農(nóng)村土地承包責(zé)任制的推行是我國(guó)農(nóng)村開放一個(gè)重要標(biāo)志，其實(shí)質(zhì)就是耕地利用方式的改變。但隨著社會(huì)的發(fā)展，家庭承包責(zé)任制分散承包與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)之間矛盾日益突出，同時(shí)，伴隨著工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的推進(jìn)，農(nóng)戶兼業(yè)化程度的加劇，農(nóng)戶的經(jīng)濟(jì)收入日益轉(zhuǎn)向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，耕地不再是農(nóng)戶的最根本生存依賴，耕地利用方式也會(huì)隨之發(fā)生變化。
一、我國(guó)耕地利用的變化
1.耕地利用主體呈多元化趨勢(shì)，但小農(nóng)依然占主流
面對(duì)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的客觀要求，通過經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)，催生了家庭農(nóng)場(chǎng)、種糧大戶(專業(yè)大戶）、合作社(聯(lián)戶經(jīng)營(yíng))、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)企業(yè)等多種經(jīng)營(yíng)主體。據(jù)報(bào)道，家庭農(nóng)場(chǎng)、合作社、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體已超過250萬戶，呈現(xiàn)出明顯的經(jīng)營(yíng)主體多元化格局，但小農(nóng)經(jīng)營(yíng)依然占主流。據(jù)全國(guó)三次農(nóng)業(yè)普查結(jié)果，1996年末、2006年末和2016年末全國(guó)農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)戶分別為19309萬戶、20016萬戶和20743萬戶，表明農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)戶并沒有因?yàn)閲?guó)家鼓勵(lì)規(guī)模經(jīng)營(yíng)而減少，但以農(nóng)業(yè)收入為主的農(nóng)戶明顯減少，如2006年比1996年減少了7.2個(gè)百分點(diǎn)。值得注意的是，現(xiàn)階段小農(nóng)戶與傳統(tǒng)小農(nóng)經(jīng)營(yíng)不同，他們不愿意放棄自己的承包地經(jīng)營(yíng)權(quán)，多為兼業(yè)農(nóng)戶，外出打工是家庭主要經(jīng)濟(jì)收入來源，務(wù)農(nóng)則是以滿足自家消費(fèi)為主，且實(shí)際農(nóng)業(yè)從業(yè)人員平均年齡明顯上升。
2.耕地經(jīng)營(yíng)規(guī)模呈擴(kuò)大趨勢(shì)，但細(xì)碎化現(xiàn)象未得到根本性改變
在農(nóng)村承包地的分配之初，為了追求絕對(duì)的公平，人為地造成了我國(guó)耕地細(xì)碎化的突出現(xiàn)象。盡管隨著外出經(jīng)商務(wù)工農(nóng)民的增多，以及國(guó)家對(duì)經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的政策鼓勵(lì)，在一定程度上促進(jìn)了耕地經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)，并相應(yīng)提高了耕地的經(jīng)營(yíng)規(guī)模，但小農(nóng)生產(chǎn)模式下的經(jīng)營(yíng)細(xì)碎化現(xiàn)象仍未得到根本性改變。第三次農(nóng)業(yè)普查顯示，2016年底50畝以下農(nóng)戶經(jīng)營(yíng)耕地面積占全國(guó)實(shí)際耕種耕地面積的71.4%，部分或全部轉(zhuǎn)出承包地農(nóng)戶為6789萬戶，僅占承包農(nóng)戶的29.7%。影響經(jīng)營(yíng)規(guī)模的因素是多方面的，其中農(nóng)戶對(duì)經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)費(fèi)用的期望過高，是一個(gè)重要因素。
3.耕地經(jīng)營(yíng)經(jīng)濟(jì)效益增長(zhǎng)緩慢，占家庭經(jīng)濟(jì)收益比重明顯下降
盡管改革開放以來，特別是2004年后，國(guó)家大幅度增加對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的扶持政策，但是隨著生產(chǎn)資料與勞動(dòng)力成本的上升，耕地經(jīng)營(yíng)的經(jīng)濟(jì)效益增長(zhǎng)緩慢，耕地經(jīng)營(yíng)收益占家庭經(jīng)濟(jì)收益比重明顯下降。據(jù)統(tǒng)計(jì)，在農(nóng)民人均純收入中，經(jīng)營(yíng)凈收入占比由1985年的81%大幅度下降至2016年的38.3%，而第一產(chǎn)業(yè)經(jīng)營(yíng)凈收入占比由1985年的62%降至2016的26.4%，其中種植業(yè)經(jīng)營(yíng)凈收入占比由1985年的48%降至2016年的19.7%。從2013年開始，按新的口徑統(tǒng)計(jì)，在農(nóng)村居民人均可支配收入中，2013年、2014年、2015年和2016年來自一產(chǎn)的收入緩慢上升，分別為2839.8元、2998.6元、3153.8元和3270元，但比重卻分別為30.1%、28.6%、27.6%和26.5%，在不斷下降，與以打工為主的工資性收入差距越來越大。
4.耕地的保障功能在弱化，但依然是農(nóng)民“最后的生存保障”
盡管國(guó)家加大了農(nóng)村社會(huì)保障制度建設(shè)，積極推行了新農(nóng)合，并不斷提高新農(nóng)保標(biāo)準(zhǔn)、縮小城鄉(xiāng)低保差距，且耕地的就業(yè)功能在減退。第一產(chǎn)業(yè)就業(yè)人數(shù)從1991年的39098萬人減少至2016年的21496萬人，絕對(duì)累計(jì)減少了17602萬人，第一產(chǎn)業(yè)就業(yè)份額2003年起穩(wěn)定下降到50%以下后，2016年又下降到27.7%。但由于轉(zhuǎn)移農(nóng)民對(duì)非農(nóng)就業(yè)與市民化缺乏充分的信心，他們?nèi)匀话迅刈鳛樽詈笊?jì)退路與生存保障，不僅不愿徹底放棄承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，連經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)也多限于短期流轉(zhuǎn)。調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，不少耕地流轉(zhuǎn)是親戚朋友之間的幫忙，沒有正式的流轉(zhuǎn)合同，甚至沒有流轉(zhuǎn)費(fèi)用，只是保證耕地有人耕種而不致荒廢，以備外出打工無著落時(shí)，隨時(shí)返鄉(xiāng)自己耕種，解決最基本的生計(jì)問題。盡管小面積的承包地難以擔(dān)負(fù)起實(shí)際意義的保障功能，但在農(nóng)戶的潛意識(shí)中，這是他們“最后的生存保障”，承包地發(fā)揮著農(nóng)戶精神上的保障功能。
5.耕地種植結(jié)構(gòu)的多元化現(xiàn)象顯著，但糧食產(chǎn)量平穩(wěn)上升
面對(duì)人們對(duì)農(nóng)產(chǎn)品的多樣化市場(chǎng)需求，耕地經(jīng)營(yíng)的作物種類也隨著不斷增多，種植結(jié)構(gòu)日益多元化，并表現(xiàn)出二大突出特點(diǎn)。一是糧食播種面積比重持續(xù)平穩(wěn)下降，特別是“雙改單”現(xiàn)象突出。1978年糧食播種面積占比為80.34%，1980年下降至80.09%，1990年、2000年、2010年分別為76.48%、69.39%、68.38%，2016年則為67.83%。早稻播種面積快速下降，1978年為12189.20千公頃，1980年下降至11110.13千公頃，1990年、2000年、2010年分別為9417.67千公頃、6819.73千公頃、5795.85千公頃，2015年則為5714.80千公頃。二是蔬菜種植面積大幅度上升，且品種眾多。1978年蔬菜種植面積為3331千公頃，1980年為3163千公頃，變化不大，1990年、2000年、2010年分別為6338千公頃、15237.27千公頃、18999.89千公頃，2016年則高達(dá)22328.28千公頃。雖然糧食播種面積下降，但糧食產(chǎn)量平穩(wěn)上升,1978年為30477萬噸，1980年上升至32056萬噸，1990年、2000年、2010年分別為44624萬噸、46218萬噸、54648萬噸，2015年則為62144萬噸。
綜合上述表現(xiàn)，說明改革開放以來我國(guó)的耕地利用，總體上保障了人們對(duì)農(nóng)產(chǎn)品不斷增長(zhǎng)的數(shù)量與多樣化的需求，但并沒有很好地實(shí)現(xiàn)耕地保障功能向資本功能的轉(zhuǎn)變，突出表現(xiàn)在利用方式上并沒有隨著工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的快速推進(jìn)而產(chǎn)生重大變化，特別是在耕地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)“三權(quán)分置”的制度設(shè)計(jì)下，國(guó)家不斷加大對(duì)經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)激勵(lì)的背景下，沒有形成與現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)相適應(yīng)的利用方式，在一定程度上成為了實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的制約因素。究其原因，主要是農(nóng)村的社會(huì)保障體系還不夠健全，在農(nóng)民心目中，耕地依然是最根本的社會(huì)保障，當(dāng)然，也與我國(guó)長(zhǎng)期形成的土地依戀情結(jié)傳統(tǒng)有關(guān)，特別是源于經(jīng)營(yíng)權(quán)的收入在家庭經(jīng)濟(jì)收入中的比重很低，不少農(nóng)戶寧愿拋荒，也不愿長(zhǎng)期流轉(zhuǎn)出去。
二、我國(guó)耕地利用的變化趨勢(shì)展望
1.耕地利用主體多元化在一定時(shí)期內(nèi)存在，小農(nóng)經(jīng)營(yíng)的地位不容忽視
我國(guó)是一個(gè)傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)大國(guó)，農(nóng)業(yè)人口基數(shù)大，2016年底常住農(nóng)村人口接近5.9億，預(yù)計(jì)到2030年，農(nóng)村居住人口還有4.5億，農(nóng)業(yè)人口的城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移不可能一蹴而就，需要一定的歷史過程。在未來一段時(shí)期內(nèi)，我國(guó)農(nóng)村小農(nóng)戶生產(chǎn)仍然是耕地的一個(gè)主要經(jīng)營(yíng)形態(tài)，并與家庭農(nóng)場(chǎng)等多種經(jīng)營(yíng)主體共同構(gòu)成耕地經(jīng)營(yíng)主體多元化。面對(duì)小農(nóng)戶在一定時(shí)期內(nèi)長(zhǎng)期存在的客觀現(xiàn)實(shí)，必須發(fā)揮出各類農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)、合作社組織等現(xiàn)代經(jīng)營(yíng)主體及農(nóng)業(yè)服務(wù)業(yè)在幫助小農(nóng)生產(chǎn)并入現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展軌道的重要作用，領(lǐng)引小農(nóng)戶對(duì)接市場(chǎng)、抵抗市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)、實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化生產(chǎn)。農(nóng)業(yè)服務(wù)業(yè)不僅可以為小農(nóng)戶提供諸如托管、代耕、代收、植保等各類服務(wù)，以利于小農(nóng)戶的發(fā)展，也可為農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)、合作社組織以及其它現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體提供服務(wù)，進(jìn)而推動(dòng)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程。
值得注意的是，適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)是現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的內(nèi)在需求。對(duì)小農(nóng)戶的扶持，是一定時(shí)期內(nèi)符合我國(guó)農(nóng)村基本國(guó)情的客觀要求，但必須順應(yīng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展規(guī)律，不能以固化和加強(qiáng)小農(nóng)戶在農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)中的地位為目標(biāo)，而應(yīng)是逐步引導(dǎo)小農(nóng)戶退出農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)。一是要正視農(nóng)戶承包地經(jīng)營(yíng)權(quán)的客觀價(jià)值，避免過分的“收益幻想”。目前在國(guó)內(nèi)，由于媒體對(duì)“三權(quán)分置”經(jīng)營(yíng)權(quán)財(cái)產(chǎn)權(quán)益實(shí)現(xiàn)的過分宣傳，普遍造成農(nóng)民對(duì)經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)費(fèi)用期望過高，其直接后果就是農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的生產(chǎn)成本增大而難以維持規(guī)模經(jīng)營(yíng)，同時(shí)影響農(nóng)戶經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的積極性。二是以“戶”為單位轉(zhuǎn)移替代“勞動(dòng)力”，逐步減少小農(nóng)經(jīng)營(yíng)戶。當(dāng)前以家庭勞動(dòng)力外出打工而不是以家庭為單位的非農(nóng)化轉(zhuǎn)移，是典型的“人家兩分”現(xiàn)象，這種現(xiàn)象雖然可以有效緩解非農(nóng)產(chǎn)業(yè)急劇變化的社會(huì)沖擊，但不僅不利于形成現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的適度規(guī)模，而且會(huì)產(chǎn)生大量的“兩棲居民”，增加交通等公共負(fù)擔(dān)，并引發(fā)“留守老人、留守婦女、留守兒童”等系列社會(huì)問題。
2.耕地利用多功能表現(xiàn)日趨明顯，一三產(chǎn)業(yè)融合將成為主基調(diào)
改革開放以來我國(guó)社會(huì)生產(chǎn)力水平得到顯著提高，人們的生活水平得到了較大改善。社會(huì)發(fā)展對(duì)耕地的需求，早已不是單單停留在“吃飽肚子”上，而是追求消費(fèi)的優(yōu)質(zhì)化、個(gè)性化與多樣化。相應(yīng)的，耕地固有的食物安全保障、農(nóng)耕傳統(tǒng)文化、開放空間、農(nóng)田獨(dú)特生態(tài)景觀、生物棲息的場(chǎng)所、空氣與地下水的凈化等豐富的社會(huì)、生態(tài)的非生產(chǎn)性功能價(jià)值會(huì)不斷凸顯，耕地利用的多功能表現(xiàn)日趨明顯。耕地利用也不再是單純追求農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)出，而在作物的種植品種、外觀，甚至在空間布局及其造型上更加講究。從產(chǎn)業(yè)形態(tài)上看，一三產(chǎn)業(yè)融合是耕地利用多功能的具體體現(xiàn)，即依托傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)這個(gè)第一產(chǎn)業(yè)，發(fā)展農(nóng)業(yè)觀光采摘園、農(nóng)業(yè)科技游、農(nóng)耕體驗(yàn)、農(nóng)家樂、農(nóng)業(yè)博覽園等第三產(chǎn)業(yè)，綜合發(fā)揮耕地的生產(chǎn)、農(nóng)耕文化、農(nóng)田景觀等功能。如今，產(chǎn)業(yè)興旺的鄉(xiāng)村，絕大部分都是一三產(chǎn)業(yè)成功融合的典范，并實(shí)現(xiàn)了農(nóng)民的收入多元化：直接從耕地經(jīng)營(yíng)的農(nóng)產(chǎn)品收成收入很少，更多的是依托鄉(xiāng)村生態(tài)旅游資源的服務(wù)業(yè)收入或穩(wěn)定的工資性收入，以及集體經(jīng)濟(jì)分紅和承包地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的財(cái)產(chǎn)性收入，從而在一定程度上彌補(bǔ)了耕地生產(chǎn)經(jīng)濟(jì)效益偏低的缺陷。
一三產(chǎn)業(yè)的融合，客觀上需要一定強(qiáng)有力的耕地利用組織者和原始建設(shè)資金的投入，以及土地使用制度的創(chuàng)新。因此，一是要加強(qiáng)農(nóng)村相關(guān)經(jīng)濟(jì)組織的建設(shè)，包括各類現(xiàn)代農(nóng)業(yè)企業(yè)、合作社，也可以是村集體經(jīng)濟(jì)組織，對(duì)區(qū)域耕地利用進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃利用，對(duì)接市場(chǎng)。二是要廣泛吸納社會(huì)資本的投入，特別是具有開拓市場(chǎng)經(jīng)驗(yàn)的相關(guān)企業(yè)進(jìn)駐鄉(xiāng)村，在帶來建設(shè)資金的同時(shí)，不斷提升產(chǎn)業(yè)的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)能力，但必須有效地防止外來投資對(duì)鄉(xiāng)村帶來的環(huán)境污染或圈地等對(duì)自然資源的投機(jī)行為。三是要?jiǎng)?chuàng)新土地使用制度，特別是針對(duì)一三產(chǎn)業(yè)融合的復(fù)合用地需求，區(qū)域內(nèi)既有生產(chǎn)用地和直接服務(wù)于生產(chǎn)的農(nóng)業(yè)設(shè)施用地，也有互聯(lián)網(wǎng)配送、物聯(lián)網(wǎng)管理、農(nóng)景園藝、品嘗品鑒等設(shè)施場(chǎng)所建設(shè)用地，客觀上要求對(duì)現(xiàn)行按常規(guī)一二三產(chǎn)業(yè)用地分類的供地與管理政策進(jìn)行創(chuàng)新。
3.面對(duì)耕地資源可持續(xù)利用的壓力，推行生態(tài)耕種已成必然
耕地作為人類賴以生存的最基本自然資源，維持其可持續(xù)利用是實(shí)現(xiàn)人類社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的根本保障。然而我國(guó)耕地資源可持續(xù)利用的形勢(shì)并不樂觀，盡管耕地?cái)?shù)量銳減的趨勢(shì)得到了有效的遏制，但因“占優(yōu)補(bǔ)劣”、土壤污染加劇等原因?qū)е赂刭|(zhì)量和生態(tài)環(huán)境質(zhì)量在總體上不斷下降，化肥的濫用就是一個(gè)典型。我們?cè)跒橛谜既?%左右的耕地面積養(yǎng)活全球超過21%人口而驕傲的同時(shí)，不得不面對(duì)消耗全球化肥總量三分之一的現(xiàn)實(shí)。生態(tài)耕種是遵循生態(tài)系統(tǒng)基本原理、避免人為地對(duì)耕地系統(tǒng)不可逆的干擾，以利于改善農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)行為。推行生態(tài)耕種，既是建設(shè)生態(tài)糧倉的客觀要求，也是緩解日益突出的面源污染問題的內(nèi)在需求，更是實(shí)現(xiàn)一三產(chǎn)業(yè)融合可持續(xù)發(fā)展的重要條件。這是因?yàn)椋ㄟ^推廣“稻蝦”、“稻魚”、“稻鴨”等各類生態(tài)種養(yǎng)模式，用地養(yǎng)地作物相結(jié)合的輪作制度，以及諸如測(cè)土配方施肥的環(huán)境友好型技術(shù)，既可提高土壤各類養(yǎng)分自我平衡的能力，維持健康的生態(tài)系統(tǒng)和穩(wěn)定的耕地產(chǎn)能，又能有效地提升耕地的景觀價(jià)值，為一三產(chǎn)業(yè)融合提供了載體。
各類農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的經(jīng)營(yíng)主體，是生態(tài)耕種行為的真正決策主體，要針對(duì)多種耕地經(jīng)營(yíng)主體并存的現(xiàn)實(shí)，把握影響不同耕地經(jīng)營(yíng)主體生態(tài)耕種行為的規(guī)律，制定相應(yīng)的激勵(lì)機(jī)制，促進(jìn)各類耕地經(jīng)營(yíng)主體的生態(tài)耕種。一是要加大對(duì)農(nóng)戶、農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)企業(yè)、家庭農(nóng)場(chǎng)、種田大戶、聯(lián)戶經(jīng)營(yíng)等多種農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的培育力度，普及生態(tài)耕種的基礎(chǔ)知識(shí)，提高接受環(huán)境友好型技術(shù)的理念與能力。二是加大國(guó)家對(duì)生態(tài)耕種的激勵(lì)力度。生態(tài)耕種具有明顯的經(jīng)濟(jì)正外部性，能為社會(huì)提供生態(tài)安全的農(nóng)產(chǎn)品和豐富的農(nóng)耕文化、開放空間、獨(dú)特景觀、生物棲息、空氣與地下水凈化等公共自然福利。因此，應(yīng)改變目前強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)政策設(shè)計(jì)多基于調(diào)動(dòng)農(nóng)戶的生產(chǎn)積極性和促進(jìn)農(nóng)民增收目標(biāo)的現(xiàn)狀，加大對(duì)生態(tài)耕種激勵(lì)的扶持力度。
作者單位：江西農(nóng)業(yè)大學(xué)農(nóng)村土地資源利用與保護(hù)研究中心
中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《土地科學(xué)動(dòng)態(tài)》2018年第五期
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