農村土地承包責任制的推行是我國農村開放一個重要標志，其實質就是耕地利用方式的改變。但隨著社會的發展，家庭承包責任制分散承包與現代農業規模經營之間矛盾日益突出，同時，伴隨著工業化和城鎮化的推進，農戶兼業化程度的加劇，農戶的經濟收入日益轉向非農產業，耕地不再是農戶的最根本生存依賴，耕地利用方式也會隨之發生變化。
一、我國耕地利用的變化
1.耕地利用主體呈多元化趨勢，但小農依然占主流
面對現代農業適度規模經營的客觀要求，通過經營權的流轉，催生了家庭農場、種糧大戶(專業大戶）、合作社(聯戶經營)、現代農業企業等多種經營主體。據報道，家庭農場、合作社、農業產業化龍頭企業等新型農業經營主體已超過250萬戶，呈現出明顯的經營主體多元化格局，但小農經營依然占主流。據全國三次農業普查結果，1996年末、2006年末和2016年末全國農業經營戶分別為19309萬戶、20016萬戶和20743萬戶，表明農業經營戶并沒有因為國家鼓勵規模經營而減少，但以農業收入為主的農戶明顯減少，如2006年比1996年減少了7.2個百分點。值得注意的是，現階段小農戶與傳統小農經營不同，他們不愿意放棄自己的承包地經營權，多為兼業農戶，外出打工是家庭主要經濟收入來源，務農則是以滿足自家消費為主，且實際農業從業人員平均年齡明顯上升。
2.耕地經營規模呈擴大趨勢，但細碎化現象未得到根本性改變
在農村承包地的分配之初，為了追求絕對的公平，人為地造成了我國耕地細碎化的突出現象。盡管隨著外出經商務工農民的增多，以及國家對經營權流轉的政策鼓勵，在一定程度上促進了耕地經營權的流轉，并相應提高了耕地的經營規模，但小農生產模式下的經營細碎化現象仍未得到根本性改變。第三次農業普查顯示，2016年底50畝以下農戶經營耕地面積占全國實際耕種耕地面積的71.4%，部分或全部轉出承包地農戶為6789萬戶，僅占承包農戶的29.7%。影響經營規模的因素是多方面的，其中農戶對經營權流轉費用的期望過高，是一個重要因素。
3.耕地經營經濟效益增長緩慢，占家庭經濟收益比重明顯下降
盡管改革開放以來，特別是2004年后，國家大幅度增加對農業生產的扶持政策，但是隨著生產資料與勞動力成本的上升，耕地經營的經濟效益增長緩慢，耕地經營收益占家庭經濟收益比重明顯下降。據統計，在農民人均純收入中，經營凈收入占比由1985年的81%大幅度下降至2016年的38.3%，而第一產業經營凈收入占比由1985年的62%降至2016的26.4%，其中種植業經營凈收入占比由1985年的48%降至2016年的19.7%。從2013年開始，按新的口徑統計，在農村居民人均可支配收入中，2013年、2014年、2015年和2016年來自一產的收入緩慢上升，分別為2839.8元、2998.6元、3153.8元和3270元，但比重卻分別為30.1%、28.6%、27.6%和26.5%，在不斷下降，與以打工為主的工資性收入差距越來越大。
4.耕地的保障功能在弱化，但依然是農民“最后的生存保障”
盡管國家加大了農村社會保障制度建設，積極推行了新農合，并不斷提高新農保標準、縮小城鄉低保差距，且耕地的就業功能在減退。第一產業就業人數從1991年的39098萬人減少至2016年的21496萬人，絕對累計減少了17602萬人，第一產業就業份額2003年起穩定下降到50%以下后，2016年又下降到27.7%。但由于轉移農民對非農就業與市民化缺乏充分的信心，他們仍然把耕地作為最后生計退路與生存保障，不僅不愿徹底放棄承包經營權，連經營權流轉也多限于短期流轉。調研中發現，不少耕地流轉是親戚朋友之間的幫忙，沒有正式的流轉合同，甚至沒有流轉費用，只是保證耕地有人耕種而不致荒廢，以備外出打工無著落時，隨時返鄉自己耕種，解決最基本的生計問題。盡管小面積的承包地難以擔負起實際意義的保障功能，但在農戶的潛意識中，這是他們“最后的生存保障”，承包地發揮著農戶精神上的保障功能。
5.耕地種植結構的多元化現象顯著，但糧食產量平穩上升
面對人們對農產品的多樣化市場需求，耕地經營的作物種類也隨著不斷增多，種植結構日益多元化，并表現出二大突出特點。一是糧食播種面積比重持續平穩下降，特別是“雙改單”現象突出。1978年糧食播種面積占比為80.34%，1980年下降至80.09%，1990年、2000年、2010年分別為76.48%、69.39%、68.38%，2016年則為67.83%。早稻播種面積快速下降，1978年為12189.20千公頃，1980年下降至11110.13千公頃，1990年、2000年、2010年分別為9417.67千公頃、6819.73千公頃、5795.85千公頃，2015年則為5714.80千公頃。二是蔬菜種植面積大幅度上升，且品種眾多。1978年蔬菜種植面積為3331千公頃，1980年為3163千公頃，變化不大，1990年、2000年、2010年分別為6338千公頃、15237.27千公頃、18999.89千公頃，2016年則高達22328.28千公頃。雖然糧食播種面積下降，但糧食產量平穩上升,1978年為30477萬噸，1980年上升至32056萬噸，1990年、2000年、2010年分別為44624萬噸、46218萬噸、54648萬噸，2015年則為62144萬噸。
綜合上述表現，說明改革開放以來我國的耕地利用，總體上保障了人們對農產品不斷增長的數量與多樣化的需求，但并沒有很好地實現耕地保障功能向資本功能的轉變，突出表現在利用方式上并沒有隨著工業化和城鎮化的快速推進而產生重大變化，特別是在耕地所有權、承包權、經營權“三權分置”的制度設計下，國家不斷加大對經營權流轉激勵的背景下，沒有形成與現代化農業適度規模經營相適應的利用方式，在一定程度上成為了實現農業現代化的制約因素。究其原因，主要是農村的社會保障體系還不夠健全，在農民心目中，耕地依然是最根本的社會保障，當然，也與我國長期形成的土地依戀情結傳統有關，特別是源于經營權的收入在家庭經濟收入中的比重很低，不少農戶寧愿拋荒，也不愿長期流轉出去。
二、我國耕地利用的變化趨勢展望
1.耕地利用主體多元化在一定時期內存在，小農經營的地位不容忽視
我國是一個傳統農業大國，農業人口基數大，2016年底常住農村人口接近5.9億，預計到2030年，農村居住人口還有4.5億，農業人口的城鎮化和農業勞動力轉移不可能一蹴而就，需要一定的歷史過程。在未來一段時期內，我國農村小農戶生產仍然是耕地的一個主要經營形態，并與家庭農場等多種經營主體共同構成耕地經營主體多元化。面對小農戶在一定時期內長期存在的客觀現實，必須發揮出各類農業龍頭企業、合作社組織等現代經營主體及農業服務業在幫助小農生產并入現代農業發展軌道的重要作用，領引小農戶對接市場、抵抗市場風險、實現農業產業化生產。農業服務業不僅可以為小農戶提供諸如托管、代耕、代收、植保等各類服務，以利于小農戶的發展，也可為農業龍頭企業、合作社組織以及其它現代農業經營主體提供服務，進而推動農業現代化進程。
值得注意的是，適度規模經營是現代農業發展的內在需求。對小農戶的扶持，是一定時期內符合我國農村基本國情的客觀要求，但必須順應現代農業的發展規律，不能以固化和加強小農戶在農業經營中的地位為目標，而應是逐步引導小農戶退出農業經營。一是要正視農戶承包地經營權的客觀價值，避免過分的“收益幻想”。目前在國內，由于媒體對“三權分置”經營權財產權益實現的過分宣傳，普遍造成農民對經營權流轉費用期望過高，其直接后果就是農業經營主體的生產成本增大而難以維持規模經營，同時影響農戶經營權流轉的積極性。二是以“戶”為單位轉移替代“勞動力”，逐步減少小農經營戶。當前以家庭勞動力外出打工而不是以家庭為單位的非農化轉移，是典型的“人家兩分”現象，這種現象雖然可以有效緩解非農產業急劇變化的社會沖擊，但不僅不利于形成現代農業的適度規模，而且會產生大量的“兩棲居民”，增加交通等公共負擔，并引發“留守老人、留守婦女、留守兒童”等系列社會問題。
2.耕地利用多功能表現日趨明顯，一三產業融合將成為主基調
改革開放以來我國社會生產力水平得到顯著提高，人們的生活水平得到了較大改善。社會發展對耕地的需求，早已不是單單停留在“吃飽肚子”上，而是追求消費的優質化、個性化與多樣化。相應的，耕地固有的食物安全保障、農耕傳統文化、開放空間、農田獨特生態景觀、生物棲息的場所、空氣與地下水的凈化等豐富的社會、生態的非生產性功能價值會不斷凸顯，耕地利用的多功能表現日趨明顯。耕地利用也不再是單純追求農產品產出，而在作物的種植品種、外觀，甚至在空間布局及其造型上更加講究。從產業形態上看，一三產業融合是耕地利用多功能的具體體現，即依托傳統的農業生產這個第一產業，發展農業觀光采摘園、農業科技游、農耕體驗、農家樂、農業博覽園等第三產業，綜合發揮耕地的生產、農耕文化、農田景觀等功能。如今，產業興旺的鄉村，絕大部分都是一三產業成功融合的典范，并實現了農民的收入多元化：直接從耕地經營的農產品收成收入很少，更多的是依托鄉村生態旅游資源的服務業收入或穩定的工資性收入，以及集體經濟分紅和承包地經營權流轉的財產性收入，從而在一定程度上彌補了耕地生產經濟效益偏低的缺陷。
一三產業的融合，客觀上需要一定強有力的耕地利用組織者和原始建設資金的投入，以及土地使用制度的創新。因此，一是要加強農村相關經濟組織的建設，包括各類現代農業企業、合作社，也可以是村集體經濟組織，對區域耕地利用進行統籌規劃利用，對接市場。二是要廣泛吸納社會資本的投入，特別是具有開拓市場經驗的相關企業進駐鄉村，在帶來建設資金的同時，不斷提升產業的市場競爭能力，但必須有效地防止外來投資對鄉村帶來的環境污染或圈地等對自然資源的投機行為。三是要創新土地使用制度，特別是針對一三產業融合的復合用地需求，區域內既有生產用地和直接服務于生產的農業設施用地，也有互聯網配送、物聯網管理、農景園藝、品嘗品鑒等設施場所建設用地，客觀上要求對現行按常規一二三產業用地分類的供地與管理政策進行創新。
3.面對耕地資源可持續利用的壓力，推行生態耕種已成必然
耕地作為人類賴以生存的最基本自然資源，維持其可持續利用是實現人類社會可持續發展的根本保障。然而我國耕地資源可持續利用的形勢并不樂觀，盡管耕地數量銳減的趨勢得到了有效的遏制，但因“占優補劣”、土壤污染加劇等原因導致耕地質量和生態環境質量在總體上不斷下降，化肥的濫用就是一個典型。我們在為用占全球8%左右的耕地面積養活全球超過21%人口而驕傲的同時，不得不面對消耗全球化肥總量三分之一的現實。生態耕種是遵循生態系統基本原理、避免人為地對耕地系統不可逆的干擾，以利于改善農業生態環境的農業生產行為。推行生態耕種，既是建設生態糧倉的客觀要求，也是緩解日益突出的面源污染問題的內在需求，更是實現一三產業融合可持續發展的重要條件。這是因為，通過推廣“稻蝦”、“稻魚”、“稻鴨”等各類生態種養模式，用地養地作物相結合的輪作制度，以及諸如測土配方施肥的環境友好型技術，既可提高土壤各類養分自我平衡的能力，維持健康的生態系統和穩定的耕地產能，又能有效地提升耕地的景觀價值，為一三產業融合提供了載體。
各類農業生產的經營主體，是生態耕種行為的真正決策主體，要針對多種耕地經營主體并存的現實，把握影響不同耕地經營主體生態耕種行為的規律，制定相應的激勵機制，促進各類耕地經營主體的生態耕種。一是要加大對農戶、農業經營企業、家庭農場、種田大戶、聯戶經營等多種農業經營主體的培育力度，普及生態耕種的基礎知識，提高接受環境友好型技術的理念與能力。二是加大國家對生態耕種的激勵力度。生態耕種具有明顯的經濟正外部性，能為社會提供生態安全的農產品和豐富的農耕文化、開放空間、獨特景觀、生物棲息、空氣與地下水凈化等公共自然福利。因此，應改變目前強農惠農政策設計多基于調動農戶的生產積極性和促進農民增收目標的現狀，加大對生態耕種激勵的扶持力度。
作者單位：江西農業大學農村土地資源利用與保護研究中心
中國鄉村發現網轉自：《土地科學動態》2018年第五期
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