摘要：當前的村級民主制度難以克服農村政治社會的現實問題。成都市的村級民主制度創新提供了一個可行思路, 重點圍繞村莊公共品供給、成立村民議事會和輸入公共服務資金, 在組織和規則的框架內動員村莊多元主體參與民主協商與決策。這種民主制度運行的機制在于:一是通過以需求為導向的資源輸入方式激發農民參與的積極性;二是在組織和規則的框架內分層級地統籌與協商;三是平衡村莊多元參與主體的權利與義務關系。在上述機制的作用下, 村級民主制度不僅運行成本較低, 而且實踐效果較好。村級民主建設的核心是要樹立農民的主體性, 而在操作步驟上需要有針對性、分階段地推進。
一、村級民主建設的研究現狀
基層民主建設是中國社會主義民主建設的重要組成部分和基礎性環節, 基層民主的發展狀況, 直接體現著社會主義民主的發展水平[1]。在國家推動基層民主建設的同時, 國內學術界也對村級民主開展了大量的研究。當前, 學界關于村級民主的研究視角主要有兩種:一種是規范的視角, 一種是治理的視角。規范視角主要以村民自治制度為切入點, 著重探討了村級民主的價值理念、基本要求和制度安排[2], 并審視了村民自治中的“四個民主”在制度進村中的績效與遭遇[3], 從而為村民自治制度順利落地提出可行方案[4];該視角主要回答村級民主應該是什么的問題, 通過自上而下的民主制度設計推動村級民主建設。治理視角主要以村莊權力實踐為切入點, 著重探討了村級民主在特定農村場域中的發展過程、運行基礎及其主要特征[5], 并強調在村莊社會場域中分析各主體間的互動過程[6], 進而呈現出各主體互動的實踐樣態、社會效應以及對村級民主的影響[7];該視角主要回答村莊權力實踐是什么的問題, 通過自下而上的村莊權力實踐反觀村級民主建設遭遇的現實困境。
既有研究能夠給人以啟發, 但是也存在一些不足。規范視角從宏觀層面論證了村級民主建設的理論與價值方向, 能夠給人以學理性的啟發, 但是對村莊治理的有效性缺乏解釋力;治理視角從微觀層面透視了村莊權力運行的鄉村社會基礎, 并對村級民主建設遭遇的現實困境進行了深刻的機制分析, 但是缺乏對民主制度設置的有效回應。十九大報告提出了鄉村振興戰略, 國家對農村投入了大量的資源, 以實現農村現代化。鄉村振興提出要以農民為主體, 而村級民主是樹立農民主體地位的重要抓手[8]?？梢? 探索新型村級民主機制不僅具有理論意義, 還具有現實意義。這就需要研究者立足于鄉村社會基礎, 創新村級民主制度, 為村級民主建設提出可行方案。因此, 本文試圖探討在一定的村莊社會場域中如何建構破解村級民主“形式有權、實際無權”難題的創新性村級民主制度安排。
2008年以來, 成都市針對村級治理的實際問題進行了系統的體制機制創新, 構建了以“村民議事會”為核心的新型村級治理機制。成都市的村級治理體制改革對村級民主建設有著重大的貢獻, 已經形成了一整套有效的運作模式。本文將主要結合“成都模式”, 討論村級民主制度創新的邏輯與機制, 由此為新時期的村級民主建設提出可行方案。本文采用質性的研究方法, 經驗材料來自筆者在成都市農村的田野調研, 調研方法主要是深度訪談法和參與觀察法。
二、當前村級民主制度的運行困境
自20世紀80年代以來, 村民自治承接的民主化期許與民主實踐亂象之間存在著巨大的落差。村民自治是村級民主的基礎和框架, 村級民主的運行困境集中表現為村民自治的規范性與有效性難以有效對接。村民自治的規范性強調的是規范的民主制度安排, 而有效性強調的是有效的村莊治理實踐。二者難以有效對接的具體表現為:一是規范的民主制度安排容易遭遇民主實踐過程中的“主體性困境”[9], 即民主規則難以調動村民的政治參與, 村莊陷入了治理性危機;二是有效的村莊政治實踐容易變成策略主義治理[10], 即事件治理脫離了民主政治, 村莊治理目標淪為了短期的局部秩序。它們的共同特點是村級民主形式化, 村莊最終無法實現善治。
當前, 造成村級民主運行困境的主要原因是:第一, 村級組織缺乏行動能力, 推進村級民主的動力不足。村民自治是一種自外而內的制度輸入, 建立在這一制度基礎上的村級民主, 本質上是一種動員式民主。村級組織是動員農民的主要組織, 普通群眾大多屬于“無政治階層”[11], 在村級組織缺乏行動能力的情況下, 村級民主只能流于形式。第二, 村莊社會分化帶來政治參與壁壘, 民主政治淪為精英的權力游戲。村莊民主政治參與的起點不平等, 村級民主必然是有限的和排斥性的, 村莊治理也會充斥著策略主義行為。改革開放以來, 中國農村分化出了精英群體和普通農民群體, 強勢的精英群體很容易將弱勢的農民群體排斥出村莊的公共政治之外[12]。第三, 村莊主體的權利與義務關系失衡, 民主集中制原則缺乏認同基礎。村級組織只有做到了民主集中制原則才能讓“公共意志”順利落地, 這就需要民主政治參與主體的權利與義務關系保持平衡。然而, 在后稅費時代, 村莊主體的權利與義務關系失衡了[13], 村莊到處彌漫著權力的無規則運作和權利的無序表達, 村莊主體對民主集中制沒有認同感, 公共決策難以達成和落地。
要想破解村級民主的運行困境, 必須解決好上述三個問題。首先, 要有一個強行動能力的村級組織, 能夠有效地組織和動員群眾參與村莊民主政治;其次, 要設置公共規則, 抑制村莊社會分化帶來的政治參與主體不平等問題, 讓村莊各主體的民主權利都能夠自主有序地表達;最后, 要平衡村莊各主體間的權利與義務關系, 確保公共決策能夠在協商中達成并順利落地。這是村級民主制度創新的方向和要求, 但是村級民主發展呈現出漸進性特點[14], 我們不是要設計出完美的民主制度, 而是要分階段地推進村級民主建設。因此, 村級民主建設需要以點帶面, 首先找到一個切入點激活村莊公共政治, 然后才能向更高層次和更廣范圍的協商民主邁進。
三、新型村級民主制度建構的地方實踐
新型村級民主制建構需要重新激活村莊公共政治, 這離不開系列的組織和規則設置。成都市的做法是以村莊公共品供給撬動村民政治參與, 并在公共品供給中為農民充分互動、協商搭建組織平臺。政府向村莊輸入了公共服務資金, 通過成立村民議事會讓農民有序表達對村莊公共品的需求偏好, 從而激活村莊公共政治。
(一) 以“村民議事會”為核心的組織設置
2008年以來, 成都市開始探索實施村級治理的新機制, 先后在各村 (社區) 創立了“村民議事會”, 目前已經實現了全覆蓋。通過實施“三分離兩完善一改進”的體制改革, 成都市農村創建了黨組織領導、村民議事會決策、村委會執行、其他組織積極參與的村級民主運行機制[15]。新型村級民主的組織設置注重在村民自治的框架內, 通過建構層級式的集體協商機制, 優化村莊公共服務資金的分配與使用。村民議事會的產生過程為:先以村民小組為單位投票產生4~5人的小組議事會, 再將各組中得票最高的2~3人組成村民議事會, 最后從村民議事會中推選5~7人成立村務監事會。村書記兼任村民議事會的負責人, 村務監事會負責監督議事會的運行。
村民議事會是一種新型的組織設置, 具體表現在以下方面:第一, 村民議事會是一個協商機構, 而不是一個辦事機構, 為村民廣泛參與民主協商提供了組織平臺;第二, 村民議事會成員都是村民選舉產生的, 議事會成員不拿工資, 選舉的標準是有威望、有公心、講奉獻;第三, 村民議事會主要負責村莊公共服務資金與農民公共品需求的對接, 后來延展到村組資金的使用;第四, 村民議事會是在村民自治框架內作出的組織創新, 小組議事會和村民議事會構成了村莊雙層議事結構。村民議事會重構了村級權力結構, 村級層面的權力結構由點 (村級) —點 (小組長) 結構變為點 (村級) —面 (村民議事會) 結構。由“點—點”到“點—面”的村級權力結構不僅擴大了村級民主的覆蓋面, 而且延伸了村級民主的層級, 村民議事會在村級組織架構中的定位是勾連熟人社會性質的小組與半熟人社會性質的行政村。實踐證明, 通過成立村民議事會處理村民自治事務的辦法, 擴大了村級民主的范圍, 使得民主治理功能得以發揮。
(二) 新“項目進村”的規則創制
為了推動農村公共服務均等化, 成都市每年向農村撥付一批公共服務資金, 按照行政村的人口和面積分配資金, 每個行政村每年能夠得到幾十萬元, 且每年都有5萬元左右的漲幅。公共服務項目資金主要用于村莊道路、農田水利、黨建服務和文化設施等公益事業發展。圍繞公共服務資金輸入和使用, 成都市出臺了系列的制度規則, 其中“四個重點環節”和村民議事會議事規則是最重要的部分, 而且政府每年會根據制度規則的運行情況對其進行靈活調整。當前的村級公共服務流程被稱為“四個重點環節”:第一環節, 收集梳理。村級組織使用統一的《民意調查表》征求村民的意見, 采取一戶一表的形式, 調查表填寫要達到總戶數的90%以上, 然后匯總《民意調查表》并將結果在村內公示, 同時上報鎮政府進行項目范圍審查;第二環節, 民主決議。召開村民議事會對《民意調查表》匯總的議案進行充分討論, 現場對項目進行票決并依次排序, 過半數的項目進入“備選項目庫”, 根據公服資金規定制定項目預算;第三環節, 實施監督。施工方要及時公布項目實施進度, 并由村務監事會和村民議事會對公布的內容進行監督;第四環節, 評議及整改。村書記負責召開村民議事會, 對本年度的項目質量進行評議, 并提出相應的整改措施。除此之外, 政府還對村民議事會的議事規則作出了相關規定。
成都市村級公共服務資金的運作不同于項目制, 政府對自身的角色進行了清晰的界定。政府提供資金和規則, 但是不直接干涉資金的具體使用, 只是以事件、問題等為契機介入。村級公服資金的有效利用離不開組織與規則, 具體表現為:其一, 村民議事會構成了農民有序表達訴求的組織載體, 并成為實施“四個重點環節”的重要組織力量;其二, “四個重點環節”的實施過程也就是國家資源輸入與農民需求表達相結合的過程;其三, “四個重點環節”的主要特征是信息公開透明, 程序的運行帶動農民廣泛參與民主協商與決議。在政府制定的規則框架下, 村莊能夠自主決議資金用途。這種項目進村方式既尊重了村級組織的主體性與靈活性, 也提高了農民參與的積極性, 國家輸入的資金也就轉化為村莊自主的資金, 改變了農民在項目中的旁觀者地位, 為推進村級民主政治建設提供了可能空間。
(三) 新型村級民主制度的民主限定
成都市村級民主制度的安排體現了民主發展漸進性的特征, 在秉持民主規范性的基礎上, 有針對性地加強民主有效性建設。具體表現為:一是村民議事會的主要職能是議事, 圍繞村級政治社會中的特定事件調動村莊各主體進行互動, 并克服民主決策與執行成本、決策中各主體參與不平等的張力;二是民主議事的范圍限定在村莊公共性最強的公共品層面, 即農民對村莊公共品需求的表達與實踐;三是強調在議事過程中的資源撬動作用, 通過在村莊中分配和使用公共資源形塑村級民主。因此, 組織規則設置、公共品供給和資源輸入這三個因素共同建構了當前的村級民主發展模式。組織和規則設置為農民行使民主權利提供了組織平臺和操作步驟;公共品供給是關涉最廣大農民利益的內容, 最能激起農民的政治參與感;而一定的資源輸入能夠為村莊自主供給公共品提供物質基礎, 從而能夠增強農民的政治效能感。這種模式不僅成本較低, 而且具有可推廣性, 最終還可能從事件治理過渡到日常治理, 推動民主建設向更高層次和更廣范圍發展。
四、新型村級民主制度的實踐機制
(一) 資源撬動下的農民積極性激發機制
民主政治的微觀基礎是個體農民廣泛的政治參與。只有將農民動員起來, 民主制度安排才能夠運轉。動員農民需要一定的利益刺激, 尤其要與農民的切身利益密切相關。在村莊政治社會中, 只有公共品供給才與最廣大農民的切身利益密切相關, 也最可能激起農民參與的積極性。稅費改革之后, 基層組織與農民的制度關聯機制斷裂, 基層組織失去了公共品供給的能力, 地方政府以項目制的方式直接介入村莊公共品建設。然而, 地方政府往往會整合項目資金以應對財政能力不足的困境, 項目運作呈現出行政主導的特征[16]。項目資金的使用主要是基于地方政府自利性的考慮, 從而導致項目與農民的實際需求不一致, 農民在項目進村中處于邊緣化的身份處境。如此一來, 公共品供給不僅無法激活村民自治, 還可能進一步瓦解村莊公共權力。
成都市的民主制度創新滿足了農民的公共品需求, 逐漸使村莊走向善治, 最為根本的是建立了一套有效的農民積極性激發機制。成都市改變了政府在項目進村中的角色定位, 政府從行政主導變成了行政引導, 提供項目資金和規則框架, 但不直接干涉資金的具體用途, 而是由村級組織召開村民議事會自主決議項目資金的使用。這種資源輸入方式實現了以農民的需求為導向, 極大地激發了農民參與的積極性和主動性。成都市政府還制定了一系列規則, 盡可能地激發農民參與的積極性。比如, 公服資金的使用必須以議事會的民主決議為準, 若村民協商無法取得多數意見, 公服資金就不得使用而且以后也沒有了;項目形成競爭性指標, 若是頭號項目無法落地, 就從“備選項目庫”中啟動二號項目, 以此類推;對于一些小的項目, 村級組織可以不招標, 而是組織本村村民完成, 監事會進行質量監督。
以農民需求為導向的資源輸入方式能夠將自上而下的項目分配與農民的實際需求相結合, 進而改變了資源使用的性質, 將項目資金使用由“國家的事”變成了“自己的事”, 也將項目進村帶來的利益矛盾內部化了。一些懲罰與激勵性質的規則設置能夠在村莊中形成正面激勵效果, 增強了農民的政治效能感, 進而激發他們參與的積極性。農民能夠在村莊公共品供給中表達自己的需求, 并有機會實現自己的需求, 他們大都會積極行使制度賦予他們的民主決策與監督權利。讓農民行使民主權利既需要資源撬動, 更需要機制保障, 根本目的是要激發農民參與民主決策的積極性, 讓他們在民主參與中能夠獲得效能感。
(二) 有組織、分層級的集體協商機制
村級民主運行需要解決民主參與廣泛性與民主決策效率之間的矛盾。如果注重民主參與的廣泛性, 保障村民都能夠平等地參與村莊民主政治, 那么民主決策的效率可能會十分低下, 民主運行的成本也會很高;如果注重民主決策的效率, 降低民主運行的成本, 那么村級民主極易回到村莊精英主導的道路。農業稅費取消之后, 一些地方政府為了減輕財政壓力推行了合村并組。合村并組后的行政村管理范圍和人口成倍地增加, 但是村組干部并沒有增加, 有的地方還取消了小組長。村民自治單元從熟人社會走向了半熟人社會, 村干部需要面對更多的、不熟悉的、需求差異大的農民, 民主參與廣度與民主決策效率之間的矛盾更加尖銳。在全國很多地方, 村莊民主決策的成本太高, 村級組織難以承擔其成本, 最終會變通村級民主實踐。
2005年, 成都市也進行了合村運動, 但是保留了村民小組的完整性。雖然行政村一級是半熟人社會, 但是村民小組還是一個熟人社會, 村級治理呈現出村委會—小組長的權力結構。成都市的村級民主制度創新進一步豐富了村級權力結構, 使得民主協商呈現出組織性和層級性的特點。民主協商和決策在“行政村—小組—村民”的村莊結構中運作, 先由農戶提出需求偏好, 然后由小組議事會協商形成本小組的項目需求偏好, 最后由小組上報到村民議事會進行討論和票決出最終議題。因此, 村民議事會不僅為農民廣泛參與村莊公共事務提供了堅實的組織平臺, 而且通過層級性的集體協商體系提高了民主決策效率, 使得農民最關心的項目能夠被確定下來。成都市規定村莊公共品供給項目都要在村民議事會上討論通過才能生效, 保證了有組織、分層級的協商體系的穩定性, 有利于村級民主的持續發展。
隨著村民自治單元的擴大, 行政村成為一個半熟人社會, 而在行政村以下還存在一個熟人社會單元, 村莊呈現出雙層社會結構。在小組熟人社會, 通過小組商討形成小組的項目需求偏好;在行政村半熟人社會, 通過村民議事會成員商討形成本年度最終的項目議題, 村委會再讓小組長 (包括小組議事會成員) 去跟村民宣傳和解釋最終的立項結果。成都市的經驗表明, 有組織、分層級的協商體系實現了與村莊社會結構的契合, 從而解決了民主參與廣泛性與民主決策效率之間的矛盾, 使得村級民主能夠廣泛且有效的運行。
(三) 多元參與主體的權利與義務平衡機制
民主參與主體有表達自己訴求的權利, 也有履行公共意志的義務, 如果權利與義務關系失衡了, 那么民主協商和決策也將不復存在。中國農民的權利義務觀念是一種“捆綁式的權利義務觀”, 農民將多項權利和義務進行捆綁連帶, 然后在相互比較中體現公平, 實現了權利與義務交叉捆綁后的總體平衡[17]。雖然農民的權利與義務不都是一一對應的, 但還是強調權利與義務的總體平衡, 只不過農民有一套區別于法律法規的利益與價值平衡體系。稅費改革之后, 基層組織與農民的利益關聯斷裂了, 這一平衡關系也隨之消失, 而新的權利義務觀念還沒有形成, 導致村莊公共決策難以達成和落實。
成都市的村級民主制度通過需求導向的資源輸入調動村莊各主體參與的積極性和主動性, 并讓村莊各主體以村民議事會為組織平臺展開充分的互動與協商, 進而形塑出多元參與主體的權利與義務關系平衡機制。配套了組織和規則的資源輸入形成了“政府引導—村級統籌—農民參與”的民主治理機制, 也實現了多元參與主體的權利與義務關系的平衡。權利與義務關系的平衡需要一定的懲罰約束機制, 否則難以依靠道德或理性來維持。比如, 政府不提供公共服務資金, 村級民主制度就會形同虛設;村級組織不按照規則使用, 政府就會收回公共服務資金;項目受益群體必須全部簽字同意, 若有釘子戶阻撓項目落地, 項目就會轉移到別的組, 等。這些懲罰約束機制既是要調動多元參與主體參與的積極性, 也是要塑造平衡的權利與義務關系。
政府的角色是提供資金和規則, 村級組織的角色是統籌需求和資金, 他們只是對公共服務資金的使用進行指導和監管;而農民的角色是廣泛參與表達需求偏好, 經過村民議事會的商討, 最終將多數農民的需求偏好形成村莊“公意”。政府和村級組織要讓農民在制度框架內積極表達需求, 那么他們必須要積極地回應農民的需求;而農民要讓政府和村級組織積極回應自己的需求, 那么他們必須要在制度框架內有序地表達需求。與此相關的是, 農民享有表達需求的權利, 也必須履行落實村莊“公意”的義務。如此, 政府和村級組織與農民之間、農民與農民集體之間都能夠形成權利與義務關系的平衡機制。政府和村級組織與農民之間的權利與義務關系平衡機制通過組織和規則設置比較容易形成, 而農民內部的權利與義務關系的平衡機制就需要運用內部化的利益均衡機制[18], 實現農民在村莊生活中的“正義衡平感”[19]。因此, 村級組織需要重新形塑出多元參與主體的權利與義務關系平衡機制, 保證村莊公共決策的達成和落實, 進而推動村莊民主協商的持續發展。
五、結論與討論
加強村級民主建設不僅有助于推進我國的社會主義民主建設, 還有助于實現鄉村振興戰略。稅費改革之后, 基層治理體系發生了巨大的變化, 導致村級組織行動能力弱化、精英主導民主政治、參與主體的權利與義務關系失衡等問題, 使得村級民主制度的運行遭遇了困境。成都市的村級民主制度創新能夠有效解決這些問題, 為當前的村級民主建設提供了一種思路。重點圍繞村莊公共品供給, 成立村民議事會和輸入公共服務資金, 在組織和規則的框架內動員村莊多元主體參與民主協商與決策。這種民主制度運行的機制在于:一是通過以需求為導向的資源輸入方式激發農民參與的積極性, 二是在組織和規則的框架內分層級地統籌與協商, 三是平衡村莊多元參與主體的權利與義務關系。在上述機制的作用下, 村級民主制度不僅運行成本較低, 而且實踐效果較好。新型村級民主建設契合了民主發展的漸進性特點, 以村莊公共品供給為切入點激活村莊公共政治, 然后向更高層次和更廣范圍的協商民主邁進。
成都市的項目進村并不是改變項目制的技術運作邏輯, 而是改變其在村莊層面的資金供給方式, 有助于理順當下國家與農村社會的關系。國家每年對農村投入了上萬億的惠農資金, 涉及農村公共品的資金也是不計其數。然而, “項目進村”經常遭遇最后一公里難題[20], 國家資源輸入不僅沒有激活反而瓦解了村莊公共政治。究其原因有兩點:一是項目制運作因其單向度的技術治理邏輯而難以實現與農民需求的有效對接[21];二是村干部很容易卷入到項目的利益網絡中, 資源下鄉形塑出了“分利秩序”[22]。作為資金受益主體的農民在項目進村中被邊緣化了, 難以獲得真正需要的項目回應, 國家辦好事反而會遭遇農民的阻撓。通過建構村級民主制度將農民組織起來, 規范基層組織的權力運作行為, 樹立農民在資源使用中的主體地位, 才能實現資源輸入與農民需求相結合, 項目進村與村級民主建設相結合。
村級民主建設具有漸進性和階段性的特點, 需要有針對性、分階段地推進, 而不能一蹴而就。項目進村為村級民主建設提供了抓手, 而村級民主制度建構又為后續項目進村提供了必要的組織載體和政治基礎, 二者實現了良性循環, 逐步地推進了村級民主建設。為了實現村級民主制度的有效運轉, 項目進村需要注意以下幾點:其一, 交給農民集體協商的項目不宜過大, 盡量是關切農民生產生活的小微工程;其二, 適當增加普惠式公共服務資金的輸入力度, 保證村集體有一定的自主財權;其三, 資源輸入不能變成只是國家辦好事, 還需要動員村民出資投勞。農民能夠親自參與解決公共品需求問題, 他們的政治效能感就會大幅度增加, 對民主制度的認識和接受程度也會大幅度提高, 村級民主建設也就會穩步地推進。
（參考文獻略）
中國鄉村發現網轉自：華南農業大學學報(社會科學版) 2018年05期
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