摘要：隨著我國新型城鎮化、工業化發展步伐的不斷加快，農村土地非農開發利用規模日益擴大，農村土地面積呈逐年減少趨勢。加之農村億萬農民進城務工、新型農業經營主體不能承接流轉的土地等原因，土地撂荒現象普遍存在，直接對我國糧食供給安全構成威脅。本文在分析農村土地撂荒原因的基礎上，從財政角度提出了對策建議。
關鍵詞：農村土地；撂荒；財政政策
隨著我國新型城鎮化、工業化發展步伐的不斷加快，農村土地非農開發利用規模日益擴大，農村土地面積呈逐年減少趨勢。加之農村億萬農民進城務工、新型農業經營主體不能全部承接流轉的土地等原因，土地撂荒現象普遍存在，直接對我國糧食供給安全構成威脅。如何通過財政宏觀調控手段，讓被撂荒的土地重新利用起來，讓農村經濟更加健康協調地發展，讓利用土地的各方都得到實惠，是目前我國農村工作中不可回避的一個重要問題，更是財政部門的一項重要職責。
一、農村土地撂荒問題原因分析
從對豫西三門峽市所轄各縣（市）區調研情況看，隨著農業機械化、新型農業經營主體的快速發展，農村土地撂荒問題有所緩解，但在許多地方仍不容樂觀。根據調查情況，并結合對全國資料的搜集查詢，當前農村土地撂荒的主要原因可歸納為以下幾個方面：
（一）務農主力軍進城打工催生最原始撂荒。由于農產品價格低廉、農業生產成本增長過快等因素影響，目前農村越來越多的青壯年農民離開家鄉進城務工，土地已不再是他們謀生的唯一手段，在外干一月頂在農村干一年，這就為農村土地撂荒埋下了伏筆。除此之外，許多中老年農民進城為打工或上班的子女照看孫輩，原有的土地無人耕種，出現了撂荒或半撂荒。
（二）新型農業經營主體不能全部承接流轉的土地。近年來，三門峽市以農業龍頭企業、農民專業合作社、專業大戶和家庭農場為代表的新型農業經營主體，在各級政府的高度重視下取得了長足發展，在推進傳統農業向現代農業轉型升級中發揮了重要作用。但由于經營融資、農業投保、規范運作等方面存在的制約，新型農業經營主體還處于初級發展階段，尤其是在農村土地流轉方面所發揮的作用還遠遠不夠，絕大多數農村土地流轉總量不到總面積的10%。一些進城打工農民在無力耕種自家土地，又未參與土地流轉的情況下，土地便被撂荒或半撂荒。
（三）農田水利設施嚴重不足與閑置荒廢并存。在調查中發現，所有撂荒土地90%以上都發生在靠天吃飯的地方，農田水利設施嚴重落后于農業生產經營的實際需要。據《2016中國統計年鑒》資料顯示，目前我國農村16637.4萬公頃的農作物總播種面積中，僅有39.6%的耕地為有效灌溉面積。從三門峽市的情況看，目前農村尚存的中小型水庫基本是上世紀六七十年代修建的。這些水庫對農民增收、農業增產發揮過重大作用，但后來一直未把農田水利建設放到“農業的命脈”這一高度，不僅極少修建新的中小型水庫，上世紀六七十年代修建的中小型水庫也多處于荒廢或半荒廢狀態?？刻斐燥垺⒌扔旮?，直接引發大片耕地處于撂荒狀態。
（四）農業生產高成本、低收益。在一些干旱缺雨的地方，尤其是丘陵地帶或山區，農民每種一畝小麥，種子、化肥、耕地、收割等成本約需400元，若風調雨順一般可生產小麥400公斤，約賺三四百元。若遇災年干旱無雨，便血本全無。而農民打工每天約掙100元，十天半月下來，遠遠超過種小麥的收入，且旱澇保收。農業生產的高成本和低收益，在很大程度上影響到農民種田的積極性，他們寧肯打工買糧吃，也不作種糧的無效勞動，因而造成許多地方農田撂荒或半撂荒。
（五）新上項目圈地多年未實施。一些地方政府為了促進當地經濟發展，急于招商引資上項目，從農民手中征用并圈起大片土地，在項目實施中多年未動工或因各種原因半途而廢，已征用的土地上長滿茂密的荒草，多年無人問津。如豫西某鎮為了引進新興光伏產業，騰出大片土地給投資商建廠，后因資金鏈斷裂，大片已征用的土地連年荒草萋萋。
（六）農業生產經營管理粗放。隨著青壯年農民進城打工隊伍的不斷擴大，目前留守農村耕種土地的大都是年老體弱者，其特點是文化素質整體較低、普遍缺乏先進的農業生產技術，生產的農產品大多是缺乏市場競爭力的“大路貨”，加上農產品流通渠道普遍不暢，農民生產最主要目的就是自給自足，只要能維持正常生活水平就行，這些留守者缺乏把地種好的積極性。
（七）農民市場主體地位缺失。農民作為我國總人口70%以上的最大群體，因其千家萬戶一盤散沙式的農業生產經營模式而在市場競爭中處于弱勢地位。從總體上看，數億農民在生產資料購進和農產品銷售價格的制定上嚴重缺乏維護自身利益的發言權，市場主體地位缺失，自身利益難以得到保障，直接影響農民的種田積極性，以致農村土地撂荒。
二、解決農村土地撂荒問題的財政對策
（一）大力支持新型農業經營主體發展，為解決農村土地撂荒問題鳴鑼開道。新型農業經營主體是發展現代農業的希望，是解決農村土地撂荒問題的有效載體。新型農業經營主體只有由星星之火成燎原之勢，把廣大農村千家萬戶的小生產經營者匯入規?；洜I，農村土地撂荒問題才能從根本上得以解決。應樹立扶持新型農業經營主體就是扶持農民的觀念，綜合運用財政補貼、政府貼息擔保、部門項目支持等手段，促進強農惠農政策向新型農業經營主體傾斜，并確保落實到位，營造其快速、健康發展的良好環境；應進一步發揮財政資金的引導作用，通過設立財政出資的農業擔保公司、支持金融機構創新農村貸款擔保抵押方式等措施，多層次、多渠道解決新型農業經營主體生產經營融資難問題；應加大政策性扶持力度，建立和完善農業風險防范與保險體系，按照政府引導、政策支持、市場運作、農民自愿的原則，盡快把農業風險防范與保險體系納入公共財政的扶持范圍，促使保險業更好地為新型農業經營主體平穩快速發展保駕護航；應扶持建立新型農業經營主體法人培訓機制，充分利用當地大中專院校培訓資源，安排專門經費，對規模大、效益好、帶動力強的新型農業經營主體法人，從管理技能、專業知識、風險防范等方面實施免費培訓，提高其整體素質，規范其經營管理，以適應其進一步發展之需要；應從政府補貼、社會保障、項目扶持、金融服務、土地流轉、職稱評定、上升通道、社會評價等方面創新制度和政策，讓農業成為有錢賺、有地位、有前景、有尊嚴的職業，吸引富有創新精神、專業知識的大中專畢業生和專業技術人員獻身農業，提升新型農業經營主體核心競爭力，從根本上解決農村土地撂荒及農民市場主體地位缺失問題。endprint
（二）積極完善政策化解農村土地流轉難，解決農村土地撂荒問題。農村土地流轉難是造成土地撂荒問題的重要成因之一，各級政府在積極支持新型農業經營主體發展、加速土地流轉的同時，還應積極完善政策化解農村土地流轉難，解決農村土地撂荒問題。應逐步完善農村各項社會保障制度，弱化土地社會保障功能，使因土地流轉而失去基本生活保障的農民，能夠通過養老保險、醫療保險、失業保險、義務教育等社會保險制度維持其基本生活，消除后顧之憂；應制定統一的土地流轉規模經營財政支持政策，鼓勵農民采取轉包、轉讓、出租、互換、入股等形式流轉土地經營權，促進農村土地規模化經營；應從土地出讓金中安排一定比例的農村土地流轉扶持資金，專項用于農村土地經營權流轉指導、流轉信息平臺的搭建和信息發布，以及農村土地流轉服務組織培訓和仲裁機構建設等，鼓勵發展“定權不定地、定量不定位”的土地股份合作社，財政扶持合作社開展連片土地的基礎設施建設；應加大各級財政對農村勞動力非農技能培訓的扶持力度，提高農村勞動力非農就業能力，對流出全部土地經營權時間較長、在城鎮創業的農民，享受下崗工人創業政策；應支持土地流轉中介機構建立和發展，完善土地評估和價格形成機制，建立流轉信息披露制度，規范土地流轉程序，形成土地承包及流轉合同糾紛仲裁機制等，為土地流轉市場機制的形成打下良好基礎，促使土地撂荒問題的圓滿解決。
（三）大力支持農田水利建設，為解決農村土地撂荒問題奠定基石。應進一步調整和優化財政支農支出結構，把農田水利建設放在財政支農項目更加重要的位置，逐步建立起“政府投入為主導、農民自愿投入為基礎、其他社會投入為補充”的多層次、多渠道、多元化的新型農田水利基本建設投入機制。中央和地方財政應切實承擔起農田水利基本建設的主要責任，把農田水利建設資金納入地方財政預算，逐步形成適度規模；應充分發揮財政資金的導向功能，采取財政補貼、貼息、定向定額補貼、稅收優惠、民辦公助、以獎代投等多種方式，引導集體、農民及全社會資金增加對農田水利設施的投入；應形成支農資金合力，改變過去那種計委管水利、扶貧辦也管水利、農業開發等也管水利，資金使用管理嚴重分散、投資低效的做法，把以上用于農田水利基本建設的資金集中起來捆綁使用，由財政和水利部門集中統一管理，有效杜絕農水扶持資金管理上的跑、冒、滴、漏，集中力量辦大事；應建立和完善對農村“一事一議”建設農田水利設施的獎勵補助制度，對農戶投資投勞興建直接受益的農田水利設施給予投資總額一定比例的補助，充分發揮廣大農民群眾在農田水利基本建設中的作用。
（四）通過調整惠農政策提高支農效果，為解決農村土地撂荒問題鼓風揚帆。我國當前給所有農戶發放的種糧補貼，目的是鼓勵農民多種糧食，確保糧食供給安全，但這一政策在實際執行過程中，無論農民是否種糧，哪怕已經撂荒，種糧補貼仍照發不誤。應每年核實一次農民種糧實際畝數再發放補貼。即使按實際種植面積發放了，因其每畝補貼量小也難以激發農民種糧的積極性。為此，各級政府應不斷調整在執行中已偏離初始目標的惠農政策，把惠農資金集中用到有利于幫助農民整體致富，有利于提高農業生產效率和妥善解決農村土地撂荒的問題上來。對通過發展特色高效農業、徹底消滅土地撂荒的農村，給每戶農民一定額度的獎勵資金，調動農民自主解決農村土地撂荒問題的積極性；應進一步加大對農業機械化的扶持力度，適度擴大和提高農機購置補貼范圍和額度，積極培育和發展農機大戶及農機專業服務組織，鼓勵農業生產經營者共同使用、合作經營農業機械，推進農機服務市場化、產業化，充分發揮農業機械化對解決農村土地撂荒問題的強力推動作用。
（五）積極扶持農村市場體系建設，為解決農村土地撂荒問題搭建平臺。應進一步加大對農村市場體系建設的扶持力度，加速農產品流轉，增加農民收入，提高農民種好土地避免撂荒的積極性。各級財政應安排專項經費，扶持“萬村千鄉”、“雙百市場”和“農產品批發市場升級改造”等工程，加快培育農村經紀人、農產品運銷專業戶和農村各類流通中介組織，鼓勵各類工商企業通過收購、兼并、參股和特許經營等方式，參與農村市場建設和農產品、農資經營，加快城鄉物資交流，提高農產品流通效率，引導農業經濟結構調整并促進農業生產區域化、集約化和產業化，不斷提高農產品流通的市場化程度，最大限度地解決農村土地撂荒問題。
（六）實行撂荒土地與村級經費掛鉤，為解決農村土地撂荒問題提供制度保障?！按鍍晌笔屈h和政府在農村陣地的最基層組織，對農村撂荒土地形成原因最熟悉，對協調解決撂荒問題的措施最明了?？h、鄉政府應根據這一特點，對“村兩委”在農村土地撂荒問題上實行目標責任制，要求其定期上報撂荒土地概況及所采取的措施與成效，并建立土地拋荒責任追究機制和督察制度，獎優罰劣，以形成扭轉撂荒光榮、持續撂荒土地可恥的社會氛圍。各級財政部門可根據當地財力安排一定數量的專項經費，用于“村兩委”在處理撂荒土地中的協調經費，并根據當地政府對撂荒土地解決程度的考核情況，對成效顯著的村子給予一定獎勵；對撂荒問題解決不力的，將已發放的專項經費從村級經費中扣回，以督促“村兩委”切實把解決撂荒土地問題納入重要議事日程。
（七）征收新上項目土地荒蕪費，為解決農村土地撂荒問題先行一步。針對一些地方新上項目過早圈地及許多項目半途而廢，導致農村土地長期撂荒的現象，各級政府應考慮在批復新上項目的同時，由非稅收入征管部門提前征收一定額度的土地荒蕪費。當項目按期完工并投入使用，全額退還所征收的土地荒蕪費；當項目未按期完工并造成土地撂荒，所征收的土地荒蕪費全額收歸當地財政，專項用于撂荒土地的開墾支出，從根本上解決新上項目圈地久不實施所形成的土地撂荒問題。
（八）加大留守農民培訓力度，為解決農村土地撂荒問題提供人力資源。應把留守農民培訓工作當作一件大事來抓，把針對留守農民的培訓經費納入本級財政預算并確保隨著經濟發展逐年有所增長；應充分利用當地教育資源，逐步把應急的短期培訓轉變為注重素質教育的中長期培訓，把單科技能培訓轉變為綜合技能與素質的培訓，讓留守農民從政府提供的“免費午餐”或“廉價午餐”中吸取更多的現代農業、現代科技知識的“營養”，提高務農技能及科技素質，增強建設現代農業和闖市場的本領；應通過建立遠程教育系統、組織專家巡回授課、舉辦培訓班、農民夜校、科技人員分片包村、散發科普小冊子等形式，讓農業科普知識走進千家萬戶；應扶持培養一批農民技術員和科技示范戶，通過他們的輻射帶動作用，把農業科技成果的運用、轉化不斷引向深入，充分發揮農業科技對解決農村土地撂荒問題的強大牽引力。
中國鄉村發現網轉自：當代農村財經2017年9期
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