貧困地區耕地撂荒已十分普遍，且有擴大之勢，特別在離集鎮、公路周邊較遠的貧困地區。在當前深化農村改革，實施城鄉一體化發展和鄉村振興戰略大背景下，應引起各級政府和領導的高度重視并采取有效措施進行綜合治理。
一、貧困地區土地撂荒現狀
耕地撂荒的現象在全國農村各地隨處可見，以中西部貧困地區較為普遍。以筆者所在的隴西縣為例，2018年底根據農經部門統計，隴西縣有耕地1118.01hm2，保灌水澆地僅133.33hm2，撂荒耕地33.2hm2， 撂荒率2.97%。因數字的敏感性，鄉村都沒有精準摸底上報，隴西縣實際撂荒耕地保守估計在60.66hm2以上，撂荒率6%-8%之間。全縣有農戶9.13萬戶，農業人口44.2萬人，戶均土地18.36畝，人均3.8畝，戶均10塊地，十分零散。全縣60%的農戶有棄耕撂荒行為，其中因整戶外出常年務工不回而撂荒土地的農戶有5%。土地是農民的命根子，是國家最基本的生產資源。2006年，十屆全國人大四次會議上通過的《國民經濟和社會發展第十一個五年規劃綱要》提出，18億畝耕地是一個具有法律效力的約束性指標，是不可逾越的一道紅線。現今我們已經靠進口糧食來補充不足和進行飼料生產加工了，18億畝耕地紅線已到突破邊緣，在國家高度重視糧食安全和三農工作，實施鄉村振興戰略的背景下，還出現大量耕地撂荒，應引起各級政府和領導的高度重視。
二、土地撂荒原因分析
（一）農業基礎設施建設落后，耕種立地條件差。中西部貧困山區普遍靠天吃飯，基本沒有完備的農田水利設施，即使有因利用率不高而年久失修，抵御自然災害的能力較差，至少還有20%的耕地為坡耕地，常遇到雹旱災害，造成減產減收，加之農戶承包耕地零星分散，沒有通暢可進行機耕機收機運的道路，市場糧食價格多年低而不穩，致使種糧成本增高，管理費力，收入與投入相比形成倒掛，農戶耕種不劃算，只好放棄耕作而撂荒。
（二 ）農民工大量進城務工，務工與種地收入懸殊。從近幾年農業種植情況看，種植經濟作物如中藥材收益較大，大體畝平均收益可達到1000-1500元；但受市場行情影響，風險較大，種植糧食作物雖然風險小，但畝平均收益最好年份也就在400-800元之間，除去化肥、農藥、種子、勞務等生產成本，純收入所剩就不多了。而一個勞動力外出務工，年收入在2.5萬至3萬元之間，除去正常開支，年收入也在1.5萬元左右。種地收入遠趕不上務工的收入。所以為了改善生活條件和提高生活水平，大量青壯年勞動力丟棄土地外出務工，而農村“留守老人”“留守婦女”無力承擔繁重的耕種體力勞動，出現“家有良田而無力耕作”的“勞力荒”現象，造成大量土地被棄耕撂荒。即使不想撂荒土地，因“勞力荒”又導致了勞動力價格的飆升，農忙季節，一個工日價格一般在60-100元之間，一個工日對于收益本來就不高的種地農民來說，與其雇用勞動力種地，還不如減少耕種土地進行撂荒。
（三） 農業規模經營主體帶動能力不強，社會化服務體系滯后。第三次農業普查的統計結果顯示，我國現有2.1億戶農業經營戶，戶均耕地面積9.8畝。根據世界銀行戶均耕地面積30畝以下為小農戶的劃分標準，小農戶仍是我國農業生產經營的主要組織形式。要實現黨的十九大報告提出的小農戶和現代農業發展有機銜接這一目標，需要落實完善農業支持保護制度，發展多種形式適度規模經營，培育新型農業經營主體，健全農業社會化服務體系。而我們最大的制約因素和短板就是農業規模經營主體帶動能力不強，社會化服務體系滯后。以我縣為例，全縣截止2019年年底，現有涉農公司120家，農民合作社1776家，家庭種養農場180家，種養大戶560家，除52市級以上龍頭企業外，絕大部分公司合作社經濟實力都不強，與農戶利益連接不緊密，示范帶動能力差，服務內容單一，管理運營不規范，在2017底國家政策性防風險實施后生產經營舉步維艱，貸款難擔保難更加突出，部分企業達到破產清算條件。社會化服務體系方面問題更多，政府機構改革方面，特別是基層事業單位改革滯后，服務型政府建設任重道遠。鄉鎮、村權責不對等，人浮于事，混崗混編,職責不清，為農服務人人有責，人人無責。農民的生產經營活動得不到及時有效的政策指導，項目支持；社會專業服務方面，服務內容單一，技術水平低，經濟實力差，可提供服務的企業數量少，主要側重于對家庭農場、種養大戶的機耕機播機收，對其他小農戶普遍性的服務主要側重于農資供銷和農產品收購。全程化服務即產前產中產后和專門進行土地流轉中介、收儲、擔保的企業基本沒有。這些短板既是貧困地區土地撂荒的客觀因素，也是制約現代農業發展的瓶頸。
（四）農業支持保護扶持政策不完善，落實過程問題較多
中國是人口大國和農業，黨中共歷來重視“三農”問題。回首改革開放40年，中央一號文件已經成為中共中央重視農村問題的專有名詞，從1982年到今年連續18年發布以農業、農村和農民為主題的中央一號文件，其中2004年的中央一號文件著重圍繞增加農民收入開始，將農民增收，減免稅費，出臺一系列強農惠農政策及種糧補貼，提高農業綜合生產能力和農產品品質，進行農村各項改革，實現鄉村全面振興，農業強、農村美、農民富成為一號文件重要內容，對農村經濟社會發展產生了巨大的促進作用。但在廣大中西部貧困地區，由于自然社會經濟條件的制約，特別是長期城鄉分割、農村基礎設施建設的不足和滯后，導致國家實施的農業支持保護扶持政策落實及農村基礎設施建設項目遠遠趕不上經濟社會的發展和貧困群眾對美好生活的迫切愿望。因管理決策及政策性配套因素，普遍存在項目實施績效不佳，后續管理及維護滯后，扶持帶動發展沒有后勁，各項惠農政策、項目資金落實過程中不同程度的干部不作為和不擔當及腐敗行為，又造成了不可避免的資金沉淀及浪費。2016年開始調整實施的對耕地地力保護和糧食適度規模經營補貼，補貼方式又是普惠性的“收入型補貼”，對激發農民種糧積極性和抑制土地撂荒沒有任何政策引導作用，每年增量部分也沒有向農業規模經營業主傾斜；農村中低產田改造項目和高標準農田建設實施錦上添花，大都在集鎮及交通要道沿線，可改可不改的區域；退耕還林為追求規模及效果，沒有將大量的25°以上坡地全納入；個別涉農企業多次重復享受國家項目扶持資金及貸款貼息；一些領導工作聯系的重點村、形象村項目堆積，重復安排項目，而邊遠村受到差別化不平等待遇；改善農村基礎設施條件的項目如道路等對接不到最需要、最迫切的村；基層鄉村組織只考慮爭取項目、安排項目和實施項目，而項目實施以后效果怎樣，不再是考慮的內容，即使有問題，相互推諉，無人擔責，反正損失和浪費是國家的。這些問題和現象造成村與村之間的反差，農村公共資源和公共產品的不平等化使得邊遠落后的鄉村農民看不到發展和變化的希望，逃離生活的村落和土地是年輕農二代最大的愿望。
三、土地撂荒如何綜合治理
(一)強化政策法規宣傳，大力推進農村土地經營權流轉
農村土地流轉是指農村家庭承包的土地通過合法的形式，保留承包權，將經營權轉讓給其他農戶或其他經濟組織的行為。土地流轉是農村經濟發展的必然趨勢，反映了農村生產力發展的客觀要求。當前和今后一個時期，我縣與其他地區一樣，發展現代農業已成為提升農業發展水平和農業比較效益的方向和途徑。隨著三十多年農村改革和農村經濟的發展，城鄉二元結構逐漸弱化，城鎮化的發展吸引了大量農村剩余勞動力向城鎮轉移，加之土地產出的比較效益低，農村土地出現無人耕種或無力耕種而撂荒。這一現實為土地流轉提供了供給基礎；另一方面龍頭企業、涉農企業要投資發展，擴大生產規模，生產安全放心的食品藥品，就必須建立和擴大原材料生產基地，只有適度規模經營才可較好的實現農產品質量安全要求和數量要求。在現有的農村土地承包政策環境條件下，土地流轉為其實現的主要途徑，這一現狀為土地流轉提供了需求基礎。無疑，土地流轉和適度規模經營是現代農業發展的必然選擇。因此，要實現農業轉型和跨越發展就必須采取各種有效措施大力推進農村土地承包經營權流轉。所以，當前要采取各種有效措施和形式，大力進行土地流轉、現代農業的宣傳培訓，讓農戶對《農村土地承包法》、《農村土地承包經營權流轉管理辦法》、“三權分置”等法規政策掌握了解，轉變和弱化農民“戀土”觀念，千方百計調動和激發農民主動積極參與土地流轉的積極性和熱情。
（二）健全農業社會化服務體系，大力扶持新型農業經營主體發展
1、大力扶持和發展農村新型經營主體。當前，以農民專業合作社、家庭農場、涉農公司為主體的新型經營主體成為農業社會化服務，現代農業生產經營和農產品加工銷售的主體，同時，以土地經營權等資源資產要素入股方式組建的多種股份合作隨著農村“三變”改革的推進也得到了較大發展。所以，大力扶持和組建農村各類新型經營主體完全符合現代農業的發展要求和鄉村振興戰略需求，對于推動鄉村產業發展，減少土地撂荒，發展現代農業具有十分重要的現實意義。
2、培育職業農民提高農民種植的積極性。土地是不可再生的稀缺資源，要大力宣傳國家土地法規政策，宣傳耕地管護及地力提升技術措施，引導鼓勵種植、養殖大戶，家庭農場主等新型經營主體愛惜土地，擴大生產規模，落實承包土地“三權分置”政策，引導鼓勵農民以土地出租、入股等形式獲得財產性收益，減少土地撂荒。
3、強化政府部門的服務和管理。農村土地流轉工作涉及土地政策的宣傳、培訓、指導、流轉手續的規范、合同的鑒證登記等工作，任務相當重要、艱巨，一要按照農業農村部省政府的工作要求，加強縣鄉農經服務體系建設，有效解決好基層農村經營管理體系不健全、隊伍不穩定、力量不匹配、能力不適應等問題，確保事有人干、責有人負，確保基層農村經營管理體系切實得到加強；二要按照《農村土地承包經營權糾紛調解仲裁法》有關規定，要健全和完善民間協商、鄉村調解、依法仲裁、司法保障等為主要內容的農村土地承包糾紛調處機制。通過健全和完善強有力的管理服務體系，才能真正做實做好土地流轉服務工作，確保農戶權益不受侵犯，農民利益得到維護。
4、建立和完善農村產權交易市場。結合農村集體產權制度改革和農村“三變”改革，按照《國務院辦公廳關于引導農村產權流轉交易市場健康發展的意見》和《甘肅省人民政府辦公廳關于引導農村產權流轉交易市場健康發展的實施意見》，圍繞“確權賦能，激活要素，發展產業”的農村改革目標，十分有必要建立和完善集確權頒證、備案登記、信息服務、價值評估、交易鑒證、抵押融資為一體的農村產權交易市場，徹底解決農村資產認定難、交易服務難、產權融資難、資產處置難的具體問題，為農村各類經營主體、農戶提高提供陽光透明、便捷高效、全程系列化服務。
5、成立土地銀行或土地信托公司。建議以縣級為主體，政府牽頭，財政注資，吸納社會資本，組建成立股份制、企業化管理運行的土地銀行或土地信托股份有限責任公司。進行撂荒土地、閑置土地（非建設用地）收貯、流轉、代耕代種代防代收、抵押擔保、二次流轉處置等管理和服務，徹底解決農戶及農業經營主體在土地流轉經營過程中遇到的實際困難。
6、加大金融信貸扶持經營主體力度。充分發揮農業政策性銀行、農村合作金融機構服務“三農”的作用，增加對農業規模經營主體的信貸投入，簡化抵押貸款程序，實行優惠貸款利率，幫助規模經營主體解決融資難的實際困難，為土地流轉和規模經營創造良好的條件。
（三）大力培訓特色支柱產業，激活農產品市場
作為地方政府而言，要適應現代農業發展的要求，結合精準扶貧產業培育和發展，積極引導、改造、培育傳統產業，通過農產品供給側結構性改革，調整產業結構，優化當地特色產業布局，推廣農業先進適用技術，提高農產品質量，通過規模經營和規模發展，增強農產品在國際和國內市場競爭率和占有率。從而激活整個農業行業，增加農業對農村從業者，特別是職業農民的吸引力，進而促進土地流轉，大幅度減少土地撂荒。
（四）采取有針對性的措施，落實各項強農惠農促農政策
1、對新型經營主體規模流轉土地進行獎補。參照省上獎補項目實施政策，建議縣級政府出臺優惠獎補政策，對流轉土地50畝以上，流轉期限3年以上的新型經營主體按每畝流轉面積不少于30元標準進行一次性獎補，多流轉多獎補，引導和調動新型經營主體進行規模流轉土地的積極性。
2、農業支持保護補貼向規模經營主體傾斜。貧困地區要突出政策調整的引導性，糾正平均化做法，實行差別化政策，即誰種地補貼誰，多種多補，不種不補。并且要堅決貫徹落實中辦國辦印發《關于引導農村土地經營權有序流轉發展農業適度規模經營的意見》要求，原有糧食直接補貼、良種補貼、農資綜合補貼歸屬由承包農戶與流入方協商確定，新增部分應向糧食生產規模經營主體傾斜。同時補貼發放要與耕地地力提升掛鉤，對已作為畜牧養殖場使用的耕地、林地、成片糧田轉為設施農用地、非農業征（占）用耕地等已改變用途的耕地，以及長年拋荒地、占補平衡中“補”的面積和質量達不到耕種條件的耕地等不再給予補貼。
3、建立健全耕地保護糧食規模化生產主體獎勵監督機制。一是按照“取之于土、用之于土”和“誰保護、誰受益”的原則，建立耕地保護獎勵性補償機制，對承擔保護任務的農村集體經濟組織和農戶給予獎補，調動基層和農民保護耕地積極性。二是在人均土地面積較大的地區建立輪作休耕制度。對不宜連續耕種的生態經濟脆弱貧困地區農田實行定期休耕，通過國家補助方式逐步建立符合貧困地區實際的耕地輪作制度。三是落實糧食規模化生產的經營主體扶持獎勵政策。符合申報農機購置補貼條件的，要優先安排；允許用糧食作物、生產及配套輔助設施進行抵押融資；擴大糧食生產規模經營主體主體愿保盡保、增加品種保險和保費補貼比例。充分調整經營主體種糧的積極性，降低經營風險，增加種植經營收益。
4、繼續實施退耕還林還草政策和措施。正確處理好撂荒土地和退耕還林的關系，對25度以上的坡耕地，無法流轉的零星、分散、偏遠、瘠薄等貧瘠土地進行科學規劃，因地制宜地按農民意愿加強引導，宜果則果、宜林則林，消除土地撂荒。
5、加強邊遠村組農業基礎設施建設項目及管護的投入。造成農村土地撂荒的一個突出原因就是農業基礎設施建設項目投入少，建設滯后，最突出的就是沒有暢通的田間耕作道路，數量不少的坡耕地還沒有梯田化。作為基層政府而言，要在嚴格落實國家土地占補平衡和永久基本農田政策的前提下，要加強農業基礎設施建設項目及管護的投入，加大邊遠農村村社道路、田間道路和坡耕地梯田化改造建設進程，加強日常道路、引水管線、用電網線的維護和保養，通過不斷改善農業生產生活條件，縮短城鄉生產生活差距，留得住農二代，吸引住農三代。讓農業成為有奔頭的產業，農民成為受人尊重的職業。
6、繼續實行農機購置補貼政策。針對農村貧困山區的自然地理條件，要大力研發試驗適應性實用性廣，適合坡地、小塊地的各類用途的農機具和機械，繼續實行農機購置補貼政策，引導農戶推行普及機耕機播機收機防技術及運用，減輕勞動強度，提高勞動生產率和規模經營水平。
7、依法制止土地承包人流轉受讓人棄耕拋荒行為。鄉村各級組織及干部要認真學習領會新修訂的《農村土地承包法》及《土地管理法》，落實國家永久基本農田保護政策及要求，加強日常監督和合同備案審查，對擅自改變土地的農業用途，棄耕拋荒連續兩年以上、給土地造成嚴重損害或者嚴重破壞土地生態環境的，發包方要及時查處，停發農業支持保護補貼；承包方將土地流轉的，要承包方終止土地經營權流轉合同，同時，對土地和土地生態環境造成的損害應當予以賠償。
（五）強化責任和擔當意識，嚴肅落實涉農項目績效考核
近年來，特別是精準扶貧精準脫貧工作開展以來，國家（包括動員社會力量）投入和安排了大量財力、物力、人力支持貧困地區農村基礎設施建設和產業培育，無論是村級集體經濟發展還是農村基礎設施改善都發生了顯著的變化。在看到脫貧成效的同時，也要看到貧困地區干部作風、涉農項目績效考核管理與黨和政府要求還有差距的問題。作為縣鄉村各級組織和干部要切實強化責任和擔當意識，要以對黨和人民負責的態度，把涉農項目能否長久發揮引導示范帶動及效益作為項目實施的出發點和落腳點。堅決克服和摒棄涉農項目確定中的人情關系項目、損公肥私項目、臉上貼金項目、拍腦袋決策項目、應景應急項目、毫無效益項目。同時，要切實加強對涉農項目實施后的績效考核和審計檢查，對發現的問題絕不能寫在紙上，不了了之，絕不能把嚴肅的追責問責高高舉起，輕輕放下。唯有如此，貧困地區的涉農設施建設項目才能發揮社會經濟效益；農業基礎設施短板才能盡快補上；土地撂荒棄耕，“農村空心化、農業邊緣化、農民老齡化”等突出社會問題才能從根本上得到解決。
作者單位：甘肅省隴西縣農經站
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