近年來，農村土地制度一直進行著密集的改革。我國人多地少，人地資源關系緊張，保障糧食安全的壓力大，改革農村土地制度的根本目的是提高土地利用效率。
一
稅費改革之前，農村一度出現土地撂荒問題，與農民負擔太重有關。上世紀九十年代后期，市場經濟擴大增加了城市二三產業的就業機會，另一方面，沉重的稅費收取已經超過了正常的地租水平，造成農民的自我剝削。在此背景下，如湖北等一些地區的農民開始逃離農業生產，將土地退還給集體。隨著退地的農民越來越多，土地無人耕種，稅費任務面臨無人承擔的局面。鄉村基層組織出臺政策卡著不準農民退地，國務院也發文要求解決農村土地撂荒問題。
稅費取消之后，國家出臺補貼政策，激勵農民從事農業生產。種地不僅國家不收錢，而且還能獲得補貼，目前直接到戶的種地綜合補貼達到100元/左右，同時，國家還通過土地整治、水利建設等項目投入來改善農業生產基礎條件，并且扶持農業社會化服務體系建設。隨著基礎條件改善、農業生產技術改進和農業社會化服務體系逐步健全，農民從事農業生產的方便程度提高，農業生產已經變得相對不辛苦。農民種地的積極性提高，稅費改革之前由于負擔太重所引發的撂荒問題基本解決。
在舊問題被解決的同時，又產生新類型的土地低效利用問題。農業勞動力老齡化發展趨勢，是當下政策界和學者最關心的“三農”問題之一。對此，國家推行農業經營體系創新來解決“誰來種田”問題。前不久，中國社會科學院政治學研究所的房寧教授，調查走訪我國華北地區農村，觀察到各地存在突出的老人種田現象。2001年加入WTO之后，我國工業化和城鎮化速度加快，農村勞動力外流速度也加快，城鎮二三產業工資水平一路上升，勞動力接受市場配置，農村勞動力自然而然地轉移到比較收益更高的領域。隨著收入的提高，農民的生活標準也大幅提高。最近十多年間，農民的衣食住行用等都發生了巨大的變化。以通行工具為例，中西部農村地區在十五年前還以自行車為主，十年前摩托車開始普及，五年前小轎車開始下鄉，如今每到春節期間，農村堵車比城市還嚴重，家用轎車在農村正在流行中。
按照湖北地區的農村生活標準，一個普通家庭每年正常支出需要2—3萬元以上，這是日常支出類的，還不包括建房、娶媳婦、疾病、上學等重大支出。湖北的標準在中西部地區算是略高的，北方農民在吃飯、穿衣和人情方面支出低一些，浙江農村等沿海農村則要高一些。以湖北為例，一般農村的人均土地1—2畝，只有極少數村莊的人均土地超過4畝，也就是說，一個四口之家的土地不超過10畝。按照兩季1000—1500元（不計算勞動力成本）的種植純收益計算，普通家庭的農業年收入不超過1.5萬元，這不足以維持的農民家庭的正常日常開支。因此，絕大部分家庭都會選擇外出打工，少數缺乏勞動力或是因其他原因不能打工的家庭，就會成為村莊中的貧困戶。
在城鄉自由就業的市場結構下，中西部農村形成典型的“半耕半工”家庭結構。通常是老年人或是婦女在家務農，青壯年勞動力外出務工。務農可以照顧家庭，務工則提供正常家庭生活的必要收入。農業在家庭收入構成中的比例下降，但是務農收入在補充家庭收入中卻是必不可少的。與過去相比，隨著農民生活水平提高以及勞動力價格在市場中顯化，留在農村務農的老人和婦女也開始在投入勞動時“算經濟賬”，他們會想一想種田值不值。年輕人認為，在工地做小工一天也至少可以掙到100元，農業生產的工值太低，所以年輕人都不愿意從事農業生產。留在家庭的老年人和婦女，則會在勞動報酬和農業勞動投入辛苦程度之間形成一個選擇新均衡。農民不會像以往那樣不辭辛苦的勞動，他們也懂得了享受，比如耕田、收割等重體力勞動環節選擇購買社會化服務完成，天熱或是下雨天寧可閑在家里而不會下地勞動。現在農民的選擇是，耕種那些條件便利、適合機械化、水源條件好的良田，對于那些交通不便、不適合機械化和水源條件不好的田則會拋荒。另外，由于種植兩季比種一季的純收益高不了多少，因此，農民普遍選擇種一季，季節性拋荒也降低了土地利用率。
二
農業從家庭主業變成家庭副業，這凸顯了我國“人均一畝三分地”情況下的農業“規模不經濟”。也就是說，家庭的土地規模越小，越不值得投入主要勞動力，也越不值得精心經營。因為，在小規模土地上無論如何改進生產效率，在改善家庭生活方面所取得的邊際效應都很小。越是土地規模越小，農民越是將農業當做副業，農業經營越是陷入“半死不活”的狀態。南方丘陵山區地帶，地形不好，耕作條件差，再加上水田種植過程復雜，所以，南方丘陵地區的土地拋荒比平原地區嚴重。華北平原地區，耕作條件好，旱作物種植簡單，機械化程度高，北方平原地區很少出現土地撂荒現象。
土地利用率低并非土地絕對產值低，也并非農業絕對無收益。在不計入勞動成本的情況下，農民種植一畝水稻一年收益可達到800元以上。安徽、江蘇等地的土地流轉費已經達到800元以上，如果純收益不到800元，大戶是不會去流轉的。問題在于，對于農戶而言，小規模農業生產的比較收益太低。如果一戶種植規模達到50畝以上，夫妻兩口子精耕細作，一年收益則可達到5萬元以上，接近外出務工的收入水平。
相對于10畝，種植50畝就實現了規模經濟。另外，種植50畝一般要求土地連片，土地細碎化程度越高，農業生產的成本越高。土地規模和生產條件是制約農業經營的兩個重要因素。
大部分青壯年勞動力流出之后，農村還留下一小部分中年人，他們因各種原因不能外出，這部分長期從事農業生產的人，是農業能手。這部分人依賴土地，也需要土地。在政府推動大規模土地流轉之前，這批人撿種村莊熟人、親戚鄰居的土地，口頭協議，流轉費很低或是不要流轉費。這些撿種土地的農民成為農村“中堅”群體，解決了土地利用，也維護的村莊社會穩定。
工商資本流轉土地，計算的是企業利潤，刨除生產成本和雇工成本，企業種地不賺錢。而從農民的角度看，種地和打工是一樣的，都是“掙辛苦錢”。農民種地并非不賺錢。當前農民種地有兩個限制條件，一是規模太小而不合算，二是土地細碎和基礎設施條件不好。土地上可以產生出價值，土地低效利用的問題出在土地資源配置上。
三
國家政策要求2018年前完成土地承包經營權確權，農村土地逐步確權到戶，鎖定土地權利分散局面。早期的土地承包采取了地塊遠近肥瘦搭配方式，造成土地高度插花。1998年以來第二輪土地承包經營政策不斷鞏固和強化承包戶的權利，于此同步的是，過去十多年農村勞動力流出造成人地分離程度增加。地塊高度插花、地權高度分散，既造成農業經營“規模不經濟”，也增加農業公共品供給成本和農業生產難度，兩方面因素疊加，造成了當前與取消農業稅費之前不同的土地低效利用問題。
自實施家庭聯產承包責任制以來，農戶擁有的土地權利不斷被強化，農村土地承包實施“生不增、死不減”，土地承包期限從第一輪15年不變延長為第二輪30年不變，十七屆三中全會又提出土地承包關系“長久不變”。依照產權經濟理論，產權越穩定，對私人投資的的激勵程度越高。建立長期而穩定的承包關系，鞏固農民手中權利的起點是，激勵農民投入農業生產，防止頻繁土地調整引發的短視行為，如，農民缺乏在土地上長期投資的積極性，誘發農民對土地掠奪式利用等。最近一段時間，我們到國有農場調查，農場沒有采用“生不增、死不減”政策，而是向職工租賃土地，期限較短。我們調查發現，并不存在所謂的土地掠奪式利用問題。目前，與土地相關的長期投資，如水利、機耕道、土地平整等，基本是由國家承擔，與土地承包期限無關。反而是農村土地確權之后，會出現國家項目無法落地問題，因為大部分基礎設施建設都可能涉及占用土地，項目設施遭遇土地承包經營權被鎖定的障礙。另外一些農業長期投資，比如農戶購置收割機，與土地不相關，不受土地承包關系影響。與土地相關的長期私人投資，主要是綠肥。傳統的一些研究，很多是用綠肥使用情況來檢驗土地調整對投資的影響。實際上，在目前土地承包經營權已經確權的情況下，農民依然很少使用綠肥，原因是使用綠肥的人工成本太高。國有農場的土地承包經營關系沒有農村穩定，但是國有農場的土地利用率更高，農場不僅不存在土地拋荒現象，而且土地產出率高。當前，國有農場的糧食單產高于全國三分之一以上。
國有農場執行五年期限的土地租賃合同，就可以滿足農戶的農業經營需求，土地承包期限并非越長越好。農業生產具有外部性，包括水利供給、病蟲防止、作物布局等生產環節，不是一家一戶能夠完成的。私人農戶在土地上的排他性權利越強，農業生產的外部性越強，農戶合作成本越高。當前土地承包經營權已經變成用益物權，農戶具備對抗集體干預的絕對權利，我國憲法規定的以家庭承包為基礎、統分結合的雙層經營體制無法落實，集體統籌不能發揮作用，一家一戶單打獨斗的經營方式受到生產外部性的嚴重影響。國有農場的土地利用率高，與農場提供便利的公共服務有關。農場的土地租賃不產生絕對權利，農場能夠發揮統籌生產的功能。
土地承包經營權理應是一個相對概念。我國農村承包地主要用于糧食作物和蔬菜種植，少部分用于發展果樹。果樹經營需要較長的土地權利，而較短的土地承包期限就能夠滿足糧食作物和蔬菜種植需求。國家政策將土地承包關系從30年不變延長為“長久不變”，已經脫離了農業生產的初衷。通過土地登記確權頒證，土地承包經營權已經變成農民手中的“財產權”。土地從農業生產資料，變成農民進城落戶后依然受保護的財產物。農村土地制度從最初的配置土地資源的經營制度，變成分割集體公有生產資料的變相私有化制度。當前農村土地的低效利用問題，反映土地生產性與土地財產性的矛盾。
四
土地不僅具備生產功能，而且具有財產價值。不同土地制度的差異在于，土地不同屬性的實現方式存在差異。早期的土地承包經營權制度，將土地使用權從集體剝離，向農戶私人配置，通過經營方式改變，提高了農業生產效率。另一方面，集體通過收取土地承包費獲得集體提留，然后用于集體內部公共支出，保持土地的公共財產屬性。第二輪土地承包之后，國家強化農戶的權利并禁止集體收取土地承包費，土地的財產性從所有權向承包經營權轉移，土地的私人財產性凸顯。土地承包經營權具有了財產性，不種地的農民可以獲得土地流轉費，“占有”土地就可獲得收益。與此同期，農民脫離農業的速度和規模加快，相當一部分農民占有土地權利而不從事農業生產。在此背景下，國家土地政策從之前的穩定承包關系向鼓勵土地流轉調整，試圖改變人地分離造成的土地低效利用問題。
大約自2008年開始，農村土地流轉速度加快，中央提出創業農業經營體系的政策目標，各地地方政府積極推動土地流轉，出臺政策補貼農業大戶和引導工商資本下鄉，政府主導建立農村產權交易所等。目前，全國土地流轉面積占承包土地總面積的三分之一以上。
從家庭聯產承包責任制之初一直現在，我國農村土地制度似乎繞了一個圈。先以土地承包的方式將土地配置給千家萬戶，隨后以提高農業經營效率為目標，不斷強化農戶手中的權利，第二輪土地承包以后，土地承包經營權不斷固化，卻遭遇農民開始脫離農業生產的尷尬局面。土地權利固化遭遇城鎮化的意外，擁有土地權利的農民大規模進城，于是，就推動土地流轉并向新型經營主體配置土地資源。問題是，土地具有了財產價值，農民是不會輕易退出土地權利的。國家提出土地“三權分置”改革，試圖將土地的生產性從千家萬戶手中剝離、再集中。之前在提高經營效率目標下所進行的穩定承包關系的努力，似乎做了無用功。
我國土地政策應當保持的基本理念是耕者有其田，就是說，由生產者占有土地權利，非生產者退出土地權利。早期實施土地承包經營制度，促進土地要素與農戶的結合，同時保障集體收取土地租金的權利，土地的生產性與財產性同時實現。目前的問題就在于，土地的財產性損害了土地的生產性。對于進城農民和其他脫離農業生產的農民來說，土地承包經營權保護他們“占有”土地的權利，土地財產化的本質是不生產者占有土地權利，而大量的土地資源被不生產者占有，必然會損害到土地利用效率。
國家推行土地流轉政策，提出農村土地“三權分置”，試點土地承包經營權退出政策等，都是要解決土地財產性對土地生產性的損害。問題在于，土地權利已經配置到千家萬戶，嘗試在千家萬戶保留土地的財產權利的基礎上剝離土地生產性，再進行土地要素配置，這必然是交易成本很高的事情。譬如土地流轉，一兩個釘子戶就可能造成規模經營失敗。日本與我國臺灣地區在二戰之后進行過土地平權運動，之后隨著工業化和城市化推進也出現土地低效利用問題。為了重新配置地權，日本和我國臺灣當局耗費大量人力物力，歷史經驗表明，個體化的土地占有格局是農業現代化的最大障礙。最近幾十年以來的土地承包經營制度改革，一直是在虛化集體所有權。離開集體土地所有制，我國農村似乎在重蹈日本和我國臺灣地區的小土地占有制度的教訓。
五
站在農民的角度，農業經營并非絕對無收益，而是收益相對低。當前的土地低效利用問題，與土地制度有關。地權分散造成農業經營“規模不經濟”，土地插花細碎造成農業公共品供給難題，農戶個體權利過大造成集體無法解決“一家一戶辦不好和不好辦”的公共事務。土地低效利用反映的是生產力與生產關系的矛盾，是土地制度與城鎮化的不適應，是地權配置與人口流動的沖突。土地制度需要改革，更重要的是，需要調整土地制度改革的基本思路。
當前農村土地低效利用問題土地表現是土地拋荒和土地季節性拋荒。土地全年拋荒在丘陵山區相對嚴重，平原地區以季節性拋荒為主。這與山區和平原的生產條件不同有關。還有一種地區性的差異是，一般農村與城市郊區農村的在土地利用效率上的差異。
近年來，我們多次調查武漢的農業經營問題。如果是有心人，下次乘坐高鐵途徑武漢時會發現，一旦進入武漢郊區范圍，到處都存在著土地拋荒現象。與周邊一般農村地區相比，武漢城市郊區的農村的土地拋荒更加嚴重。前幾年，媒體曾屢屢曝光武漢市周邊土地撂荒現象，武漢市政府壓力很大，下面的一些區縣政府拿出財政資金補貼農戶，凡是解決土地撂荒可以獲得大約200元/畝的補貼。最近，我們又到武漢市下面的一個區調查，發現土地撂荒問題依然嚴重，很多土地要么是種樹，要么是長草。工商資本流轉土地之后，要么是套取政府補貼之后向小農戶轉包，要么是荒廢、半荒廢。
按理說，越靠近城市的土地價值越高。在不改變土地用途的情況下，城市郊區土地可用于生產蔬菜水果，向城市提供生鮮產品，生鮮產品比大田糧食作物的經濟價值更高。武漢市的情況則反映，城市郊區的土地利用效率更低。
城市郊區的土地利用率更低，這并不奇怪。原因是，與一般中西部農村相比，城郊地區存在更多的就業機會。不僅年輕人很容易在附近工業園區找到工作，而且六七十歲的中老年人也很容易找到類似保安、清潔員、綠化工等臨時就業。我們在武漢黃陂區調查，當地的老年人到村莊附近的蘑菇種植基地打臨工，工錢是10元/小時，類似的工作機會很多。中西部農村的青壯年流向城市之后，中老年人和婦女職能務農，除種植條件特別差的山區土地之外，土地基本被利用。盡管與過去相比，土地利用率降低，但是全年拋荒卻是少數，能種的土地基本被種上。城郊地區則不同，城郊的大量非正規就業機會將老人、婦女等半勞動力都吸納，農民從事農業生產的積極性不高。黃陂的農民說，我們打一天工勝過種地幾天，并且還沒有種地辛苦。打工輕松，且報酬高，土地利用自然沒人種。
另一方面，城郊地區農民存在著土地被征收的預期。身邊發生的、看到的和聽到的征地拆遷“一夜暴富”的例子，將城郊地區農民的胃口吊得高高的。前不久，武漢市提出了建設武漢長江新城的發展目標，要在漢口、武昌、漢陽三城之外，建設第四城。武漢長江新城號稱“武漢的雄安新區”。武漢的特點是大，大武漢這下是要更大了。我們所調研的黃陂村莊，距離漢口城區一二十公里，當地老百姓聽說被納入新城建設范圍，村民說長江新城遠期規劃500平方公里。新的規劃，讓當地老百姓燃起了拆遷征地致富的夢想。一個300戶的村莊已經有50戶向村委會提出申請房屋翻建，這是為未來的拆遷做準備。
城郊地區的土地低下利用，更加突出地反映土地生產性與土地財產性的矛盾。充分的就業機會下，城郊地區的人地分離程度更高，另一方面是，農民在財產性層面對土地的高度依賴。受城市的輻射，城郊地區的土地被征收的可能性大，土地財產性更高，農民對土地權利更看重，對土地的“占有”欲望更強烈。在土地被征收變現的預期下，城郊農民更不會放棄手中的權利。城郊土地財產性更高，對土地生產性的損害更大，土地占有和土地利用的張力更大，我國農村土地制度存在的一般矛盾在城郊地區被放大。
六
城鎮化會改變勞動力配置，也改變農業經營形態。農村勞動力流出農村，倒逼土地資源重新配置。過去五十年，這個歷史過程在日本和我國臺灣地區已經發生過。建立與城鎮化相適應的土地制度，關鍵是實現勞動力與土地生產資料的有效結合。
我國的城鎮化存在地區間不同步。東部沿海地區的城鎮化起步早，如長三角和珠三角地區，在上世紀八九十年代已經實現較高水平的工業化，農村勞動力大規模流出農業。中西部地區的城鎮化和工業化起步晚，大規模的農民工流出現象發生在新世紀以后，本地工業化、城鎮化也發生在最近十多年。我國農村土地制度在第二輪土地承包前后發生重大變化。第二輪土地承包之前，農村土地承包經營方式比較靈活，各地具有自主選擇土地承包方式的政策空間。第二輪土地承包之后，國家一刀切地推行“生不增、死不減”政策，并規定土地承包期30年不變，嚴禁集體調整土地。這一政策思路變化，為之后的土地利用矛盾埋下伏筆。
“生不增、死不減”政策最早源于貴州湄潭地區。八十年代后期，貴州湄潭被列入全國農村改革試驗區，試行農村土地承包“生不增、死不減”做法。只經過短暫的四五年試驗，就于九十年代初期被寫入中央文件，隨后成為第二土地承包的一般政策，向全國推廣。實際上，在第二輪土地承包之前，各地存在多種形式的土地承包經營方式。比如山東地區的“兩田制”、長三角地區的集體經營、珠三角地區的土地股份合作制等。
長三角和珠三角地區的工業化水平走在全國前列，九十年代自然選擇的集體經營和土地合作制，都較好地解決了農村勞動力流出后的土地利用問題。集體經營和土股份合作制的共同特點是，虛化個體農戶對土地權利的控制，將土地經營使用權收歸集體，并向新型經營主體重新配置。在國家沒有實施強制政策的情況下，經濟發達地區自發地探索與本地情況相適應的土地制度形式，促進土地資源與生產經營者結合，實現土地高效利用。目前上海農村推行的“家庭農場”、蘇南地區推行的“土地換保障”等，都是消滅一家一戶對土地的分散控制權利。城鎮化先發地區的做法表明，經濟越發達、工業化和城鎮化程度越高，個體對土地的控制權越弱和集體對土地的控制權利越強，土地利用效率就越高。
問題是，第二輪土地承包經營以后，國家強制推行的“生不增、死不減”政策發端于貴州湄潭地區，并且貴州湄潭的改革試驗也是在未得到充分論證的情況下，就匆匆忙忙變成國家政策。貴州湄潭屬于落后地區，屬于工業化、城鎮化的后發地區。將后發工業化地區的做法向全國推廣，不僅與先發地區的做法相沖突，而且與之后的農村形勢演變不適應。近年來，我們在珠三角和長三角地區調查，當地基層工作者在落實土地確權工作時感到特別棘手。這些地區的土地資源已經高度集中，再開倒車，反過來實施“確權確地確四至”，不僅毫無意義，而且人為制造不必要的矛盾。
對于廣大中西部地區來說，2000年以后，全國的工業化趨勢加速人口流出和本地城鎮化，“生不增、死不減”做法的不適應性日漸凸顯，陷入前面所說的土地生產性與財產性矛盾。國務院經濟發展研究中心的一份調查表明，就算是貴州湄潭地區的農民也有90%以上支持土地調整。貴州湄潭農民在生產中遭遇的是實實在在的土地細碎化帶來生產不便利，至于學者所說的產權激勵，農民倒是沒有切身的感受。
以“生不增、死不減”為核心的第二輪土地承包政策，實質是削減集體所有權，譬如嚴格限定集體調整土地、剝奪集體收取土地承包費的權利、推動土地承包經營權物權化，等等。通過一系列的改革，集體的土地權利基本虛置。第二輪土地承包政策是“分地”的邏輯，在不改變所有權名義的情況下，將土地分給農民。然而，同一時期，城鎮化推動農民離開農業，農民作為土地的權利主體從農業生產者變成財產主體，土地承包經營制度違背了促使生產資料與勞動者結合的制度初衷。當前出現的土地低效利用問題，反映的是土地與勞動者的錯位配置矛盾，農業生產者不占土地權利，占有土地權利的人已經進城，土地制度改革制造出一大批“不在村地主”。
七
農村土地屬于集體所有，集體所有的本質是土地作為農業基本生產資料屬于勞動群眾所有。在集體所有制下，農民與土地的關系屬于勞動關系，而非財產性關系。也就是說，農民通過向土地投入勞動來獲得收入，不能通過“占有”土地來獲得收益。取消剝削，實施按勞分配，是社會主義制度的重要方面。目前，土地制度改革流行的話語是，將土地變成不從事農業生產的“農民”的財產權，從事農業生產的真正農民向那些“不在村地主”繳納高昂租金，土地權利成為“不在村地主”攝取農業生產剩余的工具。這既不利于土地利用，也無益于社會公平。
作者單位：華中科技大學中國鄉村治理研究中心
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