農(nóng)村土地撂荒問題由來已久，涉及范圍廣、時(shí)間長(zhǎng)，不僅造成土地資源流失，影響糧食安全，而且會(huì)對(duì)“三農(nóng)”工作基礎(chǔ)形成危害。正確認(rèn)識(shí)并解決好這一問題，是實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要任務(wù)。根據(jù)自己長(zhǎng)期在西部地區(qū)農(nóng)村基層的工作實(shí)踐、觀察和思考，談一些認(rèn)識(shí)和看法。
一、土地撂荒問題的成因
根據(jù)農(nóng)村工作生活掌握、了解和觀察的情況，把形成農(nóng)村土地撂荒的成因梳理為以下九個(gè)方面：
一是自然條件差，土地瘠薄。從地塊分布和質(zhì)量看，一般都是地處偏遠(yuǎn)的山地、陡坡地，也有遠(yuǎn)離村莊的梯田，而且土地質(zhì)量比較低，耕作難度大。
二是土地地塊零散。曾經(jīng)在調(diào)研土地確權(quán)試點(diǎn)時(shí)了解到，一戶農(nóng)民總共8畝多承包地，分布在9處，最大的2畝，最小的不足1畝。這種情況，在山區(qū)和人均耕地比較少的地方，是比較普遍的。在土地承包初期，農(nóng)村勞動(dòng)力比較充足，應(yīng)該是適宜的。但發(fā)展到現(xiàn)在，卻不利于推進(jìn)農(nóng)業(yè)機(jī)械化和適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)。
三是農(nóng)業(yè)受自然環(huán)境約束多，災(zāi)害發(fā)生頻率高，勞動(dòng)強(qiáng)度高，比較效益低。這既是農(nóng)業(yè)自身的特點(diǎn)，也是農(nóng)民面對(duì)多種選擇時(shí)放棄的直接原因。雖然糧食不能單純用值多少錢來衡量，但對(duì)個(gè)體的農(nóng)民而言，如一個(gè)建筑工地的小工，以一天掙100元計(jì)，一個(gè)月就是3000元，半年就是18000元，遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于種幾畝糧食的收益，這是他們最簡(jiǎn)單的對(duì)比計(jì)算方法。
四是土地耕作的基礎(chǔ)配套條件滯后。如水利灌溉設(shè)施、防災(zāi)減災(zāi)、道路等硬條件的改善是一個(gè)逐步推進(jìn)的過程，況且許多山地、半山地還是典型的旱作農(nóng)業(yè)，靠天吃飯的特征比較明顯。再就是社會(huì)化服務(wù)等軟條件還不夠完善，千家萬(wàn)戶分散化、需求多樣化的實(shí)際與相關(guān)農(nóng)業(yè)農(nóng)村服務(wù)組織的所能提供的服務(wù)之間還有一定的差距。比如農(nóng)業(yè)機(jī)械應(yīng)用程度低，尤其是適應(yīng)山地、小地塊耕作的實(shí)用農(nóng)業(yè)機(jī)械研發(fā)推廣還沒有跟上。加之農(nóng)村機(jī)械化服務(wù)組織還比較滯后。這種狀況，無疑增加了耕作的難度，降低了收獲的效益。
五是工業(yè)化、城鎮(zhèn)化發(fā)展過程中農(nóng)村勞動(dòng)力大規(guī)模向城鎮(zhèn)聚集。我國(guó)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展，為億萬(wàn)農(nóng)民提供了更多的選擇機(jī)會(huì)，他們從農(nóng)村走出來，積極投身到工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的行列之中，在為工業(yè)的發(fā)展、城市的繁榮中努力成就自己，也滿足了他們脫貧致富奔小康，過上幸福美好生活的愿望。他們中的一部分已經(jīng)融入城市，成為城市的主人，有穩(wěn)定的崗位和收入，有屬于自己的住房。但是其中也有相當(dāng)一部分奔走于城市和農(nóng)村之間，尤其在小城鎮(zhèn)里居多，亦工亦農(nóng)、亦鄉(xiāng)亦城、半工半農(nóng)是他們的工作生活方式。他們?cè)瓉淼耐恋夭糠值玫搅鬓D(zhuǎn)或代耕，部分耕種，而部分就成了撂荒地。
六是留守老人、留守婦女無力耕種。前些年有一句戲稱，說農(nóng)村是“386199”，是說農(nóng)村基本是婦女、兒童和老人，現(xiàn)在農(nóng)村已經(jīng)變成基本是老人和婦女了。這種狀況下，受勞動(dòng)能力的制約，老人和婦女只能選擇距離村莊比較近、質(zhì)量相對(duì)比較高、易于耕作的土地耕種，其他無力耕種，也沒有辦法流轉(zhuǎn)的土地只能撂荒。
七是集中于城鎮(zhèn)的教育資源吸引力。目前的教育布局看，高中都集中在縣城或中心鄉(xiāng)鎮(zhèn)，初中在鄉(xiāng)鎮(zhèn)，農(nóng)村小學(xué)的學(xué)生人數(shù)大幅度下降，許多農(nóng)村小學(xué)也只有幾人到十幾人不等。很多家長(zhǎng)為了讓子女得到更好的教育，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)或縣城租房，多數(shù)選擇丈夫務(wù)工，妻子照顧子女，或兼打一些臨工，基本沒有精力和時(shí)間耕種，土地只能撂荒。
八是農(nóng)民的職業(yè)榮譽(yù)感比較低。長(zhǎng)期以來，在人們的思想觀念中，當(dāng)農(nóng)民、做農(nóng)業(yè)被認(rèn)為是沒有文化、沒有出息、沒有奔頭的代名詞，加之自然環(huán)境和基礎(chǔ)條件的制約，勞動(dòng)強(qiáng)度大，收入水平低，農(nóng)民真正成為有吸引力的職業(yè)還需要很長(zhǎng)的路要走。目前農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的主力軍仍然是50后、60后一代和一部分70后，大部分80后、90后一代真正安心于農(nóng)村、癡心于農(nóng)業(yè)、沉心于農(nóng)民的人還沒有形成強(qiáng)大的群體。
九是農(nóng)村合作組織等新型經(jīng)營(yíng)主體缺乏。相對(duì)于土地條件好的地區(qū)而言，這些地方整體經(jīng)濟(jì)發(fā)展滯后，農(nóng)村的產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平低，農(nóng)民接受新觀念、新事物的能力弱，同時(shí)受土地耕作條件和質(zhì)量的限制，對(duì)工商資本進(jìn)入缺乏吸引力。有技術(shù)、懂經(jīng)營(yíng)、會(huì)管理的農(nóng)民帶頭人成為最稀缺的資源，本地化的專業(yè)合作組織、家庭農(nóng)場(chǎng)、專業(yè)大戶發(fā)育成熟緩慢，社會(huì)化服務(wù)的觸角延伸不到位，難以把分散經(jīng)營(yíng)的農(nóng)戶聯(lián)合組織起來，不能為小農(nóng)戶提供有效的服務(wù)，有效的流轉(zhuǎn)機(jī)制還沒有形成，導(dǎo)致土地資源難以有效的發(fā)揮利用。另外，有相當(dāng)一部分農(nóng)民由于受教育程度低，缺乏一技之長(zhǎng)，還無法真正在城鎮(zhèn)立足扎根，即便土地暫時(shí)撂荒，依然作為他們養(yǎng)老的依靠，也不愿意流轉(zhuǎn)出去。
上述九個(gè)方面的因素中，有些是客觀存在的，如土地瘠薄、地塊零散、比較效益低的問題；有些是發(fā)展過程中需要深入研究解決的，如農(nóng)村新型經(jīng)營(yíng)主體缺乏、增強(qiáng)農(nóng)民職業(yè)榮譽(yù)感等問題；有些是大勢(shì)所趨，如工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進(jìn)程中勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移就業(yè)，對(duì)優(yōu)質(zhì)教育資源的追求。對(duì)這些問題，既要客觀冷靜看待，也要積極努力而為。
二、綜合施策，有效解決土地撂荒問題
從上述的成因看，當(dāng)前農(nóng)村土地撂荒問題，是人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾在農(nóng)村土地問題上的具體體現(xiàn)。它的形成是長(zhǎng)時(shí)間的，因素是多重的、復(fù)雜的，解決辦法不是單一的，也不能一蹴而就。要以習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想為指導(dǎo)，準(zhǔn)確領(lǐng)會(huì)和吃透實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的總體要求、原則和具體任務(wù)，按照建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制和政策體系的要求，立足當(dāng)前，放眼長(zhǎng)遠(yuǎn)，深入調(diào)查研究，真正吃透情況，弄清問題癥結(jié)，緊緊抓住“讓什么人種”、“以什么方式種”、“種什么才有效率和效益”等重點(diǎn)，從以下幾個(gè)方面入手：
1、把培育新型職業(yè)農(nóng)民放在十分重要的位置抓緊抓好，抓出成效。從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民職業(yè)化是必然趨勢(shì)，也是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的骨干和帶動(dòng)力量。但從當(dāng)前情況看，年輕一代愿意留在農(nóng)村，從事農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的人真是為數(shù)不多，畢竟老一代的農(nóng)民肯定要逐步退出勞動(dòng)力行列，這真是一個(gè)難點(diǎn)。要看到這項(xiàng)工作的艱巨性和長(zhǎng)期性，進(jìn)一步完善配套政策體系，真正讓土地有吸引力，讓農(nóng)民有職業(yè)榮譽(yù)感，能夠真正留住農(nóng)民。同時(shí)要高度重視對(duì)現(xiàn)有農(nóng)民的培訓(xùn)，有針對(duì)性的根據(jù)產(chǎn)業(yè)布局特點(diǎn)，創(chuàng)新培訓(xùn)機(jī)制，發(fā)揮好新型經(jīng)營(yíng)主體和農(nóng)技服務(wù)組織的作用，實(shí)現(xiàn)“會(huì)種”、“能種”和“種好”的目的。
2、培育農(nóng)村新型經(jīng)營(yíng)主體，增強(qiáng)農(nóng)村發(fā)展內(nèi)生力量。對(duì)西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)而言，培育農(nóng)村新型經(jīng)營(yíng)主體是一項(xiàng)緊迫而艱巨的任務(wù)。針對(duì)這些地區(qū)的地理地形特點(diǎn)和土地狀況，如何把分散的小農(nóng)戶和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展有機(jī)銜接起來，我認(rèn)為家庭農(nóng)場(chǎng)和農(nóng)民專業(yè)合作組織是最適宜、最直接、最有效的連接途徑，它們相互了解、熟悉、信任程度高，充分發(fā)揮這些經(jīng)營(yíng)主體的作用，可以把小農(nóng)戶撂荒的土地通過它們相互認(rèn)可的方式經(jīng)營(yíng)起來，提高土地的利用效率。就當(dāng)前農(nóng)村的情況看，無論組建合作社或者家庭農(nóng)場(chǎng)，懂技術(shù)、會(huì)管理的產(chǎn)業(yè)帶頭人隊(duì)伍是最為稀缺的資源，要拓寬視野，制定政策，積極鼓勵(lì)支持有志于農(nóng)村發(fā)展的各類人才投資建辦企業(yè)，領(lǐng)辦專業(yè)合作社，興辦家庭農(nóng)場(chǎng)等，使它們成為農(nóng)村發(fā)展的建設(shè)者、產(chǎn)業(yè)興旺的帶頭人、農(nóng)業(yè)發(fā)展的領(lǐng)跑者。
3、積極穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)村人口有序轉(zhuǎn)移。在我國(guó)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化步伐加快推進(jìn)的大趨勢(shì)下，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在城鎮(zhèn)落戶也是不可逆轉(zhuǎn)的趨勢(shì)。其中一部分人在城鎮(zhèn)有穩(wěn)定的就業(yè)崗位和收入，也有屬于自己的住房，已經(jīng)融入城市。其中還有相當(dāng)一部分人在城鎮(zhèn)租住，這種租住的情況有較大差距，在縣城尤為突出。我認(rèn)為要認(rèn)真研究解決這些人的租房問題。設(shè)想這些人如果能夠得到配套條件較好、租價(jià)適中、居住比較穩(wěn)定的住房，他們中的相當(dāng)一部分人就會(huì)在城鎮(zhèn)穩(wěn)定下來，成為工業(yè)所需要的產(chǎn)業(yè)工人，成為城市所需要的第三產(chǎn)業(yè)服務(wù)者。稍微留心就會(huì)發(fā)現(xiàn)，在大小城市的住宅小區(qū)、餐館、超市、出租車、快遞、外賣行業(yè)等等都有來自農(nóng)村的勞動(dòng)者。如果把公共租賃住房政策進(jìn)一步研究拓展，為進(jìn)城務(wù)工者提供租賃住房，就可以為提高農(nóng)村土地的利用效率提供比較大的空間。
4、科學(xué)推動(dòng)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整。產(chǎn)業(yè)興旺是鄉(xiāng)村振興的基礎(chǔ)。要按照高質(zhì)量發(fā)展的要求，堅(jiān)持質(zhì)量第一、效益優(yōu)先，以綠色化、優(yōu)質(zhì)化、特色化、品牌化為方向，積極調(diào)整農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。要堅(jiān)持鄉(xiāng)村對(duì)保障糧食安全、農(nóng)產(chǎn)品有效供給的獨(dú)特價(jià)值，在此基礎(chǔ)上擴(kuò)展農(nóng)業(yè)多功能性，培育鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展新動(dòng)能、新業(yè)態(tài)。要堅(jiān)持科學(xué)規(guī)劃，因地制宜，宜糧則糧，宜林則林，宜果則果，宜草則草。比如，有的撂荒地如果種糧不行，用來種草養(yǎng)畜，可能會(huì)是很好的選擇；條件適宜的地方發(fā)展特色林果，也是實(shí)踐證明很好的路子。
5、多措并舉，土地提高土地利用效率。一要嚴(yán)格依法。土地管理法等法律法規(guī)對(duì)撂荒土地的處理有明確的規(guī)定，基層政府和村級(jí)集體組織要組織力量對(duì)所在地的撂荒土地進(jìn)行深入細(xì)致的調(diào)查摸底，逐村逐戶了解情況，分清具體原因，提出整改時(shí)限，督促落實(shí)。二要分類施治。對(duì)撂荒土地要進(jìn)行具體分類，具體研究，提出切實(shí)可行的指導(dǎo)意見。比如，對(duì)由于地塊過于零散形成的撂荒地如何處理，要進(jìn)行具體的分析研究，提出切實(shí)可行的辦法。可以嘗試在土地確權(quán)過程中，由村級(jí)組織牽頭，以村民小組為單元，召開村民代表大會(huì)討論，經(jīng)群眾同意，對(duì)承包土地由小塊變大塊，適當(dāng)提高承包土地的集中度，為農(nóng)戶推進(jìn)機(jī)械化耕作和土地流轉(zhuǎn)創(chuàng)造條件。三要加大投入。持續(xù)加大實(shí)施坡改梯、土地整理等項(xiàng)目的力度，提高土地質(zhì)量。逐步改善田間道路等配套條件，增加防災(zāi)減災(zāi)和水利設(shè)施，完善配套水平。四要推動(dòng)流轉(zhuǎn)。要進(jìn)一步修訂完善有關(guān)法律法規(guī)，制定適宜面廣、可操作性強(qiáng)的政策。比如，可以在縣域范圍內(nèi)根據(jù)土地等級(jí)制定土地流轉(zhuǎn)價(jià)格指導(dǎo)意見，對(duì)土地的用途按照適宜的原則做出靈活性的規(guī)定。推動(dòng)建立信息化平臺(tái)，及時(shí)發(fā)布土地供求信息，促進(jìn)土地有效流轉(zhuǎn)。
（作者系甘肅省糧食局黨組成員、副局長(zhǎng)）
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