農村土地撂荒問題由來已久，涉及范圍廣、時間長，不僅造成土地資源流失，影響糧食安全，而且會對“三農”工作基礎形成危害。正確認識并解決好這一問題，是實施鄉村振興戰略的重要任務。根據自己長期在西部地區農村基層的工作實踐、觀察和思考，談一些認識和看法。
一、土地撂荒問題的成因
根據農村工作生活掌握、了解和觀察的情況，把形成農村土地撂荒的成因梳理為以下九個方面：
一是自然條件差，土地瘠薄。從地塊分布和質量看，一般都是地處偏遠的山地、陡坡地，也有遠離村莊的梯田，而且土地質量比較低，耕作難度大。
二是土地地塊零散。曾經在調研土地確權試點時了解到，一戶農民總共8畝多承包地，分布在9處，最大的2畝，最小的不足1畝。這種情況，在山區和人均耕地比較少的地方，是比較普遍的。在土地承包初期，農村勞動力比較充足，應該是適宜的。但發展到現在，卻不利于推進農業機械化和適度規模經營。
三是農業受自然環境約束多，災害發生頻率高，勞動強度高，比較效益低。這既是農業自身的特點，也是農民面對多種選擇時放棄的直接原因。雖然糧食不能單純用值多少錢來衡量，但對個體的農民而言，如一個建筑工地的小工，以一天掙100元計，一個月就是3000元，半年就是18000元，遠遠高于種幾畝糧食的收益，這是他們最簡單的對比計算方法。
四是土地耕作的基礎配套條件滯后。如水利灌溉設施、防災減災、道路等硬條件的改善是一個逐步推進的過程，況且許多山地、半山地還是典型的旱作農業，靠天吃飯的特征比較明顯。再就是社會化服務等軟條件還不夠完善，千家萬戶分散化、需求多樣化的實際與相關農業農村服務組織的所能提供的服務之間還有一定的差距。比如農業機械應用程度低，尤其是適應山地、小地塊耕作的實用農業機械研發推廣還沒有跟上。加之農村機械化服務組織還比較滯后。這種狀況，無疑增加了耕作的難度，降低了收獲的效益。
五是工業化、城鎮化發展過程中農村勞動力大規模向城鎮聚集。我國工業化、城鎮化的快速發展，為億萬農民提供了更多的選擇機會，他們從農村走出來，積極投身到工業化、城鎮化的行列之中，在為工業的發展、城市的繁榮中努力成就自己，也滿足了他們脫貧致富奔小康，過上幸福美好生活的愿望。他們中的一部分已經融入城市，成為城市的主人，有穩定的崗位和收入，有屬于自己的住房。但是其中也有相當一部分奔走于城市和農村之間，尤其在小城鎮里居多，亦工亦農、亦鄉亦城、半工半農是他們的工作生活方式。他們原來的土地部分得到流轉或代耕，部分耕種，而部分就成了撂荒地。
六是留守老人、留守婦女無力耕種。前些年有一句戲稱，說農村是“386199”，是說農村基本是婦女、兒童和老人，現在農村已經變成基本是老人和婦女了。這種狀況下，受勞動能力的制約，老人和婦女只能選擇距離村莊比較近、質量相對比較高、易于耕作的土地耕種，其他無力耕種，也沒有辦法流轉的土地只能撂荒。
七是集中于城鎮的教育資源吸引力。目前的教育布局看，高中都集中在縣城或中心鄉鎮，初中在鄉鎮，農村小學的學生人數大幅度下降，許多農村小學也只有幾人到十幾人不等。很多家長為了讓子女得到更好的教育，在鄉鎮或縣城租房，多數選擇丈夫務工，妻子照顧子女，或兼打一些臨工，基本沒有精力和時間耕種，土地只能撂荒。
八是農民的職業榮譽感比較低。長期以來，在人們的思想觀念中，當農民、做農業被認為是沒有文化、沒有出息、沒有奔頭的代名詞，加之自然環境和基礎條件的制約，勞動強度大，收入水平低，農民真正成為有吸引力的職業還需要很長的路要走。目前農業生產的主力軍仍然是50后、60后一代和一部分70后，大部分80后、90后一代真正安心于農村、癡心于農業、沉心于農民的人還沒有形成強大的群體。
九是農村合作組織等新型經營主體缺乏。相對于土地條件好的地區而言，這些地方整體經濟發展滯后，農村的產業發展水平低，農民接受新觀念、新事物的能力弱，同時受土地耕作條件和質量的限制，對工商資本進入缺乏吸引力。有技術、懂經營、會管理的農民帶頭人成為最稀缺的資源，本地化的專業合作組織、家庭農場、專業大戶發育成熟緩慢，社會化服務的觸角延伸不到位，難以把分散經營的農戶聯合組織起來，不能為小農戶提供有效的服務，有效的流轉機制還沒有形成，導致土地資源難以有效的發揮利用。另外，有相當一部分農民由于受教育程度低，缺乏一技之長，還無法真正在城鎮立足扎根，即便土地暫時撂荒，依然作為他們養老的依靠，也不愿意流轉出去。
上述九個方面的因素中，有些是客觀存在的，如土地瘠薄、地塊零散、比較效益低的問題；有些是發展過程中需要深入研究解決的，如農村新型經營主體缺乏、增強農民職業榮譽感等問題；有些是大勢所趨，如工業化和城鎮化進程中勞動力轉移就業，對優質教育資源的追求。對這些問題，既要客觀冷靜看待，也要積極努力而為。
二、綜合施策，有效解決土地撂荒問題
從上述的成因看，當前農村土地撂荒問題，是人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾在農村土地問題上的具體體現。它的形成是長時間的，因素是多重的、復雜的，解決辦法不是單一的，也不能一蹴而就。要以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，準確領會和吃透實施鄉村振興戰略的總體要求、原則和具體任務，按照建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系的要求，立足當前，放眼長遠，深入調查研究，真正吃透情況，弄清問題癥結，緊緊抓住“讓什么人種”、“以什么方式種”、“種什么才有效率和效益”等重點，從以下幾個方面入手：
1、把培育新型職業農民放在十分重要的位置抓緊抓好，抓出成效。從長遠看，實現農民職業化是必然趨勢，也是實現鄉村振興的骨干和帶動力量。但從當前情況看，年輕一代愿意留在農村，從事農業產業的人真是為數不多，畢竟老一代的農民肯定要逐步退出勞動力行列，這真是一個難點。要看到這項工作的艱巨性和長期性，進一步完善配套政策體系，真正讓土地有吸引力，讓農民有職業榮譽感，能夠真正留住農民。同時要高度重視對現有農民的培訓，有針對性的根據產業布局特點，創新培訓機制，發揮好新型經營主體和農技服務組織的作用，實現“會種”、“能種”和“種好”的目的。
2、培育農村新型經營主體，增強農村發展內生力量。對西部欠發達地區而言，培育農村新型經營主體是一項緊迫而艱巨的任務。針對這些地區的地理地形特點和土地狀況，如何把分散的小農戶和現代農業發展有機銜接起來，我認為家庭農場和農民專業合作組織是最適宜、最直接、最有效的連接途徑，它們相互了解、熟悉、信任程度高，充分發揮這些經營主體的作用，可以把小農戶撂荒的土地通過它們相互認可的方式經營起來，提高土地的利用效率。就當前農村的情況看，無論組建合作社或者家庭農場，懂技術、會管理的產業帶頭人隊伍是最為稀缺的資源，要拓寬視野，制定政策，積極鼓勵支持有志于農村發展的各類人才投資建辦企業，領辦專業合作社，興辦家庭農場等，使它們成為農村發展的建設者、產業興旺的帶頭人、農業發展的領跑者。
3、積極穩妥推進農村人口有序轉移。在我國工業化、城鎮化步伐加快推進的大趨勢下，農業轉移人口在城鎮落戶也是不可逆轉的趨勢。其中一部分人在城鎮有穩定的就業崗位和收入，也有屬于自己的住房，已經融入城市。其中還有相當一部分人在城鎮租住，這種租住的情況有較大差距，在縣城尤為突出。我認為要認真研究解決這些人的租房問題。設想這些人如果能夠得到配套條件較好、租價適中、居住比較穩定的住房，他們中的相當一部分人就會在城鎮穩定下來，成為工業所需要的產業工人，成為城市所需要的第三產業服務者。稍微留心就會發現，在大小城市的住宅小區、餐館、超市、出租車、快遞、外賣行業等等都有來自農村的勞動者。如果把公共租賃住房政策進一步研究拓展，為進城務工者提供租賃住房，就可以為提高農村土地的利用效率提供比較大的空間。
4、科學推動農村產業結構調整。產業興旺是鄉村振興的基礎。要按照高質量發展的要求，堅持質量第一、效益優先，以綠色化、優質化、特色化、品牌化為方向，積極調整農業產業結構。要堅持鄉村對保障糧食安全、農產品有效供給的獨特價值，在此基礎上擴展農業多功能性，培育鄉村產業發展新動能、新業態。要堅持科學規劃，因地制宜，宜糧則糧，宜林則林，宜果則果，宜草則草。比如，有的撂荒地如果種糧不行，用來種草養畜，可能會是很好的選擇；條件適宜的地方發展特色林果，也是實踐證明很好的路子。
5、多措并舉，土地提高土地利用效率。一要嚴格依法。土地管理法等法律法規對撂荒土地的處理有明確的規定，基層政府和村級集體組織要組織力量對所在地的撂荒土地進行深入細致的調查摸底，逐村逐戶了解情況，分清具體原因，提出整改時限，督促落實。二要分類施治。對撂荒土地要進行具體分類，具體研究，提出切實可行的指導意見。比如，對由于地塊過于零散形成的撂荒地如何處理，要進行具體的分析研究，提出切實可行的辦法。可以嘗試在土地確權過程中，由村級組織牽頭，以村民小組為單元，召開村民代表大會討論，經群眾同意，對承包土地由小塊變大塊，適當提高承包土地的集中度，為農戶推進機械化耕作和土地流轉創造條件。三要加大投入。持續加大實施坡改梯、土地整理等項目的力度，提高土地質量。逐步改善田間道路等配套條件，增加防災減災和水利設施，完善配套水平。四要推動流轉。要進一步修訂完善有關法律法規，制定適宜面廣、可操作性強的政策。比如，可以在縣域范圍內根據土地等級制定土地流轉價格指導意見，對土地的用途按照適宜的原則做出靈活性的規定。推動建立信息化平臺，及時發布土地供求信息，促進土地有效流轉。
（作者系甘肅省糧食局黨組成員、副局長）
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