人類自進入文明社會以來，權力就成為一種普遍的社會現象。作為一種工具性的權力，它既可以成為維持公共秩序、維護公共利益的工具，同時也可以裹挾在公共性外衣之下滋生腐敗。這在古今中外概莫如此。對于挾權私用的人來講，權力腐敗帶來的自然是個體私利的最大化，但是對于公眾來講，其直接后果則是公共利益的被侵蝕和公眾授權的被忽略。因此，進入現代社會以來，人們對權力腐敗這一頑疾便展開了不懈探討。在這個過程中，客觀必然現象、公共權力異化、政治倫理缺失、制度短缺、公眾參與不足等是當前對權力腐敗的主要解釋路徑。這些探討固然對分析權力腐敗問題提供了有力支撐，但大多是從一般層面上討論權力腐敗，尚未就某一特殊群體或特殊領域的權力腐敗現象作出深入解析。事實上，從一般層面分析權力腐敗問題，固然能了解其總體面貌和一般特性，但是具體個案的分析視角則能對某一腐敗現象作出更為細致入微的解剖。在中國，縣委書記是一支特殊的干部隊伍，其權力腐敗在整個權力腐敗問題域中具有突出典型性。因此，對其權力腐敗問題展開分析，既具有現實必要性也能對已有研究作出新的拓展。
一、問題提出及數據來源
在政治生活中，權力隨處可見。有的人將之稱為“一個或更多行動者的需要、愿望、傾向或意圖影響另一個或其他更多行動者的行動或行動傾向”。也就是說，權力是一種影響力。但是，這種影響力也不完全是柔性的，多數情況下帶有一定的強制性。因此，“權力可以看成武力和影響力這兩極之間的綜合性概念”。但是，無論是在西方還是中國，“能力說”是對權力最通用的定義。比如彼得·布勞說:“權力是個人或群體將其意志強加于其他人的能力。”對此，托馬斯·戴伊、頓納斯·H．隆等雖在具體表述上略有不同，但都認同能力說這種界定。國內學者李景鵬、陳振明、萬斌也持相近觀點。比如，李景鵬先生將權力看作是“某一政治主體依靠一定的政治力量和資源，為實現某種利益或原則而在實際政治過程中體現出的對一定政治客體的制約能力”。
不管是作為一種影響力還是能力，權力都會顯示出一定的能動性。但是，這種能動性具有雙重面向:既能帶來社會整體效益增加的正效應，也會帶來個體借機謀取私利的負效應。產生負效應的就是權力腐敗。從本質上講，腐敗是公共權力被謀取私利，是權力與權利關系的異化。無數事實證明，“在民主國家，貪腐的主要受害者是這個國家的公民，他們承受著腐敗造成的所有損失和負擔……腐敗危害在層層地傳遞———腐敗活動層級越來越高，一直延伸至最高委托人———人民大眾之前”。所以，無論是對于執政黨還是公眾而言，對權力腐敗實施有效治理始終是一個重要話題。對于正處于轉型期的中國來說，更是如此。
正如此，近年來人們對權力腐敗問題的重視程度與日俱增，相關研究逐年增多之勢。在中國知網上，以“權力腐敗”為主題詞進行搜索，從1992年至今共有569篇文章。其中，系統性研究這個問題的學位論文有49篇。2012年以來明顯增多。梳理這些文獻發現，相關研究大致形成了“現象—機理—邏輯”的分析理路。于此之下，客觀必然現象、公共權力異化、政治倫理缺失、制度短缺、公眾參與不足的路徑逐漸顯現出來。顯然，這是一種臉譜式研究，有助于人們從一般層面了解權力腐敗的基本面向。但是，這種研究思路面臨的一個最大闕如就是:它無法深入到某一特定腐敗現象的最深層，就其個案特征、主要形態、內在機理等問題展開深入分析。如果說一般層面的分析能幫助人們了解權力腐敗的基本面向，那么特定個案的研究則是細微之處的深刻洞見。因此，在關注一般層面的權力腐敗的同時，亟須把特定個案的權力腐敗問題納入進來。
一把手是中國政治生活中特有的現象。因其而來的權力腐敗具有典型特征。在十八屆中央紀委二次全會上，習近平同志指出，我們查處的腐敗分子中，方方面面的一把手比例不低。在中國的政治體制里，一把手的數量結構和分布領域較為龐雜。其中，縣委書記是一支特殊隊伍。如果說縣委是黨治國理政的“一線指揮部”，那么縣委書記則是“一線總指揮”，是推動縣域發展的重要骨干力量。調研發現，縣委書記崗位具有“地位特殊作用大、總攬全局責任大、職級不高權力大、自我期許壓力大”等特征。這些特征不僅顯示出其崗位之重要，而且意味著它具有較高的腐敗風險。事實上也確實如此。梳理中央紀委國家監委網站公布的數據發現，自2012年12月1日至2018年5月1日，共對全國51名縣(市、區)委書記違紀違法問題進行了通報。這些數據表明，縣委書記權力腐敗較為突出。而且分析案例發現，以縣委書記權力腐敗為切入口，能夠從微觀層面對這一特殊群體、特定領域腐敗問題的個性化特征作出深刻檢視。
基于此，以中國裁判文書網和中央紀委國家監委網站，在2012年12月1日至2018年5月1日公布的51個縣(市、區)委書記腐敗案例為主要素材。這些案件既包括在職在崗的縣委書記，也包括曾經擔任過縣委書記職務所發生的腐敗案件。與此同時，還借用筆者自2017年3月以來圍繞一把手監督、政治生態建設以及縣委書記隊伍建設調研獲取的相關素材。在選定這些案例之后，繼續從中央紀委國家監委網站、人民網、新華網等官方媒體定向搜尋特定文本材料，以補充案例素材、還原其腐敗過程。也就是說，主要運用兩種抽樣辦法搜集資料:其一，相關性抽樣。主要集中于縣委書記權力腐敗這一核心元素，通過反復篩選擇取與本主題關聯度最大、最具有說服力的案例素材。其二，滾雪球抽樣。在選擇相關案例素材后，對具體呈現其腐敗情況的新聞報道、懺悔錄、裁判文書等進行仔細閱讀和補充，以盡可能還原其腐敗歷程。之所以采取這兩種方式，主要是基于三點考慮:一是確保案例的真實客觀性。基于腐敗案例的實證研究，關鍵就在于素材的客觀真實性，否則所有分析都失去根基。從這個角度講，最高人民法院主辦的中國裁判文書網、中央紀委國家監委網站、人民網、新華網等官方媒體公布的案例顯然能解決這一問題。借用這些媒體呈現的素材既能保證客觀真實性，而且可以引導研究者保持中立立場。二是保證案例的完整連續性。在一個信息大爆炸的社會里，拘泥于某一個渠道所獲得的信息難免不夠全面。因此，要想獲得更為周全的信息就需要拓展資料來源。研究發現，將中國裁判文書網、中央紀委國家監委網站以及其他研究者的材料綜合起來分析，可以完整地呈現一個腐敗案例的潛伏時間、發案導火索、具體面向、典型特征等重要問題。
二、縣委書記權力腐敗的典型特征
雖然從一般層面看，所有的腐敗行為都是權力的異化和被濫用。但是，梳理案例發現，縣委書記權力腐敗因其所處崗位的特殊性而呈現出不同特征。
1． 從領域看，多面向并存，“三重一大”尤為突出。同上級政權相比，縣級政權雖然處于基層，但其權力觸角涉及政治、經濟、社會、文化、民生等各個領域。作為縣域主官，縣委書記的權力觸角自然也涉及方方面面。這是一般干部包括其他崗位、同職級一把手所不能比擬的。其權力觸角廣泛，因此而來的腐敗必然也是向多領域擴散，腐敗分布于工程建設、選人用人、醫療衛生、學校教育、文化建設、民生保障、扶貧救助、干預司法等領域。可謂是多面向并存。其中，尤以重大決策、干部選拔、重要工程最為集中。梳理個案例發現，其中69．3%的縣委書記權力腐敗都與此有關。在重大決策中，由于縣委書記具有班子其他成員所不能擁有的最后拍板權，極易對重大決策實施各種各樣的干擾，進而以縣委的名義實施與自己有利益關聯的重大決策。特別是有些缺乏民主意識、法治觀念的縣委書記，大搞“一言堂”，把一把手變成了“一霸手”。選人用人是縣委書記的重要職責，也是最容易彰顯其權力分量的領域。在干部選拔中，縣委書記不僅有一般班子成員的參與權、表決權，還有調整動議權、提名推薦權、方案審查權、主持決策權、組織醞釀權等特殊權力。這無形之中使一些縣委書記有機會夾帶“私貨”，把能力水平一般但與自己走得近或者上級領導打招呼的人提拔起來。“要想富，動干部”幾乎成為一些腐敗縣委書記深藏不露的“鐵律”。統計表明，在51個案例中，有賣官行為的比例高達83．4%。2014年底，中組部通報了4起嚴重的買官賣官腐敗案件。山東省巨野縣委原書記劉某腐敗案排在第一位。劉某在調離縣委書記崗位之前的4個月，大規模調整干部近百人。其中，鄉鎮(街道)和部門一把手38人，大部分人都存在賄賂問題。安徽潁上縣委原書記張某也是將干部調整作為借機斂財的好機會，其中一次就集中調整干部190多人。重大工程腐敗也是其他同職級干部所不能染指的。在各項建設快速推進的情況下，各種重大工程、重大項目都等著縣委書記點頭拍板。可謂“商機無限”。一些老板便瞅準機會，以請客吃飯、巴結討好、送錢送物、協助子女出國上學、許諾股份、交換人員安置等方式，誘惑縣委書記通過項目支持、干預招投標等徇私舞弊的方式協助其拿到工程。不少縣委書記恰恰因此“中招”。比如，四川蓬安縣委原書記袁某相信“哪里有工程，就往哪里鉆”，牢牢掌握土地審批、規劃和干部人事等重要權力。據檢方指控，他單單收受某房產公司老總1人賄賂就達900萬元。從這些案例可以看出，當前縣委書記權力腐敗在多領域迸發，但是因其崗位特殊性也具有一般性權力腐敗所不具有的特征。
2．從形式看，窩案串案增多，腐敗共同體逐漸顯現。與其他干部包括同職級干部相比，縣委書記位高權重。因而，極易成為一些腐敗圈子所“圍獵”的主攻對象。同時，再加上高壓反腐的強力推進，有些縣委書記意識到自己直接參與腐敗過于招搖，便授意身邊人或家人參與腐敗，自己隱藏背后充當幕后指揮者。這也是其他類型權力腐敗所鮮見的特征之一。調研發現，當前縣委書記權力腐敗開始由個體獨立完成向利益共同體組成腐敗圈子轉變。梳理案例發現，59．4%的縣委書記權力腐敗都浸淫著窩案串案，腐敗共同體的特性逐漸顯現。廣泛存在于某些地區的“一提一大圈”、“腐敗一大幫，一動就塌方”，“一人倒下去，一群人睡不著”等腐敗窩案就是對這種腐敗共同體的生動描述。如江蘇無錫濱湖區委原書記朱某大搞“當官發財兩不誤”，組織其妻子、兄長合力經營腐敗共同體，利用職務影響力為其家族腐敗提供庇護。通過授意其家族成員投資房地產、酒店等領域，成為擁有數億資產的“地下富翁”。江西于都縣委原書記胡某也是如此，與其妻子、司機等利益相關人共同款物折合人民幣共計700余萬元。盡管腐敗共同體能為其帶來巨大的腐敗收益，但是其結構并非松散開放。從組織行為學的角度看，任何一個共同體都有與其相適應的結構。但是，它并不完全是有形的物體式結構。正如吉登斯把結構看成一種規則和資源。在他看來，“結構可以在實踐中表現出來，但不是具體實踐的外顯模式，而是一些原則或資源。結構本身也不是具體的存在，它沒有時間和空間的邊界”。吉登斯的這一論述對人們理解結構具有較強的啟發性。在多數情況下，結構是指對行動者產生影響的規則和資源。作為一種公共權力的異化形態，腐敗共同體自然不可能有著清晰的物化結構，而只能是以資源和規則為依托的隱性結構。這也正是在圈子腐敗中，圍繞縣委書記周圍的大多是妻子、子女、秘書、司機、親戚、情人、朋友等群體。正是這些人共同組成一個腐敗圈子，大搞窩案串案。
3．從規模看，貪腐數額、謀取私利巨大。人們對權力之所以充滿渴望，并不完全在于權力本身，而是權力能夠幫助人們實現利益。權力之所以重要，是因為它影響著人們利益的實現范圍及程度。因此，實際上是利益而不是權力，在影響著人們的行為方略和價值判斷。人們追求權力只不過是權力能為其帶來利益，成為追求利益的中介手段。正所謂“人們所奮斗的一切，都同他們的利益有關”。作為建立、維持社會秩序的重要手段，權力通過調整和改變社會秩序的結構和規則來改變社會資源的分配方式，進而影響著人們的利益結果。所以，自古以來，權力就包含著利益。同時，從利益的角度看，作為滿足自身生存發展需要的重要憑借和激勵人們作出有效作為而進行的主觀活動，利益不是從天上掉下來的，也不會平均地分配給每個人，而且還是一種稀缺資源。因此，人們總是希望尋找各種憑借來實現個體利益。從中央紀委、國家監委公布的數據看，89．5%的縣委書記腐敗行為都與謀取巨額私利有關。許寶健的研究數據亦表明，受賄是導致縣委書記落馬的最主要原因，巨額財產來歷不明則緊跟其后。這也是同職級干部所無法企及的。諸多案例表明，一些縣委書記貪腐數額驚人，動輒幾千萬甚至上億。比如，河北大名縣委原書記邊某，在擔任大名、永年等縣委書記期間，在干部職務調整、工程項目等工作中借機非法收受、索取他人賄賂，共計折合人民幣5920萬元，另有價值人民幣4190余萬元的巨額財產無法說明來源。足可見其金額之巨大。四川蓬安縣委原書記袁某、江西南昌縣委原書記湯某、安徽太和縣委原書記劉某、甘肅若昌縣委原書記王某等人的貪腐金額都是幾千萬元，無比驚人。與同職級干部貪腐數額相比，顯得格外“耀眼”。
三、權力失控與生態異化:縣委書記權力腐敗的雙重誘因
客觀而言，縣委書記權力腐敗是一個多重因素共同誘致的結果，絕不是某個單一因素所致。總體上看，制度規范缺失、理想信念迷喪、權力監督制約失效、政治生態惡化等因素都發揮著直接影響。而且這些因素之間也不是彼此孤立，而是相互關聯的。基于此，理應從權力失控與生態異化的角度來重點分析縣委書記權力腐敗的雙重誘因。
1． 失控的權力:縣委書記腐敗的最大誘因。“全人類共同的愛好，便是對權力永恒的和無止境的追求，這種追求至死方休”。擁有權力的人往往竭盡全力地去使用權力，直至到有邊界的地方為止。正如此，在對其授權的同時，人們也一直在思考如何控制權力、約束權力，使其接受監督制約。然而，這種理想預期總是在現實生活中遭遇困境，權力逐漸失控進而不斷滋生權力腐敗的情況不時顯現。對于掌握著縣域重要權力的縣委書記來說，權力不受監督制約而導致失控的情況更是異乎常見。這集中表現在兩個方面:其一，權力過于集中。權力自產生以來就有著特定邊界。但是，對其邊界的劃定并不是一件簡單的數字區分問題。對于權力過于集中的問題，鄧小平早就有著深刻體認。在總結新中國成立以來政治發展歷史尤其是“文革”教訓時，他就提出:“權力過分集中的現象，就是在加強黨的一元化領導的口號下，不適當地、不加分析地把一切權力集中于黨委，黨委的權力又往往集中于幾個書記，特別是集中于第一書記，什么事都要第一書記掛帥、拍板。黨的一元化領導，往往因此而變成了個人領導。”實踐證明，“權力過分集中，越來越不能適應社會主義事業的發展。對這個問題長期沒有足夠的認識，成為發生‘文化大革命’的一個重要原因，使我們付出了沉重的代價。現在再也不能不解決了”。正是鑒于這一慘痛的歷史經驗教訓，改革開放以來，中國共產黨把破解權力過度集中作為重點難題來破解。客觀而言，權力高度集中的問題確有改觀，但是，在某些領域依舊突出。其中，縣委書記權力過于集中問題并無顯著變化。調研發現，縣委書記往往集黨政大權于一身，特別是在重大工程、重大項目、選人用人等重要事項上，具有“一言九鼎”式的話語權和最終裁定權。正如滑縣縣委原書記王某曾說:“滑縣的事，我想叫誰干，誰就能干成;我不想叫誰干，誰也干不成。”這足可見，縣委書記權力之寬之高度集中。客觀而言，從推動縣域治理的角度看，需要向作為縣域主官的縣委書記授予一定權力。因為，權力是一種資源和憑借，運用這種介質才能對縣域政治經濟社會等公共事務實施良好治理。基于此，對于縣委書記而言，問題不是他掌握權力的大與小、多與少，而是權力配置是否科學、權力聚集程度是否過于集中。調研發現，在有些地方，縣委黨代會、全委會的權力明顯虛化，常委會、書記辦公會的權力都高度集中于縣委書記。在這種情況下，縣域重大建設工程、重要人事安排等都維系于縣委書記，常委會變成了“一言堂”。尤其是在縣委書記高配上級黨委常委職級的情況下，問題更為突出。
其二，權力缺乏監督制約。權力的過于集中必然導致人們無從對其實施有效的監督制約。所以，在一個日益理性化的群體面前，逃避監督、以權謀私、公器私用的情形就會出現。縣委書記同樣是一個理性經濟人，在權力缺乏監督制約的情況下極易滋生權力腐敗。當前雖然對縣委書記有黨內監督、民主監督、法律監督和輿論監督四種途徑，但實際上，這四種監督遠遠沒有形成合力。“上級監督太遠、同級監督太軟、下級監督太難、社會監督太松”的無頭監督較為顯見。就上級監督而言，按照目前大多數地方的通行做法，縣委書記由省直接管理，有的則高配為副廳級干部。在這種情況下，設區市委監督機關沒有實質性的監督權，而省級監督機關由于地理空間距離較遠、信息不對稱甚至信息屏蔽等因素的制約，根本難以對其實施行之有效的監督。就同級監督而言，縣委縣政府班子成員、人大、政協等領導雖然對縣委書記的工作、生活等各方面相對比較了解，尤其是在其權力運用等方面，班子其他成員既是參與者也是最直接的監督者。但是，他們都處于縣委書記的管理調配下，人大、政協及紀檢監察機關等部門的人、財、物都要受制于縣委書記。在監督者受制于被監督者的情況下，監督的獨立性和有效性必然大打折扣。就下級監督而言，在縣委書記直接掌控全縣干部資源、直接決定干部個人上下的情況下，當地干部根本不敢對其進行監督，有的甚至主動依附于縣委書記，形成人身依附共同體。就社會監督而言，大部分群眾的監督意識比較薄弱，“與己無關”的心態非常明顯。這些因素綜合在一起致使對縣委書記的監督非常艱難。如甘肅宕昌縣委原書記王某就說:“在宕昌，沒人能監督我這個縣委書記，紀檢機關監督不了，檢察機關監督不了，就是上級監督也存在不到位的情況。”
2． 異化的生態:縣委書記腐敗的直接誘因。權力配置不科學導致權力過于集中、失去監督，只是描述了縣委書記權力腐敗的一個基本向度。實際上，在任何政治行為都要受外在環境影響的情況下，分析縣委書記權力腐敗必須將政治生態作為重要變量。其實，不能忽視外部環境對政治行為及政治現象的影響作用，早就為政治學研究所關注和重視。比如，政治學鼻祖亞里士多德在論述政體之選擇時提出:“何者為最優良的政體?最良好的政體不是一般現成城邦所可實現的，優良的立法家和真實的政治家，必須注意到本邦現實條件而尋求同它相適應的最良好政體。”這里所蘊含的就是政治生態對政體選擇的深層影響。戴維·伊斯頓在論述政治系統時也提出，任何政治系統都是由各種要素相互交織而成，并且不斷進行輸出輸入的自適應系統，它為社會的、自然的、心理的等各種要素所包圍著。這些要素共同構成對政治系統產生影響的政治生態。
政治生態原本是政治學者借用生態學的基本概念來分析政治現象、政治行為時所提出的一個概念。作為一種理論和方法，政治生態理論主張用聯系、系統性的觀點來看待和分析政治現象，將政治主體的行為方式以及因此而展現出來的政治風貌與政治制度、政治環境乃至整個社會系統看作一個相互融合的有機生命體。顯然，政治生態主要是強調兩種關系形態:一方面是指政治系統內部的關系狀態，比如，政治行為與政治制度、政治文化、政治心理乃至社會風俗之間的總體關系形態及其平衡狀態;另一方面是指政治系統與其外部環境的關系狀態。在中國，縣域是國家與基層的鏈接紐帶，既受法律規則之影響，也受鄉土文化之浸潤。也就是說，正式和非正式的因素都會對權力運行施加影響。這種復雜境遇更突顯出政治生態之重要，它不僅是整個國家政治生態的縮影，也是直接影響縣域權力運行的重要因素。調研發現，當前縣域政治生態的總體情況并不樂觀，一些負面因素正成為縣域政治生態的污染源。其一，“潛規則”盛行。潛規則是相對于明規則而言的，它主要是指運用正式規則之外的方式來建構交往法則和行動邏輯。在縣域，“不跑不送原地不動，又跑又送提拔重用”、“干的不如看的”、“多栽花少栽刺”、“琢磨事不如琢磨人”等潛規則成為很多干部的處事規則。身處其中的縣委書記很難獨善其身，極易受到影響和傳染。2018年5月，筆者在江蘇徐州、泰州等地調研期間，訪談過多位縣委書記。不少受訪縣委書記坦言，縣域范圍內的潛規則對縣委書記的思維方式和行動邏輯都會產生潛移默化的影響。“有時候，這些東西的影響比法律條文等明規則影響還大，長期生活在這種氛圍里，人們的行為方式難免受影響。當你想要按政策和流程提拔一個干部時，各種招呼都來了。有的是老領導，有的是上級機關部門，有的是重要客商。這些因素弄得你沒辦法按照正常程序提拔干部，必須得小心謹慎。”其二，熟人政治。從空間規模看，縣域的地理范圍和交往空間都較為有限。這種物理結構內在地預設了熟人政治的生成可能。所以，在不少縣城，“一人得道，雞犬升天”、“拼能力不如拼關系”等圍繞熟人政治而來的各種現象極為顯見。熟人政治對政治生態的主要影響是，權力運行的正常邏輯被打破，一切都按照是否有助于建構和維護熟人之間的行為取向和利益訴求。其實，針對這種熟人邏輯，費孝通先生早就指出，它是以“熟人”和“關系”建立起來的行為方式。在它的行為框架下，公平、正義、規則都要讓位于關系。當團體中的大多數人都遵守這一規則時，其他人如果提出異議，則會受到質疑甚至詰難，進而被要求遵照執行之一邏輯。調研發現，有些縣委書記本身并不試圖破壞正常規則，但是往往被熟人政治所裹挾，進而走向權力腐敗的深淵。
四、治理縣委書記權力腐敗的實踐節點
權力的公共屬性和源于民眾授權的來源，意味著權力腐敗天然地會受到人們的反對。特別是在現代化轉型過程中，任何權力尋租等異化行為更容易激發起人們的敏感神經。客觀而言，縣委書記權力腐敗的原因是多方面的，誘發因素多重多樣。但其根源乃在于這一崗位有特殊的權力并且有較大的自由裁量權。這說明，對其權力腐敗實施有效治理，關鍵是在重視理想信念教育的同時，做足“權”字文章，抓好“科學配權、規范用權、有效監權、嚴懲濫權、生態引權”這五大實踐節點。
1． 科學配權:構建合理的權力結構。實踐證明，權力結構是權力行使及其效度的前提和基礎。如果權力結構配置不合理，權力運行就會偏離正常軌道，對權力的監督制約也會被肢解。縣委書記權力腐敗，一個重要原因就在于其權力結構配置不盡合理。所謂結構合理，就是指縣委書記崗位的權力資源要素及其權力體系的整體結構設計必須符合權力運行規律的基本要求。這種權力結構不僅需要考慮權力運行的效率問題，還要保障權力運行的規范性和正當性問題。基于此，需要從兩個具體層面著手。
一是厘清縣委書記的權力邊界。世界上從來不存在無限的權力，任何權力結構都應有明確的邊界。對于縣委書記的職權范圍，可以通過明確劃分縣黨代會、縣委全委會、常委會及其成員的職責和權限，特別是明確“三重一大”事項的具體內容，使其職權從模糊無限空間緊縮到具體明確的范疇。一般而言，縣委書記的權力主要集中在五個方面:決策權(參與并主持縣委集體決策;提出全縣經濟政治文化社會生態和黨的建設工作的總體思路和建議方案等)、人事權(推進全縣干部人事制度改革;提出干部任免和調整方案;向上級黨委提名推薦干部任用人選等)、組織權(主持縣委全委會、常委會、常委(擴大)會議、四套班子會議，組織對重大事項進行表決等)、指揮權(貫徹落實黨和國家路線方針政策，推動全縣干部群眾執行上級黨組織和縣黨代會、縣委全委會、縣委常委會的決議和決定等)、督查權(督促檢查重大事項及縣委重要工作的執行落實情況，并據此提出獎懲方案等)、調控權(維護社會穩定，臨時處置重大突發事件和緊急情況，事后向縣委常委會或全委會報告等)。把這些權力明晰下來，不僅有助于明確縣委書記的用權空間，還可以壓縮縣委書記自由裁量權空間，以最大限度將其個人意志降低到最低限度。
二是以不直接分管重要事項方式分解權力。對權力進行分解是在明晰權力結構的基礎上作出的進一步探索。政治分工理論一直主張對政治權力進行分解，建構一種既有分工又合作的權力運行機制。比如，恩格斯在論述分權原則時就提出，人們“以虔誠的心情把分權看作神圣不可侵犯的原則，事實上，這種分權只不過是為了簡化和監督國家機構而實行的日常事務上的分工罷了”。實際上，在職能專門化的基礎上建立有效的分工體系是現代官僚組織體系的內在要求。無數事實證明，現代官僚組織是一個職位體系，它主要是通過分工—協作的關系來明確職位職責要求。檢視諸多縣委書記腐敗案例發現，其權力腐敗大多與分工不合理直接相關。因此，談及縣委書記權力腐敗治理，理應探索形成書記監管、副職分管、集體領導的權力架構。為避免縣委書記根據個人關系的親疏遠近來決定班子分工，建議由設區市委常委會討論決定縣委班子成員的具體分工，并在全縣范圍內公開。
2． 規范用權:打造公開透明的運行流程。如果說權力結構科學合理是預防權力腐敗的基礎性工程，那么規范有序的權力運行則是防止權力腐敗的關鍵環節。基于此，推動縣委書記規范用權至關重要。明晰的權力運行流程圖對于規范縣委書記用權具有重要促進作用。為此，可以制定縣委書記權力運行流程圖。權力流程圖相當于權力運行的“說明書”，能清晰地告訴縣委書記如何規范用權。在劃分縣委書記權力清單的基礎上，可以按照“一項權力一個流程，一個流程一項細則”的思路，制定詳細的權力運行流程圖，以簡圖的方式明確縣委書記權力運行范圍及方式，使其權力運行的每個環節相互配套、相互銜接、相互制約。
對于縣委書記而言，最容易滋生風險的權力是用人權。因此，要重點規范其選人用人權。以明確的規章制度，規范縣委書記在干部選拔中的調整動議、提名推薦、考察考核等權力，比如可以設定:在調整動議環節，縣委書記只提出調整原則，不涉及具體的人;在推薦提名環節，嚴格推行首提責任制、提名工作記實制、差額提名制，以縣委書記個人名義推薦干部必須書面填寫推薦表并簽名，為日后責任追究提供依據;在考察環節，堅持差額考察，邀請“兩代表一委員”全程參與，特別是要廣泛征求縣四大班子負責人、所在部門負責人和紀檢監察機關意見，讓管理者知人薦人;在討論決定環節，實行上級組織部門督會制、差額選任制和常委會票決制，縣委書記不得首先發表對擬任人選的傾向性或主導性意見;在任前公示環節，實行實績公示，在公示基本信息的同時將其主要業績一并公示，接受群眾的監督。
在信息化社會，網絡信息技術是重要的戰略資源和有力憑借。對此，可以借力“互聯網+”讓縣委書記權力運行留痕。比如，建立覆蓋經濟社會發展全領域的電子政務和電子監察平臺，用電子軟件把能夠公開和網上運轉的權力及其程序都設計進去、固定下來，使縣委書記的權力行使過程和環節都能讓其留痕式呈現，最大限度發揮網絡信息共享和電子留痕的作用，真正做到“權力在網上留痕、制度在機器上落實、責任在網上監督”。
3． 有效監權:讓權力戴上“緊箍咒”。在人類的政治文明史上，對權力實施有效監督自權力產生以來就存在，并且逐漸演化為現代政治發展的必然要求。同時，從權力既可以向好也可以謀私的雙重屬性看，對其實施有效監督是保障權力沿著正確軌道運行的最直接途徑。筆者調研也發現，54．6%的受訪縣委書記認為，“加強權力的監督，減少風險漏洞”是防控其權力風險的有效舉措。但是，客觀而言，對縣委書記實施有效監督并不是一件容易的事情。從實踐看，在現行政治體制下，對其實施有效監督的技術突破口還是構筑合理有效的上級監督、同級監督和日常監督等監督體系。
就上級監督而言，重點是落實省委和市委監督責任。無數事實證明，在現行的監督網絡中，上級監督最有效。對此，重點是抓好省委和市委兩大層面。比如，省委、省政府班子成員可參照職責分工，按照每人3—5名縣委書記的數量劃分，每年對所轄區縣委書記至少進行1次談心談話，了解其思想動態、廉潔從政、生活困難等方面情況，并就掌握的有關問題及時提醒。設區市委書記、紀委書記和組織部長則要借日常工作交流隨時展開談心談話，每半年定期與所轄縣委書記談話，提醒其注意事項。設區市委書記對縣委書記的監督負有重要責任，縣委書記出了重大問題或多名縣委書記出了問題，應當考慮追究設區市市委書記責任。
就同級監督而言，給足縣紀委書記、監委主任相應的職權，讓其認真領會監督執紀問責“四種形態”的內涵。縣紀委、監委要將掌握的縣委書記在干部選拔、工程招投標、土地劃撥拍賣、資產轉讓等方面的腐敗跡象及時向上級紀委、監委報告，知情不告者按有關規定處理。這些舉措雖然都是涉及細節問題，但具有可操作性、值得探索。
就日常監管而言，注重“日常生活中發現苗頭問題及早提醒”是有效的防控辦法之一。可以將縣委書記的日常活動(學習考察、出國出境、公務接待等)和個人生活(興趣嗜好、結交親友、購房購物、子女上學就業等)納入重點監管范圍，特別是做好其8小時之外的監督。一旦發現異常情況，紀檢監察機關就要及時啟動相應“剎車”舉措，防止小毛病演變成大錯誤。
4． 嚴懲濫權:提高腐敗行為的成本。調研發現，腐敗的查處概率與腐敗呈負相關關系。也就是說，腐敗查處的概率越高，冒險腐敗的可能性就越低，反之就越高。這就說明，通過嚴厲懲處、提高腐敗成本的方式來治理縣委書記權力腐敗，是一個重要途徑。基于此，可以從三個方面入手。
一是加大懲處力度。用好“四種形態”，以猛藥去疴、重典治亂的決心和刮骨療毒、壯士斷腕的勇氣，營造“露頭就打”的高壓氛圍。堅持腐敗無“特區”，反腐無“禁區”，盡可能地壓縮腐敗收益空間，減少縣委書記權力腐敗動機。二是抓住重點領域。縣委書記權力涉及面廣，需要從重點領域突破。比如，重點整治貪污挪用救濟物資、扶貧款、民生專項資金等直接影響群眾利益的行為;嚴厲懲處買官賣官、跑風漏氣、徇私枉法、作風腐化等破壞黨風政風的行為。在這些重點領域，發現一起查處一起。三是發揮案件懲處警示作用。建立健全重大、典型案件剖析制，以總結教訓、堵塞漏洞，發揮查辦案件的治本功能。對于進入法院審判階段的縣委書記，可以組織同屬一個地區的其他縣委書記同庭觀審，以接受警示教育，并在一定范圍內通報其主要腐敗問題及犯罪事實。
5． 生態引權:醇化風險防控的外圍空間。政治生態是黨風政風社風的綜合反映。良好的縣域政治生態，能預防縣委書記崗位風險、減少其風險發生概率。在縣域政治生態建設中，重點是要認真對待兩個問題。
一是規范政商關系。不法商人的存在，攪壞了縣域政治生態，增添了縣委書記崗位的風險系數。應著手考慮建立《新型政商關系指導意見》，厘清各級黨政干部特別是縣委書記與企業合情合理、合法合紀交往的界限，讓二者按照“有所為、有所不為”的準則，在“親”而又“清”的關系中交往。對故意拉攏腐蝕、威脅利誘縣委書記的不法商人，要通過法律途徑繩之以法，殺一儆百。二是鍛造社會廉潔價值觀。通過做實做好政務公開、加強新聞宣傳、典型案例以身說法、樹立文明新風尚等方式，在全社會營造自覺抵制“潛規則”、相信并運用“明規則”的良好風氣。通過鄉村廣播、手機短信等細微方式，加強社會主義核心價值觀建設，以文化人、以境育人，引導群眾重塑公德信心。
作者系江蘇省社會科學院政治學研究所研究員
中國鄉村發現網轉自：《江蘇行政學院學報 》，2018年05期
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