人類自進(jìn)入文明社會(huì)以來，權(quán)力就成為一種普遍的社會(huì)現(xiàn)象。作為一種工具性的權(quán)力，它既可以成為維持公共秩序、維護(hù)公共利益的工具，同時(shí)也可以裹挾在公共性外衣之下滋生腐敗。這在古今中外概莫如此。對(duì)于挾權(quán)私用的人來講，權(quán)力腐敗帶來的自然是個(gè)體私利的最大化，但是對(duì)于公眾來講，其直接后果則是公共利益的被侵蝕和公眾授權(quán)的被忽略。因此，進(jìn)入現(xiàn)代社會(huì)以來，人們對(duì)權(quán)力腐敗這一頑疾便展開了不懈探討。在這個(gè)過程中，客觀必然現(xiàn)象、公共權(quán)力異化、政治倫理缺失、制度短缺、公眾參與不足等是當(dāng)前對(duì)權(quán)力腐敗的主要解釋路徑。這些探討固然對(duì)分析權(quán)力腐敗問題提供了有力支撐，但大多是從一般層面上討論權(quán)力腐敗，尚未就某一特殊群體或特殊領(lǐng)域的權(quán)力腐敗現(xiàn)象作出深入解析。事實(shí)上，從一般層面分析權(quán)力腐敗問題，固然能了解其總體面貌和一般特性，但是具體個(gè)案的分析視角則能對(duì)某一腐敗現(xiàn)象作出更為細(xì)致入微的解剖。在中國(guó)，縣委書記是一支特殊的干部隊(duì)伍，其權(quán)力腐敗在整個(gè)權(quán)力腐敗問題域中具有突出典型性。因此，對(duì)其權(quán)力腐敗問題展開分析，既具有現(xiàn)實(shí)必要性也能對(duì)已有研究作出新的拓展。
一、問題提出及數(shù)據(jù)來源
在政治生活中，權(quán)力隨處可見。有的人將之稱為“一個(gè)或更多行動(dòng)者的需要、愿望、傾向或意圖影響另一個(gè)或其他更多行動(dòng)者的行動(dòng)或行動(dòng)傾向”。也就是說，權(quán)力是一種影響力。但是，這種影響力也不完全是柔性的，多數(shù)情況下帶有一定的強(qiáng)制性。因此，“權(quán)力可以看成武力和影響力這兩極之間的綜合性概念”。但是，無論是在西方還是中國(guó)，“能力說”是對(duì)權(quán)力最通用的定義。比如彼得·布勞說:“權(quán)力是個(gè)人或群體將其意志強(qiáng)加于其他人的能力。”對(duì)此，托馬斯·戴伊、頓納斯·H．隆等雖在具體表述上略有不同，但都認(rèn)同能力說這種界定。國(guó)內(nèi)學(xué)者李景鵬、陳振明、萬斌也持相近觀點(diǎn)。比如，李景鵬先生將權(quán)力看作是“某一政治主體依靠一定的政治力量和資源，為實(shí)現(xiàn)某種利益或原則而在實(shí)際政治過程中體現(xiàn)出的對(duì)一定政治客體的制約能力”。
不管是作為一種影響力還是能力，權(quán)力都會(huì)顯示出一定的能動(dòng)性。但是，這種能動(dòng)性具有雙重面向:既能帶來社會(huì)整體效益增加的正效應(yīng)，也會(huì)帶來個(gè)體借機(jī)謀取私利的負(fù)效應(yīng)。產(chǎn)生負(fù)效應(yīng)的就是權(quán)力腐敗。從本質(zhì)上講，腐敗是公共權(quán)力被謀取私利，是權(quán)力與權(quán)利關(guān)系的異化。無數(shù)事實(shí)證明，“在民主國(guó)家，貪腐的主要受害者是這個(gè)國(guó)家的公民，他們承受著腐敗造成的所有損失和負(fù)擔(dān)……腐敗危害在層層地傳遞———腐敗活動(dòng)層級(jí)越來越高，一直延伸至最高委托人———人民大眾之前”。所以，無論是對(duì)于執(zhí)政黨還是公眾而言，對(duì)權(quán)力腐敗實(shí)施有效治理始終是一個(gè)重要話題。對(duì)于正處于轉(zhuǎn)型期的中國(guó)來說，更是如此。
正如此，近年來人們對(duì)權(quán)力腐敗問題的重視程度與日俱增，相關(guān)研究逐年增多之勢(shì)。在中國(guó)知網(wǎng)上，以“權(quán)力腐敗”為主題詞進(jìn)行搜索，從1992年至今共有569篇文章。其中，系統(tǒng)性研究這個(gè)問題的學(xué)位論文有49篇。2012年以來明顯增多。梳理這些文獻(xiàn)發(fā)現(xiàn)，相關(guān)研究大致形成了“現(xiàn)象—機(jī)理—邏輯”的分析理路。于此之下，客觀必然現(xiàn)象、公共權(quán)力異化、政治倫理缺失、制度短缺、公眾參與不足的路徑逐漸顯現(xiàn)出來。顯然，這是一種臉譜式研究，有助于人們從一般層面了解權(quán)力腐敗的基本面向。但是，這種研究思路面臨的一個(gè)最大闕如就是:它無法深入到某一特定腐敗現(xiàn)象的最深層，就其個(gè)案特征、主要形態(tài)、內(nèi)在機(jī)理等問題展開深入分析。如果說一般層面的分析能幫助人們了解權(quán)力腐敗的基本面向，那么特定個(gè)案的研究則是細(xì)微之處的深刻洞見。因此，在關(guān)注一般層面的權(quán)力腐敗的同時(shí)，亟須把特定個(gè)案的權(quán)力腐敗問題納入進(jìn)來。
一把手是中國(guó)政治生活中特有的現(xiàn)象。因其而來的權(quán)力腐敗具有典型特征。在十八屆中央紀(jì)委二次全會(huì)上，習(xí)近平同志指出，我們查處的腐敗分子中，方方面面的一把手比例不低。在中國(guó)的政治體制里，一把手的數(shù)量結(jié)構(gòu)和分布領(lǐng)域較為龐雜。其中，縣委書記是一支特殊隊(duì)伍。如果說縣委是黨治國(guó)理政的“一線指揮部”，那么縣委書記則是“一線總指揮”，是推動(dòng)縣域發(fā)展的重要骨干力量。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，縣委書記崗位具有“地位特殊作用大、總攬全局責(zé)任大、職級(jí)不高權(quán)力大、自我期許壓力大”等特征。這些特征不僅顯示出其崗位之重要，而且意味著它具有較高的腐敗風(fēng)險(xiǎn)。事實(shí)上也確實(shí)如此。梳理中央紀(jì)委國(guó)家監(jiān)委網(wǎng)站公布的數(shù)據(jù)發(fā)現(xiàn)，自2012年12月1日至2018年5月1日，共對(duì)全國(guó)51名縣(市、區(qū))委書記違紀(jì)違法問題進(jìn)行了通報(bào)。這些數(shù)據(jù)表明，縣委書記權(quán)力腐敗較為突出。而且分析案例發(fā)現(xiàn)，以縣委書記權(quán)力腐敗為切入口，能夠從微觀層面對(duì)這一特殊群體、特定領(lǐng)域腐敗問題的個(gè)性化特征作出深刻檢視。
基于此，以中國(guó)裁判文書網(wǎng)和中央紀(jì)委國(guó)家監(jiān)委網(wǎng)站，在2012年12月1日至2018年5月1日公布的51個(gè)縣(市、區(qū))委書記腐敗案例為主要素材。這些案件既包括在職在崗的縣委書記，也包括曾經(jīng)擔(dān)任過縣委書記職務(wù)所發(fā)生的腐敗案件。與此同時(shí)，還借用筆者自2017年3月以來圍繞一把手監(jiān)督、政治生態(tài)建設(shè)以及縣委書記隊(duì)伍建設(shè)調(diào)研獲取的相關(guān)素材。在選定這些案例之后，繼續(xù)從中央紀(jì)委國(guó)家監(jiān)委網(wǎng)站、人民網(wǎng)、新華網(wǎng)等官方媒體定向搜尋特定文本材料，以補(bǔ)充案例素材、還原其腐敗過程。也就是說，主要運(yùn)用兩種抽樣辦法搜集資料:其一，相關(guān)性抽樣。主要集中于縣委書記權(quán)力腐敗這一核心元素，通過反復(fù)篩選擇取與本主題關(guān)聯(lián)度最大、最具有說服力的案例素材。其二，滾雪球抽樣。在選擇相關(guān)案例素材后，對(duì)具體呈現(xiàn)其腐敗情況的新聞報(bào)道、懺悔錄、裁判文書等進(jìn)行仔細(xì)閱讀和補(bǔ)充，以盡可能還原其腐敗歷程。之所以采取這兩種方式，主要是基于三點(diǎn)考慮:一是確保案例的真實(shí)客觀性。基于腐敗案例的實(shí)證研究，關(guān)鍵就在于素材的客觀真實(shí)性，否則所有分析都失去根基。從這個(gè)角度講，最高人民法院主辦的中國(guó)裁判文書網(wǎng)、中央紀(jì)委國(guó)家監(jiān)委網(wǎng)站、人民網(wǎng)、新華網(wǎng)等官方媒體公布的案例顯然能解決這一問題。借用這些媒體呈現(xiàn)的素材既能保證客觀真實(shí)性，而且可以引導(dǎo)研究者保持中立立場(chǎng)。二是保證案例的完整連續(xù)性。在一個(gè)信息大爆炸的社會(huì)里，拘泥于某一個(gè)渠道所獲得的信息難免不夠全面。因此，要想獲得更為周全的信息就需要拓展資料來源。研究發(fā)現(xiàn)，將中國(guó)裁判文書網(wǎng)、中央紀(jì)委國(guó)家監(jiān)委網(wǎng)站以及其他研究者的材料綜合起來分析，可以完整地呈現(xiàn)一個(gè)腐敗案例的潛伏時(shí)間、發(fā)案導(dǎo)火索、具體面向、典型特征等重要問題。
二、縣委書記權(quán)力腐敗的典型特征
雖然從一般層面看，所有的腐敗行為都是權(quán)力的異化和被濫用。但是，梳理案例發(fā)現(xiàn)，縣委書記權(quán)力腐敗因其所處崗位的特殊性而呈現(xiàn)出不同特征。
1． 從領(lǐng)域看，多面向并存，“三重一大”尤為突出。同上級(jí)政權(quán)相比，縣級(jí)政權(quán)雖然處于基層，但其權(quán)力觸角涉及政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化、民生等各個(gè)領(lǐng)域。作為縣域主官，縣委書記的權(quán)力觸角自然也涉及方方面面。這是一般干部包括其他崗位、同職級(jí)一把手所不能比擬的。其權(quán)力觸角廣泛，因此而來的腐敗必然也是向多領(lǐng)域擴(kuò)散，腐敗分布于工程建設(shè)、選人用人、醫(yī)療衛(wèi)生、學(xué)校教育、文化建設(shè)、民生保障、扶貧救助、干預(yù)司法等領(lǐng)域。可謂是多面向并存。其中，尤以重大決策、干部選拔、重要工程最為集中。梳理個(gè)案例發(fā)現(xiàn)，其中69．3%的縣委書記權(quán)力腐敗都與此有關(guān)。在重大決策中，由于縣委書記具有班子其他成員所不能擁有的最后拍板權(quán)，極易對(duì)重大決策實(shí)施各種各樣的干擾，進(jìn)而以縣委的名義實(shí)施與自己有利益關(guān)聯(lián)的重大決策。特別是有些缺乏民主意識(shí)、法治觀念的縣委書記，大搞“一言堂”，把一把手變成了“一霸手”。選人用人是縣委書記的重要職責(zé)，也是最容易彰顯其權(quán)力分量的領(lǐng)域。在干部選拔中，縣委書記不僅有一般班子成員的參與權(quán)、表決權(quán)，還有調(diào)整動(dòng)議權(quán)、提名推薦權(quán)、方案審查權(quán)、主持決策權(quán)、組織醞釀權(quán)等特殊權(quán)力。這無形之中使一些縣委書記有機(jī)會(huì)夾帶“私貨”，把能力水平一般但與自己走得近或者上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)打招呼的人提拔起來。“要想富，動(dòng)干部”幾乎成為一些腐敗縣委書記深藏不露的“鐵律”。統(tǒng)計(jì)表明，在51個(gè)案例中，有賣官行為的比例高達(dá)83．4%。2014年底，中組部通報(bào)了4起嚴(yán)重的買官賣官腐敗案件。山東省巨野縣委原書記劉某腐敗案排在第一位。劉某在調(diào)離縣委書記崗位之前的4個(gè)月，大規(guī)模調(diào)整干部近百人。其中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)和部門一把手38人，大部分人都存在賄賂問題。安徽潁上縣委原書記張某也是將干部調(diào)整作為借機(jī)斂財(cái)?shù)暮脵C(jī)會(huì)，其中一次就集中調(diào)整干部190多人。重大工程腐敗也是其他同職級(jí)干部所不能染指的。在各項(xiàng)建設(shè)快速推進(jìn)的情況下，各種重大工程、重大項(xiàng)目都等著縣委書記點(diǎn)頭拍板。可謂“商機(jī)無限”。一些老板便瞅準(zhǔn)機(jī)會(huì)，以請(qǐng)客吃飯、巴結(jié)討好、送錢送物、協(xié)助子女出國(guó)上學(xué)、許諾股份、交換人員安置等方式，誘惑縣委書記通過項(xiàng)目支持、干預(yù)招投標(biāo)等徇私舞弊的方式協(xié)助其拿到工程。不少縣委書記恰恰因此“中招”。比如，四川蓬安縣委原書記袁某相信“哪里有工程，就往哪里鉆”，牢牢掌握土地審批、規(guī)劃和干部人事等重要權(quán)力。據(jù)檢方指控，他單單收受某房產(chǎn)公司老總1人賄賂就達(dá)900萬元。從這些案例可以看出，當(dāng)前縣委書記權(quán)力腐敗在多領(lǐng)域迸發(fā)，但是因其崗位特殊性也具有一般性權(quán)力腐敗所不具有的特征。
2．從形式看，窩案串案增多，腐敗共同體逐漸顯現(xiàn)。與其他干部包括同職級(jí)干部相比，縣委書記位高權(quán)重。因而，極易成為一些腐敗圈子所“圍獵”的主攻對(duì)象。同時(shí)，再加上高壓反腐的強(qiáng)力推進(jìn)，有些縣委書記意識(shí)到自己直接參與腐敗過于招搖，便授意身邊人或家人參與腐敗，自己隱藏背后充當(dāng)幕后指揮者。這也是其他類型權(quán)力腐敗所鮮見的特征之一。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前縣委書記權(quán)力腐敗開始由個(gè)體獨(dú)立完成向利益共同體組成腐敗圈子轉(zhuǎn)變。梳理案例發(fā)現(xiàn)，59．4%的縣委書記權(quán)力腐敗都浸淫著窩案串案，腐敗共同體的特性逐漸顯現(xiàn)。廣泛存在于某些地區(qū)的“一提一大圈”、“腐敗一大幫，一動(dòng)就塌方”，“一人倒下去，一群人睡不著”等腐敗窩案就是對(duì)這種腐敗共同體的生動(dòng)描述。如江蘇無錫濱湖區(qū)委原書記朱某大搞“當(dāng)官發(fā)財(cái)兩不誤”，組織其妻子、兄長(zhǎng)合力經(jīng)營(yíng)腐敗共同體，利用職務(wù)影響力為其家族腐敗提供庇護(hù)。通過授意其家族成員投資房地產(chǎn)、酒店等領(lǐng)域，成為擁有數(shù)億資產(chǎn)的“地下富翁”。江西于都縣委原書記胡某也是如此，與其妻子、司機(jī)等利益相關(guān)人共同款物折合人民幣共計(jì)700余萬元。盡管腐敗共同體能為其帶來巨大的腐敗收益，但是其結(jié)構(gòu)并非松散開放。從組織行為學(xué)的角度看，任何一個(gè)共同體都有與其相適應(yīng)的結(jié)構(gòu)。但是，它并不完全是有形的物體式結(jié)構(gòu)。正如吉登斯把結(jié)構(gòu)看成一種規(guī)則和資源。在他看來，“結(jié)構(gòu)可以在實(shí)踐中表現(xiàn)出來，但不是具體實(shí)踐的外顯模式，而是一些原則或資源。結(jié)構(gòu)本身也不是具體的存在，它沒有時(shí)間和空間的邊界”。吉登斯的這一論述對(duì)人們理解結(jié)構(gòu)具有較強(qiáng)的啟發(fā)性。在多數(shù)情況下，結(jié)構(gòu)是指對(duì)行動(dòng)者產(chǎn)生影響的規(guī)則和資源。作為一種公共權(quán)力的異化形態(tài)，腐敗共同體自然不可能有著清晰的物化結(jié)構(gòu)，而只能是以資源和規(guī)則為依托的隱性結(jié)構(gòu)。這也正是在圈子腐敗中，圍繞縣委書記周圍的大多是妻子、子女、秘書、司機(jī)、親戚、情人、朋友等群體。正是這些人共同組成一個(gè)腐敗圈子，大搞窩案串案。
3．從規(guī)模看，貪腐數(shù)額、謀取私利巨大。人們對(duì)權(quán)力之所以充滿渴望，并不完全在于權(quán)力本身，而是權(quán)力能夠幫助人們實(shí)現(xiàn)利益。權(quán)力之所以重要，是因?yàn)樗绊懼藗兝娴膶?shí)現(xiàn)范圍及程度。因此，實(shí)際上是利益而不是權(quán)力，在影響著人們的行為方略和價(jià)值判斷。人們追求權(quán)力只不過是權(quán)力能為其帶來利益，成為追求利益的中介手段。正所謂“人們所奮斗的一切，都同他們的利益有關(guān)”。作為建立、維持社會(huì)秩序的重要手段，權(quán)力通過調(diào)整和改變社會(huì)秩序的結(jié)構(gòu)和規(guī)則來改變社會(huì)資源的分配方式，進(jìn)而影響著人們的利益結(jié)果。所以，自古以來，權(quán)力就包含著利益。同時(shí)，從利益的角度看，作為滿足自身生存發(fā)展需要的重要憑借和激勵(lì)人們作出有效作為而進(jìn)行的主觀活動(dòng)，利益不是從天上掉下來的，也不會(huì)平均地分配給每個(gè)人，而且還是一種稀缺資源。因此，人們總是希望尋找各種憑借來實(shí)現(xiàn)個(gè)體利益。從中央紀(jì)委、國(guó)家監(jiān)委公布的數(shù)據(jù)看，89．5%的縣委書記腐敗行為都與謀取巨額私利有關(guān)。許寶健的研究數(shù)據(jù)亦表明，受賄是導(dǎo)致縣委書記落馬的最主要原因，巨額財(cái)產(chǎn)來歷不明則緊跟其后。這也是同職級(jí)干部所無法企及的。諸多案例表明，一些縣委書記貪腐數(shù)額驚人，動(dòng)輒幾千萬甚至上億。比如，河北大名縣委原書記邊某，在擔(dān)任大名、永年等縣委書記期間，在干部職務(wù)調(diào)整、工程項(xiàng)目等工作中借機(jī)非法收受、索取他人賄賂，共計(jì)折合人民幣5920萬元，另有價(jià)值人民幣4190余萬元的巨額財(cái)產(chǎn)無法說明來源。足可見其金額之巨大。四川蓬安縣委原書記袁某、江西南昌縣委原書記湯某、安徽太和縣委原書記劉某、甘肅若昌縣委原書記王某等人的貪腐金額都是幾千萬元，無比驚人。與同職級(jí)干部貪腐數(shù)額相比，顯得格外“耀眼”。
三、權(quán)力失控與生態(tài)異化:縣委書記權(quán)力腐敗的雙重誘因
客觀而言，縣委書記權(quán)力腐敗是一個(gè)多重因素共同誘致的結(jié)果，絕不是某個(gè)單一因素所致。總體上看，制度規(guī)范缺失、理想信念迷喪、權(quán)力監(jiān)督制約失效、政治生態(tài)惡化等因素都發(fā)揮著直接影響。而且這些因素之間也不是彼此孤立，而是相互關(guān)聯(lián)的。基于此，理應(yīng)從權(quán)力失控與生態(tài)異化的角度來重點(diǎn)分析縣委書記權(quán)力腐敗的雙重誘因。
1． 失控的權(quán)力:縣委書記腐敗的最大誘因。“全人類共同的愛好，便是對(duì)權(quán)力永恒的和無止境的追求，這種追求至死方休”。擁有權(quán)力的人往往竭盡全力地去使用權(quán)力，直至到有邊界的地方為止。正如此，在對(duì)其授權(quán)的同時(shí)，人們也一直在思考如何控制權(quán)力、約束權(quán)力，使其接受監(jiān)督制約。然而，這種理想預(yù)期總是在現(xiàn)實(shí)生活中遭遇困境，權(quán)力逐漸失控進(jìn)而不斷滋生權(quán)力腐敗的情況不時(shí)顯現(xiàn)。對(duì)于掌握著縣域重要權(quán)力的縣委書記來說，權(quán)力不受監(jiān)督制約而導(dǎo)致失控的情況更是異乎常見。這集中表現(xiàn)在兩個(gè)方面:其一，權(quán)力過于集中。權(quán)力自產(chǎn)生以來就有著特定邊界。但是，對(duì)其邊界的劃定并不是一件簡(jiǎn)單的數(shù)字區(qū)分問題。對(duì)于權(quán)力過于集中的問題，鄧小平早就有著深刻體認(rèn)。在總結(jié)新中國(guó)成立以來政治發(fā)展歷史尤其是“文革”教訓(xùn)時(shí)，他就提出:“權(quán)力過分集中的現(xiàn)象，就是在加強(qiáng)黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)的口號(hào)下，不適當(dāng)?shù)亍⒉患臃治龅匕岩磺袡?quán)力集中于黨委，黨委的權(quán)力又往往集中于幾個(gè)書記，特別是集中于第一書記，什么事都要第一書記掛帥、拍板。黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)，往往因此而變成了個(gè)人領(lǐng)導(dǎo)。”實(shí)踐證明，“權(quán)力過分集中，越來越不能適應(yīng)社會(huì)主義事業(yè)的發(fā)展。對(duì)這個(gè)問題長(zhǎng)期沒有足夠的認(rèn)識(shí)，成為發(fā)生‘文化大革命’的一個(gè)重要原因，使我們付出了沉重的代價(jià)。現(xiàn)在再也不能不解決了”。正是鑒于這一慘痛的歷史經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，改革開放以來，中國(guó)共產(chǎn)黨把破解權(quán)力過度集中作為重點(diǎn)難題來破解。客觀而言，權(quán)力高度集中的問題確有改觀，但是，在某些領(lǐng)域依舊突出。其中，縣委書記權(quán)力過于集中問題并無顯著變化。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，縣委書記往往集黨政大權(quán)于一身，特別是在重大工程、重大項(xiàng)目、選人用人等重要事項(xiàng)上，具有“一言九鼎”式的話語權(quán)和最終裁定權(quán)。正如滑縣縣委原書記王某曾說:“滑縣的事，我想叫誰干，誰就能干成;我不想叫誰干，誰也干不成。”這足可見，縣委書記權(quán)力之寬之高度集中。客觀而言，從推動(dòng)縣域治理的角度看，需要向作為縣域主官的縣委書記授予一定權(quán)力。因?yàn)椋瑱?quán)力是一種資源和憑借，運(yùn)用這種介質(zhì)才能對(duì)縣域政治經(jīng)濟(jì)社會(huì)等公共事務(wù)實(shí)施良好治理。基于此，對(duì)于縣委書記而言，問題不是他掌握權(quán)力的大與小、多與少，而是權(quán)力配置是否科學(xué)、權(quán)力聚集程度是否過于集中。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，在有些地方，縣委黨代會(huì)、全委會(huì)的權(quán)力明顯虛化，常委會(huì)、書記辦公會(huì)的權(quán)力都高度集中于縣委書記。在這種情況下，縣域重大建設(shè)工程、重要人事安排等都維系于縣委書記，常委會(huì)變成了“一言堂”。尤其是在縣委書記高配上級(jí)黨委常委職級(jí)的情況下，問題更為突出。
其二，權(quán)力缺乏監(jiān)督制約。權(quán)力的過于集中必然導(dǎo)致人們無從對(duì)其實(shí)施有效的監(jiān)督制約。所以，在一個(gè)日益理性化的群體面前，逃避監(jiān)督、以權(quán)謀私、公器私用的情形就會(huì)出現(xiàn)。縣委書記同樣是一個(gè)理性經(jīng)濟(jì)人，在權(quán)力缺乏監(jiān)督制約的情況下極易滋生權(quán)力腐敗。當(dāng)前雖然對(duì)縣委書記有黨內(nèi)監(jiān)督、民主監(jiān)督、法律監(jiān)督和輿論監(jiān)督四種途徑，但實(shí)際上，這四種監(jiān)督遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒有形成合力。“上級(jí)監(jiān)督太遠(yuǎn)、同級(jí)監(jiān)督太軟、下級(jí)監(jiān)督太難、社會(huì)監(jiān)督太松”的無頭監(jiān)督較為顯見。就上級(jí)監(jiān)督而言，按照目前大多數(shù)地方的通行做法，縣委書記由省直接管理，有的則高配為副廳級(jí)干部。在這種情況下，設(shè)區(qū)市委監(jiān)督機(jī)關(guān)沒有實(shí)質(zhì)性的監(jiān)督權(quán)，而省級(jí)監(jiān)督機(jī)關(guān)由于地理空間距離較遠(yuǎn)、信息不對(duì)稱甚至信息屏蔽等因素的制約，根本難以對(duì)其實(shí)施行之有效的監(jiān)督。就同級(jí)監(jiān)督而言，縣委縣政府班子成員、人大、政協(xié)等領(lǐng)導(dǎo)雖然對(duì)縣委書記的工作、生活等各方面相對(duì)比較了解，尤其是在其權(quán)力運(yùn)用等方面，班子其他成員既是參與者也是最直接的監(jiān)督者。但是，他們都處于縣委書記的管理調(diào)配下，人大、政協(xié)及紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)等部門的人、財(cái)、物都要受制于縣委書記。在監(jiān)督者受制于被監(jiān)督者的情況下，監(jiān)督的獨(dú)立性和有效性必然大打折扣。就下級(jí)監(jiān)督而言，在縣委書記直接掌控全縣干部資源、直接決定干部個(gè)人上下的情況下，當(dāng)?shù)馗刹扛静桓覍?duì)其進(jìn)行監(jiān)督，有的甚至主動(dòng)依附于縣委書記，形成人身依附共同體。就社會(huì)監(jiān)督而言，大部分群眾的監(jiān)督意識(shí)比較薄弱，“與己無關(guān)”的心態(tài)非常明顯。這些因素綜合在一起致使對(duì)縣委書記的監(jiān)督非常艱難。如甘肅宕昌縣委原書記王某就說:“在宕昌，沒人能監(jiān)督我這個(gè)縣委書記，紀(jì)檢機(jī)關(guān)監(jiān)督不了，檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督不了，就是上級(jí)監(jiān)督也存在不到位的情況。”
2． 異化的生態(tài):縣委書記腐敗的直接誘因。權(quán)力配置不科學(xué)導(dǎo)致權(quán)力過于集中、失去監(jiān)督，只是描述了縣委書記權(quán)力腐敗的一個(gè)基本向度。實(shí)際上，在任何政治行為都要受外在環(huán)境影響的情況下，分析縣委書記權(quán)力腐敗必須將政治生態(tài)作為重要變量。其實(shí)，不能忽視外部環(huán)境對(duì)政治行為及政治現(xiàn)象的影響作用，早就為政治學(xué)研究所關(guān)注和重視。比如，政治學(xué)鼻祖亞里士多德在論述政體之選擇時(shí)提出:“何者為最優(yōu)良的政體?最良好的政體不是一般現(xiàn)成城邦所可實(shí)現(xiàn)的，優(yōu)良的立法家和真實(shí)的政治家，必須注意到本邦現(xiàn)實(shí)條件而尋求同它相適應(yīng)的最良好政體。”這里所蘊(yùn)含的就是政治生態(tài)對(duì)政體選擇的深層影響。戴維·伊斯頓在論述政治系統(tǒng)時(shí)也提出，任何政治系統(tǒng)都是由各種要素相互交織而成，并且不斷進(jìn)行輸出輸入的自適應(yīng)系統(tǒng)，它為社會(huì)的、自然的、心理的等各種要素所包圍著。這些要素共同構(gòu)成對(duì)政治系統(tǒng)產(chǎn)生影響的政治生態(tài)。
政治生態(tài)原本是政治學(xué)者借用生態(tài)學(xué)的基本概念來分析政治現(xiàn)象、政治行為時(shí)所提出的一個(gè)概念。作為一種理論和方法，政治生態(tài)理論主張用聯(lián)系、系統(tǒng)性的觀點(diǎn)來看待和分析政治現(xiàn)象，將政治主體的行為方式以及因此而展現(xiàn)出來的政治風(fēng)貌與政治制度、政治環(huán)境乃至整個(gè)社會(huì)系統(tǒng)看作一個(gè)相互融合的有機(jī)生命體。顯然，政治生態(tài)主要是強(qiáng)調(diào)兩種關(guān)系形態(tài):一方面是指政治系統(tǒng)內(nèi)部的關(guān)系狀態(tài)，比如，政治行為與政治制度、政治文化、政治心理乃至社會(huì)風(fēng)俗之間的總體關(guān)系形態(tài)及其平衡狀態(tài);另一方面是指政治系統(tǒng)與其外部環(huán)境的關(guān)系狀態(tài)。在中國(guó)，縣域是國(guó)家與基層的鏈接紐帶，既受法律規(guī)則之影響，也受鄉(xiāng)土文化之浸潤(rùn)。也就是說，正式和非正式的因素都會(huì)對(duì)權(quán)力運(yùn)行施加影響。這種復(fù)雜境遇更突顯出政治生態(tài)之重要，它不僅是整個(gè)國(guó)家政治生態(tài)的縮影，也是直接影響縣域權(quán)力運(yùn)行的重要因素。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前縣域政治生態(tài)的總體情況并不樂觀，一些負(fù)面因素正成為縣域政治生態(tài)的污染源。其一，“潛規(guī)則”盛行。潛規(guī)則是相對(duì)于明規(guī)則而言的，它主要是指運(yùn)用正式規(guī)則之外的方式來建構(gòu)交往法則和行動(dòng)邏輯。在縣域，“不跑不送原地不動(dòng)，又跑又送提拔重用”、“干的不如看的”、“多栽花少栽刺”、“琢磨事不如琢磨人”等潛規(guī)則成為很多干部的處事規(guī)則。身處其中的縣委書記很難獨(dú)善其身，極易受到影響和傳染。2018年5月，筆者在江蘇徐州、泰州等地調(diào)研期間，訪談過多位縣委書記。不少受訪縣委書記坦言，縣域范圍內(nèi)的潛規(guī)則對(duì)縣委書記的思維方式和行動(dòng)邏輯都會(huì)產(chǎn)生潛移默化的影響。“有時(shí)候，這些東西的影響比法律條文等明規(guī)則影響還大，長(zhǎng)期生活在這種氛圍里，人們的行為方式難免受影響。當(dāng)你想要按政策和流程提拔一個(gè)干部時(shí)，各種招呼都來了。有的是老領(lǐng)導(dǎo)，有的是上級(jí)機(jī)關(guān)部門，有的是重要客商。這些因素弄得你沒辦法按照正常程序提拔干部，必須得小心謹(jǐn)慎。”其二，熟人政治。從空間規(guī)模看，縣域的地理范圍和交往空間都較為有限。這種物理結(jié)構(gòu)內(nèi)在地預(yù)設(shè)了熟人政治的生成可能。所以，在不少縣城，“一人得道，雞犬升天”、“拼能力不如拼關(guān)系”等圍繞熟人政治而來的各種現(xiàn)象極為顯見。熟人政治對(duì)政治生態(tài)的主要影響是，權(quán)力運(yùn)行的正常邏輯被打破，一切都按照是否有助于建構(gòu)和維護(hù)熟人之間的行為取向和利益訴求。其實(shí)，針對(duì)這種熟人邏輯，費(fèi)孝通先生早就指出，它是以“熟人”和“關(guān)系”建立起來的行為方式。在它的行為框架下，公平、正義、規(guī)則都要讓位于關(guān)系。當(dāng)團(tuán)體中的大多數(shù)人都遵守這一規(guī)則時(shí)，其他人如果提出異議，則會(huì)受到質(zhì)疑甚至詰難，進(jìn)而被要求遵照?qǐng)?zhí)行之一邏輯。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，有些縣委書記本身并不試圖破壞正常規(guī)則，但是往往被熟人政治所裹挾，進(jìn)而走向權(quán)力腐敗的深淵。
四、治理縣委書記權(quán)力腐敗的實(shí)踐節(jié)點(diǎn)
權(quán)力的公共屬性和源于民眾授權(quán)的來源，意味著權(quán)力腐敗天然地會(huì)受到人們的反對(duì)。特別是在現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型過程中，任何權(quán)力尋租等異化行為更容易激發(fā)起人們的敏感神經(jīng)。客觀而言，縣委書記權(quán)力腐敗的原因是多方面的，誘發(fā)因素多重多樣。但其根源乃在于這一崗位有特殊的權(quán)力并且有較大的自由裁量權(quán)。這說明，對(duì)其權(quán)力腐敗實(shí)施有效治理，關(guān)鍵是在重視理想信念教育的同時(shí)，做足“權(quán)”字文章，抓好“科學(xué)配權(quán)、規(guī)范用權(quán)、有效監(jiān)權(quán)、嚴(yán)懲濫權(quán)、生態(tài)引權(quán)”這五大實(shí)踐節(jié)點(diǎn)。
1． 科學(xué)配權(quán):構(gòu)建合理的權(quán)力結(jié)構(gòu)。實(shí)踐證明，權(quán)力結(jié)構(gòu)是權(quán)力行使及其效度的前提和基礎(chǔ)。如果權(quán)力結(jié)構(gòu)配置不合理，權(quán)力運(yùn)行就會(huì)偏離正常軌道，對(duì)權(quán)力的監(jiān)督制約也會(huì)被肢解。縣委書記權(quán)力腐敗，一個(gè)重要原因就在于其權(quán)力結(jié)構(gòu)配置不盡合理。所謂結(jié)構(gòu)合理，就是指縣委書記崗位的權(quán)力資源要素及其權(quán)力體系的整體結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)必須符合權(quán)力運(yùn)行規(guī)律的基本要求。這種權(quán)力結(jié)構(gòu)不僅需要考慮權(quán)力運(yùn)行的效率問題，還要保障權(quán)力運(yùn)行的規(guī)范性和正當(dāng)性問題。基于此，需要從兩個(gè)具體層面著手。
一是厘清縣委書記的權(quán)力邊界。世界上從來不存在無限的權(quán)力，任何權(quán)力結(jié)構(gòu)都應(yīng)有明確的邊界。對(duì)于縣委書記的職權(quán)范圍，可以通過明確劃分縣黨代會(huì)、縣委全委會(huì)、常委會(huì)及其成員的職責(zé)和權(quán)限，特別是明確“三重一大”事項(xiàng)的具體內(nèi)容，使其職權(quán)從模糊無限空間緊縮到具體明確的范疇。一般而言，縣委書記的權(quán)力主要集中在五個(gè)方面:決策權(quán)(參與并主持縣委集體決策;提出全縣經(jīng)濟(jì)政治文化社會(huì)生態(tài)和黨的建設(shè)工作的總體思路和建議方案等)、人事權(quán)(推進(jìn)全縣干部人事制度改革;提出干部任免和調(diào)整方案;向上級(jí)黨委提名推薦干部任用人選等)、組織權(quán)(主持縣委全委會(huì)、常委會(huì)、常委(擴(kuò)大)會(huì)議、四套班子會(huì)議，組織對(duì)重大事項(xiàng)進(jìn)行表決等)、指揮權(quán)(貫徹落實(shí)黨和國(guó)家路線方針政策，推動(dòng)全縣干部群眾執(zhí)行上級(jí)黨組織和縣黨代會(huì)、縣委全委會(huì)、縣委常委會(huì)的決議和決定等)、督查權(quán)(督促檢查重大事項(xiàng)及縣委重要工作的執(zhí)行落實(shí)情況，并據(jù)此提出獎(jiǎng)懲方案等)、調(diào)控權(quán)(維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，臨時(shí)處置重大突發(fā)事件和緊急情況，事后向縣委常委會(huì)或全委會(huì)報(bào)告等)。把這些權(quán)力明晰下來，不僅有助于明確縣委書記的用權(quán)空間，還可以壓縮縣委書記自由裁量權(quán)空間，以最大限度將其個(gè)人意志降低到最低限度。
二是以不直接分管重要事項(xiàng)方式分解權(quán)力。對(duì)權(quán)力進(jìn)行分解是在明晰權(quán)力結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)上作出的進(jìn)一步探索。政治分工理論一直主張對(duì)政治權(quán)力進(jìn)行分解，建構(gòu)一種既有分工又合作的權(quán)力運(yùn)行機(jī)制。比如，恩格斯在論述分權(quán)原則時(shí)就提出，人們“以虔誠(chéng)的心情把分權(quán)看作神圣不可侵犯的原則，事實(shí)上，這種分權(quán)只不過是為了簡(jiǎn)化和監(jiān)督國(guó)家機(jī)構(gòu)而實(shí)行的日常事務(wù)上的分工罷了”。實(shí)際上，在職能專門化的基礎(chǔ)上建立有效的分工體系是現(xiàn)代官僚組織體系的內(nèi)在要求。無數(shù)事實(shí)證明，現(xiàn)代官僚組織是一個(gè)職位體系，它主要是通過分工—協(xié)作的關(guān)系來明確職位職責(zé)要求。檢視諸多縣委書記腐敗案例發(fā)現(xiàn)，其權(quán)力腐敗大多與分工不合理直接相關(guān)。因此，談及縣委書記權(quán)力腐敗治理，理應(yīng)探索形成書記監(jiān)管、副職分管、集體領(lǐng)導(dǎo)的權(quán)力架構(gòu)。為避免縣委書記根據(jù)個(gè)人關(guān)系的親疏遠(yuǎn)近來決定班子分工，建議由設(shè)區(qū)市委常委會(huì)討論決定縣委班子成員的具體分工，并在全縣范圍內(nèi)公開。
2． 規(guī)范用權(quán):打造公開透明的運(yùn)行流程。如果說權(quán)力結(jié)構(gòu)科學(xué)合理是預(yù)防權(quán)力腐敗的基礎(chǔ)性工程，那么規(guī)范有序的權(quán)力運(yùn)行則是防止權(quán)力腐敗的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。基于此，推動(dòng)縣委書記規(guī)范用權(quán)至關(guān)重要。明晰的權(quán)力運(yùn)行流程圖對(duì)于規(guī)范縣委書記用權(quán)具有重要促進(jìn)作用。為此，可以制定縣委書記權(quán)力運(yùn)行流程圖。權(quán)力流程圖相當(dāng)于權(quán)力運(yùn)行的“說明書”，能清晰地告訴縣委書記如何規(guī)范用權(quán)。在劃分縣委書記權(quán)力清單的基礎(chǔ)上，可以按照“一項(xiàng)權(quán)力一個(gè)流程，一個(gè)流程一項(xiàng)細(xì)則”的思路，制定詳細(xì)的權(quán)力運(yùn)行流程圖，以簡(jiǎn)圖的方式明確縣委書記權(quán)力運(yùn)行范圍及方式，使其權(quán)力運(yùn)行的每個(gè)環(huán)節(jié)相互配套、相互銜接、相互制約。
對(duì)于縣委書記而言，最容易滋生風(fēng)險(xiǎn)的權(quán)力是用人權(quán)。因此，要重點(diǎn)規(guī)范其選人用人權(quán)。以明確的規(guī)章制度，規(guī)范縣委書記在干部選拔中的調(diào)整動(dòng)議、提名推薦、考察考核等權(quán)力，比如可以設(shè)定:在調(diào)整動(dòng)議環(huán)節(jié)，縣委書記只提出調(diào)整原則，不涉及具體的人;在推薦提名環(huán)節(jié)，嚴(yán)格推行首提責(zé)任制、提名工作記實(shí)制、差額提名制，以縣委書記個(gè)人名義推薦干部必須書面填寫推薦表并簽名，為日后責(zé)任追究提供依據(jù);在考察環(huán)節(jié)，堅(jiān)持差額考察，邀請(qǐng)“兩代表一委員”全程參與，特別是要廣泛征求縣四大班子負(fù)責(zé)人、所在部門負(fù)責(zé)人和紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)意見，讓管理者知人薦人;在討論決定環(huán)節(jié)，實(shí)行上級(jí)組織部門督會(huì)制、差額選任制和常委會(huì)票決制，縣委書記不得首先發(fā)表對(duì)擬任人選的傾向性或主導(dǎo)性意見;在任前公示環(huán)節(jié)，實(shí)行實(shí)績(jī)公示，在公示基本信息的同時(shí)將其主要業(yè)績(jī)一并公示，接受群眾的監(jiān)督。
在信息化社會(huì)，網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)是重要的戰(zhàn)略資源和有力憑借。對(duì)此，可以借力“互聯(lián)網(wǎng)+”讓縣委書記權(quán)力運(yùn)行留痕。比如，建立覆蓋經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全領(lǐng)域的電子政務(wù)和電子監(jiān)察平臺(tái)，用電子軟件把能夠公開和網(wǎng)上運(yùn)轉(zhuǎn)的權(quán)力及其程序都設(shè)計(jì)進(jìn)去、固定下來，使縣委書記的權(quán)力行使過程和環(huán)節(jié)都能讓其留痕式呈現(xiàn)，最大限度發(fā)揮網(wǎng)絡(luò)信息共享和電子留痕的作用，真正做到“權(quán)力在網(wǎng)上留痕、制度在機(jī)器上落實(shí)、責(zé)任在網(wǎng)上監(jiān)督”。
3． 有效監(jiān)權(quán):讓權(quán)力戴上“緊箍咒”。在人類的政治文明史上，對(duì)權(quán)力實(shí)施有效監(jiān)督自權(quán)力產(chǎn)生以來就存在，并且逐漸演化為現(xiàn)代政治發(fā)展的必然要求。同時(shí)，從權(quán)力既可以向好也可以謀私的雙重屬性看，對(duì)其實(shí)施有效監(jiān)督是保障權(quán)力沿著正確軌道運(yùn)行的最直接途徑。筆者調(diào)研也發(fā)現(xiàn)，54．6%的受訪縣委書記認(rèn)為，“加強(qiáng)權(quán)力的監(jiān)督，減少風(fēng)險(xiǎn)漏洞”是防控其權(quán)力風(fēng)險(xiǎn)的有效舉措。但是，客觀而言，對(duì)縣委書記實(shí)施有效監(jiān)督并不是一件容易的事情。從實(shí)踐看，在現(xiàn)行政治體制下，對(duì)其實(shí)施有效監(jiān)督的技術(shù)突破口還是構(gòu)筑合理有效的上級(jí)監(jiān)督、同級(jí)監(jiān)督和日常監(jiān)督等監(jiān)督體系。
就上級(jí)監(jiān)督而言，重點(diǎn)是落實(shí)省委和市委監(jiān)督責(zé)任。無數(shù)事實(shí)證明，在現(xiàn)行的監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)中，上級(jí)監(jiān)督最有效。對(duì)此，重點(diǎn)是抓好省委和市委兩大層面。比如，省委、省政府班子成員可參照職責(zé)分工，按照每人3—5名縣委書記的數(shù)量劃分，每年對(duì)所轄區(qū)縣委書記至少進(jìn)行1次談心談話，了解其思想動(dòng)態(tài)、廉潔從政、生活困難等方面情況，并就掌握的有關(guān)問題及時(shí)提醒。設(shè)區(qū)市委書記、紀(jì)委書記和組織部長(zhǎng)則要借日常工作交流隨時(shí)展開談心談話，每半年定期與所轄縣委書記談話，提醒其注意事項(xiàng)。設(shè)區(qū)市委書記對(duì)縣委書記的監(jiān)督負(fù)有重要責(zé)任，縣委書記出了重大問題或多名縣委書記出了問題，應(yīng)當(dāng)考慮追究設(shè)區(qū)市市委書記責(zé)任。
就同級(jí)監(jiān)督而言，給足縣紀(jì)委書記、監(jiān)委主任相應(yīng)的職權(quán)，讓其認(rèn)真領(lǐng)會(huì)監(jiān)督執(zhí)紀(jì)問責(zé)“四種形態(tài)”的內(nèi)涵。縣紀(jì)委、監(jiān)委要將掌握的縣委書記在干部選拔、工程招投標(biāo)、土地劃撥拍賣、資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓等方面的腐敗跡象及時(shí)向上級(jí)紀(jì)委、監(jiān)委報(bào)告，知情不告者按有關(guān)規(guī)定處理。這些舉措雖然都是涉及細(xì)節(jié)問題，但具有可操作性、值得探索。
就日常監(jiān)管而言，注重“日常生活中發(fā)現(xiàn)苗頭問題及早提醒”是有效的防控辦法之一。可以將縣委書記的日常活動(dòng)(學(xué)習(xí)考察、出國(guó)出境、公務(wù)接待等)和個(gè)人生活(興趣嗜好、結(jié)交親友、購房購物、子女上學(xué)就業(yè)等)納入重點(diǎn)監(jiān)管范圍，特別是做好其8小時(shí)之外的監(jiān)督。一旦發(fā)現(xiàn)異常情況，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)就要及時(shí)啟動(dòng)相應(yīng)“剎車”舉措，防止小毛病演變成大錯(cuò)誤。
4． 嚴(yán)懲濫權(quán):提高腐敗行為的成本。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，腐敗的查處概率與腐敗呈負(fù)相關(guān)關(guān)系。也就是說，腐敗查處的概率越高，冒險(xiǎn)腐敗的可能性就越低，反之就越高。這就說明，通過嚴(yán)厲懲處、提高腐敗成本的方式來治理縣委書記權(quán)力腐敗，是一個(gè)重要途徑。基于此，可以從三個(gè)方面入手。
一是加大懲處力度。用好“四種形態(tài)”，以猛藥去疴、重典治亂的決心和刮骨療毒、壯士斷腕的勇氣，營(yíng)造“露頭就打”的高壓氛圍。堅(jiān)持腐敗無“特區(qū)”，反腐無“禁區(qū)”，盡可能地壓縮腐敗收益空間，減少縣委書記權(quán)力腐敗動(dòng)機(jī)。二是抓住重點(diǎn)領(lǐng)域。縣委書記權(quán)力涉及面廣，需要從重點(diǎn)領(lǐng)域突破。比如，重點(diǎn)整治貪污挪用救濟(jì)物資、扶貧款、民生專項(xiàng)資金等直接影響群眾利益的行為;嚴(yán)厲懲處買官賣官、跑風(fēng)漏氣、徇私枉法、作風(fēng)腐化等破壞黨風(fēng)政風(fēng)的行為。在這些重點(diǎn)領(lǐng)域，發(fā)現(xiàn)一起查處一起。三是發(fā)揮案件懲處警示作用。建立健全重大、典型案件剖析制，以總結(jié)教訓(xùn)、堵塞漏洞，發(fā)揮查辦案件的治本功能。對(duì)于進(jìn)入法院審判階段的縣委書記，可以組織同屬一個(gè)地區(qū)的其他縣委書記同庭觀審，以接受警示教育，并在一定范圍內(nèi)通報(bào)其主要腐敗問題及犯罪事實(shí)。
5． 生態(tài)引權(quán):醇化風(fēng)險(xiǎn)防控的外圍空間。政治生態(tài)是黨風(fēng)政風(fēng)社風(fēng)的綜合反映。良好的縣域政治生態(tài)，能預(yù)防縣委書記崗位風(fēng)險(xiǎn)、減少其風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生概率。在縣域政治生態(tài)建設(shè)中，重點(diǎn)是要認(rèn)真對(duì)待兩個(gè)問題。
一是規(guī)范政商關(guān)系。不法商人的存在，攪壞了縣域政治生態(tài)，增添了縣委書記崗位的風(fēng)險(xiǎn)系數(shù)。應(yīng)著手考慮建立《新型政商關(guān)系指導(dǎo)意見》，厘清各級(jí)黨政干部特別是縣委書記與企業(yè)合情合理、合法合紀(jì)交往的界限，讓二者按照“有所為、有所不為”的準(zhǔn)則，在“親”而又“清”的關(guān)系中交往。對(duì)故意拉攏腐蝕、威脅利誘縣委書記的不法商人，要通過法律途徑繩之以法，殺一儆百。二是鍛造社會(huì)廉潔價(jià)值觀。通過做實(shí)做好政務(wù)公開、加強(qiáng)新聞宣傳、典型案例以身說法、樹立文明新風(fēng)尚等方式，在全社會(huì)營(yíng)造自覺抵制“潛規(guī)則”、相信并運(yùn)用“明規(guī)則”的良好風(fēng)氣。通過鄉(xiāng)村廣播、手機(jī)短信等細(xì)微方式，加強(qiáng)社會(huì)主義核心價(jià)值觀建設(shè)，以文化人、以境育人，引導(dǎo)群眾重塑公德信心。
作者系江蘇省社會(huì)科學(xué)院政治學(xué)研究所研究員
中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《江蘇行政學(xué)院學(xué)報(bào) 》，2018年05期
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