人類自進入文明社會以來，權(quán)力就成為一種普遍的社會現(xiàn)象。作為一種工具性的權(quán)力，它既可以成為維持公共秩序、維護公共利益的工具，同時也可以裹挾在公共性外衣之下滋生腐敗。這在古今中外概莫如此。對于挾權(quán)私用的人來講，權(quán)力腐敗帶來的自然是個體私利的最大化，但是對于公眾來講，其直接后果則是公共利益的被侵蝕和公眾授權(quán)的被忽略。因此，進入現(xiàn)代社會以來，人們對權(quán)力腐敗這一頑疾便展開了不懈探討。在這個過程中，客觀必然現(xiàn)象、公共權(quán)力異化、政治倫理缺失、制度短缺、公眾參與不足等是當前對權(quán)力腐敗的主要解釋路徑。這些探討固然對分析權(quán)力腐敗問題提供了有力支撐，但大多是從一般層面上討論權(quán)力腐敗，尚未就某一特殊群體或特殊領(lǐng)域的權(quán)力腐敗現(xiàn)象作出深入解析。事實上，從一般層面分析權(quán)力腐敗問題，固然能了解其總體面貌和一般特性，但是具體個案的分析視角則能對某一腐敗現(xiàn)象作出更為細致入微的解剖。在中國，縣委書記是一支特殊的干部隊伍，其權(quán)力腐敗在整個權(quán)力腐敗問題域中具有突出典型性。因此，對其權(quán)力腐敗問題展開分析，既具有現(xiàn)實必要性也能對已有研究作出新的拓展。
一、問題提出及數(shù)據(jù)來源
在政治生活中，權(quán)力隨處可見。有的人將之稱為“一個或更多行動者的需要、愿望、傾向或意圖影響另一個或其他更多行動者的行動或行動傾向”。也就是說，權(quán)力是一種影響力。但是，這種影響力也不完全是柔性的，多數(shù)情況下帶有一定的強制性。因此，“權(quán)力可以看成武力和影響力這兩極之間的綜合性概念”。但是，無論是在西方還是中國，“能力說”是對權(quán)力最通用的定義。比如彼得·布勞說:“權(quán)力是個人或群體將其意志強加于其他人的能力。”對此，托馬斯·戴伊、頓納斯·H．隆等雖在具體表述上略有不同，但都認同能力說這種界定。國內(nèi)學(xué)者李景鵬、陳振明、萬斌也持相近觀點。比如，李景鵬先生將權(quán)力看作是“某一政治主體依靠一定的政治力量和資源，為實現(xiàn)某種利益或原則而在實際政治過程中體現(xiàn)出的對一定政治客體的制約能力”。
不管是作為一種影響力還是能力，權(quán)力都會顯示出一定的能動性。但是，這種能動性具有雙重面向:既能帶來社會整體效益增加的正效應(yīng)，也會帶來個體借機謀取私利的負效應(yīng)。產(chǎn)生負效應(yīng)的就是權(quán)力腐敗。從本質(zhì)上講，腐敗是公共權(quán)力被謀取私利，是權(quán)力與權(quán)利關(guān)系的異化。無數(shù)事實證明，“在民主國家，貪腐的主要受害者是這個國家的公民，他們承受著腐敗造成的所有損失和負擔……腐敗危害在層層地傳遞———腐敗活動層級越來越高，一直延伸至最高委托人———人民大眾之前”。所以，無論是對于執(zhí)政黨還是公眾而言，對權(quán)力腐敗實施有效治理始終是一個重要話題。對于正處于轉(zhuǎn)型期的中國來說，更是如此。
正如此，近年來人們對權(quán)力腐敗問題的重視程度與日俱增，相關(guān)研究逐年增多之勢。在中國知網(wǎng)上，以“權(quán)力腐敗”為主題詞進行搜索，從1992年至今共有569篇文章。其中，系統(tǒng)性研究這個問題的學(xué)位論文有49篇。2012年以來明顯增多。梳理這些文獻發(fā)現(xiàn)，相關(guān)研究大致形成了“現(xiàn)象—機理—邏輯”的分析理路。于此之下，客觀必然現(xiàn)象、公共權(quán)力異化、政治倫理缺失、制度短缺、公眾參與不足的路徑逐漸顯現(xiàn)出來。顯然，這是一種臉譜式研究，有助于人們從一般層面了解權(quán)力腐敗的基本面向。但是，這種研究思路面臨的一個最大闕如就是:它無法深入到某一特定腐敗現(xiàn)象的最深層，就其個案特征、主要形態(tài)、內(nèi)在機理等問題展開深入分析。如果說一般層面的分析能幫助人們了解權(quán)力腐敗的基本面向，那么特定個案的研究則是細微之處的深刻洞見。因此，在關(guān)注一般層面的權(quán)力腐敗的同時，亟須把特定個案的權(quán)力腐敗問題納入進來。
一把手是中國政治生活中特有的現(xiàn)象。因其而來的權(quán)力腐敗具有典型特征。在十八屆中央紀委二次全會上，習(xí)近平同志指出，我們查處的腐敗分子中，方方面面的一把手比例不低。在中國的政治體制里，一把手的數(shù)量結(jié)構(gòu)和分布領(lǐng)域較為龐雜。其中，縣委書記是一支特殊隊伍。如果說縣委是黨治國理政的“一線指揮部”，那么縣委書記則是“一線總指揮”，是推動縣域發(fā)展的重要骨干力量。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，縣委書記崗位具有“地位特殊作用大、總攬全局責任大、職級不高權(quán)力大、自我期許壓力大”等特征。這些特征不僅顯示出其崗位之重要，而且意味著它具有較高的腐敗風險。事實上也確實如此。梳理中央紀委國家監(jiān)委網(wǎng)站公布的數(shù)據(jù)發(fā)現(xiàn)，自2012年12月1日至2018年5月1日，共對全國51名縣(市、區(qū))委書記違紀違法問題進行了通報。這些數(shù)據(jù)表明，縣委書記權(quán)力腐敗較為突出。而且分析案例發(fā)現(xiàn)，以縣委書記權(quán)力腐敗為切入口，能夠從微觀層面對這一特殊群體、特定領(lǐng)域腐敗問題的個性化特征作出深刻檢視。
基于此，以中國裁判文書網(wǎng)和中央紀委國家監(jiān)委網(wǎng)站，在2012年12月1日至2018年5月1日公布的51個縣(市、區(qū))委書記腐敗案例為主要素材。這些案件既包括在職在崗的縣委書記，也包括曾經(jīng)擔任過縣委書記職務(wù)所發(fā)生的腐敗案件。與此同時，還借用筆者自2017年3月以來圍繞一把手監(jiān)督、政治生態(tài)建設(shè)以及縣委書記隊伍建設(shè)調(diào)研獲取的相關(guān)素材。在選定這些案例之后，繼續(xù)從中央紀委國家監(jiān)委網(wǎng)站、人民網(wǎng)、新華網(wǎng)等官方媒體定向搜尋特定文本材料，以補充案例素材、還原其腐敗過程。也就是說，主要運用兩種抽樣辦法搜集資料:其一，相關(guān)性抽樣。主要集中于縣委書記權(quán)力腐敗這一核心元素，通過反復(fù)篩選擇取與本主題關(guān)聯(lián)度最大、最具有說服力的案例素材。其二，滾雪球抽樣。在選擇相關(guān)案例素材后，對具體呈現(xiàn)其腐敗情況的新聞報道、懺悔錄、裁判文書等進行仔細閱讀和補充，以盡可能還原其腐敗歷程。之所以采取這兩種方式，主要是基于三點考慮:一是確保案例的真實客觀性。基于腐敗案例的實證研究，關(guān)鍵就在于素材的客觀真實性，否則所有分析都失去根基。從這個角度講，最高人民法院主辦的中國裁判文書網(wǎng)、中央紀委國家監(jiān)委網(wǎng)站、人民網(wǎng)、新華網(wǎng)等官方媒體公布的案例顯然能解決這一問題。借用這些媒體呈現(xiàn)的素材既能保證客觀真實性，而且可以引導(dǎo)研究者保持中立立場。二是保證案例的完整連續(xù)性。在一個信息大爆炸的社會里，拘泥于某一個渠道所獲得的信息難免不夠全面。因此，要想獲得更為周全的信息就需要拓展資料來源。研究發(fā)現(xiàn)，將中國裁判文書網(wǎng)、中央紀委國家監(jiān)委網(wǎng)站以及其他研究者的材料綜合起來分析，可以完整地呈現(xiàn)一個腐敗案例的潛伏時間、發(fā)案導(dǎo)火索、具體面向、典型特征等重要問題。
二、縣委書記權(quán)力腐敗的典型特征
雖然從一般層面看，所有的腐敗行為都是權(quán)力的異化和被濫用。但是，梳理案例發(fā)現(xiàn)，縣委書記權(quán)力腐敗因其所處崗位的特殊性而呈現(xiàn)出不同特征。
1． 從領(lǐng)域看，多面向并存，“三重一大”尤為突出。同上級政權(quán)相比，縣級政權(quán)雖然處于基層，但其權(quán)力觸角涉及政治、經(jīng)濟、社會、文化、民生等各個領(lǐng)域。作為縣域主官，縣委書記的權(quán)力觸角自然也涉及方方面面。這是一般干部包括其他崗位、同職級一把手所不能比擬的。其權(quán)力觸角廣泛，因此而來的腐敗必然也是向多領(lǐng)域擴散，腐敗分布于工程建設(shè)、選人用人、醫(yī)療衛(wèi)生、學(xué)校教育、文化建設(shè)、民生保障、扶貧救助、干預(yù)司法等領(lǐng)域。可謂是多面向并存。其中，尤以重大決策、干部選拔、重要工程最為集中。梳理個案例發(fā)現(xiàn)，其中69．3%的縣委書記權(quán)力腐敗都與此有關(guān)。在重大決策中，由于縣委書記具有班子其他成員所不能擁有的最后拍板權(quán)，極易對重大決策實施各種各樣的干擾，進而以縣委的名義實施與自己有利益關(guān)聯(lián)的重大決策。特別是有些缺乏民主意識、法治觀念的縣委書記，大搞“一言堂”，把一把手變成了“一霸手”。選人用人是縣委書記的重要職責，也是最容易彰顯其權(quán)力分量的領(lǐng)域。在干部選拔中，縣委書記不僅有一般班子成員的參與權(quán)、表決權(quán)，還有調(diào)整動議權(quán)、提名推薦權(quán)、方案審查權(quán)、主持決策權(quán)、組織醞釀權(quán)等特殊權(quán)力。這無形之中使一些縣委書記有機會夾帶“私貨”，把能力水平一般但與自己走得近或者上級領(lǐng)導(dǎo)打招呼的人提拔起來。“要想富，動干部”幾乎成為一些腐敗縣委書記深藏不露的“鐵律”。統(tǒng)計表明，在51個案例中，有賣官行為的比例高達83．4%。2014年底，中組部通報了4起嚴重的買官賣官腐敗案件。山東省巨野縣委原書記劉某腐敗案排在第一位。劉某在調(diào)離縣委書記崗位之前的4個月，大規(guī)模調(diào)整干部近百人。其中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)和部門一把手38人，大部分人都存在賄賂問題。安徽潁上縣委原書記張某也是將干部調(diào)整作為借機斂財?shù)暮脵C會，其中一次就集中調(diào)整干部190多人。重大工程腐敗也是其他同職級干部所不能染指的。在各項建設(shè)快速推進的情況下，各種重大工程、重大項目都等著縣委書記點頭拍板。可謂“商機無限”。一些老板便瞅準機會，以請客吃飯、巴結(jié)討好、送錢送物、協(xié)助子女出國上學(xué)、許諾股份、交換人員安置等方式，誘惑縣委書記通過項目支持、干預(yù)招投標等徇私舞弊的方式協(xié)助其拿到工程。不少縣委書記恰恰因此“中招”。比如，四川蓬安縣委原書記袁某相信“哪里有工程，就往哪里鉆”，牢牢掌握土地審批、規(guī)劃和干部人事等重要權(quán)力。據(jù)檢方指控，他單單收受某房產(chǎn)公司老總1人賄賂就達900萬元。從這些案例可以看出，當前縣委書記權(quán)力腐敗在多領(lǐng)域迸發(fā)，但是因其崗位特殊性也具有一般性權(quán)力腐敗所不具有的特征。
2．從形式看，窩案串案增多，腐敗共同體逐漸顯現(xiàn)。與其他干部包括同職級干部相比，縣委書記位高權(quán)重。因而，極易成為一些腐敗圈子所“圍獵”的主攻對象。同時，再加上高壓反腐的強力推進，有些縣委書記意識到自己直接參與腐敗過于招搖，便授意身邊人或家人參與腐敗，自己隱藏背后充當幕后指揮者。這也是其他類型權(quán)力腐敗所鮮見的特征之一。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，當前縣委書記權(quán)力腐敗開始由個體獨立完成向利益共同體組成腐敗圈子轉(zhuǎn)變。梳理案例發(fā)現(xiàn)，59．4%的縣委書記權(quán)力腐敗都浸淫著窩案串案，腐敗共同體的特性逐漸顯現(xiàn)。廣泛存在于某些地區(qū)的“一提一大圈”、“腐敗一大幫，一動就塌方”，“一人倒下去，一群人睡不著”等腐敗窩案就是對這種腐敗共同體的生動描述。如江蘇無錫濱湖區(qū)委原書記朱某大搞“當官發(fā)財兩不誤”，組織其妻子、兄長合力經(jīng)營腐敗共同體，利用職務(wù)影響力為其家族腐敗提供庇護。通過授意其家族成員投資房地產(chǎn)、酒店等領(lǐng)域，成為擁有數(shù)億資產(chǎn)的“地下富翁”。江西于都縣委原書記胡某也是如此，與其妻子、司機等利益相關(guān)人共同款物折合人民幣共計700余萬元。盡管腐敗共同體能為其帶來巨大的腐敗收益，但是其結(jié)構(gòu)并非松散開放。從組織行為學(xué)的角度看，任何一個共同體都有與其相適應(yīng)的結(jié)構(gòu)。但是，它并不完全是有形的物體式結(jié)構(gòu)。正如吉登斯把結(jié)構(gòu)看成一種規(guī)則和資源。在他看來，“結(jié)構(gòu)可以在實踐中表現(xiàn)出來，但不是具體實踐的外顯模式，而是一些原則或資源。結(jié)構(gòu)本身也不是具體的存在，它沒有時間和空間的邊界”。吉登斯的這一論述對人們理解結(jié)構(gòu)具有較強的啟發(fā)性。在多數(shù)情況下，結(jié)構(gòu)是指對行動者產(chǎn)生影響的規(guī)則和資源。作為一種公共權(quán)力的異化形態(tài)，腐敗共同體自然不可能有著清晰的物化結(jié)構(gòu)，而只能是以資源和規(guī)則為依托的隱性結(jié)構(gòu)。這也正是在圈子腐敗中，圍繞縣委書記周圍的大多是妻子、子女、秘書、司機、親戚、情人、朋友等群體。正是這些人共同組成一個腐敗圈子，大搞窩案串案。
3．從規(guī)模看，貪腐數(shù)額、謀取私利巨大。人們對權(quán)力之所以充滿渴望，并不完全在于權(quán)力本身，而是權(quán)力能夠幫助人們實現(xiàn)利益。權(quán)力之所以重要，是因為它影響著人們利益的實現(xiàn)范圍及程度。因此，實際上是利益而不是權(quán)力，在影響著人們的行為方略和價值判斷。人們追求權(quán)力只不過是權(quán)力能為其帶來利益，成為追求利益的中介手段。正所謂“人們所奮斗的一切，都同他們的利益有關(guān)”。作為建立、維持社會秩序的重要手段，權(quán)力通過調(diào)整和改變社會秩序的結(jié)構(gòu)和規(guī)則來改變社會資源的分配方式，進而影響著人們的利益結(jié)果。所以，自古以來，權(quán)力就包含著利益。同時，從利益的角度看，作為滿足自身生存發(fā)展需要的重要憑借和激勵人們作出有效作為而進行的主觀活動，利益不是從天上掉下來的，也不會平均地分配給每個人，而且還是一種稀缺資源。因此，人們總是希望尋找各種憑借來實現(xiàn)個體利益。從中央紀委、國家監(jiān)委公布的數(shù)據(jù)看，89．5%的縣委書記腐敗行為都與謀取巨額私利有關(guān)。許寶健的研究數(shù)據(jù)亦表明，受賄是導(dǎo)致縣委書記落馬的最主要原因，巨額財產(chǎn)來歷不明則緊跟其后。這也是同職級干部所無法企及的。諸多案例表明，一些縣委書記貪腐數(shù)額驚人，動輒幾千萬甚至上億。比如，河北大名縣委原書記邊某，在擔任大名、永年等縣委書記期間，在干部職務(wù)調(diào)整、工程項目等工作中借機非法收受、索取他人賄賂，共計折合人民幣5920萬元，另有價值人民幣4190余萬元的巨額財產(chǎn)無法說明來源。足可見其金額之巨大。四川蓬安縣委原書記袁某、江西南昌縣委原書記湯某、安徽太和縣委原書記劉某、甘肅若昌縣委原書記王某等人的貪腐金額都是幾千萬元，無比驚人。與同職級干部貪腐數(shù)額相比，顯得格外“耀眼”。
三、權(quán)力失控與生態(tài)異化:縣委書記權(quán)力腐敗的雙重誘因
客觀而言，縣委書記權(quán)力腐敗是一個多重因素共同誘致的結(jié)果，絕不是某個單一因素所致。總體上看，制度規(guī)范缺失、理想信念迷喪、權(quán)力監(jiān)督制約失效、政治生態(tài)惡化等因素都發(fā)揮著直接影響。而且這些因素之間也不是彼此孤立，而是相互關(guān)聯(lián)的。基于此，理應(yīng)從權(quán)力失控與生態(tài)異化的角度來重點分析縣委書記權(quán)力腐敗的雙重誘因。
1． 失控的權(quán)力:縣委書記腐敗的最大誘因。“全人類共同的愛好，便是對權(quán)力永恒的和無止境的追求，這種追求至死方休”。擁有權(quán)力的人往往竭盡全力地去使用權(quán)力，直至到有邊界的地方為止。正如此，在對其授權(quán)的同時，人們也一直在思考如何控制權(quán)力、約束權(quán)力，使其接受監(jiān)督制約。然而，這種理想預(yù)期總是在現(xiàn)實生活中遭遇困境，權(quán)力逐漸失控進而不斷滋生權(quán)力腐敗的情況不時顯現(xiàn)。對于掌握著縣域重要權(quán)力的縣委書記來說，權(quán)力不受監(jiān)督制約而導(dǎo)致失控的情況更是異乎常見。這集中表現(xiàn)在兩個方面:其一，權(quán)力過于集中。權(quán)力自產(chǎn)生以來就有著特定邊界。但是，對其邊界的劃定并不是一件簡單的數(shù)字區(qū)分問題。對于權(quán)力過于集中的問題，鄧小平早就有著深刻體認。在總結(jié)新中國成立以來政治發(fā)展歷史尤其是“文革”教訓(xùn)時，他就提出:“權(quán)力過分集中的現(xiàn)象，就是在加強黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)的口號下，不適當?shù)亍⒉患臃治龅匕岩磺袡?quán)力集中于黨委，黨委的權(quán)力又往往集中于幾個書記，特別是集中于第一書記，什么事都要第一書記掛帥、拍板。黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)，往往因此而變成了個人領(lǐng)導(dǎo)。”實踐證明，“權(quán)力過分集中，越來越不能適應(yīng)社會主義事業(yè)的發(fā)展。對這個問題長期沒有足夠的認識，成為發(fā)生‘文化大革命’的一個重要原因，使我們付出了沉重的代價。現(xiàn)在再也不能不解決了”。正是鑒于這一慘痛的歷史經(jīng)驗教訓(xùn)，改革開放以來，中國共產(chǎn)黨把破解權(quán)力過度集中作為重點難題來破解。客觀而言，權(quán)力高度集中的問題確有改觀，但是，在某些領(lǐng)域依舊突出。其中，縣委書記權(quán)力過于集中問題并無顯著變化。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，縣委書記往往集黨政大權(quán)于一身，特別是在重大工程、重大項目、選人用人等重要事項上，具有“一言九鼎”式的話語權(quán)和最終裁定權(quán)。正如滑縣縣委原書記王某曾說:“滑縣的事，我想叫誰干，誰就能干成;我不想叫誰干，誰也干不成。”這足可見，縣委書記權(quán)力之寬之高度集中。客觀而言，從推動縣域治理的角度看，需要向作為縣域主官的縣委書記授予一定權(quán)力。因為，權(quán)力是一種資源和憑借，運用這種介質(zhì)才能對縣域政治經(jīng)濟社會等公共事務(wù)實施良好治理。基于此，對于縣委書記而言，問題不是他掌握權(quán)力的大與小、多與少，而是權(quán)力配置是否科學(xué)、權(quán)力聚集程度是否過于集中。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，在有些地方，縣委黨代會、全委會的權(quán)力明顯虛化，常委會、書記辦公會的權(quán)力都高度集中于縣委書記。在這種情況下，縣域重大建設(shè)工程、重要人事安排等都維系于縣委書記，常委會變成了“一言堂”。尤其是在縣委書記高配上級黨委常委職級的情況下，問題更為突出。
其二，權(quán)力缺乏監(jiān)督制約。權(quán)力的過于集中必然導(dǎo)致人們無從對其實施有效的監(jiān)督制約。所以，在一個日益理性化的群體面前，逃避監(jiān)督、以權(quán)謀私、公器私用的情形就會出現(xiàn)。縣委書記同樣是一個理性經(jīng)濟人，在權(quán)力缺乏監(jiān)督制約的情況下極易滋生權(quán)力腐敗。當前雖然對縣委書記有黨內(nèi)監(jiān)督、民主監(jiān)督、法律監(jiān)督和輿論監(jiān)督四種途徑，但實際上，這四種監(jiān)督遠遠沒有形成合力。“上級監(jiān)督太遠、同級監(jiān)督太軟、下級監(jiān)督太難、社會監(jiān)督太松”的無頭監(jiān)督較為顯見。就上級監(jiān)督而言，按照目前大多數(shù)地方的通行做法，縣委書記由省直接管理，有的則高配為副廳級干部。在這種情況下，設(shè)區(qū)市委監(jiān)督機關(guān)沒有實質(zhì)性的監(jiān)督權(quán)，而省級監(jiān)督機關(guān)由于地理空間距離較遠、信息不對稱甚至信息屏蔽等因素的制約，根本難以對其實施行之有效的監(jiān)督。就同級監(jiān)督而言，縣委縣政府班子成員、人大、政協(xié)等領(lǐng)導(dǎo)雖然對縣委書記的工作、生活等各方面相對比較了解，尤其是在其權(quán)力運用等方面，班子其他成員既是參與者也是最直接的監(jiān)督者。但是，他們都處于縣委書記的管理調(diào)配下，人大、政協(xié)及紀檢監(jiān)察機關(guān)等部門的人、財、物都要受制于縣委書記。在監(jiān)督者受制于被監(jiān)督者的情況下，監(jiān)督的獨立性和有效性必然大打折扣。就下級監(jiān)督而言，在縣委書記直接掌控全縣干部資源、直接決定干部個人上下的情況下，當?shù)馗刹扛静桓覍ζ溥M行監(jiān)督，有的甚至主動依附于縣委書記，形成人身依附共同體。就社會監(jiān)督而言，大部分群眾的監(jiān)督意識比較薄弱，“與己無關(guān)”的心態(tài)非常明顯。這些因素綜合在一起致使對縣委書記的監(jiān)督非常艱難。如甘肅宕昌縣委原書記王某就說:“在宕昌，沒人能監(jiān)督我這個縣委書記，紀檢機關(guān)監(jiān)督不了，檢察機關(guān)監(jiān)督不了，就是上級監(jiān)督也存在不到位的情況。”
2． 異化的生態(tài):縣委書記腐敗的直接誘因。權(quán)力配置不科學(xué)導(dǎo)致權(quán)力過于集中、失去監(jiān)督，只是描述了縣委書記權(quán)力腐敗的一個基本向度。實際上，在任何政治行為都要受外在環(huán)境影響的情況下，分析縣委書記權(quán)力腐敗必須將政治生態(tài)作為重要變量。其實，不能忽視外部環(huán)境對政治行為及政治現(xiàn)象的影響作用，早就為政治學(xué)研究所關(guān)注和重視。比如，政治學(xué)鼻祖亞里士多德在論述政體之選擇時提出:“何者為最優(yōu)良的政體?最良好的政體不是一般現(xiàn)成城邦所可實現(xiàn)的，優(yōu)良的立法家和真實的政治家，必須注意到本邦現(xiàn)實條件而尋求同它相適應(yīng)的最良好政體。”這里所蘊含的就是政治生態(tài)對政體選擇的深層影響。戴維·伊斯頓在論述政治系統(tǒng)時也提出，任何政治系統(tǒng)都是由各種要素相互交織而成，并且不斷進行輸出輸入的自適應(yīng)系統(tǒng)，它為社會的、自然的、心理的等各種要素所包圍著。這些要素共同構(gòu)成對政治系統(tǒng)產(chǎn)生影響的政治生態(tài)。
政治生態(tài)原本是政治學(xué)者借用生態(tài)學(xué)的基本概念來分析政治現(xiàn)象、政治行為時所提出的一個概念。作為一種理論和方法，政治生態(tài)理論主張用聯(lián)系、系統(tǒng)性的觀點來看待和分析政治現(xiàn)象，將政治主體的行為方式以及因此而展現(xiàn)出來的政治風貌與政治制度、政治環(huán)境乃至整個社會系統(tǒng)看作一個相互融合的有機生命體。顯然，政治生態(tài)主要是強調(diào)兩種關(guān)系形態(tài):一方面是指政治系統(tǒng)內(nèi)部的關(guān)系狀態(tài)，比如，政治行為與政治制度、政治文化、政治心理乃至社會風俗之間的總體關(guān)系形態(tài)及其平衡狀態(tài);另一方面是指政治系統(tǒng)與其外部環(huán)境的關(guān)系狀態(tài)。在中國，縣域是國家與基層的鏈接紐帶，既受法律規(guī)則之影響，也受鄉(xiāng)土文化之浸潤。也就是說，正式和非正式的因素都會對權(quán)力運行施加影響。這種復(fù)雜境遇更突顯出政治生態(tài)之重要，它不僅是整個國家政治生態(tài)的縮影，也是直接影響縣域權(quán)力運行的重要因素。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，當前縣域政治生態(tài)的總體情況并不樂觀，一些負面因素正成為縣域政治生態(tài)的污染源。其一，“潛規(guī)則”盛行。潛規(guī)則是相對于明規(guī)則而言的，它主要是指運用正式規(guī)則之外的方式來建構(gòu)交往法則和行動邏輯。在縣域，“不跑不送原地不動，又跑又送提拔重用”、“干的不如看的”、“多栽花少栽刺”、“琢磨事不如琢磨人”等潛規(guī)則成為很多干部的處事規(guī)則。身處其中的縣委書記很難獨善其身，極易受到影響和傳染。2018年5月，筆者在江蘇徐州、泰州等地調(diào)研期間，訪談過多位縣委書記。不少受訪縣委書記坦言，縣域范圍內(nèi)的潛規(guī)則對縣委書記的思維方式和行動邏輯都會產(chǎn)生潛移默化的影響。“有時候，這些東西的影響比法律條文等明規(guī)則影響還大，長期生活在這種氛圍里，人們的行為方式難免受影響。當你想要按政策和流程提拔一個干部時，各種招呼都來了。有的是老領(lǐng)導(dǎo)，有的是上級機關(guān)部門，有的是重要客商。這些因素弄得你沒辦法按照正常程序提拔干部，必須得小心謹慎。”其二，熟人政治。從空間規(guī)模看，縣域的地理范圍和交往空間都較為有限。這種物理結(jié)構(gòu)內(nèi)在地預(yù)設(shè)了熟人政治的生成可能。所以，在不少縣城，“一人得道，雞犬升天”、“拼能力不如拼關(guān)系”等圍繞熟人政治而來的各種現(xiàn)象極為顯見。熟人政治對政治生態(tài)的主要影響是，權(quán)力運行的正常邏輯被打破，一切都按照是否有助于建構(gòu)和維護熟人之間的行為取向和利益訴求。其實，針對這種熟人邏輯，費孝通先生早就指出，它是以“熟人”和“關(guān)系”建立起來的行為方式。在它的行為框架下，公平、正義、規(guī)則都要讓位于關(guān)系。當團體中的大多數(shù)人都遵守這一規(guī)則時，其他人如果提出異議，則會受到質(zhì)疑甚至詰難，進而被要求遵照執(zhí)行之一邏輯。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，有些縣委書記本身并不試圖破壞正常規(guī)則，但是往往被熟人政治所裹挾，進而走向權(quán)力腐敗的深淵。
四、治理縣委書記權(quán)力腐敗的實踐節(jié)點
權(quán)力的公共屬性和源于民眾授權(quán)的來源，意味著權(quán)力腐敗天然地會受到人們的反對。特別是在現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型過程中，任何權(quán)力尋租等異化行為更容易激發(fā)起人們的敏感神經(jīng)。客觀而言，縣委書記權(quán)力腐敗的原因是多方面的，誘發(fā)因素多重多樣。但其根源乃在于這一崗位有特殊的權(quán)力并且有較大的自由裁量權(quán)。這說明，對其權(quán)力腐敗實施有效治理，關(guān)鍵是在重視理想信念教育的同時，做足“權(quán)”字文章，抓好“科學(xué)配權(quán)、規(guī)范用權(quán)、有效監(jiān)權(quán)、嚴懲濫權(quán)、生態(tài)引權(quán)”這五大實踐節(jié)點。
1． 科學(xué)配權(quán):構(gòu)建合理的權(quán)力結(jié)構(gòu)。實踐證明，權(quán)力結(jié)構(gòu)是權(quán)力行使及其效度的前提和基礎(chǔ)。如果權(quán)力結(jié)構(gòu)配置不合理，權(quán)力運行就會偏離正常軌道，對權(quán)力的監(jiān)督制約也會被肢解。縣委書記權(quán)力腐敗，一個重要原因就在于其權(quán)力結(jié)構(gòu)配置不盡合理。所謂結(jié)構(gòu)合理，就是指縣委書記崗位的權(quán)力資源要素及其權(quán)力體系的整體結(jié)構(gòu)設(shè)計必須符合權(quán)力運行規(guī)律的基本要求。這種權(quán)力結(jié)構(gòu)不僅需要考慮權(quán)力運行的效率問題，還要保障權(quán)力運行的規(guī)范性和正當性問題。基于此，需要從兩個具體層面著手。
一是厘清縣委書記的權(quán)力邊界。世界上從來不存在無限的權(quán)力，任何權(quán)力結(jié)構(gòu)都應(yīng)有明確的邊界。對于縣委書記的職權(quán)范圍，可以通過明確劃分縣黨代會、縣委全委會、常委會及其成員的職責和權(quán)限，特別是明確“三重一大”事項的具體內(nèi)容，使其職權(quán)從模糊無限空間緊縮到具體明確的范疇。一般而言，縣委書記的權(quán)力主要集中在五個方面:決策權(quán)(參與并主持縣委集體決策;提出全縣經(jīng)濟政治文化社會生態(tài)和黨的建設(shè)工作的總體思路和建議方案等)、人事權(quán)(推進全縣干部人事制度改革;提出干部任免和調(diào)整方案;向上級黨委提名推薦干部任用人選等)、組織權(quán)(主持縣委全委會、常委會、常委(擴大)會議、四套班子會議，組織對重大事項進行表決等)、指揮權(quán)(貫徹落實黨和國家路線方針政策，推動全縣干部群眾執(zhí)行上級黨組織和縣黨代會、縣委全委會、縣委常委會的決議和決定等)、督查權(quán)(督促檢查重大事項及縣委重要工作的執(zhí)行落實情況，并據(jù)此提出獎懲方案等)、調(diào)控權(quán)(維護社會穩(wěn)定，臨時處置重大突發(fā)事件和緊急情況，事后向縣委常委會或全委會報告等)。把這些權(quán)力明晰下來，不僅有助于明確縣委書記的用權(quán)空間，還可以壓縮縣委書記自由裁量權(quán)空間，以最大限度將其個人意志降低到最低限度。
二是以不直接分管重要事項方式分解權(quán)力。對權(quán)力進行分解是在明晰權(quán)力結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)上作出的進一步探索。政治分工理論一直主張對政治權(quán)力進行分解，建構(gòu)一種既有分工又合作的權(quán)力運行機制。比如，恩格斯在論述分權(quán)原則時就提出，人們“以虔誠的心情把分權(quán)看作神圣不可侵犯的原則，事實上，這種分權(quán)只不過是為了簡化和監(jiān)督國家機構(gòu)而實行的日常事務(wù)上的分工罷了”。實際上，在職能專門化的基礎(chǔ)上建立有效的分工體系是現(xiàn)代官僚組織體系的內(nèi)在要求。無數(shù)事實證明，現(xiàn)代官僚組織是一個職位體系，它主要是通過分工—協(xié)作的關(guān)系來明確職位職責要求。檢視諸多縣委書記腐敗案例發(fā)現(xiàn)，其權(quán)力腐敗大多與分工不合理直接相關(guān)。因此，談及縣委書記權(quán)力腐敗治理，理應(yīng)探索形成書記監(jiān)管、副職分管、集體領(lǐng)導(dǎo)的權(quán)力架構(gòu)。為避免縣委書記根據(jù)個人關(guān)系的親疏遠近來決定班子分工，建議由設(shè)區(qū)市委常委會討論決定縣委班子成員的具體分工，并在全縣范圍內(nèi)公開。
2． 規(guī)范用權(quán):打造公開透明的運行流程。如果說權(quán)力結(jié)構(gòu)科學(xué)合理是預(yù)防權(quán)力腐敗的基礎(chǔ)性工程，那么規(guī)范有序的權(quán)力運行則是防止權(quán)力腐敗的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。基于此，推動縣委書記規(guī)范用權(quán)至關(guān)重要。明晰的權(quán)力運行流程圖對于規(guī)范縣委書記用權(quán)具有重要促進作用。為此，可以制定縣委書記權(quán)力運行流程圖。權(quán)力流程圖相當于權(quán)力運行的“說明書”，能清晰地告訴縣委書記如何規(guī)范用權(quán)。在劃分縣委書記權(quán)力清單的基礎(chǔ)上，可以按照“一項權(quán)力一個流程，一個流程一項細則”的思路，制定詳細的權(quán)力運行流程圖，以簡圖的方式明確縣委書記權(quán)力運行范圍及方式，使其權(quán)力運行的每個環(huán)節(jié)相互配套、相互銜接、相互制約。
對于縣委書記而言，最容易滋生風險的權(quán)力是用人權(quán)。因此，要重點規(guī)范其選人用人權(quán)。以明確的規(guī)章制度，規(guī)范縣委書記在干部選拔中的調(diào)整動議、提名推薦、考察考核等權(quán)力，比如可以設(shè)定:在調(diào)整動議環(huán)節(jié)，縣委書記只提出調(diào)整原則，不涉及具體的人;在推薦提名環(huán)節(jié)，嚴格推行首提責任制、提名工作記實制、差額提名制，以縣委書記個人名義推薦干部必須書面填寫推薦表并簽名，為日后責任追究提供依據(jù);在考察環(huán)節(jié)，堅持差額考察，邀請“兩代表一委員”全程參與，特別是要廣泛征求縣四大班子負責人、所在部門負責人和紀檢監(jiān)察機關(guān)意見，讓管理者知人薦人;在討論決定環(huán)節(jié)，實行上級組織部門督會制、差額選任制和常委會票決制，縣委書記不得首先發(fā)表對擬任人選的傾向性或主導(dǎo)性意見;在任前公示環(huán)節(jié)，實行實績公示，在公示基本信息的同時將其主要業(yè)績一并公示，接受群眾的監(jiān)督。
在信息化社會，網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)是重要的戰(zhàn)略資源和有力憑借。對此，可以借力“互聯(lián)網(wǎng)+”讓縣委書記權(quán)力運行留痕。比如，建立覆蓋經(jīng)濟社會發(fā)展全領(lǐng)域的電子政務(wù)和電子監(jiān)察平臺，用電子軟件把能夠公開和網(wǎng)上運轉(zhuǎn)的權(quán)力及其程序都設(shè)計進去、固定下來，使縣委書記的權(quán)力行使過程和環(huán)節(jié)都能讓其留痕式呈現(xiàn)，最大限度發(fā)揮網(wǎng)絡(luò)信息共享和電子留痕的作用，真正做到“權(quán)力在網(wǎng)上留痕、制度在機器上落實、責任在網(wǎng)上監(jiān)督”。
3． 有效監(jiān)權(quán):讓權(quán)力戴上“緊箍咒”。在人類的政治文明史上，對權(quán)力實施有效監(jiān)督自權(quán)力產(chǎn)生以來就存在，并且逐漸演化為現(xiàn)代政治發(fā)展的必然要求。同時，從權(quán)力既可以向好也可以謀私的雙重屬性看，對其實施有效監(jiān)督是保障權(quán)力沿著正確軌道運行的最直接途徑。筆者調(diào)研也發(fā)現(xiàn)，54．6%的受訪縣委書記認為，“加強權(quán)力的監(jiān)督，減少風險漏洞”是防控其權(quán)力風險的有效舉措。但是，客觀而言，對縣委書記實施有效監(jiān)督并不是一件容易的事情。從實踐看，在現(xiàn)行政治體制下，對其實施有效監(jiān)督的技術(shù)突破口還是構(gòu)筑合理有效的上級監(jiān)督、同級監(jiān)督和日常監(jiān)督等監(jiān)督體系。
就上級監(jiān)督而言，重點是落實省委和市委監(jiān)督責任。無數(shù)事實證明，在現(xiàn)行的監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)中，上級監(jiān)督最有效。對此，重點是抓好省委和市委兩大層面。比如，省委、省政府班子成員可參照職責分工，按照每人3—5名縣委書記的數(shù)量劃分，每年對所轄區(qū)縣委書記至少進行1次談心談話，了解其思想動態(tài)、廉潔從政、生活困難等方面情況，并就掌握的有關(guān)問題及時提醒。設(shè)區(qū)市委書記、紀委書記和組織部長則要借日常工作交流隨時展開談心談話，每半年定期與所轄縣委書記談話，提醒其注意事項。設(shè)區(qū)市委書記對縣委書記的監(jiān)督負有重要責任，縣委書記出了重大問題或多名縣委書記出了問題，應(yīng)當考慮追究設(shè)區(qū)市市委書記責任。
就同級監(jiān)督而言，給足縣紀委書記、監(jiān)委主任相應(yīng)的職權(quán)，讓其認真領(lǐng)會監(jiān)督執(zhí)紀問責“四種形態(tài)”的內(nèi)涵。縣紀委、監(jiān)委要將掌握的縣委書記在干部選拔、工程招投標、土地劃撥拍賣、資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓等方面的腐敗跡象及時向上級紀委、監(jiān)委報告，知情不告者按有關(guān)規(guī)定處理。這些舉措雖然都是涉及細節(jié)問題，但具有可操作性、值得探索。
就日常監(jiān)管而言，注重“日常生活中發(fā)現(xiàn)苗頭問題及早提醒”是有效的防控辦法之一。可以將縣委書記的日常活動(學(xué)習(xí)考察、出國出境、公務(wù)接待等)和個人生活(興趣嗜好、結(jié)交親友、購房購物、子女上學(xué)就業(yè)等)納入重點監(jiān)管范圍，特別是做好其8小時之外的監(jiān)督。一旦發(fā)現(xiàn)異常情況，紀檢監(jiān)察機關(guān)就要及時啟動相應(yīng)“剎車”舉措，防止小毛病演變成大錯誤。
4． 嚴懲濫權(quán):提高腐敗行為的成本。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，腐敗的查處概率與腐敗呈負相關(guān)關(guān)系。也就是說，腐敗查處的概率越高，冒險腐敗的可能性就越低，反之就越高。這就說明，通過嚴厲懲處、提高腐敗成本的方式來治理縣委書記權(quán)力腐敗，是一個重要途徑。基于此，可以從三個方面入手。
一是加大懲處力度。用好“四種形態(tài)”，以猛藥去疴、重典治亂的決心和刮骨療毒、壯士斷腕的勇氣，營造“露頭就打”的高壓氛圍。堅持腐敗無“特區(qū)”，反腐無“禁區(qū)”，盡可能地壓縮腐敗收益空間，減少縣委書記權(quán)力腐敗動機。二是抓住重點領(lǐng)域。縣委書記權(quán)力涉及面廣，需要從重點領(lǐng)域突破。比如，重點整治貪污挪用救濟物資、扶貧款、民生專項資金等直接影響群眾利益的行為;嚴厲懲處買官賣官、跑風漏氣、徇私枉法、作風腐化等破壞黨風政風的行為。在這些重點領(lǐng)域，發(fā)現(xiàn)一起查處一起。三是發(fā)揮案件懲處警示作用。建立健全重大、典型案件剖析制，以總結(jié)教訓(xùn)、堵塞漏洞，發(fā)揮查辦案件的治本功能。對于進入法院審判階段的縣委書記，可以組織同屬一個地區(qū)的其他縣委書記同庭觀審，以接受警示教育，并在一定范圍內(nèi)通報其主要腐敗問題及犯罪事實。
5． 生態(tài)引權(quán):醇化風險防控的外圍空間。政治生態(tài)是黨風政風社風的綜合反映。良好的縣域政治生態(tài)，能預(yù)防縣委書記崗位風險、減少其風險發(fā)生概率。在縣域政治生態(tài)建設(shè)中，重點是要認真對待兩個問題。
一是規(guī)范政商關(guān)系。不法商人的存在，攪壞了縣域政治生態(tài)，增添了縣委書記崗位的風險系數(shù)。應(yīng)著手考慮建立《新型政商關(guān)系指導(dǎo)意見》，厘清各級黨政干部特別是縣委書記與企業(yè)合情合理、合法合紀交往的界限，讓二者按照“有所為、有所不為”的準則，在“親”而又“清”的關(guān)系中交往。對故意拉攏腐蝕、威脅利誘縣委書記的不法商人，要通過法律途徑繩之以法，殺一儆百。二是鍛造社會廉潔價值觀。通過做實做好政務(wù)公開、加強新聞宣傳、典型案例以身說法、樹立文明新風尚等方式，在全社會營造自覺抵制“潛規(guī)則”、相信并運用“明規(guī)則”的良好風氣。通過鄉(xiāng)村廣播、手機短信等細微方式，加強社會主義核心價值觀建設(shè)，以文化人、以境育人，引導(dǎo)群眾重塑公德信心。
作者系江蘇省社會科學(xué)院政治學(xué)研究所研究員
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《江蘇行政學(xué)院學(xué)報 》，2018年05期
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