摘要：政府向社會組織購買服務是中國治理創新的重要導向。雖然有理念、政策和財政的支持，但公共服務外包仍然面臨多重困境。本研究從國家治理結構的角度，通過對某社會組織承接公共服務過程的案例分析，探討購買公共服務在基層社區產生困境的原因。在當前治理體系中，基層組織處于低治理權的結構位置，被動應對自上而下的多重任務。因此，作為最基層的單位，社區采取綜合治理的方式調動資源拼湊應對。社會組織承接服務是專業化治理的運作邏輯，在落地實施的過程中與社區組織產生矛盾。兩種治理邏輯的張力是購買公共服務產生困境的根本原因。同時本文還指出，低治理權及其產生的治理問題不僅限于基層購買公共服務，在其他領域的公共治理中也普遍存在。
關鍵詞：購買公共服務；低治理權；綜合性治理；專業性治理
當前我國一些地區基層政府負擔重、行政效率低，而居民的需求日益多樣化，傳統的行政包攬模式在今天的公共服務供給中面臨諸多問題。大量的基層治理創新在制度和實踐層面不斷涌現，比如，服務型政府建設、積極型社會管理、互動式社會參與等（王春光等，2017）。其中，政府向社會力量購買公共服務是政府與社會都高度認同的治理創新模式。無論是社會價值倡導、國家政策制定還是公共資源配置，都對政府購買服務提供了積極支持。可以說，政府購買公共服務具有極其重大的意義，是社會治理體系的核心要素之一。
但是，在實踐層面，購買公共服務呈現多重問題。尤其是在最基層的社區，外包的公共服務直接面對居民，但由于內容有限、質量不高、社區組織和居民的評價低，成效并不理想。針對這一現象，學界從政府、社會組織、服務市場等角度進行了探討，解釋了購買服務出現困境的原因。本文從當前國家治理的角度將政府購買服務置于總體性的治理體系中進行考察，分析實踐中的困境，以期拓寬研究視野。本文嘗試回答的問題是，當前的治理體系在基層的基本特點是什么，以及基層治理結構對政府購買公共服務產生了怎樣的影響。
一、政府購買公共服務：問題與研究
政府購買公共服務是指政府將原來直接提供的公共服務事項，通過撥款或者公開招標方式交給有資質的社會服務機構來完成，政府根據公共服務的數量和質量來交付服務費用（Salamon，2004）。一般而言，購買公共服務的內容具有民生性、公益性和可操作性的特征，社會組織是主要的服務承接者（Young，2000；Salamon，2002）。政府購買公共服務被認為是現代社會治理的重要發展方向。在新公共管理理論看來，科層制導致財政惡化、低效甚至無效，而社會服務需求又在不斷增長，由社會組織承接公共服務具有政治合法性和行政合理性（Minogue，2002）。相比歐美，中國的公共服務供給中存在的科層體系約束更為明顯，社會力量的發展也較為緩慢，政府權責過重，社會參與不足（唐鈞，2012）。通過服務外包，有助于提升效率，激發社會活力，為社會治理能力提升拓展新的空間（葉敏，2016）。因此，政府購買公共服務在整個國家的治理體系中被賦予了極其重要的地位，政策和資金支持增長顯著（王名等，2011；徐家良、趙挺，2013）。
當前，公共服務外包主要的實踐在基層，特別是城市街區（朱健剛、陳安娜，2013；鄧國勝，2013）。基層購買公共服務，區和街道政府是購買主體，決定購買的形式和內容；服務面向居民，落地社區，社區組織（兩委）承擔配合管理的職責（竺乾威、朱春奎等，2016；徐盈艷、黎熙元，2018）。然而，在基層實踐中，購買公共服務的效果并不理想。首先，在運行機制方面，公共服務采購管理制度很不健全，購買規模和范圍受到很大限制。同時，購買過程不夠規范，服務評價和監督體系存在缺陷（藺豐奇、李佳航，2014；項顯生，2015）。其次，在成效方面，沒有明確的績效評估標準，各種指標主觀性強，對服務質量和專業效果沒有很好的測度，購買的大部分公共服務成效一般（王浦劬、郝秋笛等，2016）。另外，社區居民大多被動參與，對服務的形式和質量評價都較低。政府和社會組織也易于產生矛盾，對購買服務產生負面評價（岳經綸、謝菲，2013）。當前的公共服務購買與理想目標存在明顯差距，購買服務的成效很有限，偏離了基層政府減負、社會組織發展、社會服務質量和效率提升的預期目標（葉敏，2016）。
針對政府購買服務存在的問題，學界做出了解釋，市場機制與政社關系是兩個最重要的分析視角。
首先，從市場機制來看，當前購買服務的市場體系存在問題。公共服務外包本身就不同于一般的市場交易，而是具有準市場（quasi-market）的特征，供需雙方不足，價格機制作用有限，競爭性低（Savas，2002）。在中國，由于政府的主導性強，社會組織又不發達，公共服務外包的市場更為脆弱。不少研究發現，當前購買服務的市場存在明顯的政府壟斷，行政主導了招標、付費、驗收等各個環節，市場的運行機制存在明顯的波動（詹國彬，2013）。在社會組織方面，由于能力欠缺、自主性差，它們不能在購買服務中與政府形成平等的合作關系（Hildebrandt，2015）。同時，因為公共服務的任務設定和考核驗收未標準化，購買服務的“模糊發包”現象明顯，市場并沒有朝向規范化方向發展（黃曉春，2015）。
其次，在政社關系方面，街區政府與社會組織的關系制約了購買服務的實踐成效。社會組織（或專業社工機構）在承接服務時，受到街道、居委會工作理念、領導個性、中心工作導向等因素的影響，形成一種邊界模糊的嵌入關系（黃曉星、楊杰，2015；徐盈艷、黎熙元，2018）。在這種嵌入關系下，社會組織開展服務的工作方式受到街區政府的強勢介入，產生迎合領導偏好、改變組織架構、放棄專業標準等問題，公共服務外包的質量也因此降低（朱健剛、陳安娜，2013；黃曉春、周黎安，2017）。從政社關系的視角可以看到，街區政府作為購買服務的委托方，與社會組織之間所形成的不對等的關系，對購買服務的成效具有決定性影響。
總之，既有研究成果豐富，解釋角度多樣。在政策實踐層面，公共服務購買作為未來社會治理發展的核心方向，對中國社會具有極其重要的影響，然而目前研究的深入性還未能與政策實踐的重要性相匹配。研究不足主要表現在以下兩方面。
一方面，在理論邏輯層面，既有的研究案例多樣，經驗性強，但偏重于直接針對現象的描述性概念，中層理論建構不足。既有研究發現，實踐中的政府購買服務有的相對成功，有的完全失敗；有的淪為行政工具，有的較為自主；有的街區政社關系寬松，而有的關系緊張……對此，現有的研究論證難以進行普遍性解釋。比如，購買服務普遍嵌入于街區政府，既然都具有“嵌入性”，那為何不同的案例中嵌入帶來的成效明顯不同？當前的大多數質性研究依附于經驗，對分析性概念、命題的建構不足，弱化了研究的解釋力。因而還需要從描述性概念中逐步發展分析性概念，進而建構解釋性框架（周雪光、練宏，2012）。
另一方面，在研究視角層面，政治學、公共管理學的研究大多從市場規范性不足的角度來解釋公共服務購買的問題（王浦劬、郝秋笛等，2016；葉敏，2016），而社會學者的研究看到了基層政府的制度體系以及運行規則的影響，從政社關系的角度拓展了研究格局（朱健剛、陳安娜，2013；黃曉春、周黎安，2017）。但是，購買公共服務并不是獨立的基層政府行為，而是國家治理體系的組成部分，其運行機制嵌入于自上而下的體制運行過程，受到整體性治理結構的影響。因此，僅僅追溯到街區政府的行為，將其作為源頭解釋變量，難以對基層公共服務購買機制進行實質性解釋。實際上，街區政府的行為機制本身就是治理結構所形塑的“被解釋變量”，只有去探討治理體系，才能厘清因果機制。
基層社區層級低但關系復雜，是各種治理機制的最終落腳點，“牽一發而動全身”。本文在以往研究發現的基礎上，將基層問題整體性地放入到國家治理體系中，以治理結構—治理機制—治理現象（問題）為分析路徑，來解釋基層購買服務的運作邏輯。基層組織在治理體系中的結構主要體現為治理權。作為分析性概念，治理權的類型不同可以解釋治理機制的差異，從而解釋購買服務在基層產生的現象和問題。
二、基層社區運行中的“低治理權”
治理是指多主體參與公共事務的運行（羅西瑙，2001）。雖然中國的治理理論也倡導多元社會力量的參與（周紅云，2015），但我們普遍看到的是政府組織是中國治理的核心，從中央到最基層都發揮著關鍵作用（周雪光，2017）。因此，分析政府組織在治理中的運行模式，對研究中國的治理問題具有基礎性意義。
（一）治理權結構
作為一個多層級政府，不同的層級在治理中具有不同的權限。法學和政治學對政府治理權（力）的分析主要是側重抽象的法定權力分配（馬斌，2009；張千帆，2012），而本研究關注的是組織的運行機制。從組織分析的角度，所謂政府的治理權（限）是指某個層級組織在公共事務管理過程中的資源調配、任務設定、時間安排、檢查考核方面的權力。根據這四個方面，可以將治理權大致分為高、低兩種情況。在高治理權的情況下，組織可以自由調派行政資源（包括組織資源、財政資源和行政管理資源等），自主設定工作內容，安排開展過程，并在檢查驗收過程中有較大的話語權；而低治理權則相反，組織沒有自由調配資源的空間，工作內容和開展過程都是被動接受，并且必須按照要求完成考核驗收。治理權與組織的資源空間和任務壓力有直接關系，資源空間越大，任務壓力越小，則組織的自主行動力越強；反之，資源少，任務多，則組織主要是被動應對上級任務，很難自主進行公共管理。被動開展工作，治理權就低。
在中國的科層體系中，治理權的高低具有明顯的層級分布特點，越高層級的政府治理權越高，越到基層治理權越低。這種層級分布的治理權差異在很多維度都有制度化體現。財政資源是治理權限的基礎，中央部級單位掌握的財政資源最多，分配權也最大，產生地方政府爭取資金的“跑部錢進”現象。在省級層面也掌握了相對較多的財政資源，是地方政府爭取財政資源的對象（周飛舟，2012）。同時，項目化的治理機制讓資源分配具有競爭性，上級部門掌控了更高的資源分配權（渠敬東，2011；折曉葉、陳嬰嬰，2011）。越到地方，政府對財政資源的掌控力越弱。在任務安排方面，地方政府的工作目標中有上級安排的“規定目標”和地方政府自主設定的目標（王漢生、王一鴿，2009）。上級規定的目標是必須要完成的剛性任務，一般占到地方政府目標比重的75%，而本級的任務自主空間不到25%（陳家建，2016）。同時，除了常規任務之外，還有大量的臨時任務。尤其是中心工作，需要暫停常規工作，采取運動式治理的方式全力應對（艾云，2011；歐陽靜，2011）。檢查考核方面也是如此，上級政府對大部分工作有嚴格的檢查考核制度，可以督促下級政府完成目標（周雪光，2008）。即使上級政府治理壓力增大，也可以通過層層加碼，將任務轉移給下級，形成一種“壓力型”體制（榮敬本、楊冬雪，1998）。因此，在中國的政府層級體系中，治理權的分配自上而下明顯降低。
（二）基層社區的低治理權
作為最基層的社區在治理權方面存在復雜性，這種復雜性來自于社區在中國的特殊定位。城市居民委員會和農村村民委員會本質上是自治組織。
按照基層自治組織的定位，社區應該具有極高的治理權。社區的居民代表大會應該對社區的公共事務擁有最終的決定權。由居民選舉產生的村委會和居委會，其職責也應該是管理居民自治的相關事務。在此情形下，社區是高治理權的組織單位，無論是資源調配、工作內容、時間安排都應該有自由權，而工作任務的檢查考核也應該由社區居民自行決定。但是，現實中的社區卻延續了政府體系中的治理權層級分配邏輯，越是基層治理權越低，社區作為最基層的單位，其治理權最低。
社區的“低治理權”在資源調配、任務設定、時間安排、檢查考核各個方面都有體現。
第一，在資源調配方面，大部分社區的公共資源全部來自于上級政府。社區行使有效的公共管理，需要人員、辦公經費、辦公場地和專項活動經費。社區工作人員的薪酬都由地方財政支付，崗位的設定和人員安排也由上級政府管理。辦公場地和辦公經費大部分是上級政府劃撥。辦公場地通常是區縣級的政府用房配置給社區使用，而辦公經費則按照社區人口配置（劉玉東，2016）。
第二，在工作內容方面，社區的自主安排也極少，大多數工作是鄉鎮、街道布置的任務。從制度來看，村社區應該以自治工作為主，上級政府的任務輔助完成即可，但現實中主輔關系卻是顛倒的。在“壓力型”體制下，鄉鎮、街道承擔了大量的工作，也將任務分攤給村社區，幾乎所有的黨政工作在社區都有下派任務（王春光，2013）。社區成為事實上最基層的科層組織，承擔了大量行政職責（周雪光，2017）。
第三，在工作的時間安排方面，社區也沒有自主權。在社區承接的任務中，部分任務常規開展，但也還有大量的政府中心工作，由于開展過程不固定，社區不能自主安排時間。比如，開展衛生城市創新、安全生產、環保督查等，都需要社區在短時間內暫停其他工作，全力以赴加以配合。除此以外，接待、迎檢、開會占用了社區成員的大量精力。整體而言，社區缺乏工作自主性，基本上是圍繞上級政府在運轉（黃曉星，2016）。
第四，在檢查考核方面，社區是最被動的基層組織。政府工作的檢查考核均為自上而下，上級組織團隊對下級進行考核。社區處于最基層，只是被檢查考核的對象，在檢查考核的內容、標準和時間方面都沒有決定權，而且考核層次多、次數多。一般性的工作由鄉鎮街道組織考核，比較重要的工作由區縣政府組織考核，更為重要的工作則可能是省市組織考核（艾云，2011）。在這層層的檢查考核之中，社區的自主運行空間被極大壓制。
（三）低治理權與綜合性治理
社區雖然在法律上擁有自治組織的地位，但事實上已成為中國科層體系的末端，治理權極低。在低治理權的情形下，社區產生了獨特的運作機制，其核心是綜合性治理。在科層體系中，治理權的高低決定著向下級分派任務的能力，也決定著轉移本級責任的能力。而對于社區，在治理權極低的情況下，其承擔的行政壓力無法像上級政府那樣往下分解轉移，而只能由社區自行承擔。
綜合性治理是指社區組織在任務多、壓力重的情況下必須最大限度調動所掌控的所有資源完成任務，其特點是社區組織的分工及運行程序都要根據需要靈活調整，以便集中精力完成上級布置的緊要任務。在公共治理中，各級政府都有綜合治理的運行邏輯（周雪光，2017），但隨著治理權的降低，基層政府，尤其是最基層的社區綜合治理的特點更為突出。首先，多重任務與多重責任并存。治理任務層層下壓，造成基層多重職責并行。在屬地化管理的原則下，絕大部分黨政工作最終都需要基層來執行（周黎安，2014），甚至于不具有法定權力的工作也都要由社區承擔。社區在屬地化管理中形成“無限責任”，除了少數明確不歸屬于社區的任務，其余大部分黨政工作都要由社區負責，出了問題要問責到社區。而且，任務和責任很多難以明確化，可以因為上級的要求和現實的需要無限增加。比如，在某社區，“今年（2017）查環保、安全生產我們社區都必須要參與，出了問題我們有責任。但實際上，我們沒有權力去查人家是不是環保，是不是符合安全標準，也沒有那個專業技術”（訪談記錄：20170907DXC）。其次，工作方式一般是應對型，具有臨時性和運動式的特征。社區自主開展治理工作的空間極小，大多是被動應對上級政府的要求。在被動接受任務的情況下，社區作為基層組織面臨著極大的環境不確定性，自上而下的任務臨時多變，難有穩定的工作預期和按部就班的工作模式，只能采取搞運動的方式集中精力完成任務。一位社區書記談到，“社區完全都跟著上面轉……上午都不知道下午會干啥，很可能中午街辦就打電話通知去開會，或者迎接什么檢查”（訪談記錄：20170804KFY）。最后，在管理機制方面，社區盡可能發動所有的人力物力，包括兩委、社會組織以及部分居民戶來完成任務，拓展自身的資源空間（黃曉春，2015）。因此，在綜合性治理的機制下，社區的內部分工都是非常模糊的，不僅核心的兩委成員需要靈活使用，而且參與社區治理的社會組織也要全力協同。
三、綜合性治理中的公共服務購買機制
服務外包是利用社會力量承擔部分公共服務的權力與責任。社會組織承接公共服務不僅意味著服務的直接主體不同，其更根本的差別是公共治理的機制不同。
（一）公共服務外包中的專業性治理
綜合性治理是基層政府運行的基本邏輯。社會組織購買服務采取專業性治理的路徑。不同領域的治理專業性基礎程度可能有高低差別，但其核心都是通過專項的資源配給和專業化的運作邏輯來提升治理的效率與質量。專業性的原則在市場治理中普遍存在（威廉姆森，2011），在近年來廣泛發展的社會組織購買服務中也是基本的理念（王名等，2011）。專業性的社會組織購買服務具有四方面的特點：第一，服務目標相對單一，或者是多目標但同質性強、綜合度低；同時，承擔的責任也是明確、有限的。只有相對單一或同質性高的任務，才能為專業的社會組織所承接，也才能有較為明確的評價標準，成為購買服務的基礎。異質性高的多重任務很難進行公共服務外包。任務有限，責任也是有限的，權責歸屬清晰。第二，服務內容較為固定，有相對明確的預期，不會產生較大的變化。政府購買服務，都會約定服務的內容，否則不能對目標產出進行有效地判定。第三，承接服務的組織專業化。專業性是社會組織承接政府購買服務的基本原則，專業化是服務質量與效率的保證。專業化的特點反過來制約社會組織，使其不可能承擔很多任務。第四，政府購買社會組織服務需要資源與任務匹配。如果沒有明確提供的、相應的資源，社會組織難以完成專業性任務，即使完成其質量也會很低。
（二）專業性治理與社區綜合性運行的張力
當前，中國大部分公共服務購買都落地在社區層面（鄧國勝，2013），承接公共服務的社會組織與社區形成直接的互動關系。
在社區采取綜合性治理機制的情形下，政府向社會組織購買公共服務面臨內生性張力。在低治理權的壓力下，社區需要盡可能地將各類資源統籌利用，完成最為重要和急迫的任務，而且還會根據上級政府的安排臨時調整任務排序和時間節點。但公共服務外包要求社會組織有職業自主性，能夠根據專業性要求完成任務。這種張力關系表現在以下三個層面：首先，在組織關系上，社區需要調配社會組織的人員和物資協助完成社區面臨的中心工作，而且在有臨時性的重要任務時，會要求社會組織予以配合，甚至需要全力以赴。但社會組織從專業性維系的角度需要保持自主性。社會組織要求購買服務的人員、資源都應專項使用。其次，在任務目標層面，社區需要完成行政性目標，而社會組織需要完成專業性目標。在某些情況下，這種目標具有一致性。但在大多數情況下，兩種目標會出現沖突，社區的目標導向是上級的考核要求，與專業性目標之間有實質性差異。比如，在社會治理項目中，社會組織的目標是促進居民自治能力提升，而社區的目標是吸納閑散人員、化解不穩定風險（陳家建，2013）。最后，在工作程序上，社會組織希望按照穩定的制度安排開展工作，而社區常常干預社會組織的工作程序。比如，為了迎接檢查考核，社區希望社會組織多做大規模的“可視化”工作，而不是將大部分時間耗費在一般的小組工作層面。面對大量臨時性工作，社會組織從維持自身的專業性角度出發盡量不參與，而社區則希望社會組織能夠積極協助。
在實踐中，社區綜合治理與承接公共服務的社會組織存在張力，兩種治理機制的矛盾可能是動態平衡，也可能是一方妥協。而在當前，由于政府掌握核心資源，社會組織妥協，放棄專業性，變成社區和基層政府的助手，這是更常見的現象。所以，經常看到駐社區的社會組織變成社區的工作助手，“合作關系”變成了“統屬關系”。同時，根據“低治理權”的特點，基層組織所擁有的治理權越少，面臨的責任與資源越不均衡，則越可能采取綜合性治理的運作機制。在人少而任務重的社區，即使是非常專業性的社會組織也不可能完全脫離社區自主運作，必須盡力配合社區工作，否則極易失去生存空間。承接服務的專業性社會組織與社區的矛盾越大，其購買服務的專業性也越難以保證。即使因為某些特殊的情境因素（比如領導安排），在治理權很低的社區，社會組織承接服務的專業性暫時得以維系，但在長期運行中也會與綜合性治理的社區產生矛盾。
（三）基本研究判斷
從當前基層治理的結構與購買公共服務的特點出發，可以建立起基本的研究判斷。以下命題有助于將本研究的分析邏輯清晰化，建構中層理論。
S1：當前的國家治理體系下，治理權縱向差異明顯，越是基層的組織其治理權越低。
S2：社區作為治理權最低的公共組織，大多采用綜合性治理的機制，應對上級安排的多重任務。
S3：社會組織承接公共服務具有專業性治理的特征，專業性治理與社區的綜合性治理存在內在張力。
S4：在當前的公共資源分配格局下，基層社區綜合性治理與購買服務專業性治理之間的矛盾往往以社會組織放棄專業性作為妥協。
S5：公共組織的治理權越低，綜合性治理的壓力越大，購買服務的專業性越難以保證。在治理權相對較高的公共組織中，專業性治理相對容易得到保障。
S6：在國家治理體系中，提高基層治理權，是維系公共服務專業性的根本途徑。
下文中，筆者將通過對D市H區的社區行政服務外包改革的案例分析來闡釋本研究的基本判斷。本文的研究案例是始于2006年的D市H區治理創新，具體措施是實行居站分設，社區兩委和公共服務站分開運行。2014年，H區開始了更大程度的改革，用政府購買服務的方式，讓社會組織承接公共服務。H區的改革創新，從改革理念、資源投入、實施規模來說都是當前國內政府購買社會組織服務的典型。在四年多的運行中，雖然取得了一定的治理創新效果，但社會組織與社區卻存在著大量矛盾。H區的社會組織承接公共服務創新的演變過程及其所面臨的問題，對分析當前國內政府購買服務實踐具有典型意義。筆者從2015年開始對H區的治理創新進行了跟蹤觀察，對政府部門、社區組織、社會組織各方持續調研，較為深入地了解了其運作全過程。
四、社會組織承接公共服務：一項治理創新
D市H區共有87個社區，2016年底統計，有本地戶籍25.5萬戶，流動人口32.2萬戶。平均來看，每個社區有6632戶，人口近2萬。長期以來，H區的基層社區面臨諸多治理問題：人口多、人口流動性強、上級下派事務雜、檢查考核頻繁等。這些問題在當前大城市的社區治理中具有普遍性（李友梅等，2014）。2006年開始的居站分設改革為社區專門增加了公共服務站的崗位編制，提升了專職人員數。每個社區的兩委人員有7-9名，配備5-7名的服務站專職工作崗。同時，將服務站與兩委分開管理，兩委只從事社區自治工作，服務站則負責低保、計生、流動人口服務等公共事務，以便給社區減負，做到“還權賦能”。但是，運行八年多來，居站分設的效果并不理想，最主要的問題是服務站與兩委不能實質分開，仍然是統一指揮、綜合運行，兩委承擔了大量的行政職責，沒有能夠回歸自治組織的本職工作。為此，從2014年開始，H區進行了更為深入地改革，將公共服務站徹底從社區分割開，用政府購買服務的形式讓社會組織來承接社區公共服務，尤其是常規的政務服務內容。
2014年4月，H區發布了《H區區級部門政務服務事項準入社區管理辦法》和《H區區級部門下沉社區政務服務事項納入政府購買目錄》，正式開啟了社區公共事務社會組織承接改革。改革主要在五方面做出重要調整。
第一，將公共服務站從政府的管理體系中切割出來。公共服務站雖然名義上獨立運行，但人員、工資、業務都在政府的管理體系中，與街道和社區融合在一起，很難進行專業化管理。工作站完全把自己當成社區的一部分，服從社區的工作安排。社區領導也將工作站當成社區的下屬單位，可以指揮更多的人完成社區的各種工作任務。2014年的改革第一步就是將服務站從組織關系上脫離開街道、社區。所有的站點人員一律買斷工齡，不再與街道和社區簽訂工作合同，讓所有人重新回到市場成為自由職業者。人均的工齡買斷費在6萬元左右，僅這一項，H區財政就支出3000萬元左右（訪談記錄：20161011WHMZ）。
第二，成立和引進社會組織，接收服務站的工作人員，承接社區的公共服務。87個社區的社會組織分為兩種類型。一種是引進外來社會組織入駐社區，共引入3個H區以外的社會組織，承接31個社區的公共服務，占社區總數的35.6%。引進的社會組織是D市專業性較強的社會組織，均獲得5A級社會組織評級，并多次獲得過各類社會工作優秀獎。通過3家“高水平”的社會組織入駐，H區試圖利用專業社會組織帶動本地的社會組織發展，促進購買服務的專業化。另一種是本地的社會組織，這是社區自己成立的。2014年，有58個社區成立了本地社會組織。本地社會組織負責人多為社區原兩委成員或公共服務站成員，一般工作人員也多是本地人。比如，紅星社區的社會組織負責人就是原來的居委會成員，他將原來社區公共服務站的7個人組織起來成立了社會組織承接社區服務項目，其注冊資本只有3萬元，注冊的辦公地點就是社區兩委辦公室。
第三，劃分社區事務，確定政府購買社會組織的服務范圍和具體事項。社區事務復雜多樣，H區在改革中將社區事務分為黨團、自治、公共服務三大塊內容。黨團工作對應黨組織，自治工作歸屬自治組織，所以前兩大類工作都由社區兩委承擔，而對于公共服務則進行改革，通過政府購買服務的方式由社會組織承接。將公共服務外包給社會組織，一方面是因為這類工作都是上級政府下派的，不屬于社區的自治工作范圍；另一方面則是因為這類工作相對明確固定，可以通過外包提升服務的專業性，精簡行政資源。2014年，經過民政局、街道、社區、社會組織的多方討論，139項社區公共服務從社區事務中剝離出來，外包給社會組織。這139項社區事務主要涉及計生、老齡服務、低保、勞動保障、殘疾人服務、流動人口服務等直接面向居民的事項。針對這些購買服務事項，制定了定期考核標準，實行正式合同規范。
第四，配備了專門的服務經費，制定了相應的管理機制，保證購買服務的正式化。政府購買服務與政府直接服務的重要差別是購買服務的經費必須專門化，如何配備和管理資源是購買服務中的重要環節。在H區的改革中，設計了以戶籍人口、流動人口和辦公經費三要素為基礎的經費測算方式，并通過社區治理的難度系數予以調節。每個社會組織的購買服務經費分為服務經費和工作經費。服務經費方面，每年的服務經費數額取決于上一年度本地戶籍和流動戶籍加總，每戶65元。有49個社區因為治理難度較大，乘以了105%的系數。辦公經費方面，每個社區核定為3萬元，用于水電網和辦公耗材的開支。在這樣一套核算標準下，每個社會組織每年會有47萬元左右的服務購買經費。從經費配備方式來看，主要的經費根據服務對象的數量來確定，體現了以服務量定價的市場化原則，不同于原來社區資源綜合應用的模式。根據H區民政局的估算，向社會組織購買公共服務的經費略多于原來直接由政府提供服務產生的財政支出（訪談記錄：20161011WHMZ）。以2017年為例，H區購買公共服務的經費配備情況如表3所示。
第五，在管理機制方面，制定了一套考核激勵辦法。用于購買社會服務的經費按季度發放，除了第一季度初發放15%的經費之外，其他三次均為季度考核合格后發放25%的經費，剩余的10%作為質量保證金，需要年底年度考核合格后才發放給社會組織。針對每一項購買服務的內容，都有服務數量和質量標準，主要由街道和社區考評。其中，街道的考評比重占到80%。街道的社會事務科、城管科、黨政辦等八個部門針對具體服務事項給社會組織打分。如果一個社會組織年度考核想要得到滿分，必須完成街道科室布置的所有工作任務，居民滿意度要達到90%，且每年居民投訴要少于三次。如果服務的數量、質量、滿意度和投訴量方面扣分多，則可能低于考核合格分。考核激勵辦法還規定，“根據合同約定扣減相應經費，并取消該服務提供機構承接我街道政府購買服務項目資格。其中，服務期限內因任務未按時完成導致不合格的，街道、社區應敦促服務方繼續提供服務直至政府購買服務合同任務的完成；因主觀原因，未完成項目任務，且情節嚴重、造成不良社會影響的，除取消其本次承接政府購買服務項目的資格外，還將追究其法律責任”。
通過上述五方面的考核辦法，H區治理創新的主要導向是將基層社區原來的綜合性治理模式轉變為專業性治理模式。在組織關系上，社會組織具有獨立的法人地位，與社區兩委脫離了歸屬關系。同時，社會組織也不歸屬街道管理，街道也不能像對待社區那樣實行“壓力體制”管理社會組織，從而能夠遏制上級政府向基層隨意安排任務。社區兩委在剝離了公共服務職能后，可以回歸自治功能，著重黨建、群團和居民自治工作的開展。在組織任務方面，承接服務的社會組織有明確的目標定位，139項事務固定明確，不會隨意增減。139項之外的任務按照合同約定需要另行談判，配套專門資金購買，實現“費隨事轉”的改革初衷，壓縮街道向社區隨意加壓的空間。在資源使用方面，139項事務范圍內的人、財、物都是專項使用，不會被街道或社區調配到其他領域，更不會拿去“吃喝浪費”，從而保障了資源的使用效率。在業務管理方面，社會組織只承擔固定事項，可以提升專業能力，增進服務質量。而且，以考評機制為核心，可以獎優罰劣，通過扣減資金甚至終止合同的方式督促社會組織提升服務質量。總之，通過組織關系調整、資源專項配套、任務明確固定、管理制度清晰等方式，H區試圖通過政府購買社會組織服務來提升基層治理的專業化水平。制度設計如此精細，那H區購買服務改革實際運行效果如何？
五、治理結構中的實踐困境：從“專業”回歸“綜合”
在實際運行中，H區公共服務外包的專業性治理，并沒有提升社區治理的成效，反而帶來了多重矛盾。而且，隨著開展時間的推移，困境越來越明顯，專業化運行邏輯被逐步放棄。
（一）公共服務外包中的社區—社會組織矛盾
公共服務外包在實際運行中的低成效來自于社區和社會組織的多重矛盾。這種矛盾突出表現在三個方面。
第一，權責歸屬不清造成運行低效。社會組織認為他們是在代理社區事務，所以應該以社區的名義與居民打交道，享有社區對居民的公共權力。但社區并不認可，社區領導認為，社會組織是街道聘用派遣到社區的，是獨立的主體，與社區沒有關系。這就造成了社會組織的尷尬地位，不以社區的名義與居民打交道，居民對工作人員不信任，配合度低，工作難開展。可是在工作交接環節又面臨責任歸屬問題。社會組織辦理的事項向街道呈報時必須要社區蓋章，而社區領導認為已經不對服務站的工作人員進行管理了，對蓋章就非常謹慎，免得出問題擔責。權責歸屬的問題造成社區與社會組織工作流程銜接不暢，運行效率不高。
第二，工作要求變化導致社會組織消極應對。對社會組織而言，工作任務已經通過合同明確了。但社區作為最基層組織，自上而下的各類工作任務極為多樣，且臨時變化多，時常出現合同之外的“剩余領域”，對這些“剩余領域”任務的界定成為社區和社會組織的核心矛盾。有的工作在合同內，但因為上級政府的要求，原有工作出現了新內容。比如，在2015年前，D市的流動人口管理相對簡單。但從2015年開始，全市強化了對流動人口的管理，就要求社區對流動人口進行全面的信息登記，信息采集率達到85%以上，而且要詳細真實。這項新工作的要求大大提高了工作的難度，給社會組織造成了超負荷的工作量。流動人口信息必須上門入戶采集，白天信息采集對象要上班，經常找不到人，只能晚上采集，完成一份《流動人口基本信息調查表》有32項內容，平均需要20分鐘，晚上8-10點的采集時間，最多只能完成6戶的采集量，而社會組織的目標任務最多的是每月完成600戶，最少也要完成260戶，所以社會組織成員必須花費大量精力來完成此項工作。這項工作使社會組織與社區的矛盾增大。社區認為這項工作是139項公共服務的內容，應該由社會組織開展；而社會組織認為這項工作要求提高了，占用大量的工作時間，而且工作沒有多少專業技術含量，讓社會組織負責不合適。
第三，任務分配問題引起社區管理僵化。上級政府常常安排各種臨時工作，社區和社會組織因分工問題產生矛盾。比如，在2017上半年，就有食品安全檢查、消防安全檢查、環保督查等非常規但上級重視度很高的工作。每項“臨時工作”持續幾天甚至幾個月，需社區集中全力完成。這些工作雖然由社區兩委主要承擔，但社會組織也不能“置身事外”。比如，2016年D市大規模開展對社區所有常住人口的信息采集工作，稱為“一標三實”。這項工作本不在購買服務的139項政務事項之內，但街道和社區仍然交給社會組織來做或者讓社會組織協助，要求每個社區每月新增1100條信息，完成難度非常大。為了完成任務，社會組織不得不壓縮其他工作時間，安排大部分工作人員入戶采集信息。僅完成這項工作就會占據社會組織近50%的精力，購買服務合同內的工作反而得不到正常開展，社會組織認為“本末倒置”，而社區還覺得社會組織“不夠盡力”，造成這項重要工作推進緩慢。
因此，雖然表面來看，公共服務外包的改革帶來了很多治理機制創新，但在實際運行中，社區、社會組織各方都有強烈的不滿。街道和社區感覺“社會組織難以指揮”“購買服務多此一舉”，社會組織抱怨“沒有工作自主性，做了很多額外的工作”。為什么設計良好的改革會在社區產生矛盾？這與當前基層治理的整體性結構有關。
（二）社區治理中的“拼湊應對”
社區因社會組織承接公共服務產生矛盾，專業性治理機制弱化了社區的壓力應對能力，讓基層“低治理權”的運行困境更加突出。
在現行體制下，街道作為最基層政府承擔了大量的職責。而社區實質上又是在街道政府的全權管理下運行的，街道自然會向社區傳導壓力，攤派各種任務。近年來，社區面臨的自上而下的任務日益增加。在D市，H區作為主城區，治理的任務更重。根據D市民政部門2017年的統計，社區各種常規事項多達537種，光開證明就有313類，不堪重負。在常規任務之外，還有大量的臨時性工作。社會組織承接了139項社區公共事務，表面上看是減輕了社區負擔，但在社區看來是極大地增加了社區工作的難度。以TS街道的科學院社區為例，社區共有兩委人員6人，公共服務站6人。在2014年的改革中，外來社會組織承接了公共服務站，6人全部劃歸社會組織管理。社區書記認為，139項聽起來事務不少，但任務都很固定明確，完成起來其實很簡單。根據社區估計，139項公共事務在社區所有工作中占據精力不多，僅為1/3左右。減少了一半的人員，卻只少了1/3的工作量，在社區看來肯定是工作負擔更重了。社會組織承接服務后，社區不能直接指揮社會組織的人，工作自然大受影響，社區領導也非常不滿意。
社區負擔相對加大，社會組織承接服務后必然使得社區對上級工作的應對能力下降。在中國，運動式治理是常見的國家治理手段，其主要特點是短時間集中行政資源完成重點任務（周雪光、練宏，2012）。運動式治理一直傳遞到最基層的社區，表現為大量自上而下的階段性中心工作，比如黨務學習、專項整治、檢查考核等。這些工作的完成需要社區統籌資源集中應對。比如，TS街道的CX社區，2017年5月接到上級進行文明衛生城市的檢查考核任務，一方面要求轄區衛生達標，一方面要求各種文明衛生創建工作建立完整的檔案。為此，社區集中時間把各類資料補充完整，形成完整的“痕跡管理”，同時發動所有社區人員整理辦公室，打掃衛生。作為重要任務，社會組織也不得不暫停其他工作，參與配合。社區兩委和社會組織集中全力搞了三天，但在檢查工作中還是受到批評，原因是社區的“意見箱中居然沒有任何居民意見反饋，而且資料歸檔不規范”。社區書記認為，如果社會組織完全聽他指揮，就可以把工作做得更好。
除了資源空間減小以外，社區認為公共服務外包弱化了社區的綜合治理能力。在基層政府的運行中，多重的治理手段常常是連帶式運用，比如拆遷戶的補償可能是通過解決家屬工作的方式來完成（陳鋒，2012）。社區的運行也是如此，多重的公共服務之間可能相互連帶，形成綜合治理的機制。對于公共服務外包，一些社區書記就明確表示是弱化了社區的治理能力。某社區的Y書記概括道，“服務既是一種職責，也是一種權力，權力減少了，社區的威信也就降低了，管理難度就增加了”（訪談記錄：20170614YSJ）。
在組織研究中，“拼湊應對”（muddle through）是面對不確定外部環境下組織的應對方式。對于中國的地方政府，由于職責大、壓力重，“拼湊應對”更是成為一種常見的組織行為（周雪光，2017）。社區作為最基層的組織單位，壓力型體制下外部環境高度不確定，必須盡力調動所有資源，綜合運用多重手段，靈活運行完成任務，“拼湊應對”是核心的運作邏輯。在H區的公共服務外包中，公共資源中的一部分由社會組織專業化運行，阻礙了社區在面對上級任務時拼湊應對的便利性，實質上降低了社區的應對能力，這是社區對這項治理創新產生抵觸的緣由。不僅街區政府有這種感受，區縣部門也認為購買服務導致治理能力下降。比如，2014年之前，H區在流動人口管理方面的業績一直居全市第一名，但購買服務之后，排名進入了全市倒數行列。H區公安分局對此意見很大，他們認為，社區全權負責效率更高，工作安排更容易，完成任務更便利，要求回到社區綜合負責的管理模式（訪談記錄：20180224LHN）。
（三）專業性治理的妥協
在社區與社會組織之間普遍出現矛盾后，H區購買服務的制度不斷進行調整，總體來看，購買服務的專業性邏輯不斷妥協，社區治理的綜合度提升。這在組織管理與工作安排兩個方面都有所體現。
在組織管理方面，H區和街道政府對社會組織和社區工作關聯考核，將兩者捆綁在一起。從2017年開始，區和街道在考核時，將社區和社會組織連帶衡量，一方的得分會影響另一方。比如，在HTQ社區，因為社會組織流動人口信息采集率不高，造成社區工作考核時被扣分（訪談記錄：20180123ZY）。同時，社區也獲得了對社會組織的考核權限。在改革之初，是以H區民政主導的專業性考核為主，組織規范性、社工資質是核心指標；而在近兩年的運行中，與社區的配合所占比重提升，社區有20%的打分權限。所以，各個社會組織也越來越強調與社區的配合，尊重社區的安排（訪談記錄：20170804ZYX）。
社會組織與社區配合度提升，并逐步參與到各類社區的工作中。以外來的G組織為例，該組織承接著TS街道兩個社區的公共服務。在2015年入駐社區之初，其工作的重心是提升139項事務性服務的效率與標準化水平，同時積極引進專業社會工作服務進駐社區；而到了2017年，其工作重點是配合社區打造亮點，提升治理成效（訪談記錄：20160920ZQ、20170804ZYX）。比如，2017年上半年，在其工作記錄中，重點工作包括食品行業登記、三小門店備案、文明城市巡查、鼠疫防治、消防安全等，這些本該是社區兩委承擔的工作，不在購買服務的范圍內，現在卻派給了社會組織。目前，社會組織額外承擔的工作所占用的精力至少有30%左右（G組織2017年工作記錄）。除此之外，配合社區應對各類檢查、考核更是常事，社會組織變成了社區綜合治理的助手（訪談記錄：20170824ZYX）。
在三年的購買服務實踐中，社會組織的專業性與公共服務的績效表現出明顯的背離。專業性水平高的社會組織以外來社會組織為主，它們在機構組織建設、員工專業資質、規章制度建設等方面的評估中一直名列前茅。但是，H區社會治理成效排名靠前的社區卻幾乎都是“專業性水準”不高的本土社會組織。比如，2017年H區推選了三個社會治理優秀社區，全部都是社區自己孵化的社會組織承接的服務。YL街道的HX社區是“全國文明單位”，承接社區公共服務的社會組織負責人曾在社區兩委工作過，組織成員也全部是社區人員。HM社區社會組織認為，工作績效好“主要是因為與社區配合的好”。在工作方面服從社區領導的安排，一起完成社區的重要工作。專業性水平高的社會組織反而與社區配合不好，社區認為“改革多此一舉”，社會組織認為社區“隨意安排任務”。專業性與實效性的反差說明，在當前的治理格局中，當購買服務帶來的專業化治理與社區的綜合性產生矛盾時，大多數社會組織為求生存會放棄專業性。
六、結論與討論：低治理權結構下的基層問題
越是在基層做調研，越是感受到“基層疲憊”。到了最底層的社區，各種任務層出不窮，檢查、考核臨時多變，人少事雜，疲于應付。社區的問題不在于社區自身，根源在于治理體系，源于社區在基層治理中的結構位置。近年來，中央和地方都非常重視基層治理問題，進行了大量的制度設計和實踐探索。完善服務體系，激發社會活力，構建互動機制是重要的治理創新方向（向春玲，2014）。這些治理創新提升了治理能力，促進了基層發展（燕繼榮，2017）。但是，各類社會治理創新在嵌入于社區實踐的過程中，往往被治理結構所制約，結果可能背離初衷。因此，認清治理結構和治理機制，才能分析基層現象的演變及其緣由。
從H區的案例可以看到，基層組織的低治理權是專業化治理產生困境的根本原因。治理權極低的社區并沒有自主空間讓社會組織承擔各種專業服務，社區更希望直接控制公共資源，保障綜合治理能力。在面臨任務壓力時，社區會干預社會組織的運作，通過控制社會組織來提升社區應對壓力的資源空間。街道政府也要求社會組織“融入”社區，以保障基層的治理績效。而社會組織因為自身生存能力弱，一般會向街道、社區妥協，通過放棄專業性來獲得地方認可。因此，問題的關鍵不在于基層政府、社區和社會組織的能力與理念，而在于基層治理的結構調整。
相比于以往的經驗性分析，本研究的概念命題可以進行跨案例的解釋，初步建立起一套分析框架。既有的研究揭示，情境不同，社會組織運行的成效也會不同。有的地方社會組織相對活躍，服務的專業性強；而有的地方社會組織缺乏獨立性，成為街區的行政幫手。治理權及治理機制的差異是關鍵影響因素。有的研究發現，高層級政府主管的社會組織，其運作的獨立性、專業性較強，明顯優于嵌入于基層政府的社會組織（管兵，2013）；同時，在地區差異中，財力發達、人員充沛的地方政府管理下，社會組織運行的專業化水平較高（黃曉春，2014）。而在經濟落后的中西部基層，社會組織數量少、專業化水平低，現存的社會組織也多半是被政府吸納，變成行政工具（竺乾威、朱春奎等，2016）。這種實踐差異印證了本研究的分析命題：層級高、經濟發達的地區，公共資源豐富，治理權較高，專業性治理有較大空間；而在不發達地區的基層，治理權極低，為了增強壓力應對能力，社會組織被吸納進了基層行政體系。雖然街區的行政理念、基層領導的風格對購買服務成效不乏影響（朱健剛、陳安娜，2013；徐盈艷、黎熙元，2018），但治理結構的影響更為基礎。經驗案例雖然多變，解釋邏輯卻共通。
在其他領域，我們也能看到治理權對治理機制的影響。同樣一個地方政府，如果財力人力沒有增加，但治理任務增多、壓力增大，也會更加轉向綜合性治理機制。在筆者最近對S省法院系統的調查中就看到，當前各地精準扶貧、環境保護工作壓力巨大，法院系統被地方黨委硬性安排參與相關工作，法院有1/3的人力、物力被用于扶貧、環保等非專業領域，形成地方黨政大綜合的運行體系（訪談記錄：20180206JJFY）。而且，地方壓力越大，各部門去專業化運行的程度就會越高。在經濟領域，面臨GDP考核的巨大壓力，經濟發展空間有限的基層政府常常把招商、跑項目的任務分攤給每個部門，甚至間接控制的企事業單位都被動員起來，共同完成招商引資工作。這種高壓下統籌行政資源、強行分攤任務的做法常常造成部門的本職工作被替代（狄金華，2015）。作為基層領導，如果沒有靈活應變的能力，只是按照規章制度管理運行，就會很難應對上級的任務目標；作為部門單位，如果不積極配合基層政府的中心工作，那也很難在科層體系中生存。社會組織雖然有法律上的獨立性，但承接公共服務嵌入于國家的治理體系中。因此，本研究的解釋邏輯對政府購買服務的成效差異提供了普遍性解釋；同時，進一步拓展，也可以為地方政府的運行邏輯呈現一個觀察角度。
有兩個問題還需做出說明。首先，不同類型的公共服務初始專業化程度不同，與治理結構的嵌入程度也有不同。比如，專門的殘疾人服務就較少涉入到社區的綜合治理過程中。這并不影響本文的觀點，雖然服務類型不同，專業性也不同，但嵌入基層治理體系后，其歷時性的變化具有相似性，都在原有基礎上提升綜合性治理的程度。其次，影響治理權的因素是多重的，縱向的組織層級和橫向的組織類型差異都會產生影響。本文重點討論的是縱向的層級差異，因為層級差異影響更普遍，也是當前基層問題的關鍵。由于篇幅所限，本文對于橫向比較的組織類型差異只做了一些延伸分析。個案描述相對容易，但概念命題建構卻極為困難，本文嘗試形成邏輯性框架，但其學術潛力的充分發揮，還需要后續的研究進一步支撐。
作者單位：中山大學社會學與人類學學院
中國鄉村發現網轉自：社會學研究雜志 微信公眾號（原創）
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