——四川崇州鄉(xiāng)村振興探索實(shí)踐的幾點(diǎn)啟示
堅(jiān)持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展，是推進(jìn)實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的總方針，也是在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)下行壓力加大、外部環(huán)境發(fā)生深刻變化的復(fù)雜形勢下， 切實(shí)穩(wěn)住“三農(nóng)”基本盤的政策導(dǎo)向。把農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展落到實(shí)處，總的要求是必須做到四個“優(yōu)先”，即在干部配備上優(yōu)先考慮，在要素配置上優(yōu)先滿足，在公共財政投入上優(yōu)先保障，在公共服務(wù)上優(yōu)先安排。從當(dāng)前工作重點(diǎn)看，就是要深化農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，著力夯實(shí)糧食生產(chǎn)能力和農(nóng)業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)，推動鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，拓展農(nóng)村就業(yè)空間和農(nóng)民增收渠道，為經(jīng)濟(jì)社會持續(xù)健康發(fā)展提供有力支撐。
按照中央的總體部署，去年以來，各地在推進(jìn)實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中已經(jīng)開展了形式多樣的探索創(chuàng)新，積累了豐富的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。最近我們赴“農(nóng)業(yè)共營制”的創(chuàng)始地四川崇州市進(jìn)行了專題調(diào)研，深感崇州通過一系列探索實(shí)踐和改革創(chuàng)新，有效促進(jìn)了資源要素合理流動，推動了產(chǎn)業(yè)、產(chǎn)城和城鄉(xiāng)融合發(fā)展，真正做到了把農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展落到實(shí)處，具有重要啟示，值得深入思考和跟蹤調(diào)研。
第一，堅(jiān)持“重中之重”， 地方一把手必須真抓、實(shí)抓、持久抓。堅(jiān)持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展，首先必須始終優(yōu)先體現(xiàn)在地方黨政一把手的工作思路、管理理念之中。如崇州市委市政府主要負(fù)責(zé)人，始終堅(jiān)持把“三農(nóng)”擺在全部工作的重中之重位置并落到實(shí)處。多年來， 堅(jiān)持抓實(shí)抓好“三農(nóng)”工作頂層設(shè)計(jì)、制度保障、機(jī)構(gòu)支撐和干部配備等核心問題。早在2013年，在崇州市委主要負(fù)責(zé)人的直接推動下， 崇州市探索實(shí)踐以農(nóng)戶自愿自主組建土地股份合作社推進(jìn)農(nóng)業(yè)的規(guī)模化經(jīng)營，以培育農(nóng)業(yè)職業(yè)經(jīng)理人隊(duì)伍推進(jìn)農(nóng)業(yè)的專業(yè)化經(jīng)營，以強(qiáng)化社會化服務(wù)推進(jìn)農(nóng)業(yè)的組織化經(jīng)營，形成多主體、多層次的“農(nóng)業(yè)共同經(jīng)營”模式（簡稱“農(nóng)業(yè)共營制”），有效解決了農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展中“誰來種地、種怎樣的地、如何種地”的突出難題。在此基礎(chǔ)上， 近幾年來，崇州市為推進(jìn)實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、把農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展落到實(shí)處，進(jìn)一步強(qiáng)化“三農(nóng)”工作的工作機(jī)制和制度安排。一是建立“一把手”牽頭抓農(nóng)業(yè)農(nóng)村工作制度。崇州建立黨政一把手牽頭的推進(jìn)實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略領(lǐng)導(dǎo)小組，出臺實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略“十大重點(diǎn)工程”“五項(xiàng)重點(diǎn)改革”行動方案， 明確目標(biāo)、細(xì)化措施、落實(shí)責(zé)任， 形成扎實(shí)推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的工作機(jī)制。二是建立市委書記掛帥的統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革、農(nóng)業(yè)農(nóng)村改革領(lǐng)導(dǎo)小組等聯(lián)席會議制度，定期研究解決農(nóng)業(yè)農(nóng)村重大問題，增強(qiáng)工作執(zhí)行力。三是建立財政保障制度。設(shè)立市財政農(nóng)業(yè)農(nóng)村專項(xiàng)資金8000萬元，并保持逐年增長，重點(diǎn)支持農(nóng)業(yè)科技成果轉(zhuǎn)化運(yùn)用、農(nóng)村社會化服務(wù)體系建設(shè)、農(nóng)村人居環(huán)境整治、農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)發(fā)展， 使“三農(nóng)”主管部門對鄉(xiāng)村振興能夠通盤考慮、系統(tǒng)謀劃、總體設(shè)計(jì)，實(shí)現(xiàn)穩(wěn)扎穩(wěn)打、逐步推進(jìn)、久久為功。三是建立保障農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展的制度框架，以制度為統(tǒng)領(lǐng)，確保資源要素優(yōu)先向鄉(xiāng)村配置和農(nóng)業(yè)農(nóng)村工作部署穩(wěn)步推進(jìn)，破除鄉(xiāng)村振興關(guān)鍵障礙。崇州基層干部反映，如果沒有市一把手的高度重視、系統(tǒng)思考和強(qiáng)力支持，鄉(xiāng)村振興中人財物調(diào)配、資源整合、政策落地、部門協(xié)同等難以到達(dá)目前的通暢、協(xié)調(diào)程度，這也激發(fā)了基層干部抓“三農(nóng)”工作的主動性和積極性，具有明顯的示范和引領(lǐng)效應(yīng)。
第二，創(chuàng)新制度供給，引導(dǎo)優(yōu)質(zhì)要素向鄉(xiāng)村合理流動和有效匯聚。“人、地、錢”問題，是把農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展落到實(shí)處的三個根本性難題。調(diào)研表明，崇州市通過一系列制度創(chuàng)新和政策創(chuàng)新，千方百計(jì)激活主體、激活要素、激活市場，使農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的“人、地、錢”問題逐步得到緩解。
首先，“人”怎么聚？崇州市近幾年來探索健全鄉(xiāng)村振興人才引育留用機(jī)制，設(shè)立人才發(fā)展專項(xiàng)資金，給予人才創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)項(xiàng)目、科研創(chuàng)新平臺和創(chuàng)新載體建設(shè)、人才公寓等政策扶持。尤其是，崇州市多年來注重培育農(nóng)業(yè)職業(yè)經(jīng)理人和新型職業(yè)農(nóng)民，到目前已達(dá)7329人， 成為農(nóng)業(yè)共營制的中堅(jiān)力量，經(jīng)營管理全市耕地面積達(dá)66%；通過院校地企共建科研基地，引進(jìn)農(nóng)業(yè)科技領(lǐng)軍人才185人，推動了農(nóng)業(yè)科技成果落地轉(zhuǎn)化和科技人才就地孵化；引育鄉(xiāng)村創(chuàng)意設(shè)計(jì)人才100余名，已有北京、成都等多地的都市人才下鄉(xiāng)駐村創(chuàng)業(yè)就業(yè)。如崇州構(gòu)建“天府文化+設(shè)計(jì)師聯(lián)盟+集體經(jīng)濟(jì)組織”聯(lián)動機(jī)制，引進(jìn)清華大學(xué)、中央美院等院校規(guī)劃設(shè)計(jì)專家團(tuán)隊(duì)，吸引愛馬仕設(shè)計(jì)師、巴金文學(xué)院簽約作家等100余名創(chuàng)意人才作為“新村民”入住村落，打造出竹藝村、凡樸生活、五星村等特色景點(diǎn)。崇州市尊才重才、優(yōu)化人才服務(wù)，讓人才有平臺、有溫暖、有希望，人才都樂意扎根崇州，由此引領(lǐng)了鄉(xiāng)村新產(chǎn)業(yè)新經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展。
其次，如何盤活“地”？崇州市勇于探索，善于創(chuàng)新，出臺一系列促進(jìn)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)改革的規(guī)章制度。一是推動農(nóng)業(yè)共營制提質(zhì)升級，到目前土地股份合作社已覆蓋全市農(nóng)業(yè)經(jīng)營土地的81%，基本實(shí)現(xiàn)了承包地的規(guī)模經(jīng)營。二是推進(jìn)農(nóng)村土地綜合整治，探索集體建設(shè)用地入股聯(lián)營和流轉(zhuǎn)交易，盤活閑置集體建設(shè)用地600余畝，有效保障了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展和鄉(xiāng)村振興重大項(xiàng)目用地需求。三是試點(diǎn)農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”改革，鞏固宅基地集體所有權(quán)、保障宅基地農(nóng)戶資格權(quán)和農(nóng)民房屋財產(chǎn)權(quán)、適度放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)，鼓勵以租賃等方式利用鄉(xiāng)村閑置宅基地和房屋，有力促進(jìn)了民宿、文創(chuàng)等新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)發(fā)展。
再次，“錢”從哪里來？這是當(dāng)前各地推進(jìn)鄉(xiāng)村振興的最大瓶頸因素。崇州市為破解這一難題， 注重用好財政資金、社會資金和金融資金“三種錢”，探索構(gòu)建“財政資金優(yōu)先保障、社會資金積極參與、金融資金重點(diǎn)傾斜”的多元投入格局。特別是，崇州采取規(guī)劃統(tǒng)籌、資金統(tǒng)籌、建設(shè)統(tǒng)籌的“三統(tǒng)籌”路徑，率先從規(guī)劃統(tǒng)籌著手， 做到鄉(xiāng)村振興“一張藍(lán)圖繪到底、一以貫之抓落實(shí)”，避免多個規(guī)劃之間相互沖突和來回折騰；對財政資金，采取“多個漏斗進(jìn)、一個漏斗出”，統(tǒng)籌使用，集中投放一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)一個片區(qū)，整體推進(jìn)農(nóng)田水利、公共設(shè)施、產(chǎn)業(yè)配套、生態(tài)環(huán)境等各項(xiàng)建設(shè)，不撒胡椒面、不單兵突進(jìn)；夯實(shí)產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)、優(yōu)化營商環(huán)境、加強(qiáng)政策支持，引進(jìn)中國中化、成都華川、四川發(fā)展、中業(yè)文旅等企業(yè)集團(tuán)，作為農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)、品牌運(yùn)營、文創(chuàng)等新經(jīng)濟(jì)投資主體和建設(shè)主體，激發(fā)社會資本參與鄉(xiāng)村振興的活力。
第三，突出產(chǎn)業(yè)振興，優(yōu)先推動農(nóng)業(yè)共營制升級和農(nóng)商文旅體融合發(fā)展。實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展，首要是振興鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)。崇州市首先推動農(nóng)業(yè)共營制提質(zhì)升級，促進(jìn)農(nóng)業(yè)提質(zhì)增效和高質(zhì)量發(fā)展。一是創(chuàng)新土地經(jīng)營權(quán)入股方式，通過折股聯(lián)營、入股經(jīng)營、合作聯(lián)營探索“土地股份合作社+農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化企業(yè)”的聯(lián)合，讓土地經(jīng)營權(quán)分享到農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營的增值收益。二是健全農(nóng)業(yè)風(fēng)險保障體系，提高糧食、蔬菜部分險種保險賠付水平， 創(chuàng)新土地流轉(zhuǎn)履約保證保險、農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體用工意外傷害保險，有效降低了土地股份合作社規(guī)模經(jīng)營和雇工經(jīng)營等風(fēng)險。三是通過農(nóng)業(yè)職業(yè)經(jīng)理人的遴選機(jī)制、產(chǎn)業(yè)鏈復(fù)合型技能培訓(xùn)體系、市場競爭優(yōu)勝劣汰機(jī)制等，有效提升了農(nóng)業(yè)職業(yè)經(jīng)理人隊(duì)伍專業(yè)技能、綜合能力和整體質(zhì)量。四是進(jìn)一步深化校院地企合作，推進(jìn)農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新、試驗(yàn)示范、轉(zhuǎn)化中試、應(yīng)用推廣，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)經(jīng)營科技支撐體系升級；引進(jìn)中化集團(tuán)合建MAP現(xiàn)代農(nóng)業(yè)技術(shù)服務(wù)中心， 實(shí)現(xiàn)“全產(chǎn)業(yè)鏈”的農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)體系升級；引進(jìn)華川集團(tuán)等構(gòu)建“農(nóng)產(chǎn)品公共品牌+企業(yè)自主品牌+ 電商平臺”的農(nóng)業(yè)品牌運(yùn)營體系， 實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)優(yōu)質(zhì)化、品牌化發(fā)展。崇州市通過農(nóng)商文旅體融合發(fā)展推動農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合，“全域旅游、全業(yè)旅游、全域景區(qū)”，繪就“推窗見田、開門見綠”的錦繡畫卷。
第四，創(chuàng)新金融服務(wù)，暢通農(nóng)村金融下鄉(xiāng)渠道。長期以來，農(nóng)村金融服務(wù)融資難、融資貴、融資慢等問題突出，對農(nóng)村發(fā)展的制約越來越凸顯。2017年以來，崇州市以“農(nóng)業(yè)共營制”推動土地適度規(guī)模經(jīng)營為基礎(chǔ)，以農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押融資為根本途徑，以“農(nóng)貸通” 融資綜合服務(wù)平臺為抓手，積極推進(jìn)新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體培育和農(nóng)村信用體系建設(shè)，推動金融資本、社會資本優(yōu)先投向農(nóng)業(yè)農(nóng)村，初步突破了農(nóng)村金融的瓶頸約束。首先，崇州市應(yīng)用大數(shù)據(jù)等現(xiàn)代信息技術(shù)搭建了“農(nóng)貸通”融資綜合服務(wù)平臺。該平臺涵蓋惠農(nóng)政策、融資主體、金融產(chǎn)品三大信息庫，整合銀（行）政（府）保（險）擔(dān)（保） 企（業(yè)）資源，同時匯集融資主體多元需求。通過信息共享推動資金供需、農(nóng)業(yè)保險、融資擔(dān)保網(wǎng)上對接和線上辦理，有效解決農(nóng)村金融服務(wù)資源分散、信息分割、對接不暢問題。其次，推動“農(nóng)貸通”平臺與農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易平臺、農(nóng)村電商服務(wù)平臺有機(jī)銜接，實(shí)現(xiàn)信息共享和功能集成。崇州市構(gòu)建了市、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村（社區(qū)）三級管理，農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易服務(wù)站、農(nóng)村電商服務(wù)站、農(nóng)村金融服務(wù)站“三站合一”的“農(nóng)貸通”融資綜合服務(wù)體系。實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村（社區(qū)）全覆蓋，已建成村級“農(nóng)貸通”服務(wù)站231個， 有效破解農(nóng)村金融服務(wù)“最后一公里”問題。再次，崇州市構(gòu)建了農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易、農(nóng)村產(chǎn)權(quán)價值評估、信用評價、風(fēng)險分擔(dān)、聚合融資、收儲處置、政策扶持“七大體系”，發(fā)揮財政資金引導(dǎo)作用和杠桿效應(yīng)，有效緩解信息不對稱、融資難、融資貴，以及農(nóng)村資產(chǎn)處置難、產(chǎn)權(quán)抵押融資難等突出難題， 盤活農(nóng)村資產(chǎn)，讓農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押融資政策真正落地。調(diào)研表明，崇州探索建立的農(nóng)村金融綜合服務(wù)體系，著力盤活農(nóng)村資源，初步實(shí)現(xiàn)了農(nóng)村金融多樣化、便捷化和智能化，促進(jìn)降低金融服務(wù)農(nóng)業(yè)農(nóng)村的成本，為鄉(xiāng)村振興注入金融服務(wù)新動能。
第五，改革管理體制，探索建立城鄉(xiāng)行政管理、公共服務(wù)和社區(qū)治理新體系。把農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展落到實(shí)處，必須推動改革涉農(nóng)和城鄉(xiāng)管理體制，促進(jìn)轉(zhuǎn)變職能、理順關(guān)系、優(yōu)化結(jié)構(gòu)、提高效能。崇州正在推進(jìn)的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)功能區(qū)建設(shè)管理體制試點(diǎn)及其改革效果值得關(guān)注和跟蹤。為適應(yīng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展和鄉(xiāng)村振興的新要求，崇州市組建現(xiàn)代農(nóng)業(yè)主體功能區(qū)管委會（以下簡稱“管委會”）。管委會屬成都市政府的派出機(jī)構(gòu)，委托崇州市委市政府代管，負(fù)責(zé)落實(shí)成都市委市政府和崇州市委市政府重大決策部署和交辦的重大事項(xiàng)。同時，崇州市將功能區(qū)內(nèi)11個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、92個村（社區(qū)）整合為4個街道、46個社區(qū)，構(gòu)建了“管委會+街道+社區(qū)”的組織框架。一是強(qiáng)化管委會的經(jīng)濟(jì)管理職能，管委會負(fù)責(zé)功能區(qū)建設(shè)、改革和發(fā)展，如負(fù)責(zé)功能區(qū)的規(guī)劃編制、實(shí)施和監(jiān)督，推動行政跨區(qū)多規(guī)合一；統(tǒng)籌人才、科技、土地、資金、服務(wù)等要素配置，產(chǎn)業(yè)發(fā)展和空間布局優(yōu)化，破除區(qū)域壁壘和部門障礙；負(fù)責(zé)招商目錄和招商政策制定，招商引資和項(xiàng)目投資促進(jìn)，重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和農(nóng)村綜合配套改革等。二是強(qiáng)化街道的公共服務(wù)和社會管理職能。按照新的管理構(gòu)架設(shè)置，街道是崇州市政府的派出機(jī)構(gòu)，主要任務(wù)是抓好公共服務(wù)和社會管理。崇州市試點(diǎn)成立了4個農(nóng)村社區(qū)工作站，承接民政、人社等部門下放的政務(wù)服務(wù)事項(xiàng)和衛(wèi)生健康服務(wù)、農(nóng)業(yè)農(nóng)村工作、社會救助等基層行政事項(xiàng)208項(xiàng)，為社區(qū)居民、市場主體、產(chǎn)業(yè)從業(yè)人員和游客四類主體提供專業(yè)化政務(wù)服務(wù)、精細(xì)化產(chǎn)業(yè)服務(wù)和個性化生活服務(wù)。社區(qū)工作站辦公場所設(shè)在社區(qū)、駐社區(qū)辦公，初步形成了“功能完善、服務(wù)多元、便捷高效”的15分鐘車程基本公共服務(wù)圈，有效推動了服務(wù)向農(nóng)戶下沉。三是推動社區(qū)“去行政化”，回歸村民自治職能，主抓集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展，并根據(jù)《社區(qū)事務(wù)清單》承擔(dān)部分行政事務(wù)。崇州市通過構(gòu)建“管委會+街道+社區(qū)”的管理和治理新模式，對推動管理型政府向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變、社區(qū)回歸自治做出有益探索。
與此同時，我們在崇州的調(diào)研也發(fā)現(xiàn)，把農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展落到實(shí)處，仍然面臨諸多源自頂層的制度安排和體制機(jī)制約束，使地方在破解鄉(xiāng)村振興建設(shè)用地供應(yīng)難題、建立新型農(nóng)村金融服務(wù)機(jī)制、提升農(nóng)村公共服務(wù)水平等方面，難以取得進(jìn)一步的突破創(chuàng)新， 亟需從中央層面加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，深化系統(tǒng)改革，強(qiáng)化制度供給，出臺更加具有針對性、可操作性的政策措施。要鼓勵和支持基層在深化農(nóng)村土地制度改革、完善農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度和要素市場配置，增強(qiáng)農(nóng)村微觀主體活力，促進(jìn)農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合等方面，大膽實(shí)踐、勇于創(chuàng)新，允許試錯，盡快探索形成促進(jìn)鄉(xiāng)村振興的體制支撐、制度框架和政策體系。
作者系同濟(jì)大學(xué)特聘教授，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部專家咨詢委員會委員
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《中國發(fā)展觀察》2019年3-4期合刊 微信公眾號（原創(chuàng)）
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