提要：隨著我國城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會格局的變化﹐尤其是農(nóng)地三權(quán)分置改革之后﹐農(nóng)村雙層經(jīng)營體制的內(nèi)涵有了新的拓展﹕一是“農(nóng)戶分散經(jīng)營”的經(jīng)營方式出現(xiàn)了衍生形態(tài)﹐現(xiàn)階段的“農(nóng)戶分散經(jīng)營”是一種以土地經(jīng)營權(quán)為依托﹑以土地配置效率提高為導(dǎo)向的“權(quán)利”經(jīng)營方式﹐即農(nóng)戶可以選擇自己經(jīng)營承包的土地﹐也可以選擇保留承包權(quán)﹑出讓經(jīng)營權(quán)﹔二是“農(nóng)戶分散經(jīng)營”的不同方式存在著共存共生關(guān)系﹐雙層經(jīng)營體制既延續(xù)了此前的“集體統(tǒng)一經(jīng)營─農(nóng)戶分散經(jīng)營”的制度框架﹐又派生出農(nóng)戶經(jīng)營新形態(tài)即小農(nóng)戶與新型經(jīng)營主體并存﹔三是“集體統(tǒng)一經(jīng)營”的實(shí)現(xiàn)機(jī)制出現(xiàn)了重要轉(zhuǎn)化﹐集體統(tǒng)一經(jīng)營中的“集體”主要指“村兩委”等行政組織﹐但也包括農(nóng)民合作社等經(jīng)濟(jì)組織﹐“經(jīng)營”則從土地發(fā)包延伸至土地利用監(jiān)督﹑產(chǎn)業(yè)融合轉(zhuǎn)型﹑公共產(chǎn)品供給等領(lǐng)域﹔四是農(nóng)村不同主體之間的經(jīng)濟(jì)關(guān)系和利益結(jié)構(gòu)出現(xiàn)了多元化﹐不同主體的經(jīng)濟(jì)關(guān)系突破了“集體─農(nóng)戶”的簡單元格局﹐并逐步轉(zhuǎn)向集體組織﹑土地承包者﹑土地實(shí)際使用者之間的利益結(jié)構(gòu)。
20世紀(jì)70年代末80年代初﹐我國農(nóng)村發(fā)生了人民公社制向家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的變遷。與此相伴隨的是﹐農(nóng)村經(jīng)營體制也從集體擁有土地并實(shí)施統(tǒng)一經(jīng)營的單一方式﹐轉(zhuǎn)變?yōu)榧w統(tǒng)一經(jīng)營和農(nóng)戶分散經(jīng)營相結(jié)合的方式﹐雙層經(jīng)營體制隨即成為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的基本制度安排。這一安排在1983年﹑1984年﹑1986年的中央一號文件中分別被表述為“聯(lián)產(chǎn)承包制采取了統(tǒng)一經(jīng)營和分散經(jīng)營相結(jié)合的原則”“完善統(tǒng)一經(jīng)營和分散經(jīng)營相結(jié)合的體制”和“完善統(tǒng)一經(jīng)營與分散經(jīng)營相結(jié)合的雙層經(jīng)營體制”。1999年憲法修正案則明確規(guī)定“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織實(shí)行家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)﹑統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制”。顯然﹐雙層經(jīng)濟(jì)體制伴隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革而出現(xiàn)﹐其實(shí)質(zhì)是在堅持土地集體所有制的前提下﹐依靠農(nóng)民家庭向集體承包土地并獲得承包經(jīng)營權(quán)﹐來實(shí)現(xiàn)集體統(tǒng)一經(jīng)營和農(nóng)戶分散經(jīng)營兩者的并存﹑互補(bǔ)和結(jié)合。集體擁有土地﹑農(nóng)戶承包土地是農(nóng)村實(shí)施雙層經(jīng)營體制的制度基礎(chǔ)﹐集體統(tǒng)一經(jīng)營體現(xiàn)為集體擁有土地發(fā)包權(quán)﹐且部分集體通過村辦企業(yè)等開展經(jīng)營活動﹔農(nóng)戶分散經(jīng)營則體現(xiàn)為農(nóng)戶承包土地并直接經(jīng)營土地﹐農(nóng)戶主要從事種植業(yè)和養(yǎng)殖業(yè)等生產(chǎn)活動。
相對于單一的集體經(jīng)營方式﹐雙層經(jīng)營體制激活了農(nóng)戶這一微觀主體﹐賦予了農(nóng)戶在承包地上的經(jīng)營自主權(quán)﹐激勵農(nóng)戶從增加收益出發(fā)開展經(jīng)濟(jì)活動﹐由此極大地提高了經(jīng)濟(jì)效率﹐解放和發(fā)展了農(nóng)村生產(chǎn)力﹐并為更大范圍的改革提供了穩(wěn)定的社會基礎(chǔ)。然而﹐伴隨著經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展﹐雙層經(jīng)營體制面臨的實(shí)踐背景正在發(fā)生變化﹐例如﹕農(nóng)村勞動力大規(guī)模的非農(nóng)化轉(zhuǎn)移﹐特別是外出農(nóng)民工的跨地區(qū)流轉(zhuǎn)﹐導(dǎo)致農(nóng)民與承包土地之間的穩(wěn)定關(guān)系被打破﹐農(nóng)民承包土地且直接經(jīng)營土地的傳統(tǒng)固定方式出現(xiàn)了變化﹔城鄉(xiāng)居民在收入提高的前提下出現(xiàn)了消費(fèi)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)化﹐對農(nóng)村產(chǎn)品的需求從食品數(shù)量主導(dǎo)轉(zhuǎn)向食品數(shù)量﹑食品質(zhì)量﹑生態(tài)文化多元并重﹐這需要農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)形態(tài)﹑供給方式和組織體系發(fā)生相應(yīng)的變革﹔在城鄉(xiāng)要素流動性和農(nóng)村產(chǎn)業(yè)多樣化增強(qiáng)的前提下﹐農(nóng)村集體的經(jīng)濟(jì)功能需要重新審視﹐集體經(jīng)營的范圍﹑方式及收益分配也需動態(tài)調(diào)整。概括地說﹐隨著城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會格局的變化﹐農(nóng)村雙層經(jīng)營體制的內(nèi)涵有了新的拓展﹐進(jìn)一步釋放農(nóng)村活力并助推城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程﹐首先需要理解和把握這一新內(nèi)涵。2019年的中央一號文件《中共中央﹑國務(wù)院關(guān)于堅持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展做好“三農(nóng)”工作的若干意見》中明確提出﹐“堅持家庭經(jīng)營基礎(chǔ)性地位﹐賦予雙層經(jīng)營體制新的內(nèi)涵”﹐就體現(xiàn)出對社會實(shí)踐變動的積極響應(yīng)。
現(xiàn)階段的農(nóng)村雙層經(jīng)營體制﹐具有如下四重新的內(nèi)涵﹕
一是“農(nóng)戶分散經(jīng)營”的經(jīng)營方式出現(xiàn)了衍生形態(tài)。在雙層經(jīng)營體制下﹐我國農(nóng)戶的分散經(jīng)營長期表現(xiàn)為農(nóng)戶承包土地之后直接經(jīng)營土地﹐并在承包地上從事以食品供給為主導(dǎo)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動。現(xiàn)階段﹐農(nóng)村勞動力的非農(nóng)化流轉(zhuǎn)和城鄉(xiāng)居民消費(fèi)結(jié)構(gòu)變動﹐導(dǎo)致農(nóng)戶承包土地之后的經(jīng)濟(jì)行為出現(xiàn)了多元化﹐農(nóng)戶分散經(jīng)營的方式也出現(xiàn)了衍生形態(tài)。農(nóng)戶承包土地之后可以直接經(jīng)營土地﹐也可以在保留承包權(quán)的前提下流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)﹐藉以實(shí)現(xiàn)土地經(jīng)營權(quán)的社會化﹑市場化配置﹔農(nóng)戶承包土地之后可以從事種植業(yè)和養(yǎng)殖業(yè)﹐也可以從事法規(guī)允許的﹑契合城鄉(xiāng)居民消費(fèi)需要的﹑帶有新型服務(wù)業(yè)性質(zhì)的涉農(nóng)融合產(chǎn)業(yè)。以農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)和產(chǎn)業(yè)形態(tài)演變?yōu)榍疤岍o農(nóng)戶分散經(jīng)營方式出現(xiàn)了專業(yè)大戶﹑家庭農(nóng)場﹑農(nóng)民合作社﹑公司+基地+農(nóng)戶等新型經(jīng)營主體。這意味著“農(nóng)戶分散經(jīng)營”這個概念被大大拓展了﹐此前的“農(nóng)戶分散經(jīng)營”是指農(nóng)民以家庭為單位分散化從事土地經(jīng)營﹐是一種以承包地為依托﹑以農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)為導(dǎo)向的“實(shí)物”經(jīng)營方式。現(xiàn)階段的“農(nóng)戶分散經(jīng)營”則是一種以土地經(jīng)營權(quán)為依托﹑以土地配置效率提高為導(dǎo)向的“權(quán)利”經(jīng)營方式﹐即農(nóng)戶可以選擇自己經(jīng)營承包的土地﹐也可以選擇保留承包權(quán)﹑出讓經(jīng)營權(quán)。
二是“農(nóng)戶分散經(jīng)營”的不同方式存在著共存共生關(guān)系。改革開放初期﹐幾乎所有的農(nóng)戶均在各自的承包地上從事農(nóng)業(yè)活動﹐雙層經(jīng)營體制集中體現(xiàn)為集體和農(nóng)戶之間的關(guān)聯(lián)關(guān)系﹐農(nóng)戶內(nèi)部的結(jié)構(gòu)特征未進(jìn)入雙層經(jīng)營體制的范疇之中。現(xiàn)階段﹐伴隨著農(nóng)地“三權(quán)分置”的實(shí)施﹐農(nóng)戶的經(jīng)濟(jì)行為出現(xiàn)了顯著的分化趨勢﹐并形成了兩類農(nóng)戶﹕一是小農(nóng)戶﹐即在承包土地之后仍直接經(jīng)營土地的微觀主體﹐其經(jīng)營規(guī)模小且主要使用家庭內(nèi)部的要素﹔二是新型經(jīng)營主體﹐即通過土地流轉(zhuǎn)流入土地的微觀主體﹐其經(jīng)營規(guī)模大且更多使用家庭外部的要素。考慮到城鄉(xiāng)要素流動的漸進(jìn)性以及土地的經(jīng)濟(jì)社會功能﹐小農(nóng)戶仍在農(nóng)村微觀主體中占據(jù)絕大部分﹐但新型經(jīng)營主體在要素整合和市場參與過程中具有比較優(yōu)勢﹐其發(fā)展速度較快且空間差異明顯﹐小農(nóng)戶和新型經(jīng)營主體既存在產(chǎn)品和市場的競爭關(guān)系﹐也存在著要素供求﹑基礎(chǔ)設(shè)施供給等方面的互補(bǔ)關(guān)系﹐不同主體的共存共生正在成為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)活動的新趨勢。基于此﹐雙層經(jīng)營體制就包括了“集體─農(nóng)戶”之間的結(jié)構(gòu)特征以及農(nóng)戶內(nèi)部的結(jié)構(gòu)特征﹐表現(xiàn)為既延續(xù)此前的制度框架又派生出農(nóng)戶經(jīng)營新形態(tài)﹕“集體統(tǒng)一經(jīng)營─農(nóng)戶分散經(jīng)營”的制度框架﹐以及農(nóng)戶內(nèi)部的“小農(nóng)戶─新型經(jīng)營主體”的結(jié)構(gòu)。
三是“集體統(tǒng)一經(jīng)營”的實(shí)現(xiàn)機(jī)制出現(xiàn)了重要轉(zhuǎn)化。集體統(tǒng)一經(jīng)營是農(nóng)村雙層經(jīng)營體制的重要組成部分。這里的“集體”通常指以“村兩委”為代表的行政組織﹐“統(tǒng)一經(jīng)營”表現(xiàn)為集體擁有土地所有權(quán)﹐并通過土地發(fā)包影響農(nóng)戶的經(jīng)濟(jì)行為﹐也表現(xiàn)為集體組織利用土地等生產(chǎn)數(shù)據(jù)直接從事經(jīng)營﹐其經(jīng)營收益分配給農(nóng)民或用于公共產(chǎn)品供給。前者是統(tǒng)一經(jīng)營的“常規(guī)動作”或普遍狀態(tài)﹐后者要求集體領(lǐng)導(dǎo)具有“企業(yè)家才能”﹐因此是統(tǒng)一經(jīng)營的“自選動作”且存在著顯著的地區(qū)差異。現(xiàn)階段﹐我國農(nóng)村“集體統(tǒng)一經(jīng)營”出現(xiàn)了若干新變化﹐其實(shí)現(xiàn)機(jī)制也出現(xiàn)了重大轉(zhuǎn)化﹐結(jié)果是豐富和發(fā)展了“集體統(tǒng)一經(jīng)營”的經(jīng)濟(jì)屬性。主要體現(xiàn)為﹕集體除了土地發(fā)包之外﹐還必須強(qiáng)化村級土地規(guī)劃和整治﹐強(qiáng)化土地承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)的界定﹐強(qiáng)化土地利用狀態(tài)的監(jiān)督﹐即從針對承包戶的“土地發(fā)包”延伸到針對土地流出戶的“土地發(fā)包”和土地流入戶的“利用監(jiān)督”﹐延伸到針對小農(nóng)戶和新型經(jīng)營主體的公共產(chǎn)品供給。農(nóng)村經(jīng)營主體的多元化通常伴隨著產(chǎn)業(yè)形態(tài)的多樣化﹐即農(nóng)村出現(xiàn)了農(nóng)家樂﹑民宿﹑田園綜合體等新型服務(wù)產(chǎn)業(yè)﹐由此﹐“集體統(tǒng)一經(jīng)營”還意味著集體的范圍得到了拓寬﹐集體領(lǐng)導(dǎo)在整合本地資源﹑爭取政策支持﹑對接市場需求﹑推動產(chǎn)業(yè)融合等方面發(fā)揮著重要的“樞紐”作用﹐農(nóng)戶則通過讓渡耕地經(jīng)營權(quán)﹑宅基地使用權(quán)等獲得股權(quán)與紅利。上述格局意味著“集體統(tǒng)一經(jīng)營”中集體和集體領(lǐng)導(dǎo)的經(jīng)濟(jì)功能將進(jìn)一步凸顯﹐“村兩委”作為農(nóng)村行政組織﹐因雙層經(jīng)營體制出現(xiàn)新形態(tài)而被賦予更多的經(jīng)濟(jì)職能。除行政組織之外﹐農(nóng)民合作社等集體經(jīng)濟(jì)組織在農(nóng)村發(fā)展中將扮演更重要的角色﹐在這些組織中﹐集體和農(nóng)民之間可因土地經(jīng)營權(quán)﹑資金﹑技術(shù)入股等而形成新型股份關(guān)系。
四是農(nóng)村不同主體之間的經(jīng)濟(jì)關(guān)系和利益結(jié)構(gòu)出現(xiàn)了多元化。市場化改革既意味著資源配置方式的變遷﹐也意味著不同主體之間經(jīng)濟(jì)關(guān)系和利益結(jié)構(gòu)的變遷。改革開放初期﹐農(nóng)村雙層經(jīng)營體制界定了集體和農(nóng)戶間的權(quán)利邊界及關(guān)聯(lián)方式﹐農(nóng)民從集體那里得到較為充分的土地承包經(jīng)營權(quán)﹐并獲取土地經(jīng)營結(jié)果的剩余索取權(quán)﹐這種經(jīng)濟(jì)關(guān)系和利益結(jié)構(gòu)是較為簡單的。伴隨著集體統(tǒng)一經(jīng)營﹑農(nóng)戶分散經(jīng)營的內(nèi)涵拓展﹐雙層經(jīng)營體制中不同主體間的經(jīng)濟(jì)關(guān)系日益復(fù)雜﹐利益結(jié)構(gòu)也呈現(xiàn)出顯著的多元化態(tài)勢。比如﹐農(nóng)戶承包土地但轉(zhuǎn)出經(jīng)營權(quán)﹐由此就派生出“土地流出戶─土地流入者”之間的經(jīng)濟(jì)關(guān)系﹐它涉及土地所有權(quán)﹑承包權(quán)﹑經(jīng)營權(quán)之間的結(jié)構(gòu)問題﹐不同主體以土地承包合同﹑流轉(zhuǎn)合同來界定權(quán)利邊界。在這種界定中既涉及依附于土地承包關(guān)系的租賃權(quán)﹐也涉及依附于土地流轉(zhuǎn)關(guān)系的抵押權(quán)。就農(nóng)戶內(nèi)部的結(jié)構(gòu)特征而言﹐小農(nóng)戶與現(xiàn)代經(jīng)營主體并不是相互割裂的﹐它們往往因產(chǎn)品﹑要素﹑信息﹑服務(wù)等供求而存在著經(jīng)濟(jì)聯(lián)系﹐并依托股份合作﹑農(nóng)戶+合作社﹑農(nóng)戶+公司等而形成利益聯(lián)結(jié)。可見﹐現(xiàn)階段的雙層經(jīng)營體制不僅需要在“集體─農(nóng)戶”之間考慮承包關(guān)系的穩(wěn)定問題﹐而且需要在小農(nóng)戶和現(xiàn)代經(jīng)營主體之間關(guān)注兩者的有機(jī)銜接﹑利益分享問題。
概括起來﹐我國農(nóng)村雙層經(jīng)營體制的實(shí)踐背景發(fā)生了深刻變化﹐這種經(jīng)營體制的內(nèi)涵被賦予了許多新內(nèi)容﹕與土地流轉(zhuǎn)相伴隨﹐農(nóng)戶分散經(jīng)營開始從“實(shí)物”經(jīng)營拓展至“權(quán)利”經(jīng)營﹔小農(nóng)戶和現(xiàn)代經(jīng)營主體并存使農(nóng)戶內(nèi)部的結(jié)構(gòu)特征凸顯﹐雙層經(jīng)營體制在延續(xù)此前制度框架的基礎(chǔ)上派生出新形態(tài)﹔集體統(tǒng)一經(jīng)營中的“集體”主要指“村兩委”等行政組織﹐但也包括農(nóng)民合作社等經(jīng)濟(jì)組織﹐“經(jīng)營”則從土地發(fā)包延伸至土地利用監(jiān)督﹑產(chǎn)業(yè)融合轉(zhuǎn)型﹑公共產(chǎn)品供給等領(lǐng)域﹔不同主體的經(jīng)濟(jì)關(guān)系突破了“集體─農(nóng)戶”的簡單元格局﹐并逐步轉(zhuǎn)向集體組織﹑土地承包者﹑土地實(shí)際使用者之間的利益結(jié)構(gòu)。
改革開放初期﹐我國通過實(shí)施雙層經(jīng)營體制發(fā)展了農(nóng)村生產(chǎn)力﹐現(xiàn)階段雙層經(jīng)營體制出現(xiàn)了內(nèi)涵拓展﹐其新內(nèi)涵具有深厚的實(shí)踐基礎(chǔ)。這種內(nèi)涵轉(zhuǎn)變的邏輯是立足于城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會的變遷﹐在不改變“集體統(tǒng)一經(jīng)營─農(nóng)戶分散經(jīng)營”的前提下﹐賦予城鄉(xiāng)微觀主體更為充裕的經(jīng)濟(jì)自主權(quán)﹐更充分地發(fā)揮市場在城鄉(xiāng)要素配置中的決定性作用﹐特別是使農(nóng)民可依據(jù)自身條件選擇土地等要素的配置方式﹐以此推動城鄉(xiāng)要素的雙向流動和農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合﹐穩(wěn)步提高城鄉(xiāng)要素配置效率和農(nóng)民收入水平。就支撐條件而言﹐我國必須通過法律完善﹑流轉(zhuǎn)市場發(fā)育等舉措推進(jìn)農(nóng)地的“三權(quán)分置”改革﹐為不同主體參與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)活動提供更穩(wěn)定的預(yù)期﹔必須提高農(nóng)民人力資本﹐加快形成一大批新型職業(yè)農(nóng)民﹐重視農(nóng)村集體領(lǐng)導(dǎo)在產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展中的樞紐作用﹔必須加快農(nóng)村信息化進(jìn)程﹐補(bǔ)齊農(nóng)村生產(chǎn)性和生活性基本公共產(chǎn)品短板﹐降低要素下鄉(xiāng)和農(nóng)村要素再組合的制度成本﹔必須通過完善績效考核和財政體制改革﹐激勵地方政府針對農(nóng)村經(jīng)濟(jì)開展自發(fā)實(shí)驗和本地探索﹐助推我國加快形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會一體化新格局。
作者﹕高帆﹐系復(fù)旦大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院教授﹐本文是國家社會科學(xué)基金重大項目
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《光明日報》2019年03月19日
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