提要：隨著我國城鄉經濟社會格局的變化﹐尤其是農地三權分置改革之后﹐農村雙層經營體制的內涵有了新的拓展﹕一是“農戶分散經營”的經營方式出現了衍生形態﹐現階段的“農戶分散經營”是一種以土地經營權為依托﹑以土地配置效率提高為導向的“權利”經營方式﹐即農戶可以選擇自己經營承包的土地﹐也可以選擇保留承包權﹑出讓經營權﹔二是“農戶分散經營”的不同方式存在著共存共生關系﹐雙層經營體制既延續了此前的“集體統一經營─農戶分散經營”的制度框架﹐又派生出農戶經營新形態即小農戶與新型經營主體并存﹔三是“集體統一經營”的實現機制出現了重要轉化﹐集體統一經營中的“集體”主要指“村兩委”等行政組織﹐但也包括農民合作社等經濟組織﹐“經營”則從土地發包延伸至土地利用監督﹑產業融合轉型﹑公共產品供給等領域﹔四是農村不同主體之間的經濟關系和利益結構出現了多元化﹐不同主體的經濟關系突破了“集體─農戶”的簡單元格局﹐并逐步轉向集體組織﹑土地承包者﹑土地實際使用者之間的利益結構。
20世紀70年代末80年代初﹐我國農村發生了人民公社制向家庭聯產承包責任制的變遷。與此相伴隨的是﹐農村經營體制也從集體擁有土地并實施統一經營的單一方式﹐轉變為集體統一經營和農戶分散經營相結合的方式﹐雙層經營體制隨即成為農村經濟領域的基本制度安排。這一安排在1983年﹑1984年﹑1986年的中央一號文件中分別被表述為“聯產承包制采取了統一經營和分散經營相結合的原則”“完善統一經營和分散經營相結合的體制”和“完善統一經營與分散經營相結合的雙層經營體制”。1999年憲法修正案則明確規定“農村集體經濟組織實行家庭承包經營為基礎﹑統分結合的雙層經營體制”。顯然﹐雙層經濟體制伴隨著農村經濟體制改革而出現﹐其實質是在堅持土地集體所有制的前提下﹐依靠農民家庭向集體承包土地并獲得承包經營權﹐來實現集體統一經營和農戶分散經營兩者的并存﹑互補和結合。集體擁有土地﹑農戶承包土地是農村實施雙層經營體制的制度基礎﹐集體統一經營體現為集體擁有土地發包權﹐且部分集體通過村辦企業等開展經營活動﹔農戶分散經營則體現為農戶承包土地并直接經營土地﹐農戶主要從事種植業和養殖業等生產活動。
相對于單一的集體經營方式﹐雙層經營體制激活了農戶這一微觀主體﹐賦予了農戶在承包地上的經營自主權﹐激勵農戶從增加收益出發開展經濟活動﹐由此極大地提高了經濟效率﹐解放和發展了農村生產力﹐并為更大范圍的改革提供了穩定的社會基礎。然而﹐伴隨著經濟社會的發展﹐雙層經營體制面臨的實踐背景正在發生變化﹐例如﹕農村勞動力大規模的非農化轉移﹐特別是外出農民工的跨地區流轉﹐導致農民與承包土地之間的穩定關系被打破﹐農民承包土地且直接經營土地的傳統固定方式出現了變化﹔城鄉居民在收入提高的前提下出現了消費結構的轉化﹐對農村產品的需求從食品數量主導轉向食品數量﹑食品質量﹑生態文化多元并重﹐這需要農業產業形態﹑供給方式和組織體系發生相應的變革﹔在城鄉要素流動性和農村產業多樣化增強的前提下﹐農村集體的經濟功能需要重新審視﹐集體經營的范圍﹑方式及收益分配也需動態調整。概括地說﹐隨著城鄉經濟社會格局的變化﹐農村雙層經營體制的內涵有了新的拓展﹐進一步釋放農村活力并助推城鄉一體化進程﹐首先需要理解和把握這一新內涵。2019年的中央一號文件《中共中央﹑國務院關于堅持農業農村優先發展做好“三農”工作的若干意見》中明確提出﹐“堅持家庭經營基礎性地位﹐賦予雙層經營體制新的內涵”﹐就體現出對社會實踐變動的積極響應。
現階段的農村雙層經營體制﹐具有如下四重新的內涵﹕
一是“農戶分散經營”的經營方式出現了衍生形態。在雙層經營體制下﹐我國農戶的分散經營長期表現為農戶承包土地之后直接經營土地﹐并在承包地上從事以食品供給為主導的農業生產活動。現階段﹐農村勞動力的非農化流轉和城鄉居民消費結構變動﹐導致農戶承包土地之后的經濟行為出現了多元化﹐農戶分散經營的方式也出現了衍生形態。農戶承包土地之后可以直接經營土地﹐也可以在保留承包權的前提下流轉土地經營權﹐藉以實現土地經營權的社會化﹑市場化配置﹔農戶承包土地之后可以從事種植業和養殖業﹐也可以從事法規允許的﹑契合城鄉居民消費需要的﹑帶有新型服務業性質的涉農融合產業。以農村土地流轉和產業形態演變為前提﹐農戶分散經營方式出現了專業大戶﹑家庭農場﹑農民合作社﹑公司+基地+農戶等新型經營主體。這意味著“農戶分散經營”這個概念被大大拓展了﹐此前的“農戶分散經營”是指農民以家庭為單位分散化從事土地經營﹐是一種以承包地為依托﹑以農產品生產為導向的“實物”經營方式。現階段的“農戶分散經營”則是一種以土地經營權為依托﹑以土地配置效率提高為導向的“權利”經營方式﹐即農戶可以選擇自己經營承包的土地﹐也可以選擇保留承包權﹑出讓經營權。
二是“農戶分散經營”的不同方式存在著共存共生關系。改革開放初期﹐幾乎所有的農戶均在各自的承包地上從事農業活動﹐雙層經營體制集中體現為集體和農戶之間的關聯關系﹐農戶內部的結構特征未進入雙層經營體制的范疇之中。現階段﹐伴隨著農地“三權分置”的實施﹐農戶的經濟行為出現了顯著的分化趨勢﹐并形成了兩類農戶﹕一是小農戶﹐即在承包土地之后仍直接經營土地的微觀主體﹐其經營規模小且主要使用家庭內部的要素﹔二是新型經營主體﹐即通過土地流轉流入土地的微觀主體﹐其經營規模大且更多使用家庭外部的要素。考慮到城鄉要素流動的漸進性以及土地的經濟社會功能﹐小農戶仍在農村微觀主體中占據絕大部分﹐但新型經營主體在要素整合和市場參與過程中具有比較優勢﹐其發展速度較快且空間差異明顯﹐小農戶和新型經營主體既存在產品和市場的競爭關系﹐也存在著要素供求﹑基礎設施供給等方面的互補關系﹐不同主體的共存共生正在成為農村經濟活動的新趨勢。基于此﹐雙層經營體制就包括了“集體─農戶”之間的結構特征以及農戶內部的結構特征﹐表現為既延續此前的制度框架又派生出農戶經營新形態﹕“集體統一經營─農戶分散經營”的制度框架﹐以及農戶內部的“小農戶─新型經營主體”的結構。
三是“集體統一經營”的實現機制出現了重要轉化。集體統一經營是農村雙層經營體制的重要組成部分。這里的“集體”通常指以“村兩委”為代表的行政組織﹐“統一經營”表現為集體擁有土地所有權﹐并通過土地發包影響農戶的經濟行為﹐也表現為集體組織利用土地等生產數據直接從事經營﹐其經營收益分配給農民或用于公共產品供給。前者是統一經營的“常規動作”或普遍狀態﹐后者要求集體領導具有“企業家才能”﹐因此是統一經營的“自選動作”且存在著顯著的地區差異。現階段﹐我國農村“集體統一經營”出現了若干新變化﹐其實現機制也出現了重大轉化﹐結果是豐富和發展了“集體統一經營”的經濟屬性。主要體現為﹕集體除了土地發包之外﹐還必須強化村級土地規劃和整治﹐強化土地承包權和經營權的界定﹐強化土地利用狀態的監督﹐即從針對承包戶的“土地發包”延伸到針對土地流出戶的“土地發包”和土地流入戶的“利用監督”﹐延伸到針對小農戶和新型經營主體的公共產品供給。農村經營主體的多元化通常伴隨著產業形態的多樣化﹐即農村出現了農家樂﹑民宿﹑田園綜合體等新型服務產業﹐由此﹐“集體統一經營”還意味著集體的范圍得到了拓寬﹐集體領導在整合本地資源﹑爭取政策支持﹑對接市場需求﹑推動產業融合等方面發揮著重要的“樞紐”作用﹐農戶則通過讓渡耕地經營權﹑宅基地使用權等獲得股權與紅利。上述格局意味著“集體統一經營”中集體和集體領導的經濟功能將進一步凸顯﹐“村兩委”作為農村行政組織﹐因雙層經營體制出現新形態而被賦予更多的經濟職能。除行政組織之外﹐農民合作社等集體經濟組織在農村發展中將扮演更重要的角色﹐在這些組織中﹐集體和農民之間可因土地經營權﹑資金﹑技術入股等而形成新型股份關系。
四是農村不同主體之間的經濟關系和利益結構出現了多元化。市場化改革既意味著資源配置方式的變遷﹐也意味著不同主體之間經濟關系和利益結構的變遷。改革開放初期﹐農村雙層經營體制界定了集體和農戶間的權利邊界及關聯方式﹐農民從集體那里得到較為充分的土地承包經營權﹐并獲取土地經營結果的剩余索取權﹐這種經濟關系和利益結構是較為簡單的。伴隨著集體統一經營﹑農戶分散經營的內涵拓展﹐雙層經營體制中不同主體間的經濟關系日益復雜﹐利益結構也呈現出顯著的多元化態勢。比如﹐農戶承包土地但轉出經營權﹐由此就派生出“土地流出戶─土地流入者”之間的經濟關系﹐它涉及土地所有權﹑承包權﹑經營權之間的結構問題﹐不同主體以土地承包合同﹑流轉合同來界定權利邊界。在這種界定中既涉及依附于土地承包關系的租賃權﹐也涉及依附于土地流轉關系的抵押權。就農戶內部的結構特征而言﹐小農戶與現代經營主體并不是相互割裂的﹐它們往往因產品﹑要素﹑信息﹑服務等供求而存在著經濟聯系﹐并依托股份合作﹑農戶+合作社﹑農戶+公司等而形成利益聯結。可見﹐現階段的雙層經營體制不僅需要在“集體─農戶”之間考慮承包關系的穩定問題﹐而且需要在小農戶和現代經營主體之間關注兩者的有機銜接﹑利益分享問題。
概括起來﹐我國農村雙層經營體制的實踐背景發生了深刻變化﹐這種經營體制的內涵被賦予了許多新內容﹕與土地流轉相伴隨﹐農戶分散經營開始從“實物”經營拓展至“權利”經營﹔小農戶和現代經營主體并存使農戶內部的結構特征凸顯﹐雙層經營體制在延續此前制度框架的基礎上派生出新形態﹔集體統一經營中的“集體”主要指“村兩委”等行政組織﹐但也包括農民合作社等經濟組織﹐“經營”則從土地發包延伸至土地利用監督﹑產業融合轉型﹑公共產品供給等領域﹔不同主體的經濟關系突破了“集體─農戶”的簡單元格局﹐并逐步轉向集體組織﹑土地承包者﹑土地實際使用者之間的利益結構。
改革開放初期﹐我國通過實施雙層經營體制發展了農村生產力﹐現階段雙層經營體制出現了內涵拓展﹐其新內涵具有深厚的實踐基礎。這種內涵轉變的邏輯是立足于城鄉經濟社會的變遷﹐在不改變“集體統一經營─農戶分散經營”的前提下﹐賦予城鄉微觀主體更為充裕的經濟自主權﹐更充分地發揮市場在城鄉要素配置中的決定性作用﹐特別是使農民可依據自身條件選擇土地等要素的配置方式﹐以此推動城鄉要素的雙向流動和農村產業融合﹐穩步提高城鄉要素配置效率和農民收入水平。就支撐條件而言﹐我國必須通過法律完善﹑流轉市場發育等舉措推進農地的“三權分置”改革﹐為不同主體參與農村經濟活動提供更穩定的預期﹔必須提高農民人力資本﹐加快形成一大批新型職業農民﹐重視農村集體領導在產業融合發展中的樞紐作用﹔必須加快農村信息化進程﹐補齊農村生產性和生活性基本公共產品短板﹐降低要素下鄉和農村要素再組合的制度成本﹔必須通過完善績效考核和財政體制改革﹐激勵地方政府針對農村經濟開展自發實驗和本地探索﹐助推我國加快形成城鄉經濟社會一體化新格局。
作者﹕高帆﹐系復旦大學經濟學院教授﹐本文是國家社會科學基金重大項目
中國鄉村發現網轉自：《光明日報》2019年03月19日
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