——以恩施市五峰山片區(qū)村莊整治規(guī)劃為例
摘要：村莊整治是實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的基本任務(wù)。本文基于湖北省恩施市五峰山片區(qū)村莊整治實(shí)踐案例，針對民宅建設(shè)無序、生態(tài)環(huán)境破壞、產(chǎn)業(yè)類型單一、公共設(shè)施缺乏等現(xiàn)狀問題，對應(yīng)鄉(xiāng)村振興的目標(biāo)，從生態(tài)優(yōu)化、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型、生活提質(zhì)、文化興盛、治理增效等路徑入手探討“管控”與“引導(dǎo)”的剛?cè)峒骖檰栴}。村莊整治不光要通過基于法理依據(jù)的剛性管控策略來落實(shí)人居環(huán)境建設(shè)和生態(tài)環(huán)境保護(hù)的基本要求，也應(yīng)基于鄉(xiāng)村社會的“人—人關(guān)系”“人—地關(guān)系”“人—房關(guān)系”和“人—產(chǎn)關(guān)系”的歷史與現(xiàn)實(shí)復(fù)雜性，以及人文生態(tài)與自然生態(tài)獨(dú)特的在地情景模式，通過以人為本的彈性引導(dǎo)策略來回應(yīng)村民生活和生產(chǎn)的發(fā)展訴求，培養(yǎng)村莊自我造血能力、促進(jìn)鄉(xiāng)村文化風(fēng)貌傳承發(fā)展、引導(dǎo)村莊實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。
關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)村振興；村莊整治；剛性管控；彈性引導(dǎo)；五峰山片區(qū)
引言：從2005年中共十六屆五中全會提出要按照“生產(chǎn)發(fā)展、生活富裕、鄉(xiāng)風(fēng)文明、村容整潔、管理民主”的要求推進(jìn)社會主義新農(nóng)村建設(shè)以來，就“村莊整治”的實(shí)踐層面來說，通過多年的實(shí)踐，不但通過“農(nóng)房兩改”改善了人居環(huán)境，通過農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型增加了農(nóng)民收入，更是通過城鄉(xiāng)公共設(shè)施的均等化設(shè)置縮小了城鄉(xiāng)差距[1]。同時，村莊整治建設(shè)通過土地整理高效配置城鄉(xiāng)土地資源，促進(jìn)了土地要素在城鄉(xiāng)間的高效流動，改善農(nóng)村生產(chǎn)和生活條件，有效地推動了城鄉(xiāng)一體化發(fā)展[2]。可以說，村莊整治始終貫穿于新農(nóng)村建設(shè)、美麗鄉(xiāng)村建設(shè)、精準(zhǔn)扶貧等多項(xiàng)國家重要戰(zhàn)略實(shí)施的全過程。經(jīng)過文獻(xiàn)梳理可以發(fā)現(xiàn)，已有的村莊整治研究主要集中在村莊整治背景、村莊整治重點(diǎn)、村莊整治機(jī)制和村莊整治經(jīng)驗(yàn)[3-8]，村莊整治的重點(diǎn)和內(nèi)涵主要體現(xiàn)在對村莊人居環(huán)境的剛性管控建設(shè)方面。從政策層面上看，2005年以后村莊整治工作的重點(diǎn)長期聚焦于人居環(huán)境治理，直到2013年《村莊整治規(guī)劃編制辦法》出臺后，歷史文化遺產(chǎn)和鄉(xiāng)土特色保護(hù)的文化內(nèi)容才納入村莊整治規(guī)劃內(nèi)容，但生產(chǎn)環(huán)境和生態(tài)環(huán)境建設(shè)仍然被忽略，對村莊整治的綜合效果產(chǎn)生了部分影響（表1）。
表1 2005年和2013年住建部相關(guān)文件中村莊整治的主要內(nèi)容和任務(wù)對比一覽表
2017年，中共十九大報告首度提出“實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”是新時期做好“三農(nóng)”工作的總抓手，并將其定位為實(shí)現(xiàn)兩個一百年奮斗目標(biāo)的七大重要戰(zhàn)略之一。2018年中央一號文件又針對鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略“產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富裕”的總要求提出了具體實(shí)施意見，并強(qiáng)調(diào)要建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展的體制機(jī)制和政策體系，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化[9]。“鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”可以說為鄉(xiāng)村規(guī)劃指明了基本方向，村莊整治規(guī)劃也不能僅僅停留在傳統(tǒng)的村莊空間發(fā)展、環(huán)境改造、設(shè)施完善等剛性物質(zhì)建設(shè)層面上，而是應(yīng)該涵蓋產(chǎn)業(yè)分析、文化戰(zhàn)略、品牌打造、機(jī)制創(chuàng)新等多方面具有彈性特征的社會經(jīng)濟(jì)整治內(nèi)容。當(dāng)然，由于鄉(xiāng)村社會“人—人關(guān)系”“人—地關(guān)系”“人—房關(guān)系”和“人—產(chǎn)關(guān)系”的空間扭結(jié)性、歷史關(guān)聯(lián)性和權(quán)責(zé)復(fù)雜性，以及人文生態(tài)與自然生態(tài)獨(dú)特的在地情景模式，希圖以一刀切的方式由政府和規(guī)劃師主導(dǎo)“剛性地”解決問題，其效果往往不是“鄉(xiāng)村振興”，而很可能是“消滅鄉(xiāng)村”。因此，如何從解決就業(yè)、產(chǎn)業(yè)問題入手，使農(nóng)民不再依賴于單一的低收、低效的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，通過改變農(nóng)民的生產(chǎn)及生活方式，逐步從土地、空間、文化、生態(tài)、設(shè)施、環(huán)境及管理等各個層面打通村莊整治的關(guān)鍵路徑；如何基于利系于民、群策群力的公眾參與理念，激發(fā)群眾、村集體、企業(yè)參與治理與經(jīng)營，從市場出發(fā)、從策劃出發(fā)，探索具有彈性特征、能夠適應(yīng)現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)發(fā)展和管理需要的村莊自主發(fā)展模式，便成了當(dāng)下進(jìn)行村莊整治工作的首要思路。
本文以湖北省恩施市五峰山片區(qū)村莊整治規(guī)劃為例，針對現(xiàn)狀民宅建設(shè)無序、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)單一、生態(tài)環(huán)境破壞、公共設(shè)施缺乏等一系列影響鄉(xiāng)村發(fā)展的問題，基于生態(tài)修復(fù)、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型、生活提質(zhì)、文化興盛、治理增效等路徑，提出兼顧“剛性管控”與“彈性引導(dǎo)”的村莊整治策略，希望能夠探索出有條理、有針對性的村莊整治與提升、發(fā)展的策略。
“剛性管控”與“彈性引導(dǎo)”的內(nèi)涵
通常字面上來講，“剛性”指剛硬而不變形的性質(zhì)，通常比喻不能改變或通融；“彈性”指物體受外力作用變形后，除去作用力時能恢復(fù)原來形狀的性質(zhì)，通常比喻事情無固定標(biāo)準(zhǔn)，而可隨機(jī)調(diào)整。
剛性是規(guī)劃與生俱來的特征，特別是《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》頒布以后，城市和鄉(xiāng)村各類規(guī)劃的編制和實(shí)施都有了法理基礎(chǔ)，實(shí)現(xiàn)了對建設(shè)用地規(guī)模、基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施等規(guī)劃強(qiáng)制性內(nèi)容的剛性管控，通過協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)空間布局、改善人居環(huán)境、集約高效合理利用城鄉(xiāng)土地，保障了城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會全面科學(xué)協(xié)調(diào)與可持續(xù)發(fā)展。但土地和空間是經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的載體，如果對其進(jìn)行一刀切的剛性管控，也會導(dǎo)致規(guī)劃無法應(yīng)對城鄉(xiāng)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中的模式調(diào)適、方向變異、節(jié)奏調(diào)整乃至于技術(shù)轉(zhuǎn)型升級等不確定性。
西方學(xué)者為了應(yīng)對城市社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的復(fù)雜性和不確定性，自上世紀(jì)六十年代開始就從理論層面探討彈性規(guī)劃理念與理想模型。彈性規(guī)劃理論在國內(nèi)主要被應(yīng)用于城市總體規(guī)劃和控制性詳細(xì)規(guī)劃，例如，早在1986年，深圳特區(qū)總體規(guī)劃就基于彈性理念提出以帶狀組團(tuán)結(jié)構(gòu)適應(yīng)不確定的高速增長，同時超前高標(biāo)準(zhǔn)的配置基礎(chǔ)設(shè)施；《武漢市控制性詳細(xì)規(guī)劃編制規(guī)程》也提出了虛線控制、點(diǎn)位控制等具有彈性特征的控制方式；彈性規(guī)劃理念還應(yīng)用于劃定城市增長邊界、制定土地利用控制策略、提供多種選擇的地塊開發(fā)模式、制定靈活實(shí)施的分期規(guī)劃等方面[10-13]。彈性規(guī)劃理念基本都應(yīng)用于以城市為主體的相關(guān)規(guī)劃和研究，且多側(cè)重在與空間發(fā)展相關(guān)聯(lián)的問題上，對于鄉(xiāng)村地區(qū)來說，因村莊的小尺度空間發(fā)展特征，缺乏研究彈性問題的規(guī)模基礎(chǔ)。但是隨著《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的頒布實(shí)施和村莊規(guī)劃成為法定規(guī)劃而具有剛性屬性，在應(yīng)對復(fù)雜的鄉(xiāng)村社會歷史、現(xiàn)實(shí)及土地、情感問題，尤其是涉及到鄉(xiāng)村地區(qū)產(chǎn)業(yè)生態(tài)、社會生態(tài)、文化生態(tài)、景觀生態(tài)在地交織問題時，引入彈性問題研究思路，“人性”“彈性”地思考問題、解決問題往往會成為一種必然選擇。
鄉(xiāng)村振興背景下村莊整治的路徑探索
以建設(shè)社會主義新農(nóng)村為目標(biāo)的村莊整治工作長期聚焦于人居環(huán)境治理的單一路徑。2005年9月，建設(shè)部出臺《關(guān)于村莊整治工作的指導(dǎo)意見》，要求以村容村貌整治，廢舊坑（水）塘和露天糞坑整理，村內(nèi)閑置宅基地和私搭亂建清理，打通鄉(xiāng)村連通道路和硬化村內(nèi)主要道路，配套建設(shè)供水設(shè)施、排水溝渠及垃圾集中堆放點(diǎn)、集中場院、農(nóng)村基層組織與村民活動場所、公共消防通道及設(shè)施等為主要內(nèi)容進(jìn)行整村整治。2013年，住建部又發(fā)布了《村莊整治規(guī)劃編制辦法》，再次強(qiáng)調(diào)編制村莊整治規(guī)劃應(yīng)以改善村莊人居環(huán)境為主要目的，以保障村民基本生活條件、治理村莊環(huán)境、提升村莊風(fēng)貌為主要任務(wù)；同時，文件要求將歷史文化遺產(chǎn)和鄉(xiāng)土特色保護(hù)的相關(guān)內(nèi)容納入村莊整治規(guī)劃內(nèi)容，但生產(chǎn)設(shè)施和生產(chǎn)環(huán)境整治工作仍然未被重視，村域的生態(tài)環(huán)境治理工作更是被忽略（見表1）。村莊整治首先要從規(guī)劃開始，村莊整治規(guī)劃的剛性特征決定了村莊整治建設(shè)歷來存在著過度偏重于物質(zhì)空間建設(shè)的問題，往往只考慮整地建房、埋管通路等剛性的硬環(huán)境建設(shè)，將產(chǎn)業(yè)和文化等需要彈性引導(dǎo)的軟環(huán)境建設(shè)置之度外[14]。然而，產(chǎn)業(yè)發(fā)展是村莊振興動力之源、文化傳承是村莊振興發(fā)展之魂，產(chǎn)業(yè)發(fā)展和文化傳承對村莊建設(shè)的作用和意義是絕對不能忽視的。大量以“興業(yè)強(qiáng)村”為目標(biāo)，通過產(chǎn)業(yè)發(fā)展帶動村莊整治建設(shè)的成功案例也經(jīng)過了長期的實(shí)踐檢驗(yàn)[14]。
十九大以來，國家關(guān)于“三農(nóng)問題”的一系列政策變化使得村莊整治工作指向從單一路徑轉(zhuǎn)變?yōu)槎喾矫娴木C合路徑。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的二十字方針更注重五位一體的協(xié)同性、關(guān)聯(lián)性和整體性[16]，即以“產(chǎn)業(yè)興旺”和“生態(tài)宜居”為根本，以“鄉(xiāng)風(fēng)文明”和“治理有效”為保障，從而達(dá)到“生活富裕”的目標(biāo)。新時期村莊整治的工作背景已經(jīng)發(fā)生了很大變化，從城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、城鄉(xiāng)一體化發(fā)展要求下的新農(nóng)村建設(shè)，到城鄉(xiāng)融合發(fā)展理念下的鄉(xiāng)村振興，展現(xiàn)出城鄉(xiāng)關(guān)系正在從以城市為主體的工業(yè)文明向以城鄉(xiāng)為主體的生態(tài)文明轉(zhuǎn)型發(fā)展。因此，村莊整治工作首先應(yīng)以剛性管控理念自上而下的落實(shí)改善人居環(huán)境、完善基礎(chǔ)設(shè)施和公共設(shè)施配套要求，形成城鄉(xiāng)等值的生活品質(zhì)[17]；同時也應(yīng)該以彈性引導(dǎo)理念應(yīng)對具有不確定性的產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要，以及復(fù)雜性的村民、企業(yè)、合作社等多方經(jīng)營主體的發(fā)展訴求；此外，還要以“應(yīng)保盡保、能用則用”為原則，發(fā)掘地域特色歷史文化資源，因地施策的對傳統(tǒng)建筑風(fēng)貌、自然人文景觀、特色地域空間等資源加以有效保護(hù)和合理利用[6]，引導(dǎo)村莊逐步實(shí)現(xiàn)社會、經(jīng)濟(jì)、空間、環(huán)境的綜合全面發(fā)展。
因此，在鄉(xiāng)村振興背景下，村莊整治應(yīng)突破以往偏重于剛性建設(shè)人居環(huán)境的單一路徑，遵循兼顧“剛性管控”和“彈性引導(dǎo)”的五條綜合路徑：生態(tài)修復(fù)體現(xiàn)剛性的“強(qiáng)制保護(hù)”與彈性的“合理利用”、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型體現(xiàn)剛性的“分區(qū)管控”與彈性的“特色引導(dǎo)”、生活提質(zhì)體現(xiàn)剛性的“全域提升”與彈性的“重點(diǎn)示范”、文化興盛體現(xiàn)剛性的“歷史傳承”與彈性的“創(chuàng)新發(fā)展”、治理增效則主要體現(xiàn)彈性的“分期實(shí)施”和“協(xié)同共治”（圖1）。
圖1 鄉(xiāng)村振興背景下村莊整治路徑框架圖
村莊整治實(shí)踐——恩施市五峰山片區(qū)
1、發(fā)展現(xiàn)狀與困境
五峰山片區(qū)位于恩施市中心城區(qū)東南部，居于城市入口門戶地位。作為恩施城區(qū)面積最大、地勢最高的山體，其地域識別作用及生態(tài)價值、景觀地位非常顯著，在各類宏觀藍(lán)圖規(guī)劃中也都被定位為大型城市公園。然而，由于五峰山人居活動歷史悠久，耕作與建房行為關(guān)系復(fù)雜，山體生態(tài)本底優(yōu)良但缺乏保護(hù)，山居環(huán)境別有趣味卻因近年來的無序建設(shè)而橫遭破壞，田園耕植閑適、生態(tài)但雜亂零碎，休閑產(chǎn)業(yè)發(fā)展初具勢頭卻層次低下。
a.人口持續(xù)增長，建筑環(huán)境無序
五峰山片區(qū)常住人口約4000人，近年來人口持續(xù)增長，由于缺乏規(guī)劃引導(dǎo)，片區(qū)內(nèi)居民隨意建房、雜亂無序。民居建筑依照建設(shè)年代分為四代，既有素土坯房的傳統(tǒng)民居，也有裝飾精美的歐式別墅。層數(shù)、外觀、屋頂、門窗等細(xì)節(jié)各不相同，立面色彩也多種多樣，亟需對建筑外觀和風(fēng)格進(jìn)行統(tǒng)一協(xié)調(diào)改造和設(shè)計引導(dǎo)。
b.產(chǎn)業(yè)淺層發(fā)展，經(jīng)濟(jì)低效萎靡
片區(qū)內(nèi)現(xiàn)狀產(chǎn)業(yè)有兩類，一類是以蔬菜、果樹種植為主的傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)，但種植田地分散、種植類型單一、存在拋荒現(xiàn)象，另一類是以紅色旅游和農(nóng)家樂為主的旅游和餐飲服務(wù)業(yè)。以連珠塔和鄂西特委為主的旅游景點(diǎn)潛力挖掘不夠，缺乏配套設(shè)施，對游客的吸引力不足。作坊式的農(nóng)家樂沒品牌、缺特色、經(jīng)營模式單一，紅火三五年后也風(fēng)光不再，面臨生存危機(jī)。
c.生態(tài)本底優(yōu)越，環(huán)境破壞嚴(yán)重
五峰山上喬木、灌木種類豐富，植被茂盛，能起到調(diào)節(jié)氣候和生態(tài)保育的作用。但山體日漸被城市建設(shè)用地、耕地、園地及建設(shè)用地所侵占，特別是大規(guī)模的城市開發(fā)，直接挖山平地，山體面積日漸減少。此外，山居居民的生活、生產(chǎn)行為缺乏管控約束，對山體原生生態(tài)環(huán)境造成了一定的破壞。
d.人文資源豐富，文化面貌蒼白
恩施古稱“施南”，五峰山為“施南四景”之首。五峰山又名連珠峰，山峰如五珠相連，間而不斷。連珠首峰上建有寶塔一座，因山得名連珠塔。歷代詠五峰及連珠塔之詩詞聯(lián)句頗多，如清人龐一德詩《五嶺連珠》云：“一曲清江漫陸離，山開五指壘牟尼。羈人計日珠江去，說著連珠淚一垂。”彰顯了五峰山獨(dú)特的人文底蘊(yùn)。此外，片區(qū)內(nèi)還有紅色教育基地鄂西特委和恩施州州級文保單位烈士陵園、官坡街等多處人文資源。但景區(qū)周邊環(huán)境雜亂，且各景點(diǎn)之間缺乏聯(lián)系，未形成有深度、有韻味的景觀游賞體系。
e.交通問題突出，基礎(chǔ)設(shè)施匱乏
寬度僅五米的五峰山主路南北向貫穿整個片區(qū)，缺少必要的人行道、停車位等交通設(shè)施，道路通行能力難以滿足發(fā)展需求，與主路相連的多條小路路面狹窄，未能硬化，還缺少必要的路燈、指示牌等設(shè)施。片區(qū)內(nèi)缺乏污水處理和垃圾收集設(shè)施，存在污水橫流、垃圾散布的現(xiàn)象。多數(shù)居民還認(rèn)為應(yīng)該增加休閑廣場、公園等公共設(shè)施。
2、整治難點(diǎn)與應(yīng)對
五峰山片區(qū)角色復(fù)雜，不僅是恩施市民生態(tài)休閑目的地，也是當(dāng)?shù)鼐用竦纳罴覉@。恩施市城市總體規(guī)劃、綠地系統(tǒng)規(guī)劃、三山景觀保護(hù)與控制規(guī)劃等多項(xiàng)規(guī)劃都將五峰山片區(qū)定位為“城中休閑勝地”的藍(lán)圖，決定了該地區(qū)是實(shí)現(xiàn)多重生態(tài)文化目標(biāo)的重要空間承載，村莊整治必須依據(jù)法律法規(guī)、采用剛性手段對生態(tài)景觀、歷史人文等核心資源進(jìn)行管控。但“城中村”的現(xiàn)實(shí)又決定了五峰山片區(qū)集人居環(huán)境整治與社會經(jīng)濟(jì)綜合發(fā)展諸多問題于一身：政府及市民對生態(tài)休閑效益提升的訴求，山居居民對生活環(huán)境改善、經(jīng)濟(jì)收入提升的訴求，以及市場主體對投資收益的訴求相互交織。人口、土地、經(jīng)濟(jì)發(fā)展和生存、生活、利益訴求的構(gòu)成非常復(fù)雜，簡單用“一刀切”的剛性手段勢必會碰到各種釘子，導(dǎo)致各種社會問題而難以落實(shí)管控要求。
因此，整治規(guī)劃必須首先明確剛性管控和彈性引導(dǎo)的適用范圍。剛性管控強(qiáng)調(diào)遵循法理，對于生態(tài)紅線、基本農(nóng)田、道路設(shè)施、市政設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施等涉及城市生態(tài)、生產(chǎn)安全和居民最基本生活保障的內(nèi)容嚴(yán)格進(jìn)行管控；彈性引導(dǎo)體現(xiàn)人文關(guān)懷，對于生態(tài)景觀、歷史人文資源，在不違背法理的情況下，遵循“應(yīng)保盡保、能用則用”的原則對開發(fā)利用進(jìn)行彈性引導(dǎo)，保障五峰山片區(qū)的自主發(fā)展權(quán)利；對于產(chǎn)業(yè)發(fā)展、建筑風(fēng)貌等需要村民、企業(yè)、合作社等多方參與的整治工作，充分考慮其不確定性和靈活多變特征，嚴(yán)格堅(jiān)持在不破壞生態(tài)環(huán)境、不違背公共利益的前提下進(jìn)行特色化的彈性引導(dǎo)，明確各利益主體的社會責(zé)任。
村莊整治必先將整個片區(qū)的社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展統(tǒng)籌于生態(tài)文明建設(shè)的整體框架中，從目前的“城中村”發(fā)展為大型城中休閑勝地，意味著五峰山整個地區(qū)發(fā)展路徑和發(fā)展方式需進(jìn)行生態(tài)文明導(dǎo)向下的調(diào)整轉(zhuǎn)變，而五峰山地區(qū)的區(qū)位特殊性、生態(tài)敏感性、環(huán)境復(fù)雜性及高度建成性又決定了其發(fā)展轉(zhuǎn)型不能是簡單粗暴的推倒重來，也不可能一蹴而就，必須秉持審慎性、科學(xué)性與協(xié)調(diào)性原則進(jìn)行漸進(jìn)、有序、步調(diào)清晰的改善與更新。
為此，五峰山片區(qū)整治首先以目標(biāo)為指向，以問題為引導(dǎo)，遵循剛性管控與彈性引導(dǎo)相結(jié)合的思路，充分考慮實(shí)際問題解決的迫切性、難易度和財務(wù)投入計劃，對既不能滿足當(dāng)下發(fā)展需求，又直接影響遠(yuǎn)景藍(lán)圖實(shí)現(xiàn)的山體自然生境、道路支撐設(shè)施、綜合人居環(huán)境等問題，秉承循序漸進(jìn)、難點(diǎn)聚焦、因地制宜、經(jīng)濟(jì)適用的原則進(jìn)行清理、整治、改造、升級。不僅著眼于物質(zhì)空間層面的生態(tài)環(huán)境修復(fù)、產(chǎn)業(yè)空間重塑、人居環(huán)境提升，同時也在非物質(zhì)空間層面做到傳承地域文化、靈活治理應(yīng)對。具體來說，生態(tài)修復(fù)強(qiáng)調(diào)剛性的強(qiáng)制保護(hù)和彈性的復(fù)合利用，產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型體現(xiàn)剛性的分區(qū)管控和彈性的特色引導(dǎo)，生活提質(zhì)立足于剛性的全域提升和彈性的重點(diǎn)示范，文化興盛表現(xiàn)為剛性的傳承歷史和彈性的創(chuàng)新發(fā)展，治理增效則構(gòu)建彈性的分期實(shí)施和協(xié)同共治機(jī)制。五條策略突破了單一關(guān)注人居環(huán)境剛性管控建設(shè)的傳統(tǒng)整治思路，在尊重規(guī)劃法理基礎(chǔ)的同時體現(xiàn)人文關(guān)懷，在保障發(fā)展權(quán)利的同時堅(jiān)持生態(tài)優(yōu)先，在滿足發(fā)展訴求的同時明確社會責(zé)任，以彈性引導(dǎo)方式全面統(tǒng)籌村莊整治的生產(chǎn)、生活、生態(tài)、文化、治理五個內(nèi)容，致力于提出能夠催化五峰山地區(qū)轉(zhuǎn)型發(fā)展，既能解決現(xiàn)階段關(guān)鍵問題，又能為未來可持續(xù)發(fā)展奠定基礎(chǔ)的優(yōu)化方略，制定科學(xué)平衡多元利益訴求且符合多主體實(shí)施能力的整治目標(biāo)和實(shí)施計劃（圖3）。
圖3 五峰山片區(qū)村莊整治思路框架圖
3、兼顧“剛性管控”與“彈性引導(dǎo)”的整治策略
a.生態(tài)修復(fù)：“強(qiáng)制保護(hù)”與“合理利用”策略
生態(tài)環(huán)境保護(hù)與社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展是五峰山片區(qū)必須平衡的兩大命題。生態(tài)資源的單一保護(hù)絕不是生態(tài)文明發(fā)展的最佳出路，統(tǒng)籌社會經(jīng)濟(jì)、生態(tài)效益整體發(fā)展才是五峰山整治工作最基本、最重要的目標(biāo)。整治工作首先在人居環(huán)境生態(tài)適宜性及生態(tài)干擾性雙因子分析的基礎(chǔ)上，對全域空間進(jìn)行生態(tài)網(wǎng)絡(luò)識別、修復(fù)、重建，然后將五峰山片區(qū)生態(tài)網(wǎng)絡(luò)格局劃分為生態(tài)功能區(qū)、生態(tài)緩沖區(qū)和人居活動集中區(qū)，并基于此分區(qū)對生態(tài)修復(fù)的目標(biāo)及技術(shù)選擇建立指引，對人居活動的可進(jìn)入性進(jìn)行等級控制，對人居建設(shè)空間的特征和產(chǎn)業(yè)發(fā)展特色方向進(jìn)行引導(dǎo)，達(dá)到剛性強(qiáng)制保護(hù)生態(tài)安全和彈性合理利用生態(tài)資源的雙贏（表2）。
表2 各生態(tài)功能分區(qū)管控與引導(dǎo)要求一覽表
生態(tài)功能區(qū)強(qiáng)調(diào)人居活動弱進(jìn)入性，現(xiàn)狀民居建筑全面退出，退耕還林全面推行，山體林地郁閉度穩(wěn)定提升，實(shí)現(xiàn)山體生態(tài)系統(tǒng)的穩(wěn)定和生態(tài)服務(wù)功能的全面提升；針對現(xiàn)有高品相林地，進(jìn)一步提升郁閉度，在城市展面帶及核心視點(diǎn)區(qū)，運(yùn)用多層次林地補(bǔ)植、生態(tài)群落式補(bǔ)植、圖形強(qiáng)化式補(bǔ)植等多種手段，提升城市生態(tài)品質(zhì)，引導(dǎo)市民輕覽慢游活動的開展。
生態(tài)緩沖區(qū)強(qiáng)調(diào)人居活動的中度進(jìn)入性，以居民農(nóng)林業(yè)種植產(chǎn)業(yè)集中區(qū)為主，也是未來休閑產(chǎn)業(yè)重點(diǎn)開展地區(qū)，強(qiáng)調(diào)在經(jīng)濟(jì)林地的種植中應(yīng)用近自然的半人工植栽手法，形成生態(tài)緩沖空間，有效維續(xù)與恢復(fù)村莊與山體過渡區(qū)域的生態(tài)環(huán)境質(zhì)量。通過優(yōu)化經(jīng)濟(jì)林種植格局，保證生態(tài)系統(tǒng)自我調(diào)節(jié)功能恢復(fù)的同時，以共享田園模式進(jìn)行規(guī)模化種植，強(qiáng)化對休閑游憩、采摘加工等產(chǎn)業(yè)發(fā)展的支撐。
人居活動集中區(qū)作為人居活動強(qiáng)進(jìn)入性區(qū)域，嚴(yán)格控制用地增長，重點(diǎn)對人居集聚區(qū)內(nèi)部的生態(tài)結(jié)構(gòu)進(jìn)行梳理和修復(fù)，進(jìn)行生態(tài)廊道建設(shè)，形成人居環(huán)境與生態(tài)環(huán)境融合的過渡邊界。通過種植格局優(yōu)化、拋荒耕地整治、裸土復(fù)綠等一系列措施，優(yōu)化生態(tài)內(nèi)涵與圖式結(jié)構(gòu)，直接提升人居活動集聚區(qū)的環(huán)境景觀效益。
b.產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型：“分區(qū)管控”與“特色引導(dǎo)”策略
產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型立足于“花果五峰山、田園微旅游”的發(fā)展定位，緊抓山地生態(tài)敏感地區(qū)特征，在現(xiàn)狀產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)上重構(gòu)適應(yīng)山居環(huán)境的生態(tài)產(chǎn)業(yè)鏈，同時遵循剛性“分區(qū)管控”策略，嚴(yán)格依據(jù)生態(tài)管控要求劃分不同產(chǎn)業(yè)片區(qū)，形成產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)環(huán)境保護(hù)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的良好格局。同時，基于彈性的“特色引導(dǎo)”產(chǎn)業(yè)發(fā)展策略，根據(jù)生態(tài)環(huán)境特色、主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)類型明確各產(chǎn)業(yè)片區(qū)的策劃主題，提出獨(dú)具特色的策劃活動，引導(dǎo)五峰山依托五大片區(qū)實(shí)現(xiàn)差異化、互補(bǔ)化發(fā)展（圖8）。
圖8 生態(tài)產(chǎn)業(yè)鏈構(gòu)建及項(xiàng)目策劃圖
c.生活提質(zhì)：“全域提升”與“重點(diǎn)示范”策略
“全域提升”以實(shí)現(xiàn)剛性的“社會公平”為導(dǎo)向，一方面，針對五峰山片區(qū)全域村莊，以“16—6—5—2行動計劃”為抓手，在人居活動集中區(qū)范圍內(nèi)強(qiáng)化公共服務(wù)設(shè)施級市政設(shè)施保障，整治亂搭亂蓋，治理環(huán)境薄弱點(diǎn)，改善建筑風(fēng)貌，實(shí)現(xiàn)宜居性的全面提升（圖9）。
圖9 “16-6-5-2”行動計劃框架圖
另一方面，在全域道路交通系統(tǒng)整治上構(gòu)建“大貫通，小循環(huán)，微滲入，快換乘”的綜合交通體系，快速有效提升道路設(shè)施的支撐力。在拓寬現(xiàn)有的一條車行主路的基礎(chǔ)上，增設(shè)支路，實(shí)現(xiàn)車行支路小循環(huán)。此外，規(guī)劃基于生態(tài)安全格局構(gòu)建全域游覽步道體系，增設(shè)多條山下山上步行聯(lián)通路徑及山體游覽路徑，串聯(lián)多處休閑節(jié)點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)步行系統(tǒng)的微滲透，既服務(wù)于村民日常生活，又便于市民上山游覽。
“重點(diǎn)示范”以實(shí)現(xiàn)彈性的“經(jīng)濟(jì)效益”為導(dǎo)向，在全域一三產(chǎn)業(yè)升級提檔的發(fā)展格局指引下，圍繞“花果五峰山，田園微旅游”的產(chǎn)業(yè)定位，將埡口、小埡口、寶塔槽、官坡梯道入口、百畝花果園等多個居民點(diǎn)空間整治更新為特色休閑場所，培育五峰山地區(qū)自身“造血功能”，以點(diǎn)帶面，盤活全局。
d.文化興盛：“歷史傳承”與“創(chuàng)新發(fā)展”策略
五峰山片區(qū)的文化傳承與發(fā)展是全面融入生態(tài)修復(fù)、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型和生活提質(zhì)等村莊整治工作中的，一方面，剛性的“歷史傳承”著眼于恢復(fù)五峰山自然生態(tài)環(huán)境，重現(xiàn)“施南四景”之首的風(fēng)采，對連珠塔、鄂西特委和官坡街等歷史文化資源實(shí)施保護(hù)，另一方面，彈性的“創(chuàng)新發(fā)展”立足于新時期“花果五峰山、田園微旅游”的特色定位，結(jié)合產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型方向和歷史文化資源，創(chuàng)新提出新時期五峰山的花果農(nóng)耕文化和休閑旅游文化內(nèi)涵；此外，生活提質(zhì)工作還選取有文化特色底蘊(yùn)的居民點(diǎn)進(jìn)行引導(dǎo)整治，將獨(dú)特地域文化融入日常生活場景（圖10）。
圖10 五峰山歷史文化景觀節(jié)點(diǎn)設(shè)計示意圖
e.治理增效：“分期實(shí)施”與“協(xié)同共治”策略
五峰山片區(qū)治理增效工作主要體現(xiàn)彈性引導(dǎo)特征，包括“分期實(shí)施”和“協(xié)同共治”兩條策略。
分期實(shí)施策略：整治規(guī)劃的實(shí)施是一個循序漸進(jìn)，逐步完善的過程。規(guī)劃能否順利實(shí)施，涉及多方面影響因素：集體及個體家庭的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、影響村民生產(chǎn)生活問題的難易急緩、產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平等。五峰山片區(qū)綜合整治分期實(shí)施計劃以村民生產(chǎn)生活需求的急緩為導(dǎo)向，遵循“宜居先行、休閑漸進(jìn)、生態(tài)建設(shè)貫穿始終”的理念，結(jié)合片區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展條件、實(shí)際問題的難易程度和財務(wù)計劃來有序推進(jìn)（圖11）。
圖11 分期實(shí)施工作安排框架圖
協(xié)同共治策略：規(guī)劃成果表達(dá)依據(jù)實(shí)施主體和整治內(nèi)容的不同，采用多種形式呈現(xiàn)，便于實(shí)踐者使用。生態(tài)修復(fù)部分內(nèi)容，結(jié)合林業(yè)部門的年度實(shí)施計劃，借鑒控規(guī)中分圖則的指標(biāo)管控模式，劃分多個修復(fù)區(qū)，明確修復(fù)時間、修復(fù)手段及修復(fù)目標(biāo)，便于分階段落實(shí)。全域人居綜合環(huán)境提升內(nèi)容則同各部門行動計劃相對接，直接以具體項(xiàng)目包形式呈現(xiàn)，對標(biāo)各部門任務(wù)目標(biāo)；而具體的人居風(fēng)貌提升則面向當(dāng)?shù)鼐用駥?shí)施本體，強(qiáng)調(diào)全圖示化表達(dá)，保證改造提升措施和改造效果的易讀易懂。同時，規(guī)劃明確生態(tài)修復(fù)、設(shè)施提升、環(huán)境整治等各項(xiàng)工作的牽頭單位、工作職責(zé)，同時統(tǒng)籌好企業(yè)、居民、游客在整治工作中的分工，細(xì)化任務(wù)，明確要求，形成多部門協(xié)同、多主體共治的組織機(jī)制（圖12）。
圖12 協(xié)同共治工作安排框架圖
結(jié)語
本文基于恩施市五峰山片區(qū)村莊整治規(guī)劃的實(shí)證研究，提出開展村莊整治工作時可以借鑒的、兼顧“剛性管控”與“彈性引導(dǎo)”的若干整治策略。從目前的實(shí)際效果來看，綜合整治工作已初見成效，生態(tài)修復(fù)、交通設(shè)施優(yōu)化、人居環(huán)境整治等多個項(xiàng)目已建設(shè)完成，環(huán)境整體水平顯著提升。特別是由企業(yè)和村民共同合作的百畝花果園項(xiàng)目、園藝苗木基地等休閑娛樂節(jié)點(diǎn)的改造優(yōu)化已初步完成，已開展游覽采摘等旅游休閑產(chǎn)業(yè)的運(yùn)營，獲得城鄉(xiāng)居民的一致好評，湖北日報對此做了“恩施州五峰山變身‘花果山’”的新聞報道。此外，《五峰山村莊整治規(guī)劃》還獲得2017年度湖北省優(yōu)秀城鄉(xiāng)規(guī)劃設(shè)計一等獎。五峰山片區(qū)后期能否繼續(xù)按照規(guī)劃實(shí)施，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，還有待時間的檢驗(yàn)，需要持續(xù)跟蹤調(diào)研。
作者簡介：陳實(shí)，武漢華中科大建筑規(guī)劃設(shè)計研究院有限公司注冊城鄉(xiāng)規(guī)劃師。耿虹，華中科技大學(xué)建規(guī)學(xué)院城市規(guī)劃系系主任，教授。王小莉，武漢華中大地城市規(guī)劃設(shè)計有限公司規(guī)劃師。
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