——以恩施市五峰山片區村莊整治規劃為例
摘要：村莊整治是實施鄉村振興戰略的基本任務。本文基于湖北省恩施市五峰山片區村莊整治實踐案例，針對民宅建設無序、生態環境破壞、產業類型單一、公共設施缺乏等現狀問題，對應鄉村振興的目標，從生態優化、產業轉型、生活提質、文化興盛、治理增效等路徑入手探討“管控”與“引導”的剛柔兼顧問題。村莊整治不光要通過基于法理依據的剛性管控策略來落實人居環境建設和生態環境保護的基本要求，也應基于鄉村社會的“人—人關系”“人—地關系”“人—房關系”和“人—產關系”的歷史與現實復雜性，以及人文生態與自然生態獨特的在地情景模式，通過以人為本的彈性引導策略來回應村民生活和生產的發展訴求，培養村莊自我造血能力、促進鄉村文化風貌傳承發展、引導村莊實現可持續發展。
關鍵詞：鄉村振興；村莊整治；剛性管控；彈性引導；五峰山片區
引言：從2005年中共十六屆五中全會提出要按照“生產發展、生活富裕、鄉風文明、村容整潔、管理民主”的要求推進社會主義新農村建設以來，就“村莊整治”的實踐層面來說，通過多年的實踐，不但通過“農房兩改”改善了人居環境，通過農業現代化轉型增加了農民收入，更是通過城鄉公共設施的均等化設置縮小了城鄉差距[1]。同時，村莊整治建設通過土地整理高效配置城鄉土地資源，促進了土地要素在城鄉間的高效流動，改善農村生產和生活條件，有效地推動了城鄉一體化發展[2]。可以說，村莊整治始終貫穿于新農村建設、美麗鄉村建設、精準扶貧等多項國家重要戰略實施的全過程。經過文獻梳理可以發現，已有的村莊整治研究主要集中在村莊整治背景、村莊整治重點、村莊整治機制和村莊整治經驗[3-8]，村莊整治的重點和內涵主要體現在對村莊人居環境的剛性管控建設方面。從政策層面上看，2005年以后村莊整治工作的重點長期聚焦于人居環境治理，直到2013年《村莊整治規劃編制辦法》出臺后，歷史文化遺產和鄉土特色保護的文化內容才納入村莊整治規劃內容，但生產環境和生態環境建設仍然被忽略，對村莊整治的綜合效果產生了部分影響（表1）。
表1 2005年和2013年住建部相關文件中村莊整治的主要內容和任務對比一覽表
2017年，中共十九大報告首度提出“實施鄉村振興戰略”是新時期做好“三農”工作的總抓手，并將其定位為實現兩個一百年奮斗目標的七大重要戰略之一。2018年中央一號文件又針對鄉村振興戰略“產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕”的總要求提出了具體實施意見，并強調要建立健全城鄉融合發展的體制機制和政策體系，實現農業農村現代化[9]。“鄉村振興戰略”可以說為鄉村規劃指明了基本方向，村莊整治規劃也不能僅僅停留在傳統的村莊空間發展、環境改造、設施完善等剛性物質建設層面上，而是應該涵蓋產業分析、文化戰略、品牌打造、機制創新等多方面具有彈性特征的社會經濟整治內容。當然，由于鄉村社會“人—人關系”“人—地關系”“人—房關系”和“人—產關系”的空間扭結性、歷史關聯性和權責復雜性，以及人文生態與自然生態獨特的在地情景模式，希圖以一刀切的方式由政府和規劃師主導“剛性地”解決問題，其效果往往不是“鄉村振興”，而很可能是“消滅鄉村”。因此，如何從解決就業、產業問題入手，使農民不再依賴于單一的低收、低效的農業生產，通過改變農民的生產及生活方式，逐步從土地、空間、文化、生態、設施、環境及管理等各個層面打通村莊整治的關鍵路徑；如何基于利系于民、群策群力的公眾參與理念，激發群眾、村集體、企業參與治理與經營，從市場出發、從策劃出發，探索具有彈性特征、能夠適應現代產業發展和管理需要的村莊自主發展模式，便成了當下進行村莊整治工作的首要思路。
本文以湖北省恩施市五峰山片區村莊整治規劃為例，針對現狀民宅建設無序、農業產業單一、生態環境破壞、公共設施缺乏等一系列影響鄉村發展的問題，基于生態修復、產業轉型、生活提質、文化興盛、治理增效等路徑，提出兼顧“剛性管控”與“彈性引導”的村莊整治策略，希望能夠探索出有條理、有針對性的村莊整治與提升、發展的策略。
“剛性管控”與“彈性引導”的內涵
通常字面上來講，“剛性”指剛硬而不變形的性質，通常比喻不能改變或通融；“彈性”指物體受外力作用變形后，除去作用力時能恢復原來形狀的性質，通常比喻事情無固定標準，而可隨機調整。
剛性是規劃與生俱來的特征，特別是《城鄉規劃法》頒布以后，城市和鄉村各類規劃的編制和實施都有了法理基礎，實現了對建設用地規模、基礎設施和公共服務設施等規劃強制性內容的剛性管控，通過協調城鄉空間布局、改善人居環境、集約高效合理利用城鄉土地，保障了城鄉經濟社會全面科學協調與可持續發展。但土地和空間是經濟社會發展的載體，如果對其進行一刀切的剛性管控，也會導致規劃無法應對城鄉社會經濟發展過程中的模式調適、方向變異、節奏調整乃至于技術轉型升級等不確定性。
西方學者為了應對城市社會經濟發展的復雜性和不確定性，自上世紀六十年代開始就從理論層面探討彈性規劃理念與理想模型。彈性規劃理論在國內主要被應用于城市總體規劃和控制性詳細規劃，例如，早在1986年，深圳特區總體規劃就基于彈性理念提出以帶狀組團結構適應不確定的高速增長，同時超前高標準的配置基礎設施；《武漢市控制性詳細規劃編制規程》也提出了虛線控制、點位控制等具有彈性特征的控制方式；彈性規劃理念還應用于劃定城市增長邊界、制定土地利用控制策略、提供多種選擇的地塊開發模式、制定靈活實施的分期規劃等方面[10-13]。彈性規劃理念基本都應用于以城市為主體的相關規劃和研究，且多側重在與空間發展相關聯的問題上，對于鄉村地區來說，因村莊的小尺度空間發展特征，缺乏研究彈性問題的規?；A。但是隨著《城鄉規劃法》的頒布實施和村莊規劃成為法定規劃而具有剛性屬性，在應對復雜的鄉村社會歷史、現實及土地、情感問題，尤其是涉及到鄉村地區產業生態、社會生態、文化生態、景觀生態在地交織問題時，引入彈性問題研究思路，“人性”“彈性”地思考問題、解決問題往往會成為一種必然選擇。
鄉村振興背景下村莊整治的路徑探索
以建設社會主義新農村為目標的村莊整治工作長期聚焦于人居環境治理的單一路徑。2005年9月，建設部出臺《關于村莊整治工作的指導意見》，要求以村容村貌整治，廢舊坑（水）塘和露天糞坑整理，村內閑置宅基地和私搭亂建清理，打通鄉村連通道路和硬化村內主要道路，配套建設供水設施、排水溝渠及垃圾集中堆放點、集中場院、農村基層組織與村民活動場所、公共消防通道及設施等為主要內容進行整村整治。2013年，住建部又發布了《村莊整治規劃編制辦法》，再次強調編制村莊整治規劃應以改善村莊人居環境為主要目的，以保障村民基本生活條件、治理村莊環境、提升村莊風貌為主要任務；同時，文件要求將歷史文化遺產和鄉土特色保護的相關內容納入村莊整治規劃內容，但生產設施和生產環境整治工作仍然未被重視，村域的生態環境治理工作更是被忽略（見表1）。村莊整治首先要從規劃開始，村莊整治規劃的剛性特征決定了村莊整治建設歷來存在著過度偏重于物質空間建設的問題，往往只考慮整地建房、埋管通路等剛性的硬環境建設，將產業和文化等需要彈性引導的軟環境建設置之度外[14]。然而，產業發展是村莊振興動力之源、文化傳承是村莊振興發展之魂，產業發展和文化傳承對村莊建設的作用和意義是絕對不能忽視的。大量以“興業強村”為目標，通過產業發展帶動村莊整治建設的成功案例也經過了長期的實踐檢驗[14]。
十九大以來，國家關于“三農問題”的一系列政策變化使得村莊整治工作指向從單一路徑轉變為多方面的綜合路徑。鄉村振興戰略的二十字方針更注重五位一體的協同性、關聯性和整體性[16]，即以“產業興旺”和“生態宜居”為根本，以“鄉風文明”和“治理有效”為保障，從而達到“生活富?！钡哪繕?。新時期村莊整治的工作背景已經發生了很大變化，從城鄉統籌、城鄉一體化發展要求下的新農村建設，到城鄉融合發展理念下的鄉村振興，展現出城鄉關系正在從以城市為主體的工業文明向以城鄉為主體的生態文明轉型發展。因此，村莊整治工作首先應以剛性管控理念自上而下的落實改善人居環境、完善基礎設施和公共設施配套要求，形成城鄉等值的生活品質[17]；同時也應該以彈性引導理念應對具有不確定性的產業經濟發展需要，以及復雜性的村民、企業、合作社等多方經營主體的發展訴求；此外，還要以“應保盡保、能用則用”為原則，發掘地域特色歷史文化資源，因地施策的對傳統建筑風貌、自然人文景觀、特色地域空間等資源加以有效保護和合理利用[6]，引導村莊逐步實現社會、經濟、空間、環境的綜合全面發展。
因此，在鄉村振興背景下，村莊整治應突破以往偏重于剛性建設人居環境的單一路徑，遵循兼顧“剛性管控”和“彈性引導”的五條綜合路徑：生態修復體現剛性的“強制保護”與彈性的“合理利用”、產業轉型體現剛性的“分區管控”與彈性的“特色引導”、生活提質體現剛性的“全域提升”與彈性的“重點示范”、文化興盛體現剛性的“歷史傳承”與彈性的“創新發展”、治理增效則主要體現彈性的“分期實施”和“協同共治”（圖1）。
圖1 鄉村振興背景下村莊整治路徑框架圖
村莊整治實踐——恩施市五峰山片區
1、發展現狀與困境
五峰山片區位于恩施市中心城區東南部，居于城市入口門戶地位。作為恩施城區面積最大、地勢最高的山體，其地域識別作用及生態價值、景觀地位非常顯著，在各類宏觀藍圖規劃中也都被定位為大型城市公園。然而，由于五峰山人居活動歷史悠久，耕作與建房行為關系復雜，山體生態本底優良但缺乏保護，山居環境別有趣味卻因近年來的無序建設而橫遭破壞，田園耕植閑適、生態但雜亂零碎，休閑產業發展初具勢頭卻層次低下。
a.人口持續增長，建筑環境無序
五峰山片區常住人口約4000人，近年來人口持續增長，由于缺乏規劃引導，片區內居民隨意建房、雜亂無序。民居建筑依照建設年代分為四代，既有素土坯房的傳統民居，也有裝飾精美的歐式別墅。層數、外觀、屋頂、門窗等細節各不相同，立面色彩也多種多樣，亟需對建筑外觀和風格進行統一協調改造和設計引導。
b.產業淺層發展，經濟低效萎靡
片區內現狀產業有兩類，一類是以蔬菜、果樹種植為主的傳統農業，但種植田地分散、種植類型單一、存在拋荒現象，另一類是以紅色旅游和農家樂為主的旅游和餐飲服務業。以連珠塔和鄂西特委為主的旅游景點潛力挖掘不夠，缺乏配套設施，對游客的吸引力不足。作坊式的農家樂沒品牌、缺特色、經營模式單一，紅火三五年后也風光不再，面臨生存危機。
c.生態本底優越，環境破壞嚴重
五峰山上喬木、灌木種類豐富，植被茂盛，能起到調節氣候和生態保育的作用。但山體日漸被城市建設用地、耕地、園地及建設用地所侵占，特別是大規模的城市開發，直接挖山平地，山體面積日漸減少。此外，山居居民的生活、生產行為缺乏管控約束，對山體原生生態環境造成了一定的破壞。
d.人文資源豐富，文化面貌蒼白
恩施古稱“施南”，五峰山為“施南四景”之首。五峰山又名連珠峰，山峰如五珠相連，間而不斷。連珠首峰上建有寶塔一座，因山得名連珠塔。歷代詠五峰及連珠塔之詩詞聯句頗多，如清人龐一德詩《五嶺連珠》云：“一曲清江漫陸離，山開五指壘牟尼。羈人計日珠江去，說著連珠淚一垂?！闭蔑@了五峰山獨特的人文底蘊。此外，片區內還有紅色教育基地鄂西特委和恩施州州級文保單位烈士陵園、官坡街等多處人文資源。但景區周邊環境雜亂，且各景點之間缺乏聯系，未形成有深度、有韻味的景觀游賞體系。
e.交通問題突出，基礎設施匱乏
寬度僅五米的五峰山主路南北向貫穿整個片區，缺少必要的人行道、停車位等交通設施，道路通行能力難以滿足發展需求，與主路相連的多條小路路面狹窄，未能硬化，還缺少必要的路燈、指示牌等設施。片區內缺乏污水處理和垃圾收集設施，存在污水橫流、垃圾散布的現象。多數居民還認為應該增加休閑廣場、公園等公共設施。
2、整治難點與應對
五峰山片區角色復雜，不僅是恩施市民生態休閑目的地，也是當地居民的生活家園。恩施市城市總體規劃、綠地系統規劃、三山景觀保護與控制規劃等多項規劃都將五峰山片區定位為“城中休閑勝地”的藍圖，決定了該地區是實現多重生態文化目標的重要空間承載，村莊整治必須依據法律法規、采用剛性手段對生態景觀、歷史人文等核心資源進行管控。但“城中村”的現實又決定了五峰山片區集人居環境整治與社會經濟綜合發展諸多問題于一身：政府及市民對生態休閑效益提升的訴求，山居居民對生活環境改善、經濟收入提升的訴求，以及市場主體對投資收益的訴求相互交織。人口、土地、經濟發展和生存、生活、利益訴求的構成非常復雜，簡單用“一刀切”的剛性手段勢必會碰到各種釘子，導致各種社會問題而難以落實管控要求。
因此，整治規劃必須首先明確剛性管控和彈性引導的適用范圍。剛性管控強調遵循法理，對于生態紅線、基本農田、道路設施、市政設施、公共服務設施等涉及城市生態、生產安全和居民最基本生活保障的內容嚴格進行管控；彈性引導體現人文關懷，對于生態景觀、歷史人文資源，在不違背法理的情況下，遵循“應保盡保、能用則用”的原則對開發利用進行彈性引導，保障五峰山片區的自主發展權利；對于產業發展、建筑風貌等需要村民、企業、合作社等多方參與的整治工作，充分考慮其不確定性和靈活多變特征，嚴格堅持在不破壞生態環境、不違背公共利益的前提下進行特色化的彈性引導，明確各利益主體的社會責任。
村莊整治必先將整個片區的社會經濟發展統籌于生態文明建設的整體框架中，從目前的“城中村”發展為大型城中休閑勝地，意味著五峰山整個地區發展路徑和發展方式需進行生態文明導向下的調整轉變，而五峰山地區的區位特殊性、生態敏感性、環境復雜性及高度建成性又決定了其發展轉型不能是簡單粗暴的推倒重來，也不可能一蹴而就，必須秉持審慎性、科學性與協調性原則進行漸進、有序、步調清晰的改善與更新。
為此，五峰山片區整治首先以目標為指向，以問題為引導，遵循剛性管控與彈性引導相結合的思路，充分考慮實際問題解決的迫切性、難易度和財務投入計劃，對既不能滿足當下發展需求，又直接影響遠景藍圖實現的山體自然生境、道路支撐設施、綜合人居環境等問題，秉承循序漸進、難點聚焦、因地制宜、經濟適用的原則進行清理、整治、改造、升級。不僅著眼于物質空間層面的生態環境修復、產業空間重塑、人居環境提升，同時也在非物質空間層面做到傳承地域文化、靈活治理應對。具體來說，生態修復強調剛性的強制保護和彈性的復合利用，產業轉型體現剛性的分區管控和彈性的特色引導，生活提質立足于剛性的全域提升和彈性的重點示范，文化興盛表現為剛性的傳承歷史和彈性的創新發展，治理增效則構建彈性的分期實施和協同共治機制。五條策略突破了單一關注人居環境剛性管控建設的傳統整治思路，在尊重規劃法理基礎的同時體現人文關懷，在保障發展權利的同時堅持生態優先，在滿足發展訴求的同時明確社會責任，以彈性引導方式全面統籌村莊整治的生產、生活、生態、文化、治理五個內容，致力于提出能夠催化五峰山地區轉型發展，既能解決現階段關鍵問題，又能為未來可持續發展奠定基礎的優化方略，制定科學平衡多元利益訴求且符合多主體實施能力的整治目標和實施計劃（圖3）。
圖3 五峰山片區村莊整治思路框架圖
3、兼顧“剛性管控”與“彈性引導”的整治策略
a.生態修復：“強制保護”與“合理利用”策略
生態環境保護與社會經濟發展是五峰山片區必須平衡的兩大命題。生態資源的單一保護絕不是生態文明發展的最佳出路，統籌社會經濟、生態效益整體發展才是五峰山整治工作最基本、最重要的目標。整治工作首先在人居環境生態適宜性及生態干擾性雙因子分析的基礎上，對全域空間進行生態網絡識別、修復、重建，然后將五峰山片區生態網絡格局劃分為生態功能區、生態緩沖區和人居活動集中區，并基于此分區對生態修復的目標及技術選擇建立指引，對人居活動的可進入性進行等級控制，對人居建設空間的特征和產業發展特色方向進行引導，達到剛性強制保護生態安全和彈性合理利用生態資源的雙贏（表2）。
表2 各生態功能分區管控與引導要求一覽表
生態功能區強調人居活動弱進入性，現狀民居建筑全面退出，退耕還林全面推行，山體林地郁閉度穩定提升，實現山體生態系統的穩定和生態服務功能的全面提升；針對現有高品相林地，進一步提升郁閉度，在城市展面帶及核心視點區，運用多層次林地補植、生態群落式補植、圖形強化式補植等多種手段，提升城市生態品質，引導市民輕覽慢游活動的開展。
生態緩沖區強調人居活動的中度進入性，以居民農林業種植產業集中區為主，也是未來休閑產業重點開展地區，強調在經濟林地的種植中應用近自然的半人工植栽手法，形成生態緩沖空間，有效維續與恢復村莊與山體過渡區域的生態環境質量。通過優化經濟林種植格局，保證生態系統自我調節功能恢復的同時，以共享田園模式進行規?；N植，強化對休閑游憩、采摘加工等產業發展的支撐。
人居活動集中區作為人居活動強進入性區域，嚴格控制用地增長，重點對人居集聚區內部的生態結構進行梳理和修復，進行生態廊道建設，形成人居環境與生態環境融合的過渡邊界。通過種植格局優化、拋荒耕地整治、裸土復綠等一系列措施，優化生態內涵與圖式結構，直接提升人居活動集聚區的環境景觀效益。
b.產業轉型：“分區管控”與“特色引導”策略
產業轉型立足于“花果五峰山、田園微旅游”的發展定位，緊抓山地生態敏感地區特征，在現狀產業基礎上重構適應山居環境的生態產業鏈，同時遵循剛性“分區管控”策略，嚴格依據生態管控要求劃分不同產業片區，形成產業經濟發展與生態環境保護統籌協調的良好格局。同時，基于彈性的“特色引導”產業發展策略，根據生態環境特色、主導產業類型明確各產業片區的策劃主題，提出獨具特色的策劃活動，引導五峰山依托五大片區實現差異化、互補化發展（圖8）。
圖8 生態產業鏈構建及項目策劃圖
c.生活提質：“全域提升”與“重點示范”策略
“全域提升”以實現剛性的“社會公平”為導向，一方面，針對五峰山片區全域村莊，以“16—6—5—2行動計劃”為抓手，在人居活動集中區范圍內強化公共服務設施級市政設施保障，整治亂搭亂蓋，治理環境薄弱點，改善建筑風貌，實現宜居性的全面提升（圖9）。
圖9 “16-6-5-2”行動計劃框架圖
另一方面，在全域道路交通系統整治上構建“大貫通，小循環，微滲入，快換乘”的綜合交通體系，快速有效提升道路設施的支撐力。在拓寬現有的一條車行主路的基礎上，增設支路，實現車行支路小循環。此外，規劃基于生態安全格局構建全域游覽步道體系，增設多條山下山上步行聯通路徑及山體游覽路徑，串聯多處休閑節點，實現步行系統的微滲透，既服務于村民日常生活，又便于市民上山游覽。
“重點示范”以實現彈性的“經濟效益”為導向，在全域一三產業升級提檔的發展格局指引下，圍繞“花果五峰山，田園微旅游”的產業定位，將埡口、小埡口、寶塔槽、官坡梯道入口、百畝花果園等多個居民點空間整治更新為特色休閑場所，培育五峰山地區自身“造血功能”，以點帶面，盤活全局。
d.文化興盛：“歷史傳承”與“創新發展”策略
五峰山片區的文化傳承與發展是全面融入生態修復、產業轉型和生活提質等村莊整治工作中的，一方面，剛性的“歷史傳承”著眼于恢復五峰山自然生態環境，重現“施南四景”之首的風采，對連珠塔、鄂西特委和官坡街等歷史文化資源實施保護，另一方面，彈性的“創新發展”立足于新時期“花果五峰山、田園微旅游”的特色定位，結合產業轉型方向和歷史文化資源，創新提出新時期五峰山的花果農耕文化和休閑旅游文化內涵；此外，生活提質工作還選取有文化特色底蘊的居民點進行引導整治，將獨特地域文化融入日常生活場景（圖10）。
圖10 五峰山歷史文化景觀節點設計示意圖
e.治理增效：“分期實施”與“協同共治”策略
五峰山片區治理增效工作主要體現彈性引導特征，包括“分期實施”和“協同共治”兩條策略。
分期實施策略：整治規劃的實施是一個循序漸進，逐步完善的過程。規劃能否順利實施，涉及多方面影響因素：集體及個體家庭的經濟發展水平、影響村民生產生活問題的難易急緩、產業發展水平等。五峰山片區綜合整治分期實施計劃以村民生產生活需求的急緩為導向，遵循“宜居先行、休閑漸進、生態建設貫穿始終”的理念，結合片區經濟發展條件、實際問題的難易程度和財務計劃來有序推進（圖11）。
圖11 分期實施工作安排框架圖
協同共治策略：規劃成果表達依據實施主體和整治內容的不同，采用多種形式呈現，便于實踐者使用。生態修復部分內容，結合林業部門的年度實施計劃，借鑒控規中分圖則的指標管控模式，劃分多個修復區，明確修復時間、修復手段及修復目標，便于分階段落實。全域人居綜合環境提升內容則同各部門行動計劃相對接，直接以具體項目包形式呈現，對標各部門任務目標；而具體的人居風貌提升則面向當地居民實施本體，強調全圖示化表達，保證改造提升措施和改造效果的易讀易懂。同時，規劃明確生態修復、設施提升、環境整治等各項工作的牽頭單位、工作職責，同時統籌好企業、居民、游客在整治工作中的分工，細化任務，明確要求，形成多部門協同、多主體共治的組織機制（圖12）。
圖12 協同共治工作安排框架圖
結語
本文基于恩施市五峰山片區村莊整治規劃的實證研究，提出開展村莊整治工作時可以借鑒的、兼顧“剛性管控”與“彈性引導”的若干整治策略。從目前的實際效果來看，綜合整治工作已初見成效，生態修復、交通設施優化、人居環境整治等多個項目已建設完成，環境整體水平顯著提升。特別是由企業和村民共同合作的百畝花果園項目、園藝苗木基地等休閑娛樂節點的改造優化已初步完成，已開展游覽采摘等旅游休閑產業的運營，獲得城鄉居民的一致好評，湖北日報對此做了“恩施州五峰山變身‘花果山’”的新聞報道。此外，《五峰山村莊整治規劃》還獲得2017年度湖北省優秀城鄉規劃設計一等獎。五峰山片區后期能否繼續按照規劃實施，實現可持續發展，還有待時間的檢驗，需要持續跟蹤調研。
作者簡介：陳實，武漢華中科大建筑規劃設計研究院有限公司注冊城鄉規劃師。耿虹，華中科技大學建規學院城市規劃系系主任，教授。王小莉，武漢華中大地城市規劃設計有限公司規劃師。
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