摘要：現(xiàn)代法治國家不但規(guī)定民眾享有的權(quán)利，還規(guī)定了完善的義務(wù)作為權(quán)利實(shí)現(xiàn)的保障。我國農(nóng)地物權(quán)存在著只規(guī)定權(quán)利，但沒有規(guī)定義務(wù)主體的義務(wù)之弊端，實(shí)踐中導(dǎo)致農(nóng)地物權(quán)在強(qiáng)大的公權(quán)力面前無能為力、任人支配的境遇。根據(jù)權(quán)利義務(wù)一致性的原理，國家對農(nóng)地物權(quán)負(fù)有尊重義務(wù)、平等保護(hù)義務(wù)、補(bǔ)償義務(wù)和反哺義務(wù)。對于目前我國以主體間不平等、歧視性的財產(chǎn)社會義務(wù)為特色的農(nóng)地用途管制制度必須進(jìn)行改革：按照權(quán)利與義務(wù)一致性的要求，為社會提供公共產(chǎn)品的農(nóng)地，國家應(yīng)當(dāng)為其提供更多的政策激勵。
“風(fēng)能進(jìn)，雨能進(jìn)，國王不能進(jìn)”，說的是私人財產(chǎn)神圣不可侵犯，現(xiàn)代法治國家負(fù)有保護(hù)公民、法人物權(quán)（財產(chǎn)權(quán)）的義務(wù)?，F(xiàn)代法治表明，只規(guī)定權(quán)利，不規(guī)定義務(wù)主體的義務(wù)，權(quán)利可能只是文字上的權(quán)利。我國的財產(chǎn)權(quán)保護(hù)實(shí)踐表明，如果不對國家的義務(wù)進(jìn)行研究并加以界定，物權(quán)（財產(chǎn)權(quán)）的保護(hù)就是一句空話，特別是涉及農(nóng)村土地物權(quán)的保護(hù)。比如，我國憲法明確規(guī)定，土地的使用權(quán)可以依法轉(zhuǎn)讓。但是國家立法機(jī)關(guān)只制定了城鎮(zhèn)土地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓條例，卻回避了農(nóng)村土地（主要是建設(shè)用地）使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓，導(dǎo)致大量農(nóng)村建設(shè)用地只能進(jìn)行隱形交易，其原因在于國家立法機(jī)關(guān)沒有履行相應(yīng)的義務(wù)和職責(zé)。又如，黨的十七屆三中全會指出，要逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，這是對集體土地物權(quán)可以依法流轉(zhuǎn)的承認(rèn)，然而直到十八屆三中全會再次提出要建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，有關(guān)部門不但沒有著力推進(jìn)土地市場的建設(shè)，反而用各種規(guī)定、通知，以耕地保護(hù)等理由阻礙城鄉(xiāng)統(tǒng)一市場的建立，導(dǎo)致全國統(tǒng)一的土地市場至今難覓蹤影。
由于農(nóng)地的發(fā)展權(quán)被剝奪，農(nóng)地不能直接進(jìn)入市場交易，土地市場成為國有土地的單邊市場。然而，由于城市土地不敷使用，有關(guān)部門又對農(nóng)村的宅基地進(jìn)行整治，通過拆村并居等將宅基地復(fù)墾為耕地，再按照城鄉(xiāng)建設(shè)用地“增減掛鉤”政策增加城市建設(shè)用地，這本無可厚非，但是針對農(nóng)房所有權(quán)和宅基地使用權(quán)這兩種物權(quán)，很多地方政府并沒有履行保護(hù)的職責(zé)，反而為了取得城市建設(shè)用地指標(biāo)，不顧農(nóng)民反對，強(qiáng)行拆除農(nóng)房，而農(nóng)民只能“被上樓”，原中央農(nóng)辦主任陳錫文稱之為“史無前例”。可以看出，對農(nóng)地物權(quán)侵害最大的恰恰是政府。物權(quán)是對世權(quán)，物權(quán)主體之外的任何主體都負(fù)有不得侵犯物權(quán)的義務(wù)，包括國家、政府。如果只籠統(tǒng)地規(guī)定物權(quán)，而沒有規(guī)定相應(yīng)的義務(wù)主體的義務(wù)，則權(quán)利的實(shí)現(xiàn)就存在很多變數(shù)，甚至流于紙面。因而，研究國家對農(nóng)地物權(quán)的義務(wù)不僅具有理論意義，更具有實(shí)踐價值。
一、中國農(nóng)地物權(quán)社會化反思
物權(quán)社會化是西方發(fā)達(dá)國家在傳統(tǒng)的個人絕對所有權(quán)觀念進(jìn)行修正的產(chǎn)物，是新生資產(chǎn)階級反對封建的訴求，其基本要義是在強(qiáng)調(diào)物權(quán)神圣不可侵犯的同時，又強(qiáng)調(diào)物權(quán)的社會義務(wù)。但該理論在我國的適用造成了物權(quán)異化現(xiàn)象，因而應(yīng)當(dāng)認(rèn)真反思。就我國物權(quán)客體的農(nóng)地而言，它既是農(nóng)民的生產(chǎn)資料，也是重要的稀缺資源；它既是農(nóng)民的社會保障，又承擔(dān)著全國糧食安全的重任；它既是農(nóng)民生存的基礎(chǔ)，又是農(nóng)民發(fā)展的前提。農(nóng)地中的耕地具有生產(chǎn)、生活、生態(tài)等多重屬性，還是重要的戰(zhàn)略資源，如果放任所有權(quán)人開發(fā)建設(shè)，以上多數(shù)功能將會喪失，但對將耕地開發(fā)為建設(shè)用地的開發(fā)者而言，獲得的將是比耕地價值翻了數(shù)十倍乃至數(shù)百倍的眼前經(jīng)濟(jì)收益。中國物權(quán)社會化必須考慮妥善處理好這幾種關(guān)系，才能達(dá)到個人利益與社會利益的和諧發(fā)展，實(shí)現(xiàn)公私利益的平衡。農(nóng)地的財產(chǎn)屬性和資源屬性并存，決定了農(nóng)地上的生存利益和發(fā)展利益的統(tǒng)一，私益和公益的統(tǒng)一，公平價值和效率價值的統(tǒng)一。
考察我國農(nóng)地發(fā)展的歷程發(fā)現(xiàn)，物權(quán)社會化的前提與西方國家完全不同。財產(chǎn)權(quán)的社會義務(wù)在現(xiàn)代國家具有普遍的社會基礎(chǔ)和法律基礎(chǔ)，比如物權(quán)社會化始作俑者德國魏瑪憲法在很多方面都體現(xiàn)了追求社會正義、限制經(jīng)濟(jì)強(qiáng)者、扶助社會弱者的理念。我國憲法也有很多包含著扶助經(jīng)濟(jì)生活中的弱者、維護(hù)社會正義和社會平衡的精神，它使現(xiàn)代民法的社會因素大大增加，民法也開始將社會弱者的利益保障作為追求目標(biāo)，德國著名民法學(xué)家及法哲學(xué)家卡爾·拉倫茨甚至將社會原則和私法自治原則相提并論。在這種情況下我國民法應(yīng)當(dāng)扭轉(zhuǎn)對農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)的價值歧視，實(shí)現(xiàn)民法對弱勢群體的人文關(guān)懷，為解決三農(nóng)問題盡一個部門法的職責(zé)，而不是機(jī)械援引西方的物權(quán)社會化理論作為剝奪限制農(nóng)民權(quán)利的工具。財產(chǎn)權(quán)的發(fā)展史告訴我們，一個社會如果過分強(qiáng)調(diào)其個人利益的方面或走向另一個極端，過分強(qiáng)調(diào)財產(chǎn)權(quán)的社會義務(wù)，使財產(chǎn)權(quán)空殼化，對社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展都將是一場災(zāi)難；妥善地處理好財產(chǎn)權(quán)的個人因素和社會因素，實(shí)現(xiàn)個人和社會和平共處、利益共享是明智之舉。法律既要保護(hù)個人的財產(chǎn)權(quán)，保證個人人格最大限度地全面自由發(fā)展，同時又要保護(hù)社會整體利益，保障每個人都能過上人類應(yīng)有的生活——即使不能滿足每個人的所有需要，至少也要滿足每個人的最低限度的合理需要。反觀我國的農(nóng)地物權(quán)架構(gòu)，其價值取向和制度安排既沒有保障農(nóng)民的物權(quán)作為個人人格全面自由發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)，又沒有滿足數(shù)億農(nóng)民獲得國民平等待遇的基本需要，所以它是一種逆社會化的物權(quán)制度。它追求效率，卻喪失了公平（利益分享）的目標(biāo)；它追求（糧食）安全，卻以農(nóng)民人權(quán)的犧牲為代價；最終效率和安全只不過是建立在“沙灘”上，缺乏穩(wěn)固的根基。
比如，土地用途管制作為物權(quán)社會化的產(chǎn)物，是上個世紀(jì)出現(xiàn)的新生事物，它本身也在不斷發(fā)展變化和完善之中。各國法律雖然規(guī)定了土地權(quán)利人的義務(wù)，但如果政府對其的限制過分嚴(yán)重，將使財產(chǎn)人的財產(chǎn)空殼化。同時，人們對管制成本高企和管制失靈的批評之聲不絕于耳。因此各國學(xué)說和法律逐漸從強(qiáng)調(diào)財產(chǎn)權(quán)的社會義務(wù)過渡到限制政府的管制權(quán)、強(qiáng)調(diào)社會的補(bǔ)償義務(wù)，從而維護(hù)財產(chǎn)權(quán)人和社會的權(quán)利義務(wù)達(dá)到平衡。從國外對農(nóng)地的管制發(fā)展趨勢來看，大都從嚴(yán)格的用途管制過渡到注重對農(nóng)民的補(bǔ)償，有些國家還進(jìn)行激勵性管制的改革。不管是對過分限制公民財產(chǎn)的違憲審查制度、管制性征收制度、開發(fā)權(quán)購買與轉(zhuǎn)移制度，還是反哺理論，都是對單向度強(qiáng)調(diào)財產(chǎn)權(quán)人的義務(wù)、以行政管制權(quán)為核心、權(quán)利人利益被忽視的用途管制制度的修正和理念的重構(gòu)。
從法理上講，權(quán)利的獲得和實(shí)現(xiàn)不但要有法律文本上的支持，還需要公權(quán)力和義務(wù)的配套和保障。在農(nóng)地物權(quán)化的進(jìn)程中，國家通過制定《農(nóng)業(yè)法》《農(nóng)地承包法》和《物權(quán)法》等宣示保障農(nóng)地物權(quán)和農(nóng)民利益的決心和政策取向。隨后又通過十七屆三中全會和十八屆三中全會兩個《決定》進(jìn)一步明確農(nóng)地改革的方向和步驟，賦予農(nóng)民更多財產(chǎn)權(quán)利、還權(quán)賦能、賦能強(qiáng)權(quán)是農(nóng)地改革的基本方針。但不容否認(rèn)的是，如果不觸動現(xiàn)行的土地管制制度和城鎮(zhèn)土地國有化制度，則農(nóng)地物權(quán)權(quán)利體系建設(shè)將步履維艱，因?yàn)闄?quán)利的實(shí)現(xiàn)需要權(quán)力的支持和保障，需要義務(wù)體系的建立和完善，這樣才能使農(nóng)地權(quán)利實(shí)在化。而我國目前的土地管理權(quán)不是以權(quán)利保障為出發(fā)點(diǎn)，而是以用途管制、審批、督察等管理權(quán)為其本位；1998年建立的最嚴(yán)格的耕地保護(hù)政策和相應(yīng)的法律制度對保護(hù)耕地（特別是數(shù)量上）功不可沒，但這不應(yīng)以農(nóng)地物權(quán)的權(quán)能被極大壓縮為代價，耕地保護(hù)的成本和城鎮(zhèn)化的成本不應(yīng)由農(nóng)民獨(dú)自承擔(dān)，農(nóng)民也不應(yīng)一直為國家的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展做貢獻(xiàn)卻得不到合理的回報。政府既是土地管制的執(zhí)行者，又是農(nóng)地物權(quán)的保護(hù)者，合理平衡土地管制與財產(chǎn)權(quán)的關(guān)系是農(nóng)地改革應(yīng)當(dāng)妥善處理的首要問題，因?yàn)椤锻恋毓芾矸ā返?3條和第63條不修改或廢除，則農(nóng)地物權(quán)充其量只是耕作權(quán)。也就是說，農(nóng)地權(quán)利體系的建設(shè)有賴于配套制度的建設(shè)，而配套制度的建設(shè)中，規(guī)范政府的管制權(quán)和相關(guān)土地管理權(quán)是非常必要的，因?yàn)檗r(nóng)地物權(quán)是對世權(quán)，具有排他性，正如德國學(xué)者溫沙伊德所說，“物權(quán)是對天下萬人的不作為請求權(quán)”，它不但排除普通民事主體對物權(quán)人的侵害，也排除國家機(jī)關(guān)對物權(quán)的干涉。在我國法律體系中有一個特殊之處，即國家對農(nóng)地物權(quán)的干涉是有法律依據(jù)的。我國借鑒域外經(jīng)驗(yàn)建立了最嚴(yán)格的與耕地保護(hù)政策相應(yīng)的管制權(quán)力體系，但卻沒有保護(hù)公民財產(chǎn)權(quán)的制度體系。從義務(wù)角度講，我國只強(qiáng)調(diào)農(nóng)地的社會義務(wù)，而沒有建立國家對財產(chǎn)權(quán)的義務(wù)。表現(xiàn)在法律體系上就是物權(quán)的防御功能被極大削弱，國家注重權(quán)利宣告而輕視權(quán)利保障，農(nóng)地物權(quán)的實(shí)現(xiàn)缺乏可操作的保障手段，更沒有對抗國家公權(quán)力濫用的制約、監(jiān)督等權(quán)力，農(nóng)地物權(quán)的救濟(jì)權(quán)殘缺不全，而無救濟(jì)則無權(quán)利，這與國家公權(quán)力的運(yùn)行形成對比：在最嚴(yán)格的耕地保護(hù)政策目標(biāo)下，國家公權(quán)力獲得了全方位的擴(kuò)張，但其對農(nóng)民基本人權(quán)和農(nóng)地物權(quán)的保護(hù)義務(wù)被模糊和淡化，更沒有將創(chuàng)造條件為農(nóng)地物權(quán)得到最大限度的實(shí)現(xiàn)作為其權(quán)力行使的宗旨，反而在現(xiàn)實(shí)中屢屢侵犯農(nóng)地物權(quán)。所以，當(dāng)前農(nóng)地改革最大的問題不是權(quán)利宣告問題，而是權(quán)利保障的系統(tǒng)構(gòu)建問題。在用途管制的語境下，處理土地財產(chǎn)權(quán)和土地行政權(quán)包括規(guī)劃權(quán)、征收權(quán)的關(guān)系是解決農(nóng)地物權(quán)化困局的關(guān)鍵，為此，我國應(yīng)當(dāng)借鑒西方法治國家對財產(chǎn)權(quán)的保護(hù)制度，建立社會對農(nóng)地物權(quán)的義務(wù)體系。
二、國家對農(nóng)地物權(quán)的義務(wù)內(nèi)容
（一）尊重義務(wù)
尊重義務(wù)是國家對財產(chǎn)權(quán)人最基本的義務(wù)，尊重并承認(rèn)農(nóng)民的土地財產(chǎn)權(quán)是其承擔(dān)社會義務(wù)的邏輯前提。城鎮(zhèn)化不應(yīng)是剝奪或限制農(nóng)地物權(quán)的過程，而是尊重農(nóng)地物權(quán)人基本人權(quán)實(shí)現(xiàn)的過程。諸如某些地方政府以土地?fù)Q社保的做法之所以被中央叫停，道理很明顯，農(nóng)民的社會保障乃是公民的基本人權(quán)，要求人民用財產(chǎn)交換實(shí)在荒唐。我國城市像歐洲、農(nóng)村像非洲的城鄉(xiāng)二元體制不但是城鄉(xiāng)發(fā)展格局的斷裂，而且是社會資源和利益機(jī)制的割裂。與其他市場經(jīng)濟(jì)國家城鄉(xiāng)二元體制的形成主要是市場自然造成的不同，我國城鄉(xiāng)二元體制的形成很大程度上是人為歧視造成的，并且最終將歧視上升為法律制度。近年來，隨著國家對農(nóng)民土地權(quán)利的重視，農(nóng)地物權(quán)化進(jìn)程方興未艾，但束縛農(nóng)民權(quán)利的體制機(jī)制并未從根本上消除。黨的十八屆三中全會指出，要保障農(nóng)民的宅基地用益物權(quán)，并逐步建立農(nóng)房的抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓制度，這承認(rèn)了農(nóng)民對其房屋的所有權(quán)和相應(yīng)的處分權(quán)。但在我國法律上的房地一體的流轉(zhuǎn)規(guī)則語境下，對于房屋所占用的宅基地使用權(quán)這一影響流轉(zhuǎn)價格的最關(guān)鍵因素并未觸動。城鄉(xiāng)統(tǒng)籌背景下宅基地使用權(quán)也從單一的居住功能演變成具有政治功能、社會保障功能和經(jīng)濟(jì)功能。在各地展開對宅基地使用權(quán)確權(quán)、登記的形勢下，不但應(yīng)尊重農(nóng)房的所有權(quán)和流轉(zhuǎn)權(quán)，也應(yīng)尊重農(nóng)戶對宅基地使用權(quán)的使用和收益權(quán)。否則，不但會在農(nóng)村內(nèi)部人為造成一個新的房、地二元制度，徒增法律制定和實(shí)施的難度，而且事實(shí)上也會使很多農(nóng)房因宅基地使用權(quán)政策的約束而根本不可能流轉(zhuǎn)。即使如有的學(xué)者設(shè)計將農(nóng)房占用的宅基地用法定租賃權(quán)解決房地分離的問題，但眾所周知法定租賃權(quán)只是債權(quán)，而中央對宅基地的政策是要保障其用益物權(quán)屬性。
對農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)的尊重還體現(xiàn)在對農(nóng)地管制的規(guī)劃及實(shí)施上。我國《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》雖然重視鄉(xiāng)村規(guī)劃，但是在尊重農(nóng)地物權(quán)人的權(quán)利方面并不充分。從根本上說，保證農(nóng)民的規(guī)劃參與權(quán)是為了保護(hù)農(nóng)民的利益，也會使將來的規(guī)劃被更多的農(nóng)民接受并得到執(zhí)行。美國很多地方要求對規(guī)劃必須進(jìn)行民主決策，即必須由半數(shù)以上的公眾投票同意，然后由議會批準(zhǔn)成為法律。我國城鄉(xiāng)規(guī)劃法雖然也有專門的法條規(guī)定了公眾參與，但是由于規(guī)劃決策主要是由政府審批，并且規(guī)劃的調(diào)整過于隨意，公眾參與往往走過場，民眾的知情權(quán)和參與權(quán)的缺失使規(guī)劃的執(zhí)行往往得不到民意支持。更為嚴(yán)重的問題是，政府制定的城鄉(xiāng)規(guī)劃大多沒有農(nóng)民的積極參與，但執(zhí)行規(guī)劃中往往要對農(nóng)民的物權(quán)進(jìn)行限制甚至剝奪，即一旦某地農(nóng)村被劃入城市規(guī)劃區(qū)，農(nóng)民將被迫接受土地被征收、農(nóng)房被拆遷的政府行為。雖然法律規(guī)定了公共利益征收原則，但是事實(shí)上商業(yè)利益同樣可以進(jìn)行征收。而公共利益原則是世界通行的征收原則，目的是充分尊重民眾的財產(chǎn)權(quán)。即使進(jìn)行征收，國外大多給予市價補(bǔ)償或公平補(bǔ)償，而我國農(nóng)地征收是按照原來用途補(bǔ)償若干年，與公平補(bǔ)償相去甚遠(yuǎn)，這是對農(nóng)地物權(quán)的一種歧視，是對農(nóng)地物權(quán)人的一種變相剝奪。隨著農(nóng)民權(quán)利意識的覺醒，依靠低價征收支撐城鎮(zhèn)化的做法越來越難以為繼。
正是在這個背景下，黨的十八屆三中全會提出了未來的城鎮(zhèn)化要進(jìn)一步縮小征地范圍，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)資源的公平交易。因此在符合規(guī)劃的情況下，應(yīng)當(dāng)尊重農(nóng)民的發(fā)展權(quán)，允許農(nóng)民通過行使土地權(quán)利來實(shí)現(xiàn)和分享城鎮(zhèn)化，而不是“被上樓”“被發(fā)展”，這樣才能逐步終結(jié)政府通過征地拆遷獲得土地財政、貽害無窮的唯GDP的發(fā)展方式。為尊重和保護(hù)人民的財產(chǎn)權(quán)，法治國家大多建立了保護(hù)財產(chǎn)權(quán)的合憲性審查機(jī)制。憲法規(guī)定財產(chǎn)權(quán)負(fù)有社會義務(wù)后，必然帶來這樣的問題：如果立法者不規(guī)定財產(chǎn)權(quán)社會義務(wù)的合理尺度，則執(zhí)法者可能會擴(kuò)張解釋該義務(wù)到極至，并濫用權(quán)力要求財產(chǎn)權(quán)人承擔(dān)超過合理界限的義務(wù)，以致于財產(chǎn)權(quán)人在經(jīng)濟(jì)上的自由空間被極度壓縮，使憲法保護(hù)財產(chǎn)權(quán)的規(guī)則成為具文。為此，建立財產(chǎn)權(quán)立法的合憲性審查制度就成為法治國家保護(hù)公民財產(chǎn)權(quán)的配套機(jī)制。在我國，也有學(xué)者主張建立財產(chǎn)權(quán)立法的憲法審查架構(gòu)，因?yàn)槲覈F(xiàn)行立法中已經(jīng)有很多涉及財產(chǎn)權(quán)規(guī)劃、征收、管制的內(nèi)容。這種架構(gòu)至少應(yīng)當(dāng)包括以下內(nèi)容：其一，合憲性審查機(jī)構(gòu)。國外大多是由憲法法院作為審查機(jī)構(gòu)，我國可以考慮由最高人民法院或者其派出機(jī)構(gòu)進(jìn)行審查；其二，審查程序。建議由最高法院制定專門的審查程序；其三，審查內(nèi)容。國外合憲性審查的重點(diǎn)是財產(chǎn)權(quán)的管制是否出于公共利益的目的，財產(chǎn)權(quán)承擔(dān)的社會義務(wù)是否在合理的界限內(nèi)。如果財產(chǎn)權(quán)的管制達(dá)到嚴(yán)厲的程度，使財產(chǎn)權(quán)的權(quán)能被掏空，可以認(rèn)為是不符合憲法保護(hù)財產(chǎn)權(quán)的精神；但如果相關(guān)法律在此情況下，給予財產(chǎn)權(quán)人以補(bǔ)償，則可以認(rèn)定合憲。
（二）平等保護(hù)義務(wù)
尊重財產(chǎn)權(quán)無公私之分、城鄉(xiāng)之別，應(yīng)當(dāng)按照黨的十八屆三中全會提出的“同地同權(quán)同價”政策導(dǎo)向初步扭轉(zhuǎn)政府長期以來所持的以鄉(xiāng)養(yǎng)城、以農(nóng)補(bǔ)工的發(fā)展觀念，體現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化中城鄉(xiāng)平等的價值取向。城市土地所有權(quán)和農(nóng)村土地所有權(quán)在法律上應(yīng)當(dāng)是平等的，農(nóng)地應(yīng)當(dāng)作為農(nóng)民的財產(chǎn)進(jìn)行經(jīng)營管理，而提供公共產(chǎn)品如糧食安全、環(huán)境保護(hù)、資源可持續(xù)發(fā)展等是國家的責(zé)任，不應(yīng)當(dāng)由農(nóng)民提供；相反，國家應(yīng)當(dāng)向農(nóng)民提供拖欠數(shù)十年的社會保障等公共產(chǎn)品，只有這樣土地才能真正成為農(nóng)民生存和發(fā)展的財產(chǎn)，才能真正實(shí)現(xiàn)農(nóng)民財產(chǎn)性收入。同時，尊重財產(chǎn)權(quán)必然要求建立公平合理的保護(hù)和救濟(jì)機(jī)制，而我國相關(guān)法律對涉及土地的規(guī)劃、征收、管制等公權(quán)力的救濟(jì)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能體現(xiàn)滿足保護(hù)農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)的要求，特別是司法救濟(jì)基本是空白，而限制群眾上訪更是剝奪了群眾尋求救濟(jì)的合法渠道，這也就是農(nóng)民在實(shí)踐中大多采用私力救濟(jì)的主要原因。其實(shí)這里涉及的是城鄉(xiāng)一體化中土地管理權(quán)和土地財產(chǎn)權(quán)的關(guān)系問題，為了執(zhí)行最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，現(xiàn)行土地管理法正式確立了土地用途管制制度，將農(nóng)地的使用權(quán)限定為農(nóng)業(yè)用途，事實(shí)上使物權(quán)法規(guī)定的農(nóng)地物權(quán)變成了耕地保護(hù)義務(wù)，國家的糧食安全義務(wù)由農(nóng)民承擔(dān)，卻又沒有任何補(bǔ)償，法律也沒有為農(nóng)民對用途管制提供救濟(jì)權(quán)。2007年的《物權(quán)法》只是規(guī)定了在不改變農(nóng)業(yè)用途時農(nóng)民對農(nóng)地有長久承包權(quán)和至今不能流轉(zhuǎn)、只能使用的宅基地用益物權(quán)，集體建設(shè)用地使用權(quán)只有一個條文且屬于引致性規(guī)范。法治的精髓是良法之治，法律制度本身設(shè)計的不公平、不合理自然難以為社會認(rèn)可，現(xiàn)行的土地管制制度造成的土地財政問題、征收所引發(fā)的一系列社會問題至今仍然困擾甚至左右著城鄉(xiāng)一體化的改革進(jìn)程。平等保護(hù)農(nóng)民的物權(quán)就要解決農(nóng)地物權(quán)人從土地規(guī)劃、管制、征收、指標(biāo)審批和實(shí)施等全方位的話語權(quán)和相應(yīng)的救濟(jì)權(quán)問題。
平等保護(hù)義務(wù)的另一層含義是，不但要實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)之間資源的公平交易、等價交換，還要實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村之間資源的平等保護(hù)，后者主要防止農(nóng)村內(nèi)部不同區(qū)域間由于資源的不平衡導(dǎo)致的兩極分化，比如，有的農(nóng)村位于城市近郊，建設(shè)用地較多，農(nóng)地入市后獲得較多的土地增值利益。有的農(nóng)村位于遠(yuǎn)郊，缺乏建設(shè)用地可以入市，土地大多被劃入基本農(nóng)田，承擔(dān)了較多的糧食安全義務(wù)。賀雪峰教授指出，新中國建立后，國家消滅了土地食利階層，但是現(xiàn)在允許集體建設(shè)用地入市可能會重新形成一個食利階層，這就是位于城市近郊的農(nóng)村憑借較多的建設(shè)用地入市而獲取超額的利益，這是城市化中不得不提防的地方。如何解決這兩類農(nóng)村的土地收益懸殊的問題，或者說如何平等保護(hù)不同區(qū)域農(nóng)村的物權(quán)？這就要用發(fā)展權(quán)的理念去平衡兩類農(nóng)村的物權(quán)權(quán)能。比如美國政府和企業(yè)對不同區(qū)域農(nóng)地的發(fā)展權(quán)進(jìn)行轉(zhuǎn)移和購買，實(shí)現(xiàn)了不同區(qū)域農(nóng)民的利益平衡。
（三）補(bǔ)償義務(wù)
財產(chǎn)的社會義務(wù)理論認(rèn)為，除了征收財產(chǎn)應(yīng)當(dāng)補(bǔ)償，其他的單純對財產(chǎn)權(quán)的限制一般是不需要補(bǔ)償?shù)?。美國的警察?quán)理論也認(rèn)為，政府出于公共利益對社會行使的權(quán)力是正當(dāng)和必要的，因而無須補(bǔ)償因此造成的財產(chǎn)損害。雖然國家限制公民財產(chǎn)具有正當(dāng)性，但如果限制的程度過于嚴(yán)格，將使財產(chǎn)空殼化和價值嚴(yán)重貶損，此時的管制后果已和征收一樣，不予以補(bǔ)償是不公平的。為了防止政府濫用管制權(quán)、將本應(yīng)當(dāng)補(bǔ)償?shù)念愃普魇諅窝b成財產(chǎn)的社會義務(wù)，管制要接受法院的合憲性審查，對要求財產(chǎn)承擔(dān)輕微社會義務(wù)的，國家不需補(bǔ)償；而構(gòu)成征收或管制性準(zhǔn)征收的，則應(yīng)公平補(bǔ)償。
認(rèn)定一個立法（如土地法對農(nóng)地物權(quán)轉(zhuǎn)用的限制）究竟是對財產(chǎn)權(quán)課以普通的社會義務(wù)還是征收，主要考慮立法對財產(chǎn)限制的嚴(yán)重程度、效果、重要性和強(qiáng)度等。比如，法律限制一定城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的建筑高度，就屬于財產(chǎn)應(yīng)當(dāng)容忍的社會義務(wù)而不必補(bǔ)償；但如果完全不允許該土地用于建設(shè)，就應(yīng)當(dāng)被視為征收而予以補(bǔ)償。針對管制性征收的標(biāo)準(zhǔn)問題，美國法院和學(xué)者先后提出了財產(chǎn)權(quán)剝奪論、多因素平衡論、政府角色定位論、實(shí)質(zhì)侵占論、妨害控制論、全部經(jīng)濟(jì)價值剝奪論、目的/手段正當(dāng)論等，作為判斷公民財產(chǎn)是否被準(zhǔn)征收。德國法院也對傳統(tǒng)上將國家對人民財產(chǎn)權(quán)的限制分為應(yīng)予補(bǔ)償?shù)恼魇蘸筒挥柩a(bǔ)償?shù)南拗疲椽M義上的財產(chǎn)權(quán)的社會義務(wù)）兩類理論進(jìn)行了改革，法官采用擴(kuò)張解釋的方法，將對財產(chǎn)權(quán)過度限制的情形統(tǒng)攝于征收范疇中，使古典征收制度發(fā)生了重大變革。為解決兩類限制的區(qū)分，德國法院先后提出了個別行為說、目的違反說、特別犧牲說等。
我國學(xué)者認(rèn)為，是否構(gòu)成管制性征收，關(guān)鍵是看政府為了公共利益而依法對公民財產(chǎn)權(quán)的限制是否超越了社會義務(wù)的合理界限，使權(quán)利人遭受了特別的犧牲，并形成了一些共識：對于限制或禁止財產(chǎn)權(quán)的有害利用，即使對財產(chǎn)權(quán)人造成了損失，亦屬于合理限制范圍，不必補(bǔ)償；為公共利益而對所有財產(chǎn)權(quán)人施加的限制，即使程度較重，屬于社會負(fù)擔(dān)均擔(dān)原則，不構(gòu)成為公共利益的特別犧牲，故無需補(bǔ)償；只有當(dāng)政府為公共利益而對個別財產(chǎn)權(quán)人施加的限制達(dá)到嚴(yán)重程度，造成了財產(chǎn)權(quán)價值的重大貶損時，方構(gòu)成管制性征收。在我國由于最嚴(yán)格的耕地保護(hù)政策的實(shí)施，根據(jù)《土地管理法》第63條和第43條的規(guī)定，很多農(nóng)戶的承包地被劃入基本農(nóng)田甚至永久基本農(nóng)田，這就是說，他們的農(nóng)地將永遠(yuǎn)不能用于建設(shè)目的。但與此同時中央已探索集體經(jīng)營性建設(shè)用地逐步與城市建設(shè)用地并軌，享受城鎮(zhèn)化的利益。而國家糧食安全的義務(wù)作為公共產(chǎn)品本來應(yīng)當(dāng)由國家提供，不應(yīng)當(dāng)由不享有國民待遇的農(nóng)民承擔(dān)，這不是物權(quán)的社會義務(wù)；如果土地管理法相關(guān)條文不修改或廢除，則意味著大田農(nóng)民仍然將無限期地為社會提供公共產(chǎn)品。由部分農(nóng)民承擔(dān)城鎮(zhèn)化中保護(hù)糧食安全的義務(wù)和成本，該部分農(nóng)民應(yīng)當(dāng)被認(rèn)為是做出了特別犧牲，社會應(yīng)當(dāng)對其貢獻(xiàn)進(jìn)行補(bǔ)償。補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)可以根據(jù)犧牲者被管制的強(qiáng)度而定，也可以根據(jù)其對社會的貢獻(xiàn)而定。
管制越界應(yīng)當(dāng)補(bǔ)償是一方面，而是否應(yīng)當(dāng)管制和管制強(qiáng)度的合理性則是問題的另一方面。管制及管制強(qiáng)度是否合理還可以用比例原則來確定。比例原則的精髓是政府應(yīng)當(dāng)在公共利益和私人財產(chǎn)權(quán)進(jìn)行利益衡量，不能當(dāng)然認(rèn)為公共利益必然高于個人利益（特別是我國法律將商業(yè)利益也當(dāng)成公共利益時），不能任意限制或剝奪私人財產(chǎn)權(quán)而不給予任何補(bǔ)償。比例原則包括三個內(nèi)容：妥當(dāng)性原則、必要性原則和狹義比例原則。妥當(dāng)性原則首先要求政府限制土地權(quán)利的目的必須正當(dāng)，即必須出于公共利益才能限制人民的財產(chǎn)權(quán)。我國實(shí)行世界上最嚴(yán)格的耕地保護(hù)政策，因此，推進(jìn)土地用途管制的目的具有正當(dāng)性；但如前所述，今后城鎮(zhèn)化的發(fā)展需要新增上億畝建設(shè)用地，如果只能通過土地管理法規(guī)定的征收農(nóng)地途徑獲得，就證明上述絕對禁止農(nóng)地轉(zhuǎn)用的用途管制不具有正當(dāng)性。因?yàn)槌擎?zhèn)化用地不完全是公共利益用地，甚至主要是商業(yè)用地。很明顯，這里的矛盾之處在于，如果耕地實(shí)行最嚴(yán)格的保護(hù)，那么政府就不應(yīng)當(dāng)出于非公共利益的目的征收農(nóng)民的土地或絕對禁止農(nóng)地主體對農(nóng)地的非農(nóng)轉(zhuǎn)用；其次，限制手段是否有助于目的的達(dá)成，這是要求目的和手段之間應(yīng)當(dāng)有合理的聯(lián)結(jié)關(guān)系。土地管理法規(guī)定的用途管制絕對限制農(nóng)地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的政策可以促進(jìn)耕地數(shù)量上的穩(wěn)定，但對于耕地質(zhì)量和糧食安全產(chǎn)生了負(fù)面影響。地方政府和農(nóng)戶寧愿將基本農(nóng)田“上山下灘”，也不愿將平地良田劃入基本農(nóng)田。這說明該政策只是部分達(dá)到了目的。必要性原則要求在數(shù)個手段都能達(dá)成目的時，應(yīng)當(dāng)選擇對人民權(quán)利損害最小的、最溫和的手段。如前所述，法律限制人民權(quán)利的方式有二：無限限制模式和有限限制模式，我國土地管理法第63條和43條顯然采取了前者，其后出臺的物權(quán)法第184條（禁止農(nóng)地抵押）強(qiáng)化了這種模式。雖然有學(xué)者指出我國正在由無限限制模式轉(zhuǎn)向有限限制模式，但從土地管理法的規(guī)則上還沒有看到這種轉(zhuǎn)變。這種模式帶來的后果是農(nóng)民主要是大田農(nóng)民無法分享城鎮(zhèn)化中土地級差地租的利益，種糧農(nóng)民收入與市民收入差距越來越大，也無法與擁有集體建設(shè)用地的農(nóng)民收入相提并論。就連糧食主產(chǎn)區(qū)由于農(nóng)地?zé)o法轉(zhuǎn)用，反過來還需承擔(dān)保護(hù)耕地和農(nóng)民的利益，故這些地方往往都是財政貧困縣（市）。所以，最嚴(yán)格的耕地保護(hù)政策和用途管制制度造成了承擔(dān)糧食安全任務(wù)的農(nóng)戶貧窮和地方政府的財政困難。比例原則要求審視政府的管制手段是否能達(dá)到公共利益；在有多種選擇時，采用的管制手段和管制目標(biāo)是否對人民的侵害程度最小。從我國法律和政策來看，為了公共利益，農(nóng)民的土地要么被征收，要么被禁止轉(zhuǎn)用，從而只有當(dāng)其為國家糧食安全作貢獻(xiàn)時才能行使農(nóng)地物權(quán)，這種世界上最嚴(yán)格的耕地保護(hù)政策使中國農(nóng)民的土地權(quán)利變成嚴(yán)苛的社會義務(wù)。不同于國外的是，被嚴(yán)格限制的物權(quán)主體——農(nóng)民在我國是長期不能享受平等公民權(quán)的群體，對他們采用的手段和所欲達(dá)到的目的已經(jīng)嚴(yán)重背離了比例原則，造成了農(nóng)民財產(chǎn)的重大貶損（比如被劃入永久基本農(nóng)田的物權(quán)人，被禁止轉(zhuǎn)讓宅基地的農(nóng)民房屋），當(dāng)然構(gòu)成了管制性征收。規(guī)劃是財產(chǎn)權(quán)的基礎(chǔ)，但規(guī)劃不應(yīng)是將保障國家糧食安全的義務(wù)分配給農(nóng)民，將農(nóng)地轉(zhuǎn)用的增值利益分配給政府自身。
（四）反哺義務(wù)
該義務(wù)是源于反哺理論的形象說法，反哺理論是經(jīng)濟(jì)學(xué)上的重要觀點(diǎn)。西方國家的城市化歷程顯示，在工業(yè)化初始階段，農(nóng)業(yè)為工業(yè)提供原始積累，而后當(dāng)工業(yè)化發(fā)展到一定階段時，工業(yè)應(yīng)當(dāng)反哺農(nóng)業(yè)。農(nóng)業(yè)實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化后，工業(yè)和農(nóng)業(yè)進(jìn)入?yún)f(xié)調(diào)發(fā)展階段，城鄉(xiāng)實(shí)現(xiàn)一體化，這就是工業(yè)和農(nóng)業(yè)發(fā)展的三部曲。我們雖然批評西方國家城市化對農(nóng)村先剝奪后反哺的錯誤做法，但我們依然找到很多理由為我們重蹈城市剝奪農(nóng)村的舊路辯解，只不過我們的立法還在猶豫是否要對農(nóng)村進(jìn)行反哺。工業(yè)對農(nóng)業(yè)、城市對農(nóng)村的反哺是一種社會的義務(wù)，而非工業(yè)或城市對農(nóng)業(yè)、農(nóng)村的恩賜，據(jù)統(tǒng)計，我國目前的人均GDP、農(nóng)業(yè)GDP比重、工農(nóng)業(yè)GDP之比、初級產(chǎn)品和工業(yè)制成品出口占GDP之比等多項指標(biāo)和國際大規(guī)模反哺指標(biāo)相吻合，總體上已經(jīng)具備工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)的基本條件。
反哺其實(shí)是當(dāng)農(nóng)地物權(quán)人履行了社會義務(wù)后，社會對農(nóng)民進(jìn)行的回報，它是對補(bǔ)償義務(wù)的進(jìn)一步延伸。補(bǔ)償義務(wù)是對符合管制性征收條件的農(nóng)地物權(quán)人給予的一定補(bǔ)償，其覆蓋范圍有一定的局限性，對農(nóng)民的利益維護(hù)還處于低水平上。按照物權(quán)社會化的觀點(diǎn)，財產(chǎn)的社會義務(wù)是源于社會關(guān)聯(lián)性的存在，但社會關(guān)聯(lián)性理論本意是要求所有社會成員與社會的關(guān)系應(yīng)當(dāng)是雙向的而非單向度的，特別是對承擔(dān)糧食安全義務(wù)的農(nóng)民，只強(qiáng)調(diào)農(nóng)民對社會的義務(wù)而不對其履行義務(wù)進(jìn)行回報和補(bǔ)償，則糧食安全不具有可持續(xù)性，人民公社的制度安排就是前車之鑒。實(shí)行反哺義務(wù)要妥善解決農(nóng)民自主發(fā)展權(quán)的問題，解決“三農(nóng)”問題要輸血，更要造血。造血的實(shí)質(zhì)是要解決農(nóng)地物權(quán)的管制問題。農(nóng)地管制是對土地的用途管制，它只能出于公共利益的目的，且符合比例原則，但我國目前采取的對包括耕地和宅基地在內(nèi)的所有農(nóng)地實(shí)施的管制不符合比例原則，屬于歧視性管制。在社會履行反哺義務(wù)時，應(yīng)當(dāng)考慮反哺與農(nóng)民自主發(fā)展的結(jié)合?，F(xiàn)行的反哺和農(nóng)地管制制度完全把農(nóng)村和農(nóng)民置于消極、被動接受反哺（或等待反哺）的地位，仿佛城市支持農(nóng)村是給農(nóng)民巨大的恩惠，而有意壓制農(nóng)村自我發(fā)展的巨大潛力和資源。在實(shí)施新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的過程中，通過農(nóng)村自身的發(fā)展?jié)撃茚尫艁砜s小城鄉(xiāng)差距，有利于平衡城鄉(xiāng)關(guān)系，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)均衡發(fā)展，減少因征地帶來的社會沖突和矛盾。中央已經(jīng)認(rèn)識到反哺對城鄉(xiāng)一體化的重要性，在黨的十六大以來的多個中央文件中指明了農(nóng)地改革的路線圖，現(xiàn)在的關(guān)鍵是將城市對農(nóng)村的反哺義務(wù)制度化或上升為法律，保障工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村的長效機(jī)制，就象當(dāng)初將農(nóng)村支持城市予以法律化（如《戶口登記條例》）一樣?，F(xiàn)在政府正是缺乏法律化的剛性約束，導(dǎo)致的局面是目前仍然是鄉(xiāng)村支持城市，城市是各地政府主要的經(jīng)營對象，農(nóng)村難以獲得公共財政的陽光，城鄉(xiāng)差距實(shí)際上在不斷擴(kuò)大。從西方國家的發(fā)展來看，按照不同的發(fā)展階段，反哺可以分為保護(hù)型反哺、發(fā)展型反哺和持久型反哺。由于我國東部和西部地區(qū)的農(nóng)村發(fā)展?fàn)顩r差別較大，處于不同的發(fā)展階段，故可以考慮在不同發(fā)展區(qū)域?qū)嵭胁煌姆床刚撸⒂傻胤浇⒎媳镜貐^(qū)發(fā)展特點(diǎn)的反哺立法。
三、中國農(nóng)地物權(quán)和國家義務(wù)關(guān)系的重構(gòu)
物權(quán)社會化的真締是什么？物權(quán)社會化理論是對財產(chǎn)權(quán)絕對的修正，是在保障私人財產(chǎn)權(quán)的基礎(chǔ)上，更加關(guān)注社會共同體的生活，關(guān)注人與人之間的社會關(guān)聯(lián)性。它是為防止私人濫用財產(chǎn)權(quán)損害社會公共利益而對私人物權(quán)實(shí)施的各種限制，目的是達(dá)到個人利益和社會利益的協(xié)調(diào)。限制必須是公平合理和一視同仁的，不能帶有歧視性的。農(nóng)民以土地和自己的勞動為中國的工業(yè)化付出了重大的犧牲和代價，但其他事關(guān)國計民生的國有財產(chǎn)呢？有學(xué)者指出，計劃經(jīng)濟(jì)年代，整個國民經(jīng)濟(jì)是官僚經(jīng)濟(jì)，在這個體制下，國民經(jīng)濟(jì)被部門化，分成石油、電子、鋼鐵、煤炭、水利等領(lǐng)域，并且是從中央到地方實(shí)行垂直治理。當(dāng)中國從計劃經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)向市場經(jīng)濟(jì)后，經(jīng)濟(jì)管理的部門化特征并沒有改變，壟斷、官僚化和不透明，都是國有企業(yè)的特色。這些國有財產(chǎn)的性質(zhì)是全民所有，本應(yīng)為全體人民謀福利，但卻形成了壟斷利益集團(tuán)。這說明這些事關(guān)國計民生的財產(chǎn)并沒有很好地履行社會義務(wù)。以土地是重要的生產(chǎn)資料為由要求農(nóng)民對社會積極地履行義務(wù)，而其他財產(chǎn)卻可以不盡義務(wù)，這明顯存在對農(nóng)民的歧視性對待。經(jīng)濟(jì)學(xué)家黃益平指出，我國的增長模式是不協(xié)調(diào)、不平衡、低效率和不可持續(xù)的，特別是為壓低生產(chǎn)成本，大幅扭曲生產(chǎn)要素（包括農(nóng)地和農(nóng)民工勞動力）的價格，普遍壓低生產(chǎn)要素成本的一個后果，實(shí)際相當(dāng)于向工業(yè)和城市提供變相的補(bǔ)貼，變相地補(bǔ)貼生產(chǎn)者、投資者和出口商，但同時向農(nóng)民變相地征稅，其實(shí)是將社會財富從窮人向富人收入再分配的過程。
在新型城鎮(zhèn)化背景下我國物權(quán)社會化面臨的問題是什么？根本一點(diǎn)是要解決城鄉(xiāng)差距問題，即“三農(nóng)”問題。城鎮(zhèn)化應(yīng)當(dāng)是農(nóng)民獲得平等發(fā)展權(quán)、分享城鎮(zhèn)化利益的過程，是城鄉(xiāng)資源公平交易的過程，是城鄉(xiāng)二元差距逐步縮小的過程?！叭r(nóng)”問題中涉及到物權(quán)法的問題主要有三：一是集體建設(shè)用地和國有土地同地同權(quán)的市場化構(gòu)建問題；二是受管制的農(nóng)地發(fā)展權(quán)問題；三是農(nóng)村大量受限不能流轉(zhuǎn)的閑置、低效利用的宅基地的處置問題。作者認(rèn)為，這三者可以放在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的大背景下通盤考慮，可以用權(quán)利義務(wù)相一致的原則統(tǒng)籌解決這幾個問題。對于第一個問題，中央已多次重申要在同地同權(quán)的原則下建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，這也是農(nóng)民維權(quán)抗?fàn)幒凸倜駴_突最嚴(yán)重的領(lǐng)域，這實(shí)質(zhì)上是賦予農(nóng)地以發(fā)展權(quán)，它將是農(nóng)地制度變革的重頭戲。但是對于地處遠(yuǎn)郊、種植大田作物、保障國家糧食安全的農(nóng)民來講，其發(fā)展權(quán)如何保障？也就是說，本來應(yīng)當(dāng)由政府提供的糧食安全等公共產(chǎn)品，卻通過法律上最嚴(yán)格的耕地保護(hù)政策和制度強(qiáng)迫農(nóng)民來提供，不但導(dǎo)致農(nóng)民收入低下，連糧食主產(chǎn)區(qū)的地方政府也因?yàn)檗r(nóng)業(yè)用地不能轉(zhuǎn)為建設(shè)用地而無法獲得土地出讓金，而農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)又是需要扶持的產(chǎn)業(yè)。
對于目前這種以主體間不平等、歧視性的財產(chǎn)社會義務(wù)為特色的土地用途管制應(yīng)當(dāng)如何改革？憲法如何保護(hù)農(nóng)民的財產(chǎn)權(quán)？學(xué)者們提出了很多改進(jìn)的方案，比如有學(xué)者指出，農(nóng)地產(chǎn)生的糧食安全、環(huán)境生態(tài)等公共利益被社會無償享受，忽視了農(nóng)民的外部利益的內(nèi)部化。嚴(yán)重的利益分配失衡導(dǎo)致農(nóng)地管制失靈并束縛了農(nóng)地外部效益的充分發(fā)揮，因此要引進(jìn)激勵相容的理念，賦予農(nóng)民外部效益的財產(chǎn)權(quán)，由政府代表社會大眾對農(nóng)民進(jìn)行必要的補(bǔ)償或財產(chǎn)權(quán)交易，以達(dá)到保護(hù)農(nóng)地的目的。成功的農(nóng)地政策應(yīng)當(dāng)具備兩個要素：一是農(nóng)業(yè)發(fā)展不應(yīng)只注重土地管制，更應(yīng)當(dāng)創(chuàng)設(shè)利益誘導(dǎo)機(jī)制使農(nóng)地得以維持；二是建立利益共享、成本分擔(dān)、損益均衡的機(jī)制。這里的損益均衡其實(shí)就是在財產(chǎn)權(quán)人履行了相應(yīng)的社會義務(wù)后，社會有義務(wù)對其進(jìn)行補(bǔ)償。這是物權(quán)社會化的根本意旨，即社會關(guān)聯(lián)性的存在要求那些對社會發(fā)展有重要作用的財產(chǎn)權(quán)要履行更多的義務(wù)。但社會不能長期、無償、強(qiáng)制地要求義務(wù)人提供公共利益。要使農(nóng)地提供的公共產(chǎn)品和外部利益具有可持續(xù)性和穩(wěn)定性，就要為其提供公平的反哺機(jī)制，美國的農(nóng)地開發(fā)權(quán)轉(zhuǎn)移與購買政策是比較典型的做法。但當(dāng)社會沒有足夠的財力對所有農(nóng)民進(jìn)行足額的補(bǔ)償時，也可以采用激勵性管制作為替代性政策工具。
為使這種激勵性管制能形成長效機(jī)制，應(yīng)當(dāng)由社會和農(nóng)民在平等協(xié)商的基礎(chǔ)上達(dá)成一項農(nóng)地物權(quán)契約，以激勵性管制為原則，根據(jù)權(quán)利義務(wù)的一致性來確定雙方的權(quán)利義務(wù)。所謂權(quán)利義務(wù)的一致性，是指在農(nóng)地管制中，承擔(dān)的社會義務(wù)越多，享受的權(quán)利也應(yīng)當(dāng)成比例增加。法國法學(xué)家狄驥在提倡社會連帶理論時指出：所有權(quán)不是一種權(quán)利，而為一種社會功能。所有主，換言之就是財富的持有者，而持有財富的事實(shí)，負(fù)有完成社會功能之義務(wù);當(dāng)他完成這個功能，他的所有主之行為就被保護(hù)。倘若他不完成這個義務(wù)或做得不好，……統(tǒng)治者強(qiáng)迫他完成所有主的社會功能是合法的干涉，這個干涉在確保他所持有之財富依照它的用途加以使用。物權(quán)社會化要求實(shí)現(xiàn)社會正義，每一塊土地天然享有開發(fā)權(quán)，但也都平等地負(fù)有社會義務(wù)，法律不能任意豁免某一塊土地的社會義務(wù)，也不能隨意地違反憲法剝奪某一塊土地的開發(fā)權(quán)。農(nóng)民集體雖然可能有權(quán)進(jìn)行開發(fā)小產(chǎn)權(quán)房，但這不能當(dāng)然免除其社會義務(wù)。但在集體建設(shè)用地入市和城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場建設(shè)的大趨勢下，開發(fā)小產(chǎn)權(quán)房（或集體建設(shè)用地直接入市）的農(nóng)民怎樣承擔(dān)社會義務(wù)？而承擔(dān)社會義務(wù)、為社會提供公共產(chǎn)品和糧食安全的大田農(nóng)民的利益又如何保護(hù)？作者以為，按照權(quán)利義務(wù)的一致性要求，為社會提供越多公共產(chǎn)品的主體，社會應(yīng)當(dāng)為其提供更多的政策激勵。
對于大田農(nóng)民，法律既可以為其提供實(shí)體開發(fā)權(quán)，也可以為其提供虛擬開發(fā)權(quán)，這主要看農(nóng)民所在地的規(guī)劃狀況。該開發(fā)權(quán)應(yīng)當(dāng)與其承擔(dān)的社會義務(wù)成比例，即為社會提供的糧食越多，社會應(yīng)當(dāng)為其提供的開發(fā)權(quán)也應(yīng)當(dāng)越多。為社會提供的糧食越少，開發(fā)權(quán)也應(yīng)當(dāng)減少。之所以將糧食而不是經(jīng)濟(jì)作物等作為指標(biāo)，是因?yàn)榧Z食為國家提供的公共產(chǎn)品價值最高，而種植大田作物的比較效益又是最低。提供糧食以外的其他農(nóng)產(chǎn)品的農(nóng)民，社會也應(yīng)當(dāng)為其提供適當(dāng)?shù)拈_發(fā)權(quán)或開發(fā)權(quán)指標(biāo)。不能或不宜提供開發(fā)權(quán)或開發(fā)權(quán)指標(biāo)的，社會可為其提供住房或待遇較好的就業(yè)崗位，為農(nóng)民集體提供優(yōu)惠的金融、稅收支持，比如條件寬松的農(nóng)業(yè)保險、農(nóng)業(yè)貸款等。還可以考慮優(yōu)先為其審批宅基地、優(yōu)先審批集體建設(shè)用地、集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)中的稅收優(yōu)惠、項目和基礎(chǔ)設(shè)施優(yōu)先在大田農(nóng)民所在的農(nóng)地區(qū)域投資。
作者簡介：呂軍書（1963-），男（漢），河南新鄉(xiāng)人，河南師范大學(xué)法學(xué)教授、經(jīng)濟(jì)學(xué)教授，碩士生導(dǎo)師，河南師范大學(xué)三農(nóng)法律問題研究中心常務(wù)副主任，河南省法學(xué)會農(nóng)業(yè)與農(nóng)村法治研究會副會長，新鄉(xiāng)市法學(xué)會農(nóng)業(yè)與農(nóng)村法治研究會會長，河南省法治智庫專家，主要研究方向：“三農(nóng)”經(jīng)濟(jì)發(fā)展與法制建設(shè)。楊毅斌（1994-），男（漢），河南新鄉(xiāng)人，河南師范大學(xué)法學(xué)院研究生。
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《理論與改革》2019年第4期
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