【摘 要】在我國，征地引發(fā)的社會(huì)問題十分突出，合法征收與限制甚至無視農(nóng)地所有權(quán)人和使用權(quán)人自主意思的非法征收混雜。對(duì)于客觀存在的強(qiáng)烈用地需求宜疏不宜堵，以尊重土地權(quán)利人的意思為基準(zhǔn)，才能根本解決現(xiàn)有的矛盾。一方面，在因公益征收而發(fā)生的物權(quán)變動(dòng)中，應(yīng)廢棄對(duì)權(quán)利人意思的不合理限制，增強(qiáng)被征收人在補(bǔ)償事項(xiàng)上的平等協(xié)商權(quán)利，使征收補(bǔ)償回歸私法性質(zhì)；另一方面，非因公益征收而發(fā)生的物權(quán)變動(dòng)，應(yīng)完全由當(dāng)事人自主協(xié)商、依法律行為(合同)決定交易，禁止動(dòng)用征收手段，這需要建立健全非公益性的土地物權(quán)變動(dòng)制度。
【關(guān)鍵詞】農(nóng)地；物權(quán)變動(dòng)；征收；當(dāng)事人意思
一、引言
近年來，每年因社會(huì)矛盾而引發(fā)的數(shù)萬起乃至十余萬起群體性事件中，征地拆遷引發(fā)的群體性事件“占一半左右”[1]。在為公共利益進(jìn)行的征收中，相當(dāng)一部分群體性事件的發(fā)生是因?yàn)楝F(xiàn)行征地補(bǔ)償忽略了農(nóng)民的“意愿”，最終導(dǎo)致了農(nóng)民通過上訪上訴，甚至采取超越現(xiàn)行體制許可的其他集體行為，來影響補(bǔ)償額的最后決定[2]。但是，在合理補(bǔ)償?shù)那疤嵯拢瑢?duì)于為公共利益進(jìn)行的征收，多數(shù)被征收主體表示理解；而非為公共利益進(jìn)行的非法征收，則成為引發(fā)各種社會(huì)矛盾的導(dǎo)火索。在這種非法征收中，通常存在著政府的權(quán)力尋租、非法征收限制甚至無視農(nóng)地所有權(quán)人和使用權(quán)人的自主意思。
從民法角度來看，農(nóng)地征收問題是農(nóng)地物權(quán)變動(dòng)問題的一部分。農(nóng)民集體所有的土地物權(quán)變動(dòng)，學(xué)理上有兩種方式：一是基于公共利益的土地征收，二是依法律行為而發(fā)生的農(nóng)地物權(quán)變動(dòng)。后一種農(nóng)地物權(quán)變動(dòng)，應(yīng)當(dāng)按照物權(quán)法的不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)變動(dòng)規(guī)定，依據(jù)雙方當(dāng)事人的意思進(jìn)行交付和登記。尊重當(dāng)事人的意思也是集體土地產(chǎn)權(quán)制度改革的出發(fā)點(diǎn)。
二、農(nóng)地所有權(quán)的演變與農(nóng)地征收制度的發(fā)展
（一）1949年—1978年：農(nóng)民私有—國家公有—集體所有
從歷史的維度來看，早在1950年《中華人民共和國土地改革法》即規(guī)定“土地的沒收和征收”，以廢除原有的地主階級(jí)與封建剝削土地所有制，實(shí)行農(nóng)民的土地所有制。但顯然此時(shí)所謂的“征收”并非現(xiàn)有立法中的“征收”一詞的同義語。這一時(shí)期的農(nóng)地由農(nóng)民個(gè)人所有，為新中國歷史上曇花一現(xiàn)的農(nóng)民土地私有時(shí)期。
1953年12月，中共中央正式發(fā)布《關(guān)于農(nóng)業(yè)成產(chǎn)互助合作的決議》和《關(guān)于發(fā)展農(nóng)業(yè)合作社的決議》，作出在中國全面地推動(dòng)建立合作社的指示，從此開始了將農(nóng)民的土地所有權(quán)發(fā)展為公有權(quán)的歷程[3]。1955年《農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社示范章程》第15條規(guī)定：“社員退社的時(shí)候，可以帶走還是他私人所有的生產(chǎn)資料……如果他的土地……無法帶走，合作社應(yīng)該用相當(dāng)?shù)耐恋赝粨Q，或者付給他適當(dāng)?shù)拇鷥r(jià)。”[4]因此，此時(shí)仍承認(rèn)農(nóng)民的土地私有權(quán)。1958年《關(guān)于在農(nóng)村建立人民公社問題的決議》將土地的所有權(quán)統(tǒng)一納入人民公社，農(nóng)民的土地私權(quán)徹底被消滅，演化為政府或者國家所有權(quán)。1962年《農(nóng)村人民公社工作條例（修正草案）》明確，作為農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織的生產(chǎn)隊(duì)享有農(nóng)村土地所有權(quán)，農(nóng)民個(gè)人不再享有土地支配權(quán)。
1953年12月通過的《國家建設(shè)征用土地辦法》開啟了現(xiàn)代土地征收制度，規(guī)定國家因市政建設(shè)及其他需要征用私人所有的農(nóng)業(yè)土地。1954年憲法確立了征收制度，即“國家為了公共利益的需要，可以……對(duì)城鄉(xiāng)土地和其他生產(chǎn)資料實(shí)行征購、征用或收歸國有”。但這一征收制度的主要對(duì)象是農(nóng)民私有土地，而不是農(nóng)民集體所有土地。直到1958年農(nóng)業(yè)社會(huì)主義改造基本完成，我國的農(nóng)村土地制度方由原來農(nóng)民的私有逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)楣校偻ㄟ^中央文件轉(zhuǎn)為農(nóng)民集體所有，并逐步確立現(xiàn)有立法意義上的農(nóng)地征收制度。
（二）1978年—至今：農(nóng)民集體所有制下的農(nóng)地征收制度發(fā)展
1979年，安徽省鳳陽縣小崗村的秘密實(shí)踐拉開了我國農(nóng)村土地承包經(jīng)營制度的序幕。1984年，山東平度市首創(chuàng)了“兩田制”，在這一制度中，將農(nóng)田區(qū)分為“口糧田”和“承包田”[5]。作為對(duì)實(shí)踐的回應(yīng)，1986年《民法通則》第80條、2003年《農(nóng)村土地承包法》第3條和2007年《物權(quán)法》第124條相繼規(guī)定了這一制度，從而確立了農(nóng)民個(gè)人的土地承包經(jīng)營權(quán)。2008年《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》進(jìn)一步提出“賦予農(nóng)民更加充分而有保障的土地承包經(jīng)營權(quán)，現(xiàn)有土地承包關(guān)系要保持穩(wěn)定并長久不變。”此時(shí)，農(nóng)地的集體所有制已經(jīng)確立，所有權(quán)問題不再成為立法和實(shí)踐的核心問題，取而代之的是更具有實(shí)際意義的農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)問題。
在此期間，憲法對(duì)農(nóng)地征收制度予以進(jìn)一步規(guī)定，1975年《憲法》第6條規(guī)定“國家可以依照法律規(guī)定的條件，對(duì)城鄉(xiāng)土地和其他生產(chǎn)資料實(shí)行征購、征用或者收歸國有”，1978年《憲法》明確“國家可以依照法律規(guī)定的條件，對(duì)土地實(shí)行征購、征用或者收歸國有”。較之《國家建設(shè)征用土地辦法》，1982年的《國家建設(shè)征用土地條例》關(guān)于征收制度的規(guī)定更為具體，其中關(guān)于征用土地補(bǔ)償范圍的規(guī)定沿用至今。1986年通過的《土地管理法》吸收該條例的大部分內(nèi)容。1999年施行的新《土地管理法》，規(guī)定了“土地用途管制”和“耕地占補(bǔ)平衡”等。
進(jìn)入21世紀(jì)，由于實(shí)踐中農(nóng)地征收的案件日漸增加，立法和政策對(duì)農(nóng)地征收制度也日益關(guān)注，2004年《憲法》修正案第10條首次明確區(qū)分“土地征收”和“土地征用”；2004年《關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》詳細(xì)規(guī)定了完善征地補(bǔ)償和安置制度；2006年8月《關(guān)于加強(qiáng)土地調(diào)控有關(guān)問題的通知》強(qiáng)調(diào)“征地補(bǔ)償安置必須以確保被征地農(nóng)民原有生活水平不降低、長遠(yuǎn)生計(jì)有保障為原則”，要求各地“被征地農(nóng)民的社會(huì)保障費(fèi)用，按有關(guān)規(guī)定納入征地補(bǔ)償安置費(fèi)用。”2007年《物權(quán)法》第42條作為這一時(shí)期土地征收制度改革的標(biāo)志性成果，明確規(guī)定“征收集體所有的土地……應(yīng)安排被征地農(nóng)民的社會(huì)保障費(fèi)用，保障被征地農(nóng)民的生活，維護(hù)被征地農(nóng)民的合法權(quán)益。”2008年10月，《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》提出“改革征地制度”，嚴(yán)格界定公益性和經(jīng)營性建設(shè)用地，逐步縮小征地范圍，完善征地補(bǔ)償機(jī)制。2011年《最高人民法院關(guān)于審理涉及農(nóng)村集體土地行政案件若干問題的規(guī)定》（法釋〔2011〕20號(hào)）第1條確定了農(nóng)村集體土地的權(quán)利人或者利害關(guān)系人的訴權(quán)，為權(quán)利人針對(duì)征收中的補(bǔ)償?shù)葐栴}行使土地權(quán)利提供了保障。
三、農(nóng)地物權(quán)變動(dòng)的制度設(shè)計(jì)與農(nóng)地征收實(shí)踐的背離
（一）我國農(nóng)地物權(quán)變動(dòng)的制度設(shè)計(jì)
物權(quán)變動(dòng)的原因，有法律行為和法律行為以外的事實(shí)或基于法律規(guī)定兩種[6]。據(jù)此，物權(quán)變動(dòng)可分為因法律行為的物權(quán)變動(dòng)（即根據(jù)當(dāng)事人意思表示發(fā)生的物權(quán)變動(dòng)）和非因法律行為發(fā)生的物權(quán)變動(dòng)[7]。在非因法律行為發(fā)生的物權(quán)變動(dòng)中，依據(jù)公共權(quán)力發(fā)生的物權(quán)變動(dòng)，其效果直接來源于國家的立法行為、行政執(zhí)法行為等，所以理論上一般將此類物權(quán)變動(dòng)稱為“法定物權(quán)變動(dòng)”[8]。《物權(quán)法》第二章“物權(quán)的設(shè)立、變更、轉(zhuǎn)讓和消滅”即為“物權(quán)變動(dòng)”規(guī)則，該章前兩節(jié)規(guī)定了依據(jù)法律行為發(fā)生的物權(quán)變動(dòng)，第三節(jié)規(guī)定了非因法律行為發(fā)生的物權(quán)變動(dòng)，即“法定物權(quán)變動(dòng)”。
因不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)取得的依據(jù)不同，所需的要件也有所不同。依法律規(guī)定取得和依司法裁判取得，既不需要當(dāng)事人的意思表示，也無需登記。對(duì)于依法律行為的取得，則需要雙方當(dāng)事人的意思表示或一方當(dāng)事人的意思表示（主要是遺贈(zèng)），且需要登記[9]。因此，就物權(quán)變動(dòng)的要件而言，依法律行為的取得與非依法律行為的取得的主要區(qū)別在于是否需要當(dāng)事人的意思和是否須經(jīng)登記。顯然，當(dāng)事人的意思在依法律行為的物權(quán)變動(dòng)中至為重要。
對(duì)于農(nóng)地所有權(quán)的變動(dòng)，《物權(quán)法》第42條第1款規(guī)定“為了公共利益的需要，依照法律規(guī)定的權(quán)限和程序可以征收集體所有的土地和單位、個(gè)人的房屋及其他不動(dòng)產(chǎn)”，結(jié)合第28條所規(guī)定的“因……征收決定等，導(dǎo)致物權(quán)設(shè)立、變更、轉(zhuǎn)讓或者消滅的，自法律文書或者人民政府的征收決定等生效時(shí)發(fā)生效力”，農(nóng)地征收應(yīng)為“法定物權(quán)變動(dòng)”。但是，在農(nóng)地征收的實(shí)踐中，并非所有的征收都是出于公共利益的需要，另有相當(dāng)一部分的“征收”是出于商業(yè)或其他目的，因此這一部分“征收”并非我國物權(quán)法意義上的征收，亦非“法定物權(quán)變動(dòng)”，而應(yīng)屬于依法律行為的農(nóng)地物權(quán)變動(dòng)，為與物權(quán)法意義上的征收相區(qū)別，權(quán)且稱之為“強(qiáng)征”。此類“強(qiáng)征”不符合我國憲法和物權(quán)法規(guī)定的“為公共利益之目的”，故屬非法行為。雖然對(duì)于非因公共利益的農(nóng)地物權(quán)變動(dòng)，物權(quán)法中并未規(guī)定，但依據(jù)不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)變動(dòng)的一般原理，非屬《物權(quán)法》第二章第三節(jié)規(guī)定的“法定物權(quán)變動(dòng)”、因繼承或事實(shí)行為發(fā)生的物權(quán)變動(dòng)等情形，應(yīng)適用因法律行為的物權(quán)變動(dòng)的一般規(guī)定，即應(yīng)由意欲取得農(nóng)地所有權(quán)之人與所有權(quán)人協(xié)商，達(dá)成合意，辦理登記。而此時(shí)面臨的困境是：我國實(shí)行社會(huì)主義土地公有所有權(quán)制度[10]，“任何組織或者個(gè)人不得侵占、買賣、出租或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地”（憲法第10條）。因此，對(duì)于農(nóng)地所有權(quán)，除了征收這種所有權(quán)變動(dòng)方式外，并無其他方式可以取得農(nóng)地所有權(quán)。
（二）制度與現(xiàn)實(shí)背離下的陰霾
在很多非法“強(qiáng)征”情形下，原本無須獲得農(nóng)地所有權(quán)而僅僅通過取得農(nóng)地使用權(quán)即可實(shí)現(xiàn)同樣的目的，但是，現(xiàn)行法對(duì)農(nóng)地使用權(quán)的取得和行使有嚴(yán)格的限制，使得農(nóng)地使用權(quán)難以取得，或者即使取得也難以實(shí)現(xiàn)其目的。物權(quán)法規(guī)定的用益物權(quán)主要包括土地承包經(jīng)營權(quán)、建設(shè)用地使用權(quán)、宅基地使用權(quán)和地役權(quán)。就土地承包經(jīng)營權(quán)而言，土地承包經(jīng)營權(quán)人的權(quán)利“未經(jīng)依法批準(zhǔn)，不得將承包地用于非農(nóng)建設(shè)”（物權(quán)法第128條）。此類受到嚴(yán)格限制的土地使用權(quán)遠(yuǎn)遠(yuǎn)無法滿足“強(qiáng)征”的商業(yè)開發(fā)目的。就建設(shè)用地使用權(quán)而言，這一物權(quán)僅存在于“國家所有的土地”（物權(quán)法第135條）上，因此要利用農(nóng)地建造建筑物、構(gòu)筑物及其附屬設(shè)施，必須以土地國家所有為前提。而農(nóng)地上的“宅基地使用權(quán)”和“地役權(quán)”的主體和權(quán)利范圍亦受到嚴(yán)格限制。
在我國現(xiàn)有農(nóng)地物權(quán)變動(dòng)的設(shè)計(jì)模式中，為了滿足我國城市的擴(kuò)張對(duì)土地的需求，除了征地并無它途，但與此同時(shí)，土地征收權(quán)極易淪為政府利用公權(quán)力尋租的工具。在農(nóng)地征收的實(shí)踐中，頻頻出現(xiàn)非為公共利益而進(jìn)行的非法“強(qiáng)征”，究其原因，主要是由于我國城市擴(kuò)張對(duì)土地的迫切需求與我國農(nóng)地物權(quán)變動(dòng)的制度設(shè)計(jì)缺陷之間的沖突無法解決。
四、為公益目的的農(nóng)地物權(quán)變動(dòng)：農(nóng)地征收與對(duì)當(dāng)事人意思的限制
物權(quán)法上同時(shí)存在自由與限制，但自由應(yīng)當(dāng)予以優(yōu)先考慮，因?yàn)槲餀?quán)法是私法，私法以尊重意思自治為前提，而限制僅在對(duì)他人的合法權(quán)益造成損害或違背公共利益時(shí)才得以成立[11]。因此，即使需要對(duì)物權(quán)進(jìn)行限制時(shí)，亦應(yīng)盡可能考慮當(dāng)事人的意思。在實(shí)體規(guī)范上，主要表現(xiàn)為征收人應(yīng)就補(bǔ)償數(shù)額與補(bǔ)償方式與被征收農(nóng)地的物權(quán)人協(xié)商一致，并將補(bǔ)償?shù)闹Ц蹲鳛檎魇杖巳〉棉r(nóng)地物權(quán)的前提和要件；在程序規(guī)范上，主要表現(xiàn)為在未獲合理補(bǔ)償時(shí)，被征收主體得通過訴訟方式維護(hù)其權(quán)益。
（一）一般原理與立法經(jīng)驗(yàn)
征收的對(duì)象包括所有權(quán)和所有權(quán)之外的其他物權(quán)，如土地使用權(quán)。征收的主體一方是政府，另一方是物權(quán)的權(quán)利人，征收方式為行政命令。對(duì)于征收這類強(qiáng)制剝奪物權(quán)的行為，自然人和法人只能服從和忍耐，但是由于征收可能對(duì)民事權(quán)利主體的物權(quán)造成最為嚴(yán)重的損害，且實(shí)質(zhì)上與私法的意思自治原則相悖，因此各國都對(duì)征收的適用附有嚴(yán)格的條件[12]。各國立法中均規(guī)定征收須以公共利益為目的，以公正補(bǔ)償為前提。如果說征地制度本身是對(duì)權(quán)利人意思的限制，征地制度中的征收補(bǔ)償?shù)瘸绦騽t體現(xiàn)了一定程度上對(duì)權(quán)利人自主意思的尊重。
德國《基本法》第14條規(guī)定的征收條款強(qiáng)制要求立法規(guī)定公共目的和補(bǔ)償義務(wù)。該條進(jìn)一步規(guī)定如果有相關(guān)法令就補(bǔ)償進(jìn)行規(guī)定，則應(yīng)依法給予補(bǔ)償，如果法令沒有補(bǔ)償規(guī)定，則據(jù)此進(jìn)行的征收行為違法或無效[13]。這一限制的目的，并不僅僅在于為所有權(quán)人提供一些補(bǔ)充性擔(dān)保，更主要的還在于為立法者設(shè)置一個(gè)“控制閥”，以阻止立法者制定一些有欠考慮的征收立法[14]。美國俄亥俄州1971年《新統(tǒng)一法典》第163條規(guī)定了土地征收程序。其中，第二個(gè)階段為談判階段，即征收人須盡力與土地權(quán)利人達(dá)成協(xié)議；第三個(gè)階段為請(qǐng)求征收階段，即在土地權(quán)利人不同意征收人提出的征收補(bǔ)償數(shù)額的情形，征收人可向法院請(qǐng)求啟動(dòng)征收程序；第四個(gè)階段為訴訟程序階段，土地權(quán)利人可就補(bǔ)償費(fèi)的數(shù)額、征收無公益性和必要性、征收人未履行協(xié)商談判義務(wù)等提出反對(duì)意見[15]。
在中國臺(tái)灣地區(qū)，政府因公共事業(yè)需要，可依土地法之規(guī)定征收私有土地[16]。被征收土地的所有權(quán)人，對(duì)于其土地之權(quán)利義務(wù)，于應(yīng)受之補(bǔ)償費(fèi)全部發(fā)放時(shí)終止[17]。因此，被征收土地的物權(quán)變動(dòng)是以征收補(bǔ)償?shù)慕桓稙榍疤岬模磧H在補(bǔ)償費(fèi)交付之后方可發(fā)生被征收土地的物權(quán)變動(dòng)。在香港特別行政區(qū)，政府總是力爭(zhēng)通過協(xié)商的方式與土地權(quán)利人達(dá)成補(bǔ)償協(xié)議，因此在香港政府收回土地的案件中，有80%～90%補(bǔ)償問題是由地政部門與土地權(quán)利人通過協(xié)商解決的[18]。
從征地補(bǔ)償范圍來看，絕大部分國家和地區(qū)不僅為雙方協(xié)商補(bǔ)償提供了平臺(tái)，充分尊重被征收人的權(quán)利，而且按照市場(chǎng)價(jià)格給予足額的公平補(bǔ)償[19]。縱觀各國立法可以發(fā)現(xiàn)，就立法理念而言，大多數(shù)征收條款主要是從控制政府權(quán)力而非授予政府征收權(quán)的角度進(jìn)行規(guī)定。在補(bǔ)償制度上，對(duì)于作出特別犧牲的權(quán)利人，不僅享有獲得補(bǔ)償?shù)臋?quán)利，而且為保障該權(quán)利的實(shí)現(xiàn)，征收的補(bǔ)償都是事先補(bǔ)償而且是完全補(bǔ)償[20]。在訴訟程序上，大多數(shù)國家立法均規(guī)定了被征收人的司法救濟(jì)權(quán)。
（二）我國征收制度對(duì)被征收權(quán)利人意思的限制
我國憲法和物權(quán)法都是從對(duì)政府賦權(quán)而非限權(quán)的角度對(duì)征收權(quán)予以規(guī)定[21]，因此在征地的各種法律文件中，難免更為注重行政機(jī)關(guān)的單方意思，而忽視被征收人對(duì)征收行為和征收補(bǔ)償?shù)囊馑肌?
如果說1953年《國家建設(shè)征用土地辦法》第8條的規(guī)定“被征用土地的補(bǔ)償費(fèi)，在農(nóng)村中應(yīng)由當(dāng)?shù)厝嗣裾畷?huì)同用地單位、農(nóng)民協(xié)會(huì)及土地原所有人（或原使用人）或由原所有人（或原使用人）推出之代表評(píng)議商定之，”尚且體現(xiàn)了對(duì)被征收土地權(quán)利人意思的尊重，那么1987年開始實(shí)施的《土地管理法》作為對(duì)土地征收進(jìn)行規(guī)范的重要法律文件，雖規(guī)定了由用地單位支付土地補(bǔ)償費(fèi)，但并未規(guī)定協(xié)商程序，也未體現(xiàn)對(duì)權(quán)利人意思的尊重。2008年《土地管理法實(shí)施條例》第25條雖規(guī)定：“…征收土地方案，會(huì)同有關(guān)部門擬訂征地補(bǔ)償、安置方案，……聽取被征收土地的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民的意見”和“征收土地的各項(xiàng)費(fèi)用應(yīng)當(dāng)自征地補(bǔ)償、安置方案批準(zhǔn)之日起３個(gè)月內(nèi)全額支付。”但未對(duì)補(bǔ)償和取得農(nóng)地所有權(quán)先后順序做出強(qiáng)制性規(guī)定，即未明確規(guī)定補(bǔ)償作為前置程序。補(bǔ)償是防止行政權(quán)力肆意侵奪私人利益的必要手段，行政部門理應(yīng)先進(jìn)行補(bǔ)償再完成征收。倘若行政部門得為了公共利益，未給予補(bǔ)償而獲得農(nóng)地所有權(quán)，土地權(quán)利人將在失去權(quán)利之時(shí)無法得到法律規(guī)定的適當(dāng)補(bǔ)償，從而陷入無期限的請(qǐng)求給予補(bǔ)償?shù)木车亍＿@無疑違反了憲法和法律保障財(cái)產(chǎn)權(quán)的基本精神。
在補(bǔ)償制度中尊重當(dāng)事人意思，還須使征收補(bǔ)償制度回歸私法性質(zhì)。關(guān)于補(bǔ)償?shù)男再|(zhì)，根據(jù)我國1999年《行政復(fù)議法》第6條規(guī)定，對(duì)于“行政機(jī)關(guān)違法征收財(cái)物”的情形可申請(qǐng)行政復(fù)議，可以推斷，我國征收補(bǔ)償應(yīng)屬于行政補(bǔ)償。但是，由于行政法律關(guān)系存在雙方權(quán)利義務(wù)的不對(duì)等性，作為征收主體的行政機(jī)關(guān)居于強(qiáng)勢(shì)地位的情形下，補(bǔ)償?shù)墓叫跃碗y以保障。當(dāng)價(jià)格完全由買方來定奪的時(shí)候，是不可能有公平交易和公平征收的。這不僅嚴(yán)重破壞了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行規(guī)則，更是對(duì)私人財(cái)產(chǎn)的一種掠奪，并為權(quán)力腐敗的滋生提供了溫床[22]。
而在司法實(shí)踐中，法院一度將征地補(bǔ)償訴訟排除于受理范圍之外，在北大法意以“土地征收”為關(guān)鍵詞搜索得到的60余起行政案件中，2010年至2012年的案例共有42個(gè)，其中相當(dāng)一部分案例都被法院以無權(quán)受理為由駁回。如在“瀘州市江陽區(qū)茜草鎮(zhèn)衛(wèi)國村巴斗林合作社訴瀘州市人民政府土地行政征收案”[23]中，法院認(rèn)為，上訴人對(duì)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不服，應(yīng)先由批準(zhǔn)征地的人民政府裁決，不能直接向人民法院起訴，類似的還有“張洪增訴墾利縣人民政府土地行政征收糾紛案”[24]、“楊四貨與武漢市黃陂區(qū)國土資源管理局土地行政征收及行政賠償糾紛上訴案”[25]、“黃某某與余姚市人民政府等土地行政征收糾紛上訴案”[26]等。
此外，對(duì)于行政機(jī)關(guān)在征地程序中的違法行為，在不少案例中，法院雖然確認(rèn)其違法性，但是通常并不撤銷此類行政行為，甚至提出此類案件不可訴。比如在“東城區(qū)銅都鎮(zhèn)深溝村第三村民小組41戶村民與東川區(qū)人民政府土地行政征收糾紛上訴案”[27]、“陳光義等與三亞市人民政府土地征收及行政賠償糾紛上訴案”[28]、“王占群與鄧州市人民政府征收土地行政行為糾紛上訴案”[29]中，法院均在確認(rèn)其違法性之余，為政府的違法行為尋找理由開脫[30]。
五、非為公益目的的農(nóng)地物權(quán)變動(dòng)：依法律行為發(fā)生的農(nóng)地物權(quán)變動(dòng)與當(dāng)事人意思自治
物權(quán)法第39條體現(xiàn)了所有權(quán)自由原則，即作為所有權(quán)人的農(nóng)民集體原則上亦應(yīng)享有占有、使用、收益和處分農(nóng)地的權(quán)利，例外的是征收情形。對(duì)于經(jīng)營性建設(shè)用地，顯然不能通過政府征收的方式取得，否則，將直接動(dòng)搖征地制度的公益基礎(chǔ)，并進(jìn)而危及征地制度的正當(dāng)性。較為適當(dāng)?shù)慕鉀Q方案是《中國物權(quán)法草案建議稿》第48條第3款提出的“國家基于發(fā)展商業(yè)的目的而需取得自然人、法人財(cái)產(chǎn)的，只能通過訂立合同的方式”[31]。但是，我國實(shí)行土地公有制，意味著土地所有權(quán)交易的雙方都必須是憲法和法律規(guī)定的適格主體，即國家或者農(nóng)民集體，對(duì)交易主體的嚴(yán)格限制使得土地交易的可行性大大降低。在獲得土地使用權(quán)的選擇上，需用地人同樣沒有選擇。我國《土地管理法》第43條規(guī)定，“需用地人只能向國家申請(qǐng)使用土地”，而且由于國家對(duì)土地出讓一級(jí)市場(chǎng)的壟斷，需用地人也不可能從其他主體處獲得土地所有權(quán)。據(jù)此，在現(xiàn)行法律框架下，當(dāng)原城市國有土地不能滿足城市發(fā)展的需求時(shí)，城市房地產(chǎn)開發(fā)等商業(yè)目的所需用地也要通過征收制度予以解決。這一現(xiàn)象被稱為“土地征收制度的自相矛盾”[32]。依據(jù)民法基礎(chǔ)理論，當(dāng)事人應(yīng)得以其自主意思進(jìn)行物權(quán)變動(dòng)，對(duì)于非公益目的的土地所有權(quán)移轉(zhuǎn)或者土地使用權(quán)變動(dòng)，都應(yīng)由需用地人與土地權(quán)利人協(xié)商解決。故以尊重土地權(quán)利人的意思為基準(zhǔn)構(gòu)建非公益性的土地物權(quán)變動(dòng)，只能通過三種可能的途徑：其一是構(gòu)建以農(nóng)民個(gè)人為主體的土地所有制；其二是將現(xiàn)有農(nóng)民集體轉(zhuǎn)變?yōu)檗r(nóng)民集體法人機(jī)構(gòu)，構(gòu)建法人土地所有權(quán)制度；其三是不改變現(xiàn)有所有制的基礎(chǔ)上，開放土地使用權(quán)的繼承、買賣和抵押等權(quán)利。
（一）可能的選擇之一：農(nóng)民個(gè)人的土地所有權(quán)
如前所述，新中國成立后，我國土地制度的變遷史就是由農(nóng)民的私有逐步轉(zhuǎn)為公有，再轉(zhuǎn)為農(nóng)民集體所有的過程，而農(nóng)民集體所有實(shí)際上是第二個(gè)階段即土地公有制度試驗(yàn)失敗而回退的結(jié)果[33]，因此農(nóng)民集體所有是作為一個(gè)過渡性的產(chǎn)物出現(xiàn)的。農(nóng)民集體所有制度實(shí)施40余年以來，因主體的虛位導(dǎo)致農(nóng)地權(quán)利義務(wù)關(guān)系的模糊不清，備受詬病。由農(nóng)民集體所有回歸到原初的農(nóng)民土地私有，自是應(yīng)然之理。作為農(nóng)地所有權(quán)人的農(nóng)民主體得依照民法的基本原理依其自主意思對(duì)其所有的土地征收、使用、收益和處分，其所有權(quán)變動(dòng)應(yīng)依照物權(quán)法關(guān)于不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)變動(dòng)的一般規(guī)則進(jìn)行。
基于全國10省30縣的調(diào)查表明，平均有46.41%的受訪農(nóng)戶認(rèn)為歸個(gè)人最好，為各選項(xiàng)中最高[34]。土地所有權(quán)歸農(nóng)民，不僅符合農(nóng)民意愿，而且對(duì)各方主體均有益處，可產(chǎn)生“多贏”的結(jié)果。首先，在依法律行為進(jìn)行農(nóng)地物權(quán)變動(dòng)的情形下，于需用地者而言，可通過直接與作為所有權(quán)人的農(nóng)民個(gè)體協(xié)商一致，辦理登記即可取得農(nóng)地所有權(quán)，無須為獲得土地而與政府部門結(jié)成同盟，從而減少其成本支出，進(jìn)而有助于降低房地產(chǎn)價(jià)格，緩解日益嚴(yán)重的社會(huì)問題。其次，對(duì)于作為所有權(quán)人的農(nóng)民個(gè)人而言，非基于公益原因處分土地，得自主決定其土地所有權(quán)的變動(dòng)，無須政府部門作為中介，農(nóng)民個(gè)體將直接由買受人處獲得相當(dāng)于土地價(jià)值的全部價(jià)金。由此可解決長久存在的主體虛位問題；在權(quán)利義務(wù)關(guān)系上，可由供需雙方當(dāng)事人自行就土地所有權(quán)或土地使用權(quán)的變更達(dá)成合意，充分尊重當(dāng)事人的意思，實(shí)現(xiàn)意思自治；在法律后果方面，土地權(quán)利出讓人可獲得相對(duì)于所出讓土地權(quán)利價(jià)值的價(jià)款，土地權(quán)利受讓人可合法獲得土地權(quán)益。再次，對(duì)于政府而言，除公益征收外，可以從土地交易中解脫出來，回復(fù)至其本來的管理地位。將其工作專注于對(duì)農(nóng)地用途的管理和規(guī)劃、相關(guān)稅收的征收等公權(quán)力領(lǐng)域，從而減少土地交易中嚴(yán)重的腐敗行為。對(duì)于社會(huì)整體而言，全國城鄉(xiāng)土地市場(chǎng)可實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一化，城市化過程由政府主導(dǎo)轉(zhuǎn)向市場(chǎng)引導(dǎo)，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)可穩(wěn)健發(fā)展。這是因?yàn)槌寝r(nóng)地轉(zhuǎn)化為非農(nóng)用地后帶來的價(jià)值遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于農(nóng)地的價(jià)值，開發(fā)商不會(huì)輕易購置，更不會(huì)長期閑置[35]。
（二）可能的選擇之二：農(nóng)民集體的法人所有權(quán)
《物權(quán)法》第58條規(guī)定集體所有的不動(dòng)產(chǎn)和動(dòng)產(chǎn)范圍，第59條至第62條規(guī)定農(nóng)民集體所有制和所有權(quán)的行使，第63條規(guī)定對(duì)農(nóng)民集體所有權(quán)的保護(hù)。但就農(nóng)民集體所有權(quán)的行使而言，由于農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織缺乏獨(dú)立性，其職能被其他組織形態(tài)所覆蓋，實(shí)際代行效果因地而異，導(dǎo)致其私法屬性普遍難以彰顯[36]。正如某些學(xué)者所言，集體所有權(quán)正從所謂“個(gè)人與團(tuán)體不即不離”的小公有制理想的迷夢(mèng)中走向現(xiàn)實(shí)：團(tuán)體財(cái)產(chǎn)與團(tuán)體成員拉大了法律上的距離，卻縮小了與內(nèi)部管理者的距離，對(duì)于集體土地在“全部集體農(nóng)民”的個(gè)人意思匯集成的共同意志的空泛范疇中，已經(jīng)脫胎出一個(gè)在名義上代表集體，但未必經(jīng)過集體民主程序形成、而是由集體領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)來表達(dá)的意思。正是這個(gè)意思，實(shí)際指導(dǎo)著農(nóng)村土地[37]，但是這個(gè)意思，卻并非農(nóng)民個(gè)人意思的集合，亦非農(nóng)民集體的意思，而只是“代表農(nóng)民”的個(gè)別集體領(lǐng)導(dǎo)的意思。要保證農(nóng)民集體所有權(quán)得以實(shí)現(xiàn)，有必要將農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織改造成獨(dú)立的民事主體，厘清農(nóng)民集體與農(nóng)民個(gè)體的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，明確農(nóng)民集體財(cái)產(chǎn)權(quán)利的行使方式。因此，應(yīng)當(dāng)按照“股權(quán)—所有權(quán)”的邏輯結(jié)構(gòu)來確立農(nóng)民個(gè)體與農(nóng)民集體之間的關(guān)系，構(gòu)建農(nóng)民集體的法人所有權(quán)。這一做法也符合部分地方的現(xiàn)有實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)[38]。在法人制度中存在著四重分離，即集體人格與個(gè)人人格的分離，集體行為與個(gè)人行為的分離，集體意思與個(gè)人意思的分離，集體責(zé)任與個(gè)人責(zé)任的分離[39]。為實(shí)現(xiàn)四重分離，首先應(yīng)當(dāng)將農(nóng)民集體財(cái)產(chǎn)與農(nóng)民個(gè)人財(cái)產(chǎn)相分離。現(xiàn)有農(nóng)民集體中并未明確規(guī)定農(nóng)民個(gè)體的份額，因此首先厘清每一農(nóng)民個(gè)體在集體中享有的財(cái)產(chǎn)予以厘清。農(nóng)民個(gè)體通過法人治理模式?jīng)Q定農(nóng)民集體法人的經(jīng)營和管理。同時(shí)，亦應(yīng)設(shè)計(jì)農(nóng)民個(gè)體退出農(nóng)村集體法人的相關(guān)機(jī)制。
（三）可能的選擇之三：以現(xiàn)行集體所有權(quán)為基礎(chǔ)的更為開放的土地使用權(quán)制度
全國10省30縣的田野調(diào)查數(shù)據(jù)表明，農(nóng)村土地最好歸農(nóng)民個(gè)人所有的觀點(diǎn)在受訪農(nóng)戶中占絕對(duì)優(yōu)勢(shì)，但在山東和江蘇兩省，認(rèn)為未來最為理想的農(nóng)村土地所有權(quán)主體是集體的受訪農(nóng)戶比例占到48.87%和88.89%。而可以肯定的是，江蘇省絕大多數(shù)受訪農(nóng)戶持此看法，與該省集體土地所有權(quán)的確權(quán)發(fā)證工作到位有關(guān)[40]。因此，可以推斷出在完善現(xiàn)有的農(nóng)民集體所有制基礎(chǔ)上，進(jìn)一步開放土地使用權(quán)制度，使當(dāng)事人能夠通過合同方式自主實(shí)現(xiàn)土地的非公益性使用，亦可能是符合權(quán)利人意思的選擇。
首先，作為用益物權(quán)，土地承包經(jīng)營權(quán)人享有占有、使用和收益的權(quán)利，并可將土地承包經(jīng)營權(quán)采取轉(zhuǎn)包、互換、轉(zhuǎn)讓等方式流轉(zhuǎn)[41]。實(shí)踐中，各種形式的土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)已經(jīng)非常普遍，且流轉(zhuǎn)方式不僅限于物權(quán)法上規(guī)定的轉(zhuǎn)包、互換、轉(zhuǎn)讓三種方式，還包括抵押、出租、繼承、代耕等方式[42]。根據(jù)對(duì)成都市農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的農(nóng)戶意愿調(diào)查結(jié)果表明，農(nóng)戶對(duì)農(nóng)地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀滿意程度不高，非常滿意的為6%，而不滿意的則為23%。農(nóng)戶對(duì)農(nóng)地流轉(zhuǎn)不滿意因素中最重要的當(dāng)屬近半數(shù)農(nóng)戶是根據(jù)集體的要求對(duì)土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)進(jìn)行決策，因而農(nóng)戶對(duì)流轉(zhuǎn)價(jià)格缺乏自主協(xié)商決定權(quán)[43]。因此，應(yīng)充分肯定土地承包經(jīng)營權(quán)人的占有、使用和收益權(quán)利，土地承包經(jīng)營權(quán)人有權(quán)依其自主意思在不改變土地用途的前提下進(jìn)行流轉(zhuǎn)。
其次，宅基地使用權(quán)亦為物權(quán)法所規(guī)定的用益物權(quán)，但是使用權(quán)人僅“依法對(duì)集體所有的土地享有占有和使用的權(quán)利，有權(quán)依法利用該土地建造住宅及其附屬設(shè)施”[44]，宅基地使用權(quán)的取得、行使和轉(zhuǎn)讓則適用土地管理法等法律和國家有關(guān)規(guī)定。對(duì)此，《土地管理法》第62條、63條規(guī)定“農(nóng)村村民出賣、出租房屋后，再申請(qǐng)宅基地的，不予批準(zhǔn)”，而且，“農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)。”另外，《擔(dān)保法》第37條規(guī)定禁止宅基地使用權(quán)的抵押。雖然現(xiàn)行立法對(duì)宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)設(shè)有種種限制，但是實(shí)踐中農(nóng)民宅基地自發(fā)流轉(zhuǎn)十分活躍。據(jù)調(diào)查，51.1%的村莊實(shí)際存在著房屋出租情況，75%的城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū)的農(nóng)村實(shí)際發(fā)生過房屋出賣的情形。對(duì)于宅基地的流轉(zhuǎn)，57.55%的農(nóng)民愿意將自己的宅基地進(jìn)行流轉(zhuǎn)[45]。因此，在不改變土地用途的情形下，亦應(yīng)允許宅基地使用權(quán)依使用權(quán)人意愿而正常流轉(zhuǎn)。
再次，1998年之前我國農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)用地受到嚴(yán)格控制，國家壟斷城鎮(zhèn)土地一級(jí)市場(chǎng)，只有國家在享有國有土地所有權(quán)的基礎(chǔ)上設(shè)定建設(shè)用地使用權(quán)并予以出讓。自1998年起，國土資源部先后批準(zhǔn)近三十多個(gè)地區(qū)開展建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的試點(diǎn)[46]。其中，既有全國第一家農(nóng)村土地交易所掛牌和配套的管理辦法的重慶模式[47]，也有將存量建設(shè)用地視同國有土地進(jìn)行流轉(zhuǎn)的蘇州模式，還有將農(nóng)村集體建設(shè)用地按規(guī)劃流轉(zhuǎn)的廣東模式[48]。而在沒有進(jìn)行試點(diǎn)的地區(qū)，法律制度對(duì)農(nóng)村集體建設(shè)土地使用權(quán)過度限制，其直接后果是導(dǎo)致自發(fā)流轉(zhuǎn)的“黑市”十分活躍，有的地方高達(dá)80%～90%的集體建設(shè)用地屬于違法用地[49]。2008年《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》提出，應(yīng)當(dāng)“允許農(nóng)民依法通過多種方式參與開發(fā)經(jīng)營并保障農(nóng)民合法權(quán)益。”這一決定為我國農(nóng)村集體經(jīng)營性土地使用權(quán)的發(fā)展指明了方向，即應(yīng)當(dāng)放松法律對(duì)農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)的過度限制，賦予農(nóng)民真正意義上的土地使用權(quán)。而在土地用途的限制上，可以在有利于提高土地利用效率和維護(hù)土地使用安全的前提下，賦予權(quán)利人更多選擇權(quán)。
六、結(jié)語
無論是從我國農(nóng)村土地制度中“還權(quán)于民”的法思想，還是從以公共利益作為出發(fā)點(diǎn)的制度設(shè)計(jì)來看，“強(qiáng)征”都不是立法者理性選擇的結(jié)果，而是現(xiàn)實(shí)中急劇增長的城市化需求與過于僵化的農(nóng)地物權(quán)變動(dòng)制度之間矛盾沖突的結(jié)果。弊病的癥結(jié)在于對(duì)土地物權(quán)變動(dòng)的管制過多，限制甚至無視作為物權(quán)變動(dòng)之基石的當(dāng)事人意思，閉塞了當(dāng)事人通過市場(chǎng)交易機(jī)制滿足非公益性土地利用需求的空間。對(duì)私權(quán)的不合理限制，必然誘發(fā)公共問題。實(shí)踐已經(jīng)證明，現(xiàn)有的農(nóng)村土地制度無法滿足社會(huì)發(fā)展的需求。治亂之道，惟有從“以民為本”的立法精神出發(fā)，以尊重土地權(quán)利人的意思為基準(zhǔn)，才能根本解決現(xiàn)有的矛盾。
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《時(shí)代法學(xué)》2015年
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