——基于歷史原因的分析
摘要:2003年開始的農(nóng)村信用社省聯(lián)社管理體制改革,對化解農(nóng)信社歷史包袱揮了重要作用。隨著改革的深入,省聯(lián)社偏重行政管理的職能定位與農(nóng)村商業(yè)銀行市場化發(fā)展要求之間的矛盾日益尖銳。本文梳理了當前農(nóng)信社省聯(lián)社管理體制中存在的問題,從改革動因的歷史原因分析目前管理體制滯后,并引發(fā)諸多矛盾問題的原因,在此基礎上,從發(fā)揮農(nóng)信系統(tǒng)“上層合力,下層活力”的角度提出具體的改革路徑。
關鍵詞:農(nóng)村信用社;農(nóng)商行;省聯(lián)社改革
近年來,隨著我國農(nóng)村信用社銀行化改革的深入推進,農(nóng)村信用社省聯(lián)社偏重行政管理的職能定位與農(nóng)村商業(yè)銀行市場化發(fā)展要求之間的矛盾日益突出,并成為下一步農(nóng)信社改革的主要內(nèi)容。由于改革中各方利益訴求不同,省聯(lián)社改革方案雖經(jīng)多年研究、討論與探索,仍難以形成共識,影響了農(nóng)村信用社改革成效及改制后農(nóng)村商業(yè)銀行的正常運營。2018年中央一號文明確提出,“推動農(nóng)村信用社省聯(lián)社改革”。根據(jù)中央一號文件精神,未來農(nóng)信社省聯(lián)社改革路徑成為亟待研究的課題。
一、農(nóng)信社省聯(lián)社履職現(xiàn)狀
省聯(lián)社是中央深化農(nóng)村信用社改革的產(chǎn)物,其法定職能隨著改革進程不斷調(diào)整。最早明確賦予省聯(lián)社管理職權的是《國務院關于印發(fā)深化農(nóng)村信用社改革試點方案的通知》(國發(fā)〔2003〕15號)(以下簡稱15號文),該文件奠定了省聯(lián)社的權力框架,即“管理、指導、協(xié)調(diào)、服務”八字職能。隨后,銀監(jiān)會發(fā)布的《農(nóng)村信用社省(自治區(qū)、直轄市)聯(lián)合社管理暫行規(guī)定》(銀監(jiān)發(fā)〔2003〕14號)進一步將“八字職能”細化為十四項具體職能。在此基礎上,各地省聯(lián)社職能不斷擴大,逐漸掌握了農(nóng)村信用社高管任免、班子考核、勞動用工、審計檢查、業(yè)務經(jīng)營、財務活動、規(guī)章制度、科技開發(fā)、改制改革等諸多權力。隨著農(nóng)村信用社改革進程的深入,省聯(lián)社過多的行政化管理飽受爭議,對農(nóng)村信用社市場化發(fā)展產(chǎn)生阻礙。2012年第四次全國金融工作會議提出,省聯(lián)社要“淡出行政管理職能,強化服務功能”。同年,中國銀監(jiān)會《關于規(guī)范農(nóng)村信用社省(自治區(qū))聯(lián)合社法人治理的指導意見》將省聯(lián)社職能調(diào)整為“服務、指導、協(xié)調(diào)和行業(yè)管理”。
但實踐中,中央關于省聯(lián)社去行政化的改革要求遭遇極大阻力,絕大部分省聯(lián)社(少數(shù)已改革地區(qū)除外)仍然緊緊地抓住對農(nóng)商銀行的行政管理權不放。從目前改革情況看,盡管全省已經(jīng)完成農(nóng)村信用社銀行化改革,但省聯(lián)社仍然一以貫之地對全省農(nóng)商行實施全面行政化管理,部分權力甚至更加集中。比如,農(nóng)商銀行高管人員的選拔、任用權是省聯(lián)社成立以來就牢牢掌握的主要權力之一,隨著農(nóng)村信用社改革進程的加快,這項權力不僅未見松動,反而抓得更緊。改革前省聯(lián)社至少還能在形式上按人事選聘流程操作,即高管人員經(jīng)農(nóng)商銀行、辦事處提出意見報省聯(lián)社、銀監(jiān)部門“推薦任命”,現(xiàn)在則干脆直接由省聯(lián)社黨委“研究決定”,之后再走董事會程序。同時,省聯(lián)社對農(nóng)商銀行財務事項仍然實施審批管理,包括:農(nóng)商銀行購建(新設)總部營業(yè)辦公場所、培訓中心;將非直接購置(建設)房產(chǎn)用于營業(yè)辦公(包括抵債資產(chǎn)自用等),面積超過規(guī)定標準的;增擴股本、資本公積、盈余公積轉增股本、股金分紅、股權投資等。其他有利于省聯(lián)社強化管理的職能也得以延續(xù),如:制定各項規(guī)章制度,對農(nóng)商銀行實施審計檢查,指導農(nóng)商銀行的業(yè)務經(jīng)營、財務活動、勞動用工、社會保障和內(nèi)部管理,對農(nóng)商銀行班子進行管理與考核等。
以上種種,均與中央關于省聯(lián)社去行政性化改革的精神背道而馳。當然,省聯(lián)社也提供了一些農(nóng)商行自身無法解決的服務,如科技開發(fā)、網(wǎng)絡建設、人員培訓以及資金融通等,并在農(nóng)商行系統(tǒng)性風險防控方面發(fā)揮作用,但總體上服務功能偏弱,遠未達到農(nóng)商行的發(fā)展要求。
二、省聯(lián)社現(xiàn)行管理模式引發(fā)的問題
客觀地講,省聯(lián)社在農(nóng)信社持續(xù)改革進程中發(fā)揮了重要推動作用,解決了一些縣域法人機構“做不了”、“做不好”的難題。但隨著改革的深入,省聯(lián)社繼續(xù)緊抓行政管理權不放,“手伸進農(nóng)商銀行的懷里亂摸”,應該提供的服務、指導與協(xié)調(diào)職能又不能滿足農(nóng)商行的迫切需要,導致省聯(lián)社與農(nóng)商行矛盾日益尖銳,引發(fā)了一系列不利于農(nóng)商銀行改革發(fā)展的問題。
(一)影響農(nóng)商行自主經(jīng)營,制約農(nóng)商行做優(yōu)做強。
省聯(lián)社“強力、強大、強勢”的集中、全面化行政管理,導致“上強下弱”。改制后的農(nóng)商行“三會一層”自主決策能力削弱,股東參與治理動力不足,社會資本投資意愿不強,農(nóng)商行的積極性、創(chuàng)造性受到打擊,發(fā)展活力受到限制,直接導致全省農(nóng)商行“多而不強”。有的農(nóng)商行實際不良率高達15%甚至20%以上,隱藏巨大金融風險。實際上,并非山東省農(nóng)商銀行實力、潛力差,省聯(lián)社管得過寬、過死,嚴重束縛了農(nóng)商銀行自主發(fā)展的動力與活力,難以在市場磨礪中發(fā)展壯大。有農(nóng)商行高管形象地比喻說,“棍棒教育是打不出努力學習的好孩子的,激發(fā)并保護其自主動力和積極性才是最好的方法。”何況在目前的省聯(lián)社管理體制下,有些棍棒反而打向表現(xiàn)良好的“好孩子”,比如向經(jīng)營良好但不怎么聽話的農(nóng)商行肆意安插高管,甚至將原優(yōu)秀高管人員調(diào)離,要求這些農(nóng)商行出資購買劣質(zhì)農(nóng)商行資產(chǎn),這些都進一步挫傷了農(nóng)商行的積極性。
(二)忽視和弱化服務職能,不能滿足農(nóng)商行改革發(fā)展需要。
省聯(lián)社過于重視行政管理而忽視服務職能,導致服務質(zhì)量差、效率低,難以滿足激烈競爭市場環(huán)境下農(nóng)商行的迫切需求。一是信息系統(tǒng)落后。從山東情況看,盡管省聯(lián)社在黃島、濟南分別建設了兩個科技中心,并長期從全省農(nóng)商行大量借調(diào)各類科技人員進行信息系統(tǒng)的研發(fā)與維護,但據(jù)反映,開發(fā)出來的系統(tǒng)整體水平不高,還不允許農(nóng)商行外部購買。特別是核心業(yè)務系統(tǒng)缺乏系統(tǒng)規(guī)劃、功能不強、性能不高。比如某省級聯(lián)社規(guī)定從2016年1月1日起對超期不維護客戶限制賬戶功能,但由于客戶身份管理系統(tǒng)未及時升級,導致大量客戶不能正常轉賬支付,支付寶也多次斷開與農(nóng)信社網(wǎng)銀鏈接,引發(fā)客戶不滿。有農(nóng)商行認為省聯(lián)社開發(fā)的系統(tǒng)的某些功能甚至“還比不上一些村鎮(zhèn)銀行的信息系統(tǒng)先進”,盡管如此,開發(fā)費用及信息科技服務費照收不誤。二是產(chǎn)品創(chuàng)新不足。日益激烈的市場競爭要求農(nóng)商行必須創(chuàng)新發(fā)展,實踐中縣域農(nóng)商行受成本和條件限制,很難從事新產(chǎn)品的研發(fā)創(chuàng)新,迫切需要省聯(lián)社牽頭作為。但省聯(lián)社更熱衷行業(yè)管理,創(chuàng)新動力不足,加之不從事實際業(yè)務經(jīng)營,不懂市場和業(yè)務,找不準創(chuàng)新與市場需求的結合點,創(chuàng)新產(chǎn)品數(shù)量少,質(zhì)量差。又由于管理體制僵化,實踐中有的創(chuàng)新盡管不具普遍性,不適合大面積推廣,省聯(lián)社卻“一刀切”強行全省推廣,反而帶來損失。
(三)風險防范化解職能難以落實,部分農(nóng)商行風險累積。
防范和化解農(nóng)商行系統(tǒng)性風險是省聯(lián)社堅持繼續(xù)強化其行業(yè)管理權力的重要依據(jù)之一,但實踐中,隨著農(nóng)信社銀行化改革完成,省聯(lián)社對農(nóng)商行的風險管理即缺乏法律依據(jù)也缺少有效手段,一旦出現(xiàn)大范圍風險暴露,依據(jù)省聯(lián)社現(xiàn)有的制度約束、風險警示等不足以有效應對和化解,仍然有需要中央銀行、銀監(jiān)部門和地方政府來承擔處置責任。部分地區(qū)農(nóng)商行隱藏風險較大,個別農(nóng)商行不良率甚至高達驚人的40%以上,但通過“技術處理”壓到較低的水平,實際風險仍然潛在并積聚。例如,2016年,某省級聯(lián)社曾主導成立省級農(nóng)村商業(yè)銀行(信用社)風險互助基金,首批募集資金70億元,為18家未改制機構處置表內(nèi)外不良貸款148億元,但這種“劫富濟貧”式的風險處置方式引發(fā)經(jīng)營良好農(nóng)商行的不滿,也進一步挫傷了其發(fā)展積極性。
三、省聯(lián)社改革動因的歷史原因分析
近年來,隨著農(nóng)信社銀行化改革,存款保險條例的出臺、地方金融監(jiān)管體系的完善等,省聯(lián)社設立之初的一些歷史條件發(fā)生了深刻變動,省聯(lián)社行政管理的弊端也逐步顯現(xiàn)。在農(nóng)信系統(tǒng)市場機制不斷深化過程中,對廢止不符合法理基礎行為的需求已日益強烈,這對未來改革提出了諸多的要求。
(一)省聯(lián)社實施管理的法律授權已不充分。
國發(fā)〔2003〕15號文是省聯(lián)社實施行業(yè)管理的法律依據(jù)根源。15號文以國務院指導性文件的形式,將農(nóng)村信用社的管理交由省政府負責,全國30多個省(市、自治區(qū))政府又委托省聯(lián)社承擔這一職責。在農(nóng)信社法人分散、弱小、極不規(guī)范的特殊時期,文件對省聯(lián)社管理的授權,使其在推動改革、改進經(jīng)營、健全內(nèi)控、化解風險方面發(fā)揮了重要作用。例如,15號文中規(guī)定,省級政府對信用社管理的主要職責之一就是“統(tǒng)一組織有關部門防范和處置轄內(nèi)信用社金融風險”,隱含的更多的是處置擠兌倒閉的社會風險。農(nóng)信社作為金融機構一種形態(tài),具有高負債的特征,而股東的資本總是有限的,并只能對其負有限的盈虧責任。農(nóng)信社一旦面臨存款人的擠兌風險,是其自身無法承受的軟肋所在。在2003年尚未出臺存款保險條例的背景下,15號文規(guī)定“今后對高風險機構的處置,在省級人民政府承諾由中央財政從轉移支付中扣劃的前提下,中央銀行可以提供臨時支持”,即各省要承擔起處置農(nóng)信社擠兌風險的責任。省聯(lián)社作為地方政府行使農(nóng)信社管理職責的代理機構自然就承擔了相應責任,有責就要有權,省聯(lián)社對各地農(nóng)信社的行政管理也是基于權責對等的需要。
但從目前情況看,省聯(lián)社實施管理的法律授權已不足。隨著各地農(nóng)信社銀行化改革的完成或加速推進,作為市場中獨立的銀行業(yè)機構,省聯(lián)社對農(nóng)商行行業(yè)管理中高管審批、業(yè)務審批等方面,已與《公司法》、《商業(yè)銀行法》等形成明顯沖突,15號文作為指導性文件,其法律效力也已明顯不足。省聯(lián)社繼續(xù)履行對農(nóng)商行行政管理和審批職能,已經(jīng)缺少相關法律依據(jù)和支撐。
(二)省聯(lián)社“隱性股東”角色已與現(xiàn)代法人治理相矛盾。
省聯(lián)社設立之初的角色定位是行業(yè)管理者,但是在發(fā)展過程中這一角色定位逐步異化為“隱性股東”,雖無股東之名,但很多行為卻行股東之實,比如對農(nóng)信社經(jīng)營的具體干預以及每年收取一定的管理費(相當于分紅)等,但相應的服務職責卻沒有落實。這種“強管理、弱服務”的“底氣”主要來自于2003年改革中,中央及地方在化解農(nóng)信社歷史包袱中所付出的資金成本。根據(jù)公開數(shù)據(jù),自2004年全國農(nóng)信社首次軋差盈利后,到2011年共有2031個縣(市)農(nóng)信社消化歷史掛賬。從市場化的角度講,央行票據(jù)置換等進行的不良資產(chǎn)處置應該換取的是農(nóng)信社的股權,雖然當時各方放棄了股東之名,省聯(lián)社在后期的發(fā)展過程中卻逐步以“隱性股東”形式存在。
但從目前情況看,農(nóng)信社銀行化改革完成后,其法人治理關系逐步建立完善,股東大會理應成為農(nóng)商行的最高決策機構。而省聯(lián)社與農(nóng)商行并不存在“自上而下”的股權關系,卻以最終決策者的身份左右農(nóng)商行的公司治理。作為市場主體的農(nóng)商行,其重大經(jīng)營決策基本需要通過省聯(lián)社審批。比如,農(nóng)商行的分紅計劃在股東大會表決后必須要經(jīng)過省聯(lián)社審批,不少股東質(zhì)疑企業(yè)章程中“股東大會是農(nóng)商行最高決策機構”規(guī)定,這明顯與現(xiàn)代法人治理理念是相矛盾的。
(三)省聯(lián)社行業(yè)管理已與農(nóng)商行股權集中趨勢相背離。
省聯(lián)社設立之初,農(nóng)信社的股權結構呈現(xiàn)股權份額小且相對分散的特征。第一大股東占比超過10%的農(nóng)信社較少。農(nóng)信社的股東多數(shù)不具備專業(yè)知識,難以實施有效的監(jiān)督。從公司治理角度看,如果股權高度分散,則所有權與經(jīng)營權分離程度更高,中小股東參與公司治理的成本與收益不對稱,參與公司治理的積極性則不高。在此情況下,經(jīng)理人可能會出于自身利益的考慮,引發(fā)道德風險和逆向選擇行為。理性的股權人會要求第三方對銀行的經(jīng)營做出可信的保證,而政府以法律授權所做的承諾是效力最強的,因此省聯(lián)社作為政府的代言人在當時的歷史條件進行行業(yè)管理是非常必要的。
但從目前情況看,盡管部分農(nóng)商行股權分散情況仍存在,且存在股東多為財務性投資、不關心企業(yè)盈利的情況,也應看到部分農(nóng)商行治理結構已日趨完善,實現(xiàn)獨立經(jīng)營的意愿也日益強烈。如果省聯(lián)社行業(yè)管理仍然實行“一刀切”,則對部分已經(jīng)發(fā)展壯大的農(nóng)商行經(jīng)營產(chǎn)生不利影響。
(四)省聯(lián)社外部監(jiān)管職能已與監(jiān)管體制改革產(chǎn)生沖突。
省聯(lián)社對各農(nóng)信社“人、財、物”管理具備一定監(jiān)管特征。例如,省聯(lián)社對各農(nóng)信社“三會一層”主要負責人進行提名或者任命,類似于銀監(jiān)部門對金融機構高管人員的任職資格審批;對農(nóng)商行分紅方案審批,與銀監(jiān)部門對相應內(nèi)容的監(jiān)管幾乎完全相同。省聯(lián)社之所以成為了農(nóng)信社的“影子監(jiān)管機構”,主要在于2003年農(nóng)信社改革時,我國的銀行監(jiān)管體制改革正處于變革期,在分設銀監(jiān)會的方案僅僅是剛通過、部門履職尚未開展背景下,15號文將信用社的管理交由地方政府負責,所以形成了省聯(lián)社“類監(jiān)管”者的一些履職定位。省聯(lián)社的行業(yè)管理事實上已形成對農(nóng)商行的外部監(jiān)管,而與之對應的是,中央監(jiān)管部門的派出機構對省聯(lián)社的監(jiān)管職責則相對模糊。
從現(xiàn)有地方金融監(jiān)管體制改革方向看,中央監(jiān)管部門派出機構應履行對地方法人銀行的監(jiān)管職能。2017年第五次全國金融工作會議指出,“地方政府要在堅持金融管理主要是中央事權的前提下,按照中央統(tǒng)一規(guī)則,強化屬地風險處置責任”。根據(jù)會議精神,對地方農(nóng)商行的監(jiān)管應交與地方人民銀行和銀監(jiān)部門,地方政府則應履行地方類金融機構監(jiān)管和協(xié)調(diào)中央監(jiān)管部門處置地方風險的責任。因此,目前省聯(lián)社實施對農(nóng)商行的外部監(jiān)管已明顯與地方監(jiān)管體制改革方向存在沖突。
四、對下一步省聯(lián)社改革的建議
省聯(lián)社改革既要統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各方面利益關系,充分調(diào)動各方面積極性,又要立足當前、謀劃長遠,有利于農(nóng)村金融健康穩(wěn)定發(fā)展。當前,省聯(lián)社改革尚無統(tǒng)一方案。2007年,銀監(jiān)部門總結出統(tǒng)一法人、聯(lián)合銀行、金融服務公司、金融控股公司和完善省聯(lián)社等五種改革模式。實踐中,北京、上海和重慶省聯(lián)社改革選擇了“統(tǒng)一法人模式”,陜西、寧夏省聯(lián)社選擇了“金融控股公司”改革方向,河南探索了“聯(lián)合銀行模式”。但無論采取何種模式,省聯(lián)社改革必須是在發(fā)揮服務平臺作用的前提下,堅持市場化導向,貫徹中央“去行政化”要求,激發(fā)農(nóng)商行的經(jīng)營活力,更好地服務于縣域經(jīng)濟。在此基礎上,各地可因地制宜,選擇能夠符合自身發(fā)展現(xiàn)狀、最大限度滿足各方利益訴求的改革模式。
(一)省聯(lián)社改革的目標及基本原則。
中央提出抓緊研究制定農(nóng)村信用社省聯(lián)社改革方案,主要目的在于通過農(nóng)業(yè)供給側改革,加強農(nóng)村金融發(fā)展,從而有力支持農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展。對此,應增強農(nóng)商行經(jīng)營活力,在服務“三農(nóng)”領域有更大的作為,同時,針對各農(nóng)商行單家實力不強的特點,新改制的法人機構還必須在服務“大平臺”的建設方面有所改進。總體看,實現(xiàn)農(nóng)信系統(tǒng)“上層合力,下層活力”,應成為本輪省聯(lián)社改革的主要目標。
從解決現(xiàn)有矛盾及實現(xiàn)改革目標的角度看,本輪省聯(lián)社改革必須堅持以下原則:一是堅持市場化導向原則。徹底解決有違市場經(jīng)濟關系的行政管理矛盾,且從長遠看,徹底改革這一矛盾是理順農(nóng)信系統(tǒng)關系的不二選擇。二是商業(yè)可持續(xù)原則。構建系統(tǒng)性、制度性農(nóng)村金融法律和政策體系,為農(nóng)商行商業(yè)化持續(xù)發(fā)展提供制度保障。三是服務“三農(nóng)”原則。理順省聯(lián)社與各地農(nóng)信社關系不是最終目的,讓省聯(lián)社呵護下的農(nóng)信社從“盆景”長成“參天大樹”才能更有效支農(nóng),激發(fā)農(nóng)信社的經(jīng)營活力是重要途徑。三是堅持因地制宜、循序漸進原則。各地農(nóng)信社發(fā)展水平差別較大,完全“一刀切”的改革模式不適用于所有地區(qū),省聯(lián)社改革方案應在結合地區(qū)實際的基礎上制定可供選擇的操作模式。
(二)關于省聯(lián)社改革的具體措施建議。
下一步省聯(lián)社改革應強調(diào)“靈活”為主,具體的改革模式和組織形式在實踐中并不完全重要。根據(jù)上述改革的目標和原則,無論采取哪種改革模式,均需要從以下六個方面著手實施改革。在此基礎上,為調(diào)動各方積極性,平衡各部門利益關系,可根據(jù)地方實際選擇或設計新設機構的組織形式。
1.加快法律政策的廢立,重新界定省聯(lián)社權責。作為省聯(lián)社對農(nóng)商行行業(yè)管理授權的根基性條文,15號文及其相關政策文件應盡快廢止。這要求未來立法應對省級政府(及其委托的省聯(lián)社)管理農(nóng)商行職能進行重新界定。具體來講,應按照減責縮權、政企分開、規(guī)范履職的原則重新確立省政府與農(nóng)商行的管理關系,主要是運用市場化手段、采取宏觀間接方式履行管理職責。此外,對中央監(jiān)管部門派出機構對省聯(lián)社的監(jiān)管也應進行授權,并對農(nóng)商行從事政策性業(yè)務劃定原則邊界提供法律支撐。
2.重塑上下股權關系,以國有股權實施市場化管理。省聯(lián)社目前尚不具備完全退出的基礎。未來省聯(lián)社改革無論采取那種組織形式,如果繼續(xù)參與農(nóng)商行的管理,特別是對一些弱勢農(nóng)商行的管理,必須建立“自上而下”參股或上下交叉持股的股權關系。可構建省、市、縣三級架構,省對市相對控股,市對縣相對控股,以資本為紐帶實現(xiàn)對農(nóng)商行的管理。在資金來源上,可將化解歷史包袱時注入的資金轉化為國有股份,將股權移交給新設機構,并由新設機構實現(xiàn)向下的參股管理。新設機構的權力邊界不應超過所代表股權比例,且應允許出現(xiàn)個別農(nóng)信社出現(xiàn)倒閉的情況,并允許經(jīng)營好的農(nóng)信社或者社會資本通過參股、控股甚至兼并等市場化的手段向經(jīng)營差的農(nóng)信社“輸血”、“輸人才”、“輸機制”。
3.強化經(jīng)營管理職能,制定長遠的服務發(fā)展規(guī)劃。賦予新設機構的經(jīng)營管理職能,通過自身具體業(yè)務經(jīng)營,使其產(chǎn)品設計更能貼近農(nóng)商行需求。也可根據(jù)實際情況將新設機構的服務職能進行分離,在其名下設立獨立專業(yè)的金融服務子公司。考慮到新的股份制法人對各農(nóng)聯(lián)社的參股比例未必相同,可以讓所有農(nóng)信社通過購買的方式從金融服務子公司中獲得相應的服務支持。通過按勞取酬、引入競爭等市場化機制激勵金融服務子公司在產(chǎn)品研發(fā)、科技支持、人才培訓等方面提供更優(yōu)質(zhì)服務。在服務平臺建設上,應按照統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一標準等原則,制定產(chǎn)品服務的總體規(guī)劃,加快產(chǎn)品和服務的研發(fā)速度。
4.剝離省聯(lián)社監(jiān)管職能,明確地方政府風險處置責任。根據(jù)第五次全國金融工作會議精神,農(nóng)信社改制為農(nóng)商行后,應按照吸收公眾存款的法人金融機構定位,由中央監(jiān)管部門派出機構實施監(jiān)管。要進一步加強銀監(jiān)部門對農(nóng)信社的監(jiān)管,嚴格落實其對農(nóng)信社經(jīng)營風險監(jiān)管的主要責任。地方政府可參與到管理中來,但到要有相應的次序,其中第一風險承擔為農(nóng)商行股本金,第二風險承擔為存款保險,第三風險承擔則為地方政府。地方政府應強化風險監(jiān)測和信息共享職能,在發(fā)生風險后,可協(xié)調(diào)中央和地方各部門化解屬地風險處置,而不應賦予其對地方法人商業(yè)銀行的監(jiān)管職責。
5.建立約束與激勵機制,更好地服務“三農(nóng)”領域。建議改變原有穩(wěn)定縣域法人的政策約束。實踐證明,屬地約束名不能更好地引導農(nóng)商行服務“三農(nóng)”,而僅能使其更多地服務于本地大型企業(yè)。在約束方面,改革應等多地強化考核指標的作用,對農(nóng)商行服務“三農(nóng)”業(yè)務指標等加以限定;激勵方面,應發(fā)揮人民銀行再貸款等的激勵作用。在此基礎上,可適當允許部分農(nóng)商行做大做強,甚至實現(xiàn)跨地域經(jīng)營。
6.實現(xiàn)黨的垂直管理,推進黨的領導和法人治理有機結合。根據(jù)全國金融工作會議提出的“加強黨對金融工作的領導”精神,改革應支持省聯(lián)社進一步理順農(nóng)信系統(tǒng)的組織關系,建立省域農(nóng)信系統(tǒng)黨委,對省內(nèi)法人機構實施黨的組織管的垂直管理、嚴肅黨的紀律,以進一步加強系統(tǒng)黨建工作,確保農(nóng)商行完成國家方針政策,履行普惠金融、精準扶貧、支農(nóng)支小主體責任,強化行業(yè)服務職能,按照制度管人,流程管事,科技管控,優(yōu)化行業(yè)管理,按照大平臺完善行業(yè)服務體系,引導農(nóng)信系統(tǒng)健康發(fā)展。
基金項目:山東省社會科學規(guī)劃研究項目(17CJRJ17).
作者簡介:王沖,經(jīng)濟學博士,中國人民銀行濟南分行助理研究員
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