——基于歷史原因的分析
摘要：2003年開(kāi)始的農(nóng)村信用社省聯(lián)社管理體制改革，對(duì)化解農(nóng)信社歷史包袱揮了重要作用。隨著改革的深入，省聯(lián)社偏重行政管理的職能定位與農(nóng)村商業(yè)銀行市場(chǎng)化發(fā)展要求之間的矛盾日益尖銳。本文梳理了當(dāng)前農(nóng)信社省聯(lián)社管理體制中存在的問(wèn)題，從改革動(dòng)因的歷史原因分析目前管理體制滯后，并引發(fā)諸多矛盾問(wèn)題的原因，在此基礎(chǔ)上，從發(fā)揮農(nóng)信系統(tǒng)“上層合力，下層活力”的角度提出具體的改革路徑。
關(guān)鍵詞：農(nóng)村信用社；農(nóng)商行；省聯(lián)社改革
近年來(lái)，隨著我國(guó)農(nóng)村信用社銀行化改革的深入推進(jìn)，農(nóng)村信用社省聯(lián)社偏重行政管理的職能定位與農(nóng)村商業(yè)銀行市場(chǎng)化發(fā)展要求之間的矛盾日益突出，并成為下一步農(nóng)信社改革的主要內(nèi)容。由于改革中各方利益訴求不同，省聯(lián)社改革方案雖經(jīng)多年研究、討論與探索，仍難以形成共識(shí)，影響了農(nóng)村信用社改革成效及改制后農(nóng)村商業(yè)銀行的正常運(yùn)營(yíng)。2018年中央一號(hào)文明確提出，“推動(dòng)農(nóng)村信用社省聯(lián)社改革”。根據(jù)中央一號(hào)文件精神，未來(lái)農(nóng)信社省聯(lián)社改革路徑成為亟待研究的課題。
一、農(nóng)信社省聯(lián)社履職現(xiàn)狀
省聯(lián)社是中央深化農(nóng)村信用社改革的產(chǎn)物，其法定職能隨著改革進(jìn)程不斷調(diào)整。最早明確賦予省聯(lián)社管理職權(quán)的是《國(guó)務(wù)院關(guān)于印發(fā)深化農(nóng)村信用社改革試點(diǎn)方案的通知》（國(guó)發(fā)〔2003〕15號(hào)）（以下簡(jiǎn)稱15號(hào)文），該文件奠定了省聯(lián)社的權(quán)力框架，即“管理、指導(dǎo)、協(xié)調(diào)、服務(wù)”八字職能。隨后，銀監(jiān)會(huì)發(fā)布的《農(nóng)村信用社省(自治區(qū)、直轄市)聯(lián)合社管理暫行規(guī)定》（銀監(jiān)發(fā)〔2003〕14號(hào)）進(jìn)一步將“八字職能”細(xì)化為十四項(xiàng)具體職能。在此基礎(chǔ)上，各地省聯(lián)社職能不斷擴(kuò)大，逐漸掌握了農(nóng)村信用社高管任免、班子考核、勞動(dòng)用工、審計(jì)檢查、業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)、財(cái)務(wù)活動(dòng)、規(guī)章制度、科技開(kāi)發(fā)、改制改革等諸多權(quán)力。隨著農(nóng)村信用社改革進(jìn)程的深入，省聯(lián)社過(guò)多的行政化管理飽受爭(zhēng)議，對(duì)農(nóng)村信用社市場(chǎng)化發(fā)展產(chǎn)生阻礙。2012年第四次全國(guó)金融工作會(huì)議提出，省聯(lián)社要“淡出行政管理職能，強(qiáng)化服務(wù)功能”。同年，中國(guó)銀監(jiān)會(huì)《關(guān)于規(guī)范農(nóng)村信用社省（自治區(qū)）聯(lián)合社法人治理的指導(dǎo)意見(jiàn)》將省聯(lián)社職能調(diào)整為“服務(wù)、指導(dǎo)、協(xié)調(diào)和行業(yè)管理”。
但實(shí)踐中，中央關(guān)于省聯(lián)社去行政化的改革要求遭遇極大阻力，絕大部分省聯(lián)社（少數(shù)已改革地區(qū)除外）仍然緊緊地抓住對(duì)農(nóng)商銀行的行政管理權(quán)不放。從目前改革情況看，盡管全省已經(jīng)完成農(nóng)村信用社銀行化改革，但省聯(lián)社仍然一以貫之地對(duì)全省農(nóng)商行實(shí)施全面行政化管理，部分權(quán)力甚至更加集中。比如，農(nóng)商銀行高管人員的選拔、任用權(quán)是省聯(lián)社成立以來(lái)就牢牢掌握的主要權(quán)力之一，隨著農(nóng)村信用社改革進(jìn)程的加快，這項(xiàng)權(quán)力不僅未見(jiàn)松動(dòng)，反而抓得更緊。改革前省聯(lián)社至少還能在形式上按人事選聘流程操作，即高管人員經(jīng)農(nóng)商銀行、辦事處提出意見(jiàn)報(bào)省聯(lián)社、銀監(jiān)部門(mén)“推薦任命”，現(xiàn)在則干脆直接由省聯(lián)社黨委“研究決定”，之后再走董事會(huì)程序。同時(shí)，省聯(lián)社對(duì)農(nóng)商銀行財(cái)務(wù)事項(xiàng)仍然實(shí)施審批管理，包括：農(nóng)商銀行購(gòu)建（新設(shè)）總部營(yíng)業(yè)辦公場(chǎng)所、培訓(xùn)中心；將非直接購(gòu)置（建設(shè)）房產(chǎn)用于營(yíng)業(yè)辦公（包括抵債資產(chǎn)自用等），面積超過(guò)規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)的；增擴(kuò)股本、資本公積、盈余公積轉(zhuǎn)增股本、股金分紅、股權(quán)投資等。其他有利于省聯(lián)社強(qiáng)化管理的職能也得以延續(xù)，如：制定各項(xiàng)規(guī)章制度，對(duì)農(nóng)商銀行實(shí)施審計(jì)檢查，指導(dǎo)農(nóng)商銀行的業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)、財(cái)務(wù)活動(dòng)、勞動(dòng)用工、社會(huì)保障和內(nèi)部管理，對(duì)農(nóng)商銀行班子進(jìn)行管理與考核等。
以上種種，均與中央關(guān)于省聯(lián)社去行政性化改革的精神背道而馳。當(dāng)然，省聯(lián)社也提供了一些農(nóng)商行自身無(wú)法解決的服務(wù)，如科技開(kāi)發(fā)、網(wǎng)絡(luò)建設(shè)、人員培訓(xùn)以及資金融通等，并在農(nóng)商行系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)防控方面發(fā)揮作用，但總體上服務(wù)功能偏弱，遠(yuǎn)未達(dá)到農(nóng)商行的發(fā)展要求。
二、省聯(lián)社現(xiàn)行管理模式引發(fā)的問(wèn)題
客觀地講，省聯(lián)社在農(nóng)信社持續(xù)改革進(jìn)程中發(fā)揮了重要推動(dòng)作用，解決了一些縣域法人機(jī)構(gòu)“做不了”、“做不好”的難題。但隨著改革的深入，省聯(lián)社繼續(xù)緊抓行政管理權(quán)不放，“手伸進(jìn)農(nóng)商銀行的懷里亂摸”，應(yīng)該提供的服務(wù)、指導(dǎo)與協(xié)調(diào)職能又不能滿足農(nóng)商行的迫切需要，導(dǎo)致省聯(lián)社與農(nóng)商行矛盾日益尖銳，引發(fā)了一系列不利于農(nóng)商銀行改革發(fā)展的問(wèn)題。
（一）影響農(nóng)商行自主經(jīng)營(yíng)，制約農(nóng)商行做優(yōu)做強(qiáng)。
省聯(lián)社“強(qiáng)力、強(qiáng)大、強(qiáng)勢(shì)”的集中、全面化行政管理，導(dǎo)致“上強(qiáng)下弱”。改制后的農(nóng)商行“三會(huì)一層”自主決策能力削弱，股東參與治理動(dòng)力不足，社會(huì)資本投資意愿不強(qiáng)，農(nóng)商行的積極性、創(chuàng)造性受到打擊，發(fā)展活力受到限制，直接導(dǎo)致全省農(nóng)商行“多而不強(qiáng)”。有的農(nóng)商行實(shí)際不良率高達(dá)15%甚至20%以上，隱藏巨大金融風(fēng)險(xiǎn)。實(shí)際上，并非山東省農(nóng)商銀行實(shí)力、潛力差，省聯(lián)社管得過(guò)寬、過(guò)死，嚴(yán)重束縛了農(nóng)商銀行自主發(fā)展的動(dòng)力與活力，難以在市場(chǎng)磨礪中發(fā)展壯大。有農(nóng)商行高管形象地比喻說(shuō)，“棍棒教育是打不出努力學(xué)習(xí)的好孩子的，激發(fā)并保護(hù)其自主動(dòng)力和積極性才是最好的方法。”何況在目前的省聯(lián)社管理體制下，有些棍棒反而打向表現(xiàn)良好的“好孩子”，比如向經(jīng)營(yíng)良好但不怎么聽(tīng)話的農(nóng)商行肆意安插高管，甚至將原優(yōu)秀高管人員調(diào)離，要求這些農(nóng)商行出資購(gòu)買(mǎi)劣質(zhì)農(nóng)商行資產(chǎn)，這些都進(jìn)一步挫傷了農(nóng)商行的積極性。
（二）忽視和弱化服務(wù)職能，不能滿足農(nóng)商行改革發(fā)展需要。
省聯(lián)社過(guò)于重視行政管理而忽視服務(wù)職能，導(dǎo)致服務(wù)質(zhì)量差、效率低，難以滿足激烈競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)環(huán)境下農(nóng)商行的迫切需求。一是信息系統(tǒng)落后。從山東情況看，盡管省聯(lián)社在黃島、濟(jì)南分別建設(shè)了兩個(gè)科技中心，并長(zhǎng)期從全省農(nóng)商行大量借調(diào)各類科技人員進(jìn)行信息系統(tǒng)的研發(fā)與維護(hù)，但據(jù)反映，開(kāi)發(fā)出來(lái)的系統(tǒng)整體水平不高，還不允許農(nóng)商行外部購(gòu)買(mǎi)。特別是核心業(yè)務(wù)系統(tǒng)缺乏系統(tǒng)規(guī)劃、功能不強(qiáng)、性能不高。比如某省級(jí)聯(lián)社規(guī)定從2016年1月1日起對(duì)超期不維護(hù)客戶限制賬戶功能，但由于客戶身份管理系統(tǒng)未及時(shí)升級(jí)，導(dǎo)致大量客戶不能正常轉(zhuǎn)賬支付，支付寶也多次斷開(kāi)與農(nóng)信社網(wǎng)銀鏈接，引發(fā)客戶不滿。有農(nóng)商行認(rèn)為省聯(lián)社開(kāi)發(fā)的系統(tǒng)的某些功能甚至“還比不上一些村鎮(zhèn)銀行的信息系統(tǒng)先進(jìn)”，盡管如此，開(kāi)發(fā)費(fèi)用及信息科技服務(wù)費(fèi)照收不誤。二是產(chǎn)品創(chuàng)新不足。日益激烈的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)要求農(nóng)商行必須創(chuàng)新發(fā)展，實(shí)踐中縣域農(nóng)商行受成本和條件限制，很難從事新產(chǎn)品的研發(fā)創(chuàng)新，迫切需要省聯(lián)社牽頭作為。但省聯(lián)社更熱衷行業(yè)管理，創(chuàng)新動(dòng)力不足，加之不從事實(shí)際業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)，不懂市場(chǎng)和業(yè)務(wù)，找不準(zhǔn)創(chuàng)新與市場(chǎng)需求的結(jié)合點(diǎn)，創(chuàng)新產(chǎn)品數(shù)量少，質(zhì)量差。又由于管理體制僵化，實(shí)踐中有的創(chuàng)新盡管不具普遍性，不適合大面積推廣，省聯(lián)社卻“一刀切”強(qiáng)行全省推廣，反而帶來(lái)?yè)p失。
（三）風(fēng)險(xiǎn)防范化解職能難以落實(shí)，部分農(nóng)商行風(fēng)險(xiǎn)累積。
防范和化解農(nóng)商行系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)是省聯(lián)社堅(jiān)持繼續(xù)強(qiáng)化其行業(yè)管理權(quán)力的重要依據(jù)之一，但實(shí)踐中，隨著農(nóng)信社銀行化改革完成，省聯(lián)社對(duì)農(nóng)商行的風(fēng)險(xiǎn)管理即缺乏法律依據(jù)也缺少有效手段，一旦出現(xiàn)大范圍風(fēng)險(xiǎn)暴露，依據(jù)省聯(lián)社現(xiàn)有的制度約束、風(fēng)險(xiǎn)警示等不足以有效應(yīng)對(duì)和化解，仍然有需要中央銀行、銀監(jiān)部門(mén)和地方政府來(lái)承擔(dān)處置責(zé)任。部分地區(qū)農(nóng)商行隱藏風(fēng)險(xiǎn)較大，個(gè)別農(nóng)商行不良率甚至高達(dá)驚人的40%以上，但通過(guò)“技術(shù)處理”壓到較低的水平，實(shí)際風(fēng)險(xiǎn)仍然潛在并積聚。例如，2016年，某省級(jí)聯(lián)社曾主導(dǎo)成立省級(jí)農(nóng)村商業(yè)銀行（信用社）風(fēng)險(xiǎn)互助基金，首批募集資金70億元，為18家未改制機(jī)構(gòu)處置表內(nèi)外不良貸款148億元，但這種“劫富濟(jì)貧”式的風(fēng)險(xiǎn)處置方式引發(fā)經(jīng)營(yíng)良好農(nóng)商行的不滿，也進(jìn)一步挫傷了其發(fā)展積極性。
三、省聯(lián)社改革動(dòng)因的歷史原因分析
近年來(lái)，隨著農(nóng)信社銀行化改革，存款保險(xiǎn)條例的出臺(tái)、地方金融監(jiān)管體系的完善等，省聯(lián)社設(shè)立之初的一些歷史條件發(fā)生了深刻變動(dòng)，省聯(lián)社行政管理的弊端也逐步顯現(xiàn)。在農(nóng)信系統(tǒng)市場(chǎng)機(jī)制不斷深化過(guò)程中，對(duì)廢止不符合法理基礎(chǔ)行為的需求已日益強(qiáng)烈，這對(duì)未來(lái)改革提出了諸多的要求。
（一）省聯(lián)社實(shí)施管理的法律授權(quán)已不充分。
國(guó)發(fā)〔2003〕15號(hào)文是省聯(lián)社實(shí)施行業(yè)管理的法律依據(jù)根源。15號(hào)文以國(guó)務(wù)院指導(dǎo)性文件的形式，將農(nóng)村信用社的管理交由省政府負(fù)責(zé)，全國(guó)30多個(gè)省（市、自治區(qū)）政府又委托省聯(lián)社承擔(dān)這一職責(zé)。在農(nóng)信社法人分散、弱小、極不規(guī)范的特殊時(shí)期，文件對(duì)省聯(lián)社管理的授權(quán)，使其在推動(dòng)改革、改進(jìn)經(jīng)營(yíng)、健全內(nèi)控、化解風(fēng)險(xiǎn)方面發(fā)揮了重要作用。例如，15號(hào)文中規(guī)定，省級(jí)政府對(duì)信用社管理的主要職責(zé)之一就是“統(tǒng)一組織有關(guān)部門(mén)防范和處置轄內(nèi)信用社金融風(fēng)險(xiǎn)”，隱含的更多的是處置擠兌倒閉的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。農(nóng)信社作為金融機(jī)構(gòu)一種形態(tài)，具有高負(fù)債的特征，而股東的資本總是有限的，并只能對(duì)其負(fù)有限的盈虧責(zé)任。農(nóng)信社一旦面臨存款人的擠兌風(fēng)險(xiǎn)，是其自身無(wú)法承受的軟肋所在。在2003年尚未出臺(tái)存款保險(xiǎn)條例的背景下，15號(hào)文規(guī)定“今后對(duì)高風(fēng)險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的處置，在省級(jí)人民政府承諾由中央財(cái)政從轉(zhuǎn)移支付中扣劃的前提下，中央銀行可以提供臨時(shí)支持”，即各省要承擔(dān)起處置農(nóng)信社擠兌風(fēng)險(xiǎn)的責(zé)任。省聯(lián)社作為地方政府行使農(nóng)信社管理職責(zé)的代理機(jī)構(gòu)自然就承擔(dān)了相應(yīng)責(zé)任，有責(zé)就要有權(quán)，省聯(lián)社對(duì)各地農(nóng)信社的行政管理也是基于權(quán)責(zé)對(duì)等的需要。
但從目前情況看，省聯(lián)社實(shí)施管理的法律授權(quán)已不足。隨著各地農(nóng)信社銀行化改革的完成或加速推進(jìn)，作為市場(chǎng)中獨(dú)立的銀行業(yè)機(jī)構(gòu)，省聯(lián)社對(duì)農(nóng)商行行業(yè)管理中高管審批、業(yè)務(wù)審批等方面，已與《公司法》、《商業(yè)銀行法》等形成明顯沖突，15號(hào)文作為指導(dǎo)性文件，其法律效力也已明顯不足。省聯(lián)社繼續(xù)履行對(duì)農(nóng)商行行政管理和審批職能，已經(jīng)缺少相關(guān)法律依據(jù)和支撐。
（二）省聯(lián)社“隱性股東”角色已與現(xiàn)代法人治理相矛盾。
省聯(lián)社設(shè)立之初的角色定位是行業(yè)管理者，但是在發(fā)展過(guò)程中這一角色定位逐步異化為“隱性股東”，雖無(wú)股東之名，但很多行為卻行股東之實(shí)，比如對(duì)農(nóng)信社經(jīng)營(yíng)的具體干預(yù)以及每年收取一定的管理費(fèi)（相當(dāng)于分紅）等，但相應(yīng)的服務(wù)職責(zé)卻沒(méi)有落實(shí)。這種“強(qiáng)管理、弱服務(wù)”的“底氣”主要來(lái)自于2003年改革中，中央及地方在化解農(nóng)信社歷史包袱中所付出的資金成本。根據(jù)公開(kāi)數(shù)據(jù)，自2004年全國(guó)農(nóng)信社首次軋差盈利后，到2011年共有2031個(gè)縣（市）農(nóng)信社消化歷史掛賬。從市場(chǎng)化的角度講，央行票據(jù)置換等進(jìn)行的不良資產(chǎn)處置應(yīng)該換取的是農(nóng)信社的股權(quán)，雖然當(dāng)時(shí)各方放棄了股東之名，省聯(lián)社在后期的發(fā)展過(guò)程中卻逐步以“隱性股東”形式存在。
但從目前情況看，農(nóng)信社銀行化改革完成后，其法人治理關(guān)系逐步建立完善，股東大會(huì)理應(yīng)成為農(nóng)商行的最高決策機(jī)構(gòu)。而省聯(lián)社與農(nóng)商行并不存在“自上而下”的股權(quán)關(guān)系，卻以最終決策者的身份左右農(nóng)商行的公司治理。作為市場(chǎng)主體的農(nóng)商行，其重大經(jīng)營(yíng)決策基本需要通過(guò)省聯(lián)社審批。比如，農(nóng)商行的分紅計(jì)劃在股東大會(huì)表決后必須要經(jīng)過(guò)省聯(lián)社審批，不少股東質(zhì)疑企業(yè)章程中“股東大會(huì)是農(nóng)商行最高決策機(jī)構(gòu)”規(guī)定，這明顯與現(xiàn)代法人治理理念是相矛盾的。
（三）省聯(lián)社行業(yè)管理已與農(nóng)商行股權(quán)集中趨勢(shì)相背離。
省聯(lián)社設(shè)立之初，農(nóng)信社的股權(quán)結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)股權(quán)份額小且相對(duì)分散的特征。第一大股東占比超過(guò)10%的農(nóng)信社較少。農(nóng)信社的股東多數(shù)不具備專業(yè)知識(shí)，難以實(shí)施有效的監(jiān)督。從公司治理角度看，如果股權(quán)高度分散，則所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)分離程度更高，中小股東參與公司治理的成本與收益不對(duì)稱，參與公司治理的積極性則不高。在此情況下，經(jīng)理人可能會(huì)出于自身利益的考慮，引發(fā)道德風(fēng)險(xiǎn)和逆向選擇行為。理性的股權(quán)人會(huì)要求第三方對(duì)銀行的經(jīng)營(yíng)做出可信的保證，而政府以法律授權(quán)所做的承諾是效力最強(qiáng)的，因此省聯(lián)社作為政府的代言人在當(dāng)時(shí)的歷史條件進(jìn)行行業(yè)管理是非常必要的。
但從目前情況看，盡管部分農(nóng)商行股權(quán)分散情況仍存在，且存在股東多為財(cái)務(wù)性投資、不關(guān)心企業(yè)盈利的情況，也應(yīng)看到部分農(nóng)商行治理結(jié)構(gòu)已日趨完善，實(shí)現(xiàn)獨(dú)立經(jīng)營(yíng)的意愿也日益強(qiáng)烈。如果省聯(lián)社行業(yè)管理仍然實(shí)行“一刀切”，則對(duì)部分已經(jīng)發(fā)展壯大的農(nóng)商行經(jīng)營(yíng)產(chǎn)生不利影響。
（四）省聯(lián)社外部監(jiān)管職能已與監(jiān)管體制改革產(chǎn)生沖突。
省聯(lián)社對(duì)各農(nóng)信社“人、財(cái)、物”管理具備一定監(jiān)管特征。例如，省聯(lián)社對(duì)各農(nóng)信社“三會(huì)一層”主要負(fù)責(zé)人進(jìn)行提名或者任命，類似于銀監(jiān)部門(mén)對(duì)金融機(jī)構(gòu)高管人員的任職資格審批；對(duì)農(nóng)商行分紅方案審批，與銀監(jiān)部門(mén)對(duì)相應(yīng)內(nèi)容的監(jiān)管幾乎完全相同。省聯(lián)社之所以成為了農(nóng)信社的“影子監(jiān)管機(jī)構(gòu)”，主要在于2003年農(nóng)信社改革時(shí)，我國(guó)的銀行監(jiān)管體制改革正處于變革期，在分設(shè)銀監(jiān)會(huì)的方案僅僅是剛通過(guò)、部門(mén)履職尚未開(kāi)展背景下，15號(hào)文將信用社的管理交由地方政府負(fù)責(zé)，所以形成了省聯(lián)社“類監(jiān)管”者的一些履職定位。省聯(lián)社的行業(yè)管理事實(shí)上已形成對(duì)農(nóng)商行的外部監(jiān)管，而與之對(duì)應(yīng)的是，中央監(jiān)管部門(mén)的派出機(jī)構(gòu)對(duì)省聯(lián)社的監(jiān)管職責(zé)則相對(duì)模糊。
從現(xiàn)有地方金融監(jiān)管體制改革方向看，中央監(jiān)管部門(mén)派出機(jī)構(gòu)應(yīng)履行對(duì)地方法人銀行的監(jiān)管職能。2017年第五次全國(guó)金融工作會(huì)議指出，“地方政府要在堅(jiān)持金融管理主要是中央事權(quán)的前提下，按照中央統(tǒng)一規(guī)則，強(qiáng)化屬地風(fēng)險(xiǎn)處置責(zé)任”。根據(jù)會(huì)議精神，對(duì)地方農(nóng)商行的監(jiān)管應(yīng)交與地方人民銀行和銀監(jiān)部門(mén)，地方政府則應(yīng)履行地方類金融機(jī)構(gòu)監(jiān)管和協(xié)調(diào)中央監(jiān)管部門(mén)處置地方風(fēng)險(xiǎn)的責(zé)任。因此，目前省聯(lián)社實(shí)施對(duì)農(nóng)商行的外部監(jiān)管已明顯與地方監(jiān)管體制改革方向存在沖突。
四、對(duì)下一步省聯(lián)社改革的建議
省聯(lián)社改革既要統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各方面利益關(guān)系，充分調(diào)動(dòng)各方面積極性，又要立足當(dāng)前、謀劃長(zhǎng)遠(yuǎn)，有利于農(nóng)村金融健康穩(wěn)定發(fā)展。當(dāng)前，省聯(lián)社改革尚無(wú)統(tǒng)一方案。2007年，銀監(jiān)部門(mén)總結(jié)出統(tǒng)一法人、聯(lián)合銀行、金融服務(wù)公司、金融控股公司和完善省聯(lián)社等五種改革模式。實(shí)踐中，北京、上海和重慶省聯(lián)社改革選擇了“統(tǒng)一法人模式”，陜西、寧夏省聯(lián)社選擇了“金融控股公司”改革方向，河南探索了“聯(lián)合銀行模式”。但無(wú)論采取何種模式，省聯(lián)社改革必須是在發(fā)揮服務(wù)平臺(tái)作用的前提下，堅(jiān)持市場(chǎng)化導(dǎo)向，貫徹中央“去行政化”要求，激發(fā)農(nóng)商行的經(jīng)營(yíng)活力，更好地服務(wù)于縣域經(jīng)濟(jì)。在此基礎(chǔ)上，各地可因地制宜，選擇能夠符合自身發(fā)展現(xiàn)狀、最大限度滿足各方利益訴求的改革模式。
（一）省聯(lián)社改革的目標(biāo)及基本原則。
中央提出抓緊研究制定農(nóng)村信用社省聯(lián)社改革方案，主要目的在于通過(guò)農(nóng)業(yè)供給側(cè)改革，加強(qiáng)農(nóng)村金融發(fā)展，從而有力支持農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展。對(duì)此，應(yīng)增強(qiáng)農(nóng)商行經(jīng)營(yíng)活力，在服務(wù)“三農(nóng)”領(lǐng)域有更大的作為，同時(shí)，針對(duì)各農(nóng)商行單家實(shí)力不強(qiáng)的特點(diǎn)，新改制的法人機(jī)構(gòu)還必須在服務(wù)“大平臺(tái)”的建設(shè)方面有所改進(jìn)。總體看，實(shí)現(xiàn)農(nóng)信系統(tǒng)“上層合力，下層活力”，應(yīng)成為本輪省聯(lián)社改革的主要目標(biāo)。
從解決現(xiàn)有矛盾及實(shí)現(xiàn)改革目標(biāo)的角度看，本輪省聯(lián)社改革必須堅(jiān)持以下原則：一是堅(jiān)持市場(chǎng)化導(dǎo)向原則。徹底解決有違市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)關(guān)系的行政管理矛盾，且從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，徹底改革這一矛盾是理順農(nóng)信系統(tǒng)關(guān)系的不二選擇。二是商業(yè)可持續(xù)原則。構(gòu)建系統(tǒng)性、制度性農(nóng)村金融法律和政策體系，為農(nóng)商行商業(yè)化持續(xù)發(fā)展提供制度保障。三是服務(wù)“三農(nóng)”原則。理順省聯(lián)社與各地農(nóng)信社關(guān)系不是最終目的，讓省聯(lián)社呵護(hù)下的農(nóng)信社從“盆景”長(zhǎng)成“參天大樹(shù)”才能更有效支農(nóng)，激發(fā)農(nóng)信社的經(jīng)營(yíng)活力是重要途徑。三是堅(jiān)持因地制宜、循序漸進(jìn)原則。各地農(nóng)信社發(fā)展水平差別較大，完全“一刀切”的改革模式不適用于所有地區(qū)，省聯(lián)社改革方案應(yīng)在結(jié)合地區(qū)實(shí)際的基礎(chǔ)上制定可供選擇的操作模式。
（二）關(guān)于省聯(lián)社改革的具體措施建議。
下一步省聯(lián)社改革應(yīng)強(qiáng)調(diào)“靈活”為主，具體的改革模式和組織形式在實(shí)踐中并不完全重要。根據(jù)上述改革的目標(biāo)和原則，無(wú)論采取哪種改革模式，均需要從以下六個(gè)方面著手實(shí)施改革。在此基礎(chǔ)上，為調(diào)動(dòng)各方積極性，平衡各部門(mén)利益關(guān)系，可根據(jù)地方實(shí)際選擇或設(shè)計(jì)新設(shè)機(jī)構(gòu)的組織形式。
1.加快法律政策的廢立，重新界定省聯(lián)社權(quán)責(zé)。作為省聯(lián)社對(duì)農(nóng)商行行業(yè)管理授權(quán)的根基性條文，15號(hào)文及其相關(guān)政策文件應(yīng)盡快廢止。這要求未來(lái)立法應(yīng)對(duì)省級(jí)政府（及其委托的省聯(lián)社）管理農(nóng)商行職能進(jìn)行重新界定。具體來(lái)講，應(yīng)按照減責(zé)縮權(quán)、政企分開(kāi)、規(guī)范履職的原則重新確立省政府與農(nóng)商行的管理關(guān)系，主要是運(yùn)用市場(chǎng)化手段、采取宏觀間接方式履行管理職責(zé)。此外，對(duì)中央監(jiān)管部門(mén)派出機(jī)構(gòu)對(duì)省聯(lián)社的監(jiān)管也應(yīng)進(jìn)行授權(quán)，并對(duì)農(nóng)商行從事政策性業(yè)務(wù)劃定原則邊界提供法律支撐。
2.重塑上下股權(quán)關(guān)系，以國(guó)有股權(quán)實(shí)施市場(chǎng)化管理。省聯(lián)社目前尚不具備完全退出的基礎(chǔ)。未來(lái)省聯(lián)社改革無(wú)論采取那種組織形式，如果繼續(xù)參與農(nóng)商行的管理，特別是對(duì)一些弱勢(shì)農(nóng)商行的管理，必須建立“自上而下”參股或上下交叉持股的股權(quán)關(guān)系。可構(gòu)建省、市、縣三級(jí)架構(gòu)，省對(duì)市相對(duì)控股，市對(duì)縣相對(duì)控股，以資本為紐帶實(shí)現(xiàn)對(duì)農(nóng)商行的管理。在資金來(lái)源上，可將化解歷史包袱時(shí)注入的資金轉(zhuǎn)化為國(guó)有股份，將股權(quán)移交給新設(shè)機(jī)構(gòu)，并由新設(shè)機(jī)構(gòu)實(shí)現(xiàn)向下的參股管理。新設(shè)機(jī)構(gòu)的權(quán)力邊界不應(yīng)超過(guò)所代表股權(quán)比例，且應(yīng)允許出現(xiàn)個(gè)別農(nóng)信社出現(xiàn)倒閉的情況，并允許經(jīng)營(yíng)好的農(nóng)信社或者社會(huì)資本通過(guò)參股、控股甚至兼并等市場(chǎng)化的手段向經(jīng)營(yíng)差的農(nóng)信社“輸血”、“輸人才”、“輸機(jī)制”。
3.強(qiáng)化經(jīng)營(yíng)管理職能，制定長(zhǎng)遠(yuǎn)的服務(wù)發(fā)展規(guī)劃。賦予新設(shè)機(jī)構(gòu)的經(jīng)營(yíng)管理職能，通過(guò)自身具體業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)，使其產(chǎn)品設(shè)計(jì)更能貼近農(nóng)商行需求。也可根據(jù)實(shí)際情況將新設(shè)機(jī)構(gòu)的服務(wù)職能進(jìn)行分離，在其名下設(shè)立獨(dú)立專業(yè)的金融服務(wù)子公司。考慮到新的股份制法人對(duì)各農(nóng)聯(lián)社的參股比例未必相同，可以讓所有農(nóng)信社通過(guò)購(gòu)買(mǎi)的方式從金融服務(wù)子公司中獲得相應(yīng)的服務(wù)支持。通過(guò)按勞取酬、引入競(jìng)爭(zhēng)等市場(chǎng)化機(jī)制激勵(lì)金融服務(wù)子公司在產(chǎn)品研發(fā)、科技支持、人才培訓(xùn)等方面提供更優(yōu)質(zhì)服務(wù)。在服務(wù)平臺(tái)建設(shè)上，應(yīng)按照統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)等原則，制定產(chǎn)品服務(wù)的總體規(guī)劃，加快產(chǎn)品和服務(wù)的研發(fā)速度。
4.剝離省聯(lián)社監(jiān)管職能，明確地方政府風(fēng)險(xiǎn)處置責(zé)任。根據(jù)第五次全國(guó)金融工作會(huì)議精神，農(nóng)信社改制為農(nóng)商行后，應(yīng)按照吸收公眾存款的法人金融機(jī)構(gòu)定位，由中央監(jiān)管部門(mén)派出機(jī)構(gòu)實(shí)施監(jiān)管。要進(jìn)一步加強(qiáng)銀監(jiān)部門(mén)對(duì)農(nóng)信社的監(jiān)管，嚴(yán)格落實(shí)其對(duì)農(nóng)信社經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管的主要責(zé)任。地方政府可參與到管理中來(lái)，但到要有相應(yīng)的次序，其中第一風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)為農(nóng)商行股本金，第二風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)為存款保險(xiǎn)，第三風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)則為地方政府。地方政府應(yīng)強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)和信息共享職能，在發(fā)生風(fēng)險(xiǎn)后，可協(xié)調(diào)中央和地方各部門(mén)化解屬地風(fēng)險(xiǎn)處置，而不應(yīng)賦予其對(duì)地方法人商業(yè)銀行的監(jiān)管職責(zé)。
5.建立約束與激勵(lì)機(jī)制，更好地服務(wù)“三農(nóng)”領(lǐng)域。建議改變?cè)蟹€(wěn)定縣域法人的政策約束。實(shí)踐證明，屬地約束名不能更好地引導(dǎo)農(nóng)商行服務(wù)“三農(nóng)”，而僅能使其更多地服務(wù)于本地大型企業(yè)。在約束方面，改革應(yīng)等多地強(qiáng)化考核指標(biāo)的作用，對(duì)農(nóng)商行服務(wù)“三農(nóng)”業(yè)務(wù)指標(biāo)等加以限定；激勵(lì)方面，應(yīng)發(fā)揮人民銀行再貸款等的激勵(lì)作用。在此基礎(chǔ)上，可適當(dāng)允許部分農(nóng)商行做大做強(qiáng)，甚至實(shí)現(xiàn)跨地域經(jīng)營(yíng)。
6.實(shí)現(xiàn)黨的垂直管理，推進(jìn)黨的領(lǐng)導(dǎo)和法人治理有機(jī)結(jié)合。根據(jù)全國(guó)金融工作會(huì)議提出的“加強(qiáng)黨對(duì)金融工作的領(lǐng)導(dǎo)”精神，改革應(yīng)支持省聯(lián)社進(jìn)一步理順農(nóng)信系統(tǒng)的組織關(guān)系，建立省域農(nóng)信系統(tǒng)黨委，對(duì)省內(nèi)法人機(jī)構(gòu)實(shí)施黨的組織管的垂直管理、嚴(yán)肅黨的紀(jì)律，以進(jìn)一步加強(qiáng)系統(tǒng)黨建工作，確保農(nóng)商行完成國(guó)家方針政策，履行普惠金融、精準(zhǔn)扶貧、支農(nóng)支小主體責(zé)任，強(qiáng)化行業(yè)服務(wù)職能，按照制度管人，流程管事，科技管控，優(yōu)化行業(yè)管理，按照大平臺(tái)完善行業(yè)服務(wù)體系，引導(dǎo)農(nóng)信系統(tǒng)健康發(fā)展。
基金項(xiàng)目：山東省社會(huì)科學(xué)規(guī)劃研究項(xiàng)目（17CJRJ17）.
作者簡(jiǎn)介：王沖，經(jīng)濟(jì)學(xué)博士，中國(guó)人民銀行濟(jì)南分行助理研究員
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