——以湘南某縣為例
隨著社會和經(jīng)濟的發(fā)展，農(nóng)村“空心村”現(xiàn)象越來越嚴重，成為農(nóng)村規(guī)范村民建房、推進城鄉(xiāng)一體化以及改善人居環(huán)境工作中的難點。許多農(nóng)村村民在老村外或公路邊建新房，農(nóng)村建設用地外延內空，不僅導致土地資源的嚴重浪費，而且影響了村容村貌、村民關系、安全穩(wěn)定。
一、“空心村”現(xiàn)象及其成因
“空心村”是中國社會轉型期出現(xiàn)的一種特殊現(xiàn)象，包含了雙重含義：一是地理的空心，意指新建住宅集中區(qū)域快速發(fā)展，村莊外圍呈現(xiàn)繁榮景象，而村莊中心住宅老舊、各種設施落后，呈現(xiàn)出衰敗的景象；二是人口的空心，即農(nóng)村大量青壯年勞動力外流使得村莊內部主干勞動力缺失。本文所研究的對象為地理意義上的空心。近期，筆者對地處羅霄山脈與五嶺山脈腹地的湘南某縣進行調研，數(shù)據(jù)顯示：截止2018年12月，全縣117個行政村（其中含街道村2個），有102個村不同程度存在“空心村”現(xiàn)象。全縣30戶以上的自然村有687個，有空心房4908棟，廢舊雜房7117間，連片5棟以上空心房的自然村達到了182個，全縣一戶多宅和舊房無人居住現(xiàn)象較嚴重。與此形成強烈對比的是，一些想要建房的群眾卻無法獲取建房地基。“外面像個村，進村不是村，老屋無人住，荒地雜草生”已成為許多農(nóng)村村莊的真實寫照。
從表面上看，“空心村”是農(nóng)民在村外新建住宅而導致老宅閑置和荒廢殘破的過程，但通過深入的調查和分析，筆者認為農(nóng)村“空心房”是多種因素交織和相互作用的結果。一是村莊規(guī)劃不足。該縣在2013年啟動規(guī)范農(nóng)村建房工作之前，村莊建設基本沒有規(guī)劃，鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村干部大都缺乏規(guī)劃意識，審批屋基時盲目隨意。“人往高處走，房往好處建”的心理使村民紛紛到村莊外圍條件相對較好、交通便利，通風、采光度高的地方去建房。有些村干部怕得罪人，批“人情地”，時間一長，老村逐漸變“空”。二是農(nóng)村土地政策監(jiān)管的缺失。國家一戶一宅的宅基政策在許多農(nóng)村很難落實，修新房不拆老房，占新基不退老基，村內大量舊宅基閑置浪費也無人管，批少占多，“挪窩”不“騰籠”的現(xiàn)象在該縣規(guī)范農(nóng)村村民建房工作以前相當普遍。而且，由于對空置戶缺乏相應的政策，戶主不處理別人也不好干涉，要想盤活老宅基難度很大。三是社會發(fā)展帶來的農(nóng)村人口外遷。隨著農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結構調整和市場經(jīng)濟快速發(fā)展以及城鎮(zhèn)化水平加快，大量農(nóng)民外出打工甚至定居城鎮(zhèn)，世居老屋逐漸被放棄或閑置。如該縣袁家村五組28戶108人，有9戶34人因外出務工、經(jīng)商長期定居城鎮(zhèn)并購置住房，造成閑置房屋9棟35間。四是農(nóng)村傳統(tǒng)觀念和習俗使然。部分農(nóng)民對老宅戀戀不舍，即使定居城市，也認為老宅基地是祖上傳下來的，保存老宅就是留住了“根”，因此對老舊住宅不拆不轉不處理。部分農(nóng)民存在錯誤認識，認為土地歸我使用就歸我所有，老舊房屋一旦拆除就會失掉土地，因此也不愿拆除。還有部分農(nóng)村出于攀比等原因，拆舊建新面積受限，選擇到村外寬闊地建新房，卻不拆除舊房。
二、“空心村”改造工作面臨的問題
“空心村”的大量存在，使得農(nóng)村土地資源嚴重浪費，村莊自然環(huán)境惡化，影響村容村貌及農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展，因此，改造“空心村”勢在必行。在實踐中，許多地方已啟動此項工作，如筆者調研的縣，政府在整治農(nóng)村人居環(huán)境工作中對“空心村”改造已作出安排，并在事實上已采取部分舉措，但在此過程中，也發(fā)現(xiàn)許多亟待解決的問題。
一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部有畏難情緒。空心村改造是一件“揭蓋子”的事情，許多矛盾交織其中。一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村干部雖有改造“空心村”的想法，但顧慮改造會涉及利益糾紛，擔心自找麻煩，推動工作不積極、不主動。二是“一戶一宅”政策執(zhí)行難。《中華人民共和國土地管理法》規(guī)定：農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地，其宅基地的面積不得超過省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標準。筆者調研所在縣“一戶多宅”現(xiàn)象十分嚴重，由于歷史沿襲、家族宗族牽扯等原因，解決此問題涉及面廣而雜，因此執(zhí)行“一戶一宅”政策并不容易。三是拆遷補償標準難統(tǒng)一。一方面，多方滿意的補償標準難確定，標準低了農(nóng)戶不同意，標準高了財政負擔不起，且每戶根據(jù)實際情況應有差異，差異如何確定更是難上加難。另一方面，“空心村”的一大特點是集中連片，且處在村中央，涉及多戶，思想難以統(tǒng)一，一戶不同意就難以成片改造。
三、推進“空心村”改造工作的對策建議
改造“空心村”涉及農(nóng)民根本利益，政策性強，牽涉面廣，要堅持從實際出發(fā)，借鑒各地成功經(jīng)驗，因地制宜，選擇適合本地改造的方式，穩(wěn)步推進。
一是出臺政策，加大宣傳力度。在“空心村”整治過程中，要合理制定“空心村”改造的相關政策、評估標準、驗收辦法和補償安置方式，努力做到家喻戶曉、意見統(tǒng)一，同時要確保操作程序公開透明、公平公正。要充分利用廣播、電視、報紙、網(wǎng)絡等大眾傳媒，加大輿論宣傳，引導村民轉變陳舊的思想觀念，積極培育他們的發(fā)展意識、現(xiàn)代文明意識、權責意識和參與意識。
二是籌措資金，夯實財力保障。雄厚的財力是推進“空心村”改造的根本保障。要按照“政府主導、專款專用”的原則，各級財政撥付一定專項資金用于改建。將“空心村”改造與美麗鄉(xiāng)村建設、農(nóng)村環(huán)境整治和規(guī)范農(nóng)村建房有機結合，整合各部門項目資金。要采取激勵措施，鼓勵各類涉農(nóng)金融機構向“空心村”改造提供低息貸款。要引入市場機制，充分利用社會資本，發(fā)揮農(nóng)村宅基地的一部分物權功能和價值潛能，使新農(nóng)村建設產(chǎn)生內生性的動力，緩解農(nóng)村基礎設施建設和公共事業(yè)發(fā)展資金不足的問題。要發(fā)揮在外資金雄厚的鄉(xiāng)賢作用，調動其建設美麗家鄉(xiāng)的情感與行動積極性。
三是科學規(guī)劃，完善基礎功能。科學規(guī)劃是搞好“空心村”改造的關鍵。結合城鄉(xiāng)一體化和農(nóng)村城鎮(zhèn)化發(fā)展的歷史趨勢，科學規(guī)劃，精心設點，合理布局。按照集約用地、少占耕地的原則，在戶型設計、基礎設施建設及公共服務配套等方面確保長遠發(fā)展與農(nóng)民的實際需要。
四是因地制宜，創(chuàng)新改造模式。“空心村”改造必須堅持因村制宜、“一村一策”，依據(jù)各村的自然條件和經(jīng)濟水平等現(xiàn)實條件確定不同的改造模式。從樣本縣情況看，其改造大致采用了結合舊宅循環(huán)利用實施統(tǒng)一建設型、結合農(nóng)村土地流轉實施商業(yè)開發(fā)型、結合重點項目建設實施拆遷安置型、結合傳統(tǒng)古村保護實施旅游開發(fā)型等模式，根據(jù)當?shù)卮逦嘧幽哿Α⑼恋刭Y源經(jīng)濟價值、房屋歷史文化價值等不同進行分類改造，取得了良好效果。
實施“空心村”改造，村民自愿是前提，政府引導是基礎，政策扶持是關鍵，長效管理是保證。改造工作是民心工程、實事工程，更是一項復雜的系統(tǒng)工程。必須在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略大背景下，抓住機遇、迎難而上，切實把“空心村”改造的好事辦好、實事辦實，提升村民幸福指數(shù)。
作者簡介：康靜思，中共郴州市委黨校講師，碩士研究生，主要教研方向為基層社會治理與基層民主。
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