隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化不斷加快，農(nóng)民紛紛外出打工，耕地拋荒現(xiàn)象日益嚴(yán)重，由此可能導(dǎo)致的糧食安全成為了社會公眾始終關(guān)注的熱點(diǎn)問題。突如其來的疫情發(fā)生在春耕備產(chǎn)關(guān)鍵期，各級政府前所未有地把糧食生產(chǎn)放在重中之重的戰(zhàn)略位置，落實(shí)耕種面積列為了最為嚴(yán)格的目標(biāo)考核責(zé)任制。根據(jù)媒體報道，如福州市就出臺了制止耕地拋荒撂荒“硬核”措施：拋荒撂荒就要依法依規(guī)收回承包權(quán)或經(jīng)營權(quán)，連續(xù)拋荒撂荒將被記錄不良信用。毋容置疑，耕地拋荒問題是農(nóng)業(yè)發(fā)展必須應(yīng)對的突出難題，但產(chǎn)生的原因復(fù)雜，不能從單一的角度簡單化處理，需要放在中國現(xiàn)代化的歷史發(fā)展進(jìn)程中加以審視和研判，才能回應(yīng)社會主要矛盾發(fā)生變化的時代要求。
一、人地矛盾突出是憂慮耕地拋荒的核心問題
中國的人均耕地資源遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于世界平均值，14億多人口戶均耕地規(guī)模，僅相當(dāng)于5億多人口歐盟的四十分之一、3億多人口美國的四百分之一。因此，“人均一畝三分地”使耕地成為中國最稀缺的生命資源。然而，一方面是耕地面積不斷減少。據(jù)國家統(tǒng)計公布的數(shù)據(jù)，從1996到2006年10年就減少了耕地1.24億畝，相當(dāng)于內(nèi)蒙古自治區(qū)的耕地面積。問題是這些公開發(fā)布的耕地數(shù)據(jù)可不可信？如中部某省在2001年上報的耕地面積為3800多萬畝，到2007年上報卻高達(dá)5700多萬畝，實(shí)際上2006年全省有765萬畝耕地退耕還林，加上公路和鐵路、城鎮(zhèn)建設(shè)用地，耕地面積大幅減少，上報數(shù)量反而增加了。
無論是國外還是國內(nèi)，對于農(nóng)地的保護(hù)都極其嚴(yán)格。盡管土地私有化的國家可以自由買賣，但禁止改變農(nóng)地的用地性質(zhì)，否則就要承擔(dān)法律責(zé)任。而中國耕地保護(hù)存在的問題不少，如土地規(guī)劃隨著地方主要領(lǐng)導(dǎo)人的調(diào)整而調(diào)整，換一個地方主要領(lǐng)導(dǎo)人就會變換一個開發(fā)區(qū)，通過增減掛鉤、占補(bǔ)平衡就改變了農(nóng)地性質(zhì)，一片良田用一片低質(zhì)量耕地甚至荒地就置換了，耕地非農(nóng)化的紅利成為了一些地方的財政收入以及工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的積累。尤其是在國民經(jīng)濟(jì)下行的背景下，又遭遇新冠肺炎疫情，地方政府有可能還會加大通過占補(bǔ)平衡、增減掛鉤來實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)建設(shè)用地?zé)o限擴(kuò)張的力度，這是耕地保護(hù)最令人擔(dān)憂的一個現(xiàn)實(shí)問題，是直接危及十幾億人的吃飯問題。
中央要求實(shí)施最嚴(yán)格的耕地保護(hù)和最嚴(yán)格的節(jié)約用地政策，明確提出18億畝耕地紅線，捍衛(wèi)人口大國的糧食安全。按照十九大的頂層設(shè)計，到2050年實(shí)現(xiàn)全面現(xiàn)代化，那就意味著中國是一個還未實(shí)現(xiàn)全面現(xiàn)代化的國家，工業(yè)化、城市化還未最終完成，就仍然會對整個農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民提出內(nèi)向積累的要求，農(nóng)村資源仍然會進(jìn)一步向工業(yè)和城市聚集，耕地減少的趨勢不可逆轉(zhuǎn)。有研究預(yù)測，到2020年，中國耕地缺口將達(dá)到1億畝以上。
另一方面是耕地拋荒的勢頭加劇。有的是“季節(jié)性拋荒”，就是將原本種植雙季稻改單季稻，從而減少了同一面積的糧食生產(chǎn)。有的是“非糧化拋荒”，就是基于比較效益，將農(nóng)地改種甘蔗、烤煙、花卉等非糧經(jīng)濟(jì)作物。有的是“絕對拋荒”，主要是南方的山區(qū)和丘陵地帶，由于人均耕地大多為幾分地，難以維系農(nóng)民的基本生存，大面積全年拋荒的耕地隨處可見。誠然，美國等不少國家也實(shí)行大面積的輪作休耕制度，但人地矛盾十分突出的中國如果拋荒撂荒的耕地面積過多，如何養(yǎng)活自己就是一個不得不令人思考和憂慮的問題。
二、耕地拋荒是現(xiàn)代化誘導(dǎo)的社會發(fā)展變遷問題
既然耕地每年減少3000平方公里，拋荒面積又不斷增加，而人口相比1978年前在增加近一半，全球糧食出口全部即使賣給中國也只能養(yǎng)活5億人，但是，十四億中國人卻從1978年前的食品短缺時代實(shí)現(xiàn)了到改革后的農(nóng)產(chǎn)品過剩時代跨越，那么，耕地拋荒現(xiàn)象的背后必然存在著深層次原因。
傳統(tǒng)的農(nóng)民世代以土地為生，身份就是職業(yè)，職業(yè)就是身份。中國改革開放首先解放了農(nóng)民，農(nóng)民不僅獲得了生產(chǎn)經(jīng)營自主權(quán)，而且獲得了自由擇業(yè)的權(quán)利。隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的不斷推進(jìn)，農(nóng)民不斷從土地上分離出來，不再終生困守于土地，成為城鄉(xiāng)流動的“自由人”。因此，今天的農(nóng)民已經(jīng)不再是傳統(tǒng)意義上僅僅滿足于溫飽的群體了，而是在市場經(jīng)濟(jì)中進(jìn)行公平競爭、以實(shí)現(xiàn)自己合理價值、追求發(fā)家致富的市場主體，本質(zhì)上是社會發(fā)展轉(zhuǎn)型與社會進(jìn)步。有城里人對身邊城市社區(qū)的居民天天打麻將視而不見，卻驚呼大好春光之下居然有農(nóng)民不種田而打麻將。如果農(nóng)產(chǎn)品有房地產(chǎn)的暴利，那農(nóng)民會把房子拆掉種莊稼，也沒有時間去打麻將。一斤大米低于一瓶礦泉水的價格，誰去種田？禁止拋荒讓農(nóng)民虧本都要強(qiáng)制性種田，那農(nóng)民豈不是農(nóng)奴嗎？黨的宗旨是為人民服務(wù)，那黨政干部如果不發(fā)工資可不可以堅守崗位干好工作？如果種糧收益低于其他收益甚至虧本，拋荒就成為農(nóng)民作為經(jīng)濟(jì)人的理性選擇。
消費(fèi)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型與農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新加快了耕地替代，是導(dǎo)致拋荒的一個現(xiàn)實(shí)因素。經(jīng)濟(jì)發(fā)展推動生活水平不斷提高，從市民的每天飲食結(jié)構(gòu)中，就不難發(fā)現(xiàn)消費(fèi)結(jié)構(gòu)發(fā)生了歷史變動。曾經(jīng)的飲食結(jié)構(gòu)以主糧為主體，每餐四兩米還吃不飽?，F(xiàn)在很多人每天四兩米都吃不完，過去難以進(jìn)入尋常百姓家的水果、水產(chǎn)、肉食與牛奶等非主食農(nóng)產(chǎn)品成為了家常便飯，飲食結(jié)構(gòu)不斷多元化。農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新推動了農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力獲得了快速發(fā)展，農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)前所未有地突破了耕地的局限。山上的水果、茶油不需耕地，水產(chǎn)、海鮮不需要耕地，大部分自然放養(yǎng)的肉類產(chǎn)品不需要耕地，無土栽培更不需要耕地，還有科技提高產(chǎn)量間接地替代了耕地，因此，飲食結(jié)構(gòu)的改變與農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新，不僅是實(shí)現(xiàn)了耕地替代，還主導(dǎo)著耕地結(jié)構(gòu)與范圍的變遷，從山上到水中，從平原到草原、凡是能夠生產(chǎn)食品的空間，都應(yīng)該說是具有耕地的性質(zhì)，耕地不斷立體化。
東北平原在近十年全部改種水稻替代了南方大面積的耕地，也是導(dǎo)致南方山區(qū)和丘陵地帶種植水稻的小農(nóng)戶棄耕拋荒的一個重要原因。東北平原位于最北端，曾經(jīng)低溫而熱量不足，不適合水稻的種植。大約近十多年，隨著溫室效應(yīng)導(dǎo)致氣溫升高，加上水稻技術(shù)的突破，水稻種植就北上跨過了山海關(guān)，曾經(jīng)為大豆主產(chǎn)區(qū)的黑土地東北平原全面改種水稻，成為了中國水稻的主產(chǎn)區(qū)，無論是產(chǎn)量和品質(zhì)，還是規(guī)模化和機(jī)械化，絕不亞于美國的農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化水平。由于東北大米具有碾壓南方水稻的絕對優(yōu)勢，南方山區(qū)和丘陵地帶種植水稻的小農(nóng)戶全面淪陷，從根本上改變了南方水稻主產(chǎn)區(qū)的歷史地位。如歷史上為水稻主產(chǎn)區(qū)的湖南，主產(chǎn)區(qū)的地位就已經(jīng)大幅下降。但是，中國就再也找不到東北平原這樣能夠生產(chǎn)大豆的遼闊耕地了，大豆也從此依賴進(jìn)口，這是一個長期的挑戰(zhàn)。
三、消費(fèi)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型需相應(yīng)解決區(qū)域功能定位問題
中國歷史上的糧食結(jié)構(gòu)是以水稻和小麥為主的五谷雜糧，但在清朝掀起的一次超級食物革命，引發(fā)了中華民族糧食結(jié)構(gòu)的重大變遷。由于地理大發(fā)現(xiàn)，美洲的番薯、玉米、馬鈴薯，以及花生、向日葵、辣椒、番瓜、西紅柿、菜豆、菠蘿、番荔枝、番石榴、油梨、腰果、可可、西洋參、番木瓜等三十多種農(nóng)作物在清朝先后得到推廣種植，從而徹底改變了由中國以水稻和小麥為主的糧食結(jié)構(gòu)，番薯、玉米、馬鈴薯等美洲農(nóng)作物很快就成為了主糧，特別是這些外來農(nóng)產(chǎn)品在很難種植水稻、小麥的南方山地推進(jìn)了農(nóng)業(yè)革命，不僅促成了雍正時期的大規(guī)模改土歸流運(yùn)動，強(qiáng)化了國家的領(lǐng)土疆域，而且催生了人口大爆炸，從康熙三十九年(1700年)的1.5億人，到乾隆五十九年(1794年)飆升到3.13億人，到道光三十年(1850年)又增加到4.3億人，成為中華民族繁衍強(qiáng)大的根源。
與食物革命相關(guān)聯(lián)，中國歷史上曾經(jīng)發(fā)生過糧食主產(chǎn)區(qū)的多次變遷。如漢唐盛世的“八百里秦川”關(guān)中糧倉、“天府之國”成都平原，逐漸演變?yōu)樗卧慕恪棒~米之鄉(xiāng)”、明清的洞庭湖“湖廣熟天下足”，再變?yōu)榻裉斓臇|北大米和中原小麥（兩地都適合耕種機(jī)械化）。假如東北平原能夠種雙季稻，人均不過幾分地的南方山區(qū)與丘陵地帶，水稻生產(chǎn)無疑就會陷入全線崩潰的困境，除了自作口糧，要么改種，要么拋荒。但無論如何，機(jī)械化程度很高的北方小麥產(chǎn)區(qū)不會拋荒，與東北平原同樣耕地連片的南方非山區(qū)和丘陵地帶水稻產(chǎn)區(qū)也不會拋荒，需要突出解決的是南方山區(qū)和丘陵地帶的農(nóng)業(yè)持續(xù)發(fā)展問題。
中國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)水平已今非昔比，機(jī)械化、智能化大幅度降低了對勞動力的需求，如湖南大部分山區(qū)盡管人均幾分地，卻都實(shí)現(xiàn)了社會化服務(wù)的機(jī)耕和機(jī)收，農(nóng)民的生產(chǎn)能力不成問題。目前城鎮(zhèn)化率不到60%，依賴于農(nóng)村生活的還有5億多人，即使到2050年實(shí)現(xiàn)了全面現(xiàn)代化，70%城鎮(zhèn)化率就意味著也還有超過美國總?cè)丝诘?億多的農(nóng)村人口，勞動力在2億以上，按照18億畝耕地計算，人均耕地在4畝地左右，也不存在無人種田的問題。受疫情影響，不少農(nóng)民工不得不返鄉(xiāng)務(wù)農(nóng)，拋荒的耕地必然減少，雙季種植必然增加，糧食生產(chǎn)能力得到了進(jìn)一步提升。但是，最大食品的問題是豬肉危機(jī)。受非洲豬瘟和環(huán)保政策的雙重影響，很多地方鄉(xiāng)村的豬欄是十欄九空，絕大多數(shù)農(nóng)民已基本不養(yǎng)豬，也無仔豬可養(yǎng)，連偏遠(yuǎn)的村莊都要從外供應(yīng)大型養(yǎng)豬場的飼料豬，將導(dǎo)致鄉(xiāng)村發(fā)展系統(tǒng)的破壞。
盡管潛在的問題不少，但當(dāng)前養(yǎng)活中國人沒有問題，未雨綢繆是對的，但多事之秋不能自亂陣腳。盲目要求農(nóng)民擴(kuò)大生產(chǎn)，一旦造成農(nóng)產(chǎn)品過剩就會跌了價格、賤了糧食、坑了農(nóng)民。一棵樹葉子枯了，是向根澆水而不是向葉子澆水。拋荒現(xiàn)象的背后，表明社會發(fā)展處于吐故納新的進(jìn)程中，市場機(jī)制在有效地對耕地資源進(jìn)行動態(tài)配置。根本問題是因為農(nóng)產(chǎn)品消費(fèi)需求結(jié)構(gòu)與農(nóng)業(yè)區(qū)域功能的變化，使一些區(qū)域的農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)與市場消費(fèi)需求出現(xiàn)偏差，缺乏競爭力低品質(zhì)的農(nóng)產(chǎn)品和供大于求的過剩農(nóng)產(chǎn)品被市場淘汰，是相對市場需求的結(jié)構(gòu)性問題而非農(nóng)產(chǎn)品不能供應(yīng)的問題，需要準(zhǔn)確把握食品需求結(jié)構(gòu)的階段性變化與升級趨勢，使食品供給的品種結(jié)構(gòu)、區(qū)域結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不斷滿足市場多元化、個性化的消費(fèi)需求。
這就必然要求重構(gòu)中國農(nóng)業(yè)的各個區(qū)域功能定位，以地域分工破解同質(zhì)競爭難題，優(yōu)化耕地資源配置。對于耕地細(xì)碎化的南方山區(qū)和丘陵地帶農(nóng)業(yè)，主要是強(qiáng)化耕地對居住性農(nóng)民的社會保障功能，立足自給自足“小而全”的農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)，宜農(nóng)則農(nóng)，宜林則林，宜牧則牧，宜漁則漁，宜果則果，宜蔬則蔬；地域分工著重以高附加值的雜糧和特色農(nóng)產(chǎn)品為主，以精細(xì)農(nóng)業(yè)方式生產(chǎn)獨(dú)具地域特色與競爭力的農(nóng)產(chǎn)品。對于平原以及耕地連片地域的農(nóng)業(yè)，強(qiáng)化耕地對經(jīng)營性農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)發(fā)展功能，地域分工突出保障主要農(nóng)產(chǎn)品的市場供給，著重以專業(yè)化生產(chǎn)推進(jìn)農(nóng)業(yè)集約化經(jīng)營，以品牌為導(dǎo)向提高糧食綜合生產(chǎn)能力和市場競爭力。
那么，區(qū)域農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的品種選擇，就關(guān)系到經(jīng)營性農(nóng)民能不能賺錢、有不有生產(chǎn)積極性的問題，關(guān)系到居住性農(nóng)民的自我口糧保障能力、農(nóng)業(yè)能否可持續(xù)發(fā)展的問題。需要從供給端發(fā)力，促進(jìn)要素向特色產(chǎn)業(yè)和品牌品種集中，生產(chǎn)向優(yōu)勢區(qū)域集中，形成與消費(fèi)需求相適應(yīng)、與資源稟賦相匹配的農(nóng)產(chǎn)品品種結(jié)構(gòu)與區(qū)域生產(chǎn)布局。同時，全面推進(jìn)分類分區(qū)域的耕地整理，加快耕地質(zhì)量提升，確保耕地的可復(fù)耕度，變拋荒為休耕，就能使“藏糧于地”的戰(zhàn)略落到實(shí)處。
作者系湖南師范大學(xué)中國鄉(xiāng)村振興研究院院長、博士生導(dǎo)師，中央農(nóng)辦鄉(xiāng)村振興專家委員
本文擬發(fā)：《中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)》2020年第2期
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