我國(guó)脫貧事業(yè)從起步到形成相對(duì)完整的國(guó)家戰(zhàn)略目標(biāo)，經(jīng)歷了關(guān)于貧困現(xiàn)象認(rèn)知的逐步轉(zhuǎn)變過(guò)程，國(guó)家脫貧政策與社會(huì)脫貧機(jī)制也隨之轉(zhuǎn)變。脫貧事業(yè)的成功與社會(huì)各界對(duì)實(shí)現(xiàn)脫貧的規(guī)律性認(rèn)識(shí)不無(wú)關(guān)系。今后進(jìn)一步完善脫貧政策，建立更有效適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展新形勢(shì)的脫貧工作機(jī)制，仍需加深對(duì)脫貧規(guī)律性的認(rèn)識(shí)。
一、貧困自古以來(lái)是個(gè)相對(duì)性概念
流行說(shuō)法把低發(fā)展水平的國(guó)家的貧困叫做“絕對(duì)貧困”，把高發(fā)展水平的國(guó)家的貧困叫做“相對(duì)貧困”。其實(shí)，貧困自古以來(lái)就是一個(gè)相對(duì)性概念。
望文生義拆“貧”字，可看出古人對(duì)貧困的理解。貧，乃“分貝”，也就是分錢產(chǎn)生的一種后果。不論錢財(cái)總量多寡，分到錢財(cái)比較少的是貧困人群。過(guò)去有種說(shuō)法，認(rèn)為原始社會(huì)是平均分配財(cái)物，這已經(jīng)被考古學(xué)的證據(jù)所否定。
中國(guó)政府與國(guó)際機(jī)構(gòu)關(guān)于貧困的標(biāo)準(zhǔn)在近幾十年里有大幅提高，也說(shuō)明貧困是一個(gè)相對(duì)性概念。我國(guó)政府實(shí)施的脫貧戰(zhàn)略把今年的任務(wù)看做解決“絕對(duì)貧困”問(wèn)題，反映了脫貧目標(biāo)設(shè)定的“底線思維”，實(shí)際上這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)無(wú)論按不變價(jià)格計(jì)算還是按實(shí)際購(gòu)買力衡量，較之我國(guó)上世紀(jì)脫貧工作開展之初設(shè)定的目標(biāo)，都有很大提高，可見脫貧標(biāo)準(zhǔn)在我國(guó)也非一成不變。
脫貧標(biāo)準(zhǔn)的相對(duì)性是由經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律決定的。貧困的認(rèn)定是可以是一件復(fù)雜的的事情，一個(gè)人換了說(shuō)話場(chǎng)景，就會(huì)對(duì)自己是否處于貧困狀態(tài)產(chǎn)生不同想法。但是，作為政府工作的一項(xiàng)評(píng)價(jià)指標(biāo)，脫貧標(biāo)準(zhǔn)的確定要為政府的目標(biāo)服務(wù)。現(xiàn)代政府要保障所有國(guó)民不能因?yàn)樨毨Фセ咀饑?yán)，所有家庭不能因?yàn)樨毨Фy以維持勞動(dòng)力再生產(chǎn)。滿足這些目標(biāo)的物質(zhì)條件會(huì)隨著社會(huì)進(jìn)步發(fā)生變化，貧困認(rèn)定的標(biāo)準(zhǔn)也應(yīng)隨之變化。
認(rèn)識(shí)到脫貧標(biāo)準(zhǔn)的相對(duì)性，對(duì)于堅(jiān)持國(guó)家脫貧戰(zhàn)略的連續(xù)性、建立脫貧長(zhǎng)效機(jī)制，具有重要意義。在逐步提高的脫貧標(biāo)準(zhǔn)之下，國(guó)家的脫貧工作將會(huì)長(zhǎng)期開展，社會(huì)貧富差異將被控制在可接受的程度。從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)看，現(xiàn)代國(guó)家有能力通過(guò)轉(zhuǎn)移支付等手段使人均收入序列中低端的15%以下的人口得到政府不同程度的幫助，并使之成為國(guó)家長(zhǎng)期扶貧濟(jì)困政策的瞄準(zhǔn)目標(biāo)。
二、二元結(jié)構(gòu)是中國(guó)貧困發(fā)生的核心機(jī)制
貧困人口必須是一個(gè)國(guó)家總?cè)丝谥械纳贁?shù)，否則，扶貧政策難以操作。有效的扶貧政策要針對(duì)貧困的成因下功夫。除了戰(zhàn)爭(zhēng)、瘟疫等非常規(guī)性因素引起的貧困之外，以下幾種貧困類型更為常見。
1. 低度分工水平引起的貧困。工業(yè)革命前，因?yàn)樯鐣?huì)分工水平低，經(jīng)濟(jì)嚴(yán)重低效率，人類社會(huì)總體上處于貧困狀態(tài)。當(dāng)今時(shí)代，在那些沒有完成產(chǎn)業(yè)革命的國(guó)家以及那些存在“資源詛咒”問(wèn)題的國(guó)家，未進(jìn)入現(xiàn)代分工體系的國(guó)民基本處于營(yíng)養(yǎng)不良、居住形態(tài)惡劣的生活貧困狀態(tài)。
2. 權(quán)利限制引起的貧困。這是指社會(huì)經(jīng)濟(jì)權(quán)利不平等引起的部分人口的貧困。多數(shù)情況下，處于社會(huì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型過(guò)程中的國(guó)家會(huì)形成城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，農(nóng)民群體得到的公共服務(wù)水平低，農(nóng)民的自由流動(dòng)遇到歧視性政策壁壘，價(jià)格管制造成隱形利益剝奪，由此會(huì)使農(nóng)民難以卷入現(xiàn)代社會(huì)分工體系，不得不從事小農(nóng)經(jīng)營(yíng)，造成制度性貧困。
3. 先天身體稟賦與后天病殘引起的貧困。這類人口若按總?cè)丝?%估算，再去除家庭可資供養(yǎng)的部分，按3%估算，我國(guó)也有需要政府供養(yǎng)的這類貧困人口，數(shù)量約4千萬(wàn)左右，其中大部分在農(nóng)村地區(qū)。
改革開放前，如果按現(xiàn)在的脫貧標(biāo)準(zhǔn)衡量，我國(guó)大部分人口應(yīng)屬于貧困人口。按社會(huì)可接受程度所確定的標(biāo)準(zhǔn)來(lái)衡量，那時(shí)城市居民的生活水平有較高保障，而農(nóng)村居民絕大部分被認(rèn)為處于貧困狀態(tài)。經(jīng)濟(jì)史觀察表明，如果城鄉(xiāng)之間不存在制度壁壘，農(nóng)村居民會(huì)緊跟城市化步伐，不斷進(jìn)入現(xiàn)代分工系統(tǒng)，享受勞動(dòng)生產(chǎn)率提高提高的好處，最終使他們的收入趕上甚至超過(guò)城市居民收入。在這個(gè)過(guò)程中，上述第一、第二類原因引起的貧困會(huì)自然消除。我國(guó)一個(gè)時(shí)期實(shí)行權(quán)利限制性的戶籍制度、土地制度和就業(yè)制度構(gòu)成了城鄉(xiāng)壁壘，是農(nóng)村貧困長(zhǎng)期存在的基本原因。
三、我國(guó)脫貧事業(yè)的根本經(jīng)驗(yàn)
中國(guó)的改革開放政策是上述第一類貧困人口迅速脫貧的主要?jiǎng)恿ΑＩ鲜兰o(jì)80年代的農(nóng)村改革增加了農(nóng)民的有效工作時(shí)間，使我國(guó)糧食產(chǎn)量的增速超過(guò)人口增速，一舉解決了我國(guó)人民的溫飽問(wèn)題。
市場(chǎng)化改革提高了國(guó)民經(jīng)濟(jì)運(yùn)行效率，為也為解決第二類貧困問(wèn)題創(chuàng)造了條件。城市化、工業(yè)化使我國(guó)社會(huì)分工水平大幅度提高，農(nóng)村勞動(dòng)力大量向城市轉(zhuǎn)移，縮小了城市勞動(dòng)生產(chǎn)率與農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率的差異，農(nóng)民收入與市民收入的差距縮小，全國(guó)平均恩格爾系數(shù)逐步縮小到30%左右，使全國(guó)大多數(shù)居民的實(shí)際生活水平超過(guò)聯(lián)合國(guó)設(shè)定的脫貧標(biāo)準(zhǔn)。這個(gè)過(guò)程同時(shí)也是消除城鄉(xiāng)居民權(quán)利不對(duì)稱的過(guò)程。只要人民有創(chuàng)業(yè)、擇業(yè)和遷徙的自由，并享有平等權(quán)利，人民就會(huì)努力去改變自己的生存狀態(tài)。脫貧奇跡歸根到底是人民自己的創(chuàng)造力使然。
政府在脫貧事業(yè)中發(fā)揮了重要作用。政府的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)為社會(huì)分工的擴(kuò)大創(chuàng)造了條件。政府的市場(chǎng)化改革舉措改善了農(nóng)民的就業(yè)環(huán)境，開辟了農(nóng)民的收入增長(zhǎng)空間。政府還以大規(guī)模社會(huì)動(dòng)員的辦法集中解決單靠市場(chǎng)難以解決剛性貧困問(wèn)題，對(duì)于形成全社會(huì)關(guān)于脫貧正義性的價(jià)值判斷，具有重要意義。在傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會(huì)，主要依靠家庭負(fù)擔(dān)、家族接濟(jì)和社區(qū)慈善來(lái)緩解少數(shù)居民的剛性貧困問(wèn)題，這個(gè)傳統(tǒng)如今得以改變，應(yīng)予積極評(píng)價(jià)。
四、脫貧事業(yè)仍面臨巨大挑戰(zhàn)
從我國(guó)政府提出的“兩個(gè)一百年”的經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求看，我國(guó)脫貧事業(yè)遠(yuǎn)未取得決定性順利。認(rèn)清我國(guó)未來(lái)脫貧事業(yè)所面臨重大挑戰(zhàn)，對(duì)于建立更為有效的脫貧機(jī)制具有重要意義。
1.脫貧標(biāo)準(zhǔn)有待提高
在“兜底政策”的支持下，以年收入人均3000元左右的貧困線為標(biāo)準(zhǔn)，我國(guó)完成全社會(huì)脫貧任務(wù)當(dāng)屬無(wú)疑。在脫貧工作的實(shí)際操作中，我國(guó)政府要求確保貧困人口實(shí)現(xiàn)“兩不愁、三保障”，事實(shí)上使脫貧標(biāo)準(zhǔn)超過(guò)了上述人均收入標(biāo)準(zhǔn)。但是，從我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)的要求看，現(xiàn)行脫貧標(biāo)準(zhǔn)還應(yīng)提高。
我國(guó)已經(jīng)被國(guó)際上列為“高人類發(fā)展水平國(guó)家”，貧困人口的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該采用聯(lián)合國(guó)的標(biāo)準(zhǔn)。按聯(lián)合國(guó)的標(biāo)準(zhǔn)（包括恩格爾系數(shù)低于59%），再根據(jù)我國(guó)官方數(shù)據(jù)及一些典型調(diào)查推算，人均收入低于9280元的家庭，即可認(rèn)為該家庭處于貧困狀態(tài)。到2020年，這個(gè)貧困標(biāo)準(zhǔn)之下的農(nóng)村人口占農(nóng)村人口總數(shù)的比例為40%左右，人口總數(shù)在1.2億左右。顯然，我國(guó)應(yīng)確立新的脫貧工作目標(biāo)人群，將脫貧工作推向一個(gè)新的歷史階段。
2. 農(nóng)村經(jīng)濟(jì)部門難以承載貧困人口
觀察現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)體，農(nóng)民是最應(yīng)該成為中產(chǎn)階級(jí)的群體，這是主要由經(jīng)濟(jì)規(guī)律決定的。現(xiàn)代農(nóng)村農(nóng)業(yè)“養(yǎng)不了窮人”。這個(gè)道理很多人似乎不理解。
未來(lái)農(nóng)業(yè)中資本技術(shù)裝備替代重體力勞動(dòng)是不可替代的趨勢(shì)。如果農(nóng)民收入低于城市居民收入，必然發(fā)生農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移，直至在農(nóng)業(yè)領(lǐng)域產(chǎn)生規(guī)模化經(jīng)營(yíng)的條件，使農(nóng)民收入達(dá)到城市居民水平。滿足這個(gè)條件需要農(nóng)民的土地資產(chǎn)與自有農(nóng)業(yè)技術(shù)裝備，并以一定規(guī)模形成有效率的匹配關(guān)系。這樣的農(nóng)民當(dāng)然屬于中產(chǎn)階級(jí)。在農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的格局下，農(nóng)戶以體力勞動(dòng)為主從事農(nóng)業(yè)，其機(jī)會(huì)成本遠(yuǎn)大于收益，必然陷入貧困。市場(chǎng)不會(huì)因?yàn)檗r(nóng)戶付出過(guò)多體力勞動(dòng)而給予其產(chǎn)品高價(jià)售賣的機(jī)會(huì)。
在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國(guó)家，農(nóng)村地區(qū)的大部分居民實(shí)際是城市經(jīng)濟(jì)部門的就業(yè)人口，他們更是平均收入超過(guò)中產(chǎn)階級(jí)水準(zhǔn)的群體。
3. 農(nóng)村剛性貧困人口脫貧難
無(wú)論從政府工作效率看，還是從人道主義要求看，現(xiàn)代社會(huì)的剛性貧困人口不適合在農(nóng)村生活。任何現(xiàn)代國(guó)家的農(nóng)村地區(qū)的商業(yè)環(huán)境及公共服務(wù)的可及性都遜于城市，這對(duì)擁有交通工具的中產(chǎn)階層居民基本不是問(wèn)題，但對(duì)剛性貧困人口是個(gè)大問(wèn)題。這是很多國(guó)家的剛性貧困人口主要生活于各類城市的基本原因。政府及慈善機(jī)構(gòu)對(duì)剛性貧困人口的幫助在城市更為容易。
以上三個(gè)難題在目前我國(guó)以往脫貧政策體系中基本沒有答案，脫貧制度創(chuàng)新迫在眉睫。
五、脫貧工作模式轉(zhuǎn)變
全面小康社會(huì)建成之后，要通過(guò)城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制的建立，使預(yù)防貧困發(fā)生機(jī)制內(nèi)生化，短期由政府強(qiáng)力動(dòng)員的運(yùn)動(dòng)型脫貧工作轉(zhuǎn)化為有法治保障、市場(chǎng)主導(dǎo)、政府調(diào)節(jié)的常態(tài)運(yùn)行體制，使國(guó)家脫貧政策轉(zhuǎn)變?yōu)橐话阈允杖敕峙湔撸瑢?shí)現(xiàn)社會(huì)收入分配的公平正義。為此，要注意以下幾方面工作。
1. 建立正確的區(qū)域經(jīng)濟(jì)資源評(píng)價(jià)指標(biāo)，使一定時(shí)期不適應(yīng)人口穩(wěn)定脫貧的區(qū)域退出政府設(shè)定的開發(fā)政策目標(biāo)區(qū)域。政府與企業(yè)都不宜在深度貧困地區(qū)、生態(tài)脆弱地區(qū)實(shí)施“開發(fā)式扶貧”。
2. 改進(jìn)扶貧移民政策。在總的扶貧移民計(jì)劃中，應(yīng)考慮將完全依賴“社保計(jì)劃”的剛性貧困人口逐步向城市轉(zhuǎn)移，消除現(xiàn)行就近移民政策產(chǎn)生的新移民與原住民爭(zhēng)奪資源的弊端。
3. 精準(zhǔn)脫貧政策實(shí)施中，要將“市場(chǎng)瞄準(zhǔn)”與“政府瞄準(zhǔn)”兩個(gè)方面結(jié)合起來(lái)。“市場(chǎng)瞄準(zhǔn)”主要應(yīng)看貧困戶出售勞動(dòng)產(chǎn)品和服務(wù)的凈收益，“政府瞄準(zhǔn)”則主要看貧困戶的總收入，其中還包括農(nóng)戶未出售的產(chǎn)品的價(jià)值。
4. 堅(jiān)持以城市化引領(lǐng)農(nóng)村發(fā)展。為此要合理布局城市，大力發(fā)展小型城市。
5. 建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的以“食物券”發(fā)放為主要手段的低收入人群營(yíng)養(yǎng)改善計(jì)劃。國(guó)家采取多種措施鼓勵(lì)農(nóng)村窮人進(jìn)城，將農(nóng)村居民貧困問(wèn)題轉(zhuǎn)變?yōu)橐话阈载毨丝诘拿撠殕?wèn)題，以提高國(guó)家脫貧政策的實(shí)施效率，更好地消除貧困跨代繼承現(xiàn)象。
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