摘要：深度貧困地區(qū)的貧困治理是當(dāng)前脫貧攻堅(jiān)的難點(diǎn)和焦點(diǎn), 是實(shí)現(xiàn)我國(guó)全面建成小康社會(huì)以及鄉(xiāng)村振興的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。基于深度貧困地區(qū)面臨資源稟賦約束、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)短板、精神貧困突出、基層干部能力薄弱等諸多困境, 本文提出深度貧困地區(qū)要構(gòu)建政府主導(dǎo)、多方協(xié)作的市場(chǎng)化脫貧機(jī)制, 并系統(tǒng)分析了各主體之間的利益聯(lián)結(jié)以及協(xié)作扶貧的動(dòng)力機(jī)制, 指出深度貧困地區(qū)要通過(guò)發(fā)展地區(qū)特色產(chǎn)業(yè)、實(shí)施生態(tài)保護(hù)和綠色發(fā)展、易地搬遷等措施消除貧困, 最后針對(duì)深度貧困地區(qū)脫貧攻堅(jiān)問(wèn)題提出政策建議。
一、引言
盡管我國(guó)政府適時(shí)實(shí)施精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略, 且成效顯著, 但脫貧攻堅(jiān)形勢(shì)依然嚴(yán)峻。目前, 我國(guó)貧困發(fā)生率已降到4%以下, 但由于人口基數(shù)大, 全國(guó)仍有3000多萬(wàn)人處于絕對(duì)貧困, 尚未脫離貧困的地區(qū)大都生態(tài)環(huán)境脆弱、經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱、基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)滯后, 這些地區(qū)要素流動(dòng)不暢、信息不靈、交通不便, 與其它地區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)聯(lián)系弱化, 發(fā)展能力被“剝奪”, 難以共享我國(guó)社會(huì)改革和經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果, 深度貧困問(wèn)題突出, 成為貧困“孤島”[1-2]。深度貧困地區(qū)的貧困治理事關(guān)2020年我國(guó)全面建成小康社會(huì)宏偉目標(biāo)的成敗, 是當(dāng)前脫貧攻堅(jiān)的難點(diǎn)和焦點(diǎn)。我國(guó)已經(jīng)形成了專項(xiàng)扶貧、行業(yè)扶貧和社會(huì)扶貧三位一體的扶貧格局, 深度貧困地區(qū)自身發(fā)展能力嚴(yán)重不足, 必須更加廣泛地動(dòng)員全社會(huì)各方力量, 凝聚攻堅(jiān)深度貧困的強(qiáng)大合力, 激發(fā)深度貧困地區(qū)發(fā)展內(nèi)生動(dòng)力。本文對(duì)現(xiàn)階段我國(guó)深度貧困地區(qū)扶貧機(jī)制構(gòu)建和脫貧路徑進(jìn)行了研究和探討, 為我國(guó)深度貧困地區(qū)早日脫貧、實(shí)現(xiàn)脫貧攻堅(jiān)最后階段的勝利提供借鑒和參考。
二、文獻(xiàn)回顧及評(píng)價(jià)
貧困問(wèn)題一直受到我國(guó)學(xué)術(shù)界的密切關(guān)注, 產(chǎn)生了豐富的研究成果。通過(guò)文獻(xiàn)搜集和梳理, 與本研究相關(guān)的文獻(xiàn)主要集中在以下幾個(gè)方面:
(一) 市場(chǎng)化機(jī)制與扶貧成效
張新偉認(rèn)為扶貧投資力度不足、投資瞄準(zhǔn)機(jī)制出現(xiàn)偏差以及扶貧投資漏出率高是導(dǎo)致扶貧政策低效性的主要原因, 市場(chǎng)化的反貧困道路是貧困地區(qū)脫貧的根本[3], 鄭功成對(duì)中國(guó)非政府組織 (NGO) 扶貧的研究[4]、張全紅對(duì)中國(guó)扶貧資金投入與貧困減少的經(jīng)驗(yàn)分析[5]、賴明等基于縣級(jí)面板數(shù)據(jù)的實(shí)證研究[6]以及歐陽(yáng)煌等人對(duì)于財(cái)政扶貧治理困境的思考[7], 分別從不同側(cè)面印證了市場(chǎng)化對(duì)提高扶貧成效的重要作用。劉冬梅認(rèn)為由于存在市場(chǎng)失靈, 單純依靠市場(chǎng)并不能解決中國(guó)農(nóng)村的貧困問(wèn)題[8], 葉興慶則認(rèn)為未來(lái)更長(zhǎng)時(shí)期在中國(guó)消除絕對(duì)貧困, 需要加大政府主導(dǎo)的專項(xiàng)扶貧規(guī)劃的實(shí)施力度, 特別是要實(shí)施精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略, 使貧困鄉(xiāng)村和貧困農(nóng)戶有更多的發(fā)展機(jī)會(huì)[9], 政府主導(dǎo)下的市場(chǎng)化扶貧模式更加符合“精準(zhǔn)扶貧”的要求這一觀點(diǎn)正被越來(lái)越多的學(xué)者接受[10]。
(二) 產(chǎn)業(yè)扶貧與可持續(xù)發(fā)展
產(chǎn)業(yè)扶貧是我國(guó)扶貧工作的核心[11], 扶持產(chǎn)業(yè)發(fā)展能夠?yàn)樨毨丝谔峁┟撠殑?dòng)力[12]并促進(jìn)公民精神培育[13]。陳聰?shù)日J(rèn)為在產(chǎn)業(yè)扶貧過(guò)程中, 政府需要遵循產(chǎn)業(yè)價(jià)值鏈演化規(guī)律, 通過(guò)提供產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)型公共品奠定產(chǎn)業(yè)形成的基礎(chǔ)條件, 一方面加大政府財(cái)政投入的力度, 另一方面鼓勵(lì)民間資本參與到農(nóng)村公共品供給中來(lái), 以確保貧困地區(qū)農(nóng)村公共品供給的充足來(lái)源[14]。許漢澤等提出產(chǎn)業(yè)扶貧項(xiàng)目在申請(qǐng)的時(shí)候要避免精英捕獲, 要特別注意對(duì)于條件比較差的貧困村的扶植和傾斜, 防止和減少“政績(jī)工程”和“亮點(diǎn)工程”的出現(xiàn), 而在項(xiàng)目的執(zhí)行主體方面, 則要讓有實(shí)力的公司和企業(yè)來(lái)承擔(dān)[15]。李志平的研究發(fā)現(xiàn), 對(duì)于產(chǎn)業(yè)精準(zhǔn)扶貧, 中長(zhǎng)期內(nèi)更加有效的方法是采用向貧困戶送豬崽、雞苗和良種等資本的辦法, 直接將貧困戶的生產(chǎn)納入當(dāng)?shù)氐漠a(chǎn)業(yè)體系, 而非將扶貧資金折合現(xiàn)金并由貧困戶自己決定投資項(xiàng)目和選擇產(chǎn)業(yè)[16]。鄧小海等則針對(duì)我國(guó)扶貧旅游產(chǎn)業(yè)鏈存在的短窄化、脫節(jié)化、非本地化以及同質(zhì)化問(wèn)題提出了培育核心扶貧旅游企業(yè)、加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)鏈整合、加快產(chǎn)業(yè)鏈本地化、加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)和部門融合及區(qū)域合作等針對(duì)性建議[17]。以上學(xué)者的研究均肯定了產(chǎn)業(yè)扶貧在國(guó)家扶貧戰(zhàn)略中的重要地位, 也從不同的角度為深度貧困地區(qū)依托產(chǎn)業(yè)發(fā)展脫離貧困提供有價(jià)值的借鑒。
(三) 脫貧攻堅(jiān)中的協(xié)作機(jī)制
脫貧攻堅(jiān)需要全社會(huì)的共同參與, 通過(guò)農(nóng)村反貧困行動(dòng)中各相關(guān)利益主體之間的合作, 從制度層面上構(gòu)建可持續(xù)的農(nóng)村反貧困機(jī)制[18]。李素玲通過(guò)對(duì)廈門臨夏東西扶貧協(xié)作的調(diào)查論證了東西部扶貧協(xié)作和對(duì)口支援對(duì)推動(dòng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的重要作用[19]。劉宇翔認(rèn)為以農(nóng)民合作社為載體的合作扶貧模式有其獨(dú)特優(yōu)勢(shì)和凝聚力, 可以有效促進(jìn)欠發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展[20], 整合國(guó)家財(cái)政扶貧資源與合作社進(jìn)行對(duì)接, 再吸納貧困農(nóng)戶的自有資源, 能使貧困農(nóng)戶能夠更好地參與合作組織并逐步提升合作自治能力[21]。蘇曉云從NGO (非政府組織) 和農(nóng)民合作社的功能定位出發(fā), 認(rèn)為NGO參與的農(nóng)民合作社發(fā)展新模式有利于扶貧問(wèn)題的解決[22]。朱顯岳對(duì)浙江省龍泉市農(nóng)村互助基金合作社的試點(diǎn)工作進(jìn)行了研究, 提出了與農(nóng)村信用社等銀行合作、提高從業(yè)人員的專業(yè)素質(zhì)、擴(kuò)大資金來(lái)源等建議[23]。李民等的研究發(fā)現(xiàn)跨行政區(qū)協(xié)同合作是破解連片特困地區(qū)農(nóng)業(yè)發(fā)展瓶頸的有效路徑[24], 李博等則提出以國(guó)家力量主導(dǎo)、社會(huì)資本參與、科研機(jī)構(gòu)實(shí)施第三方評(píng)估的模式來(lái)推行“購(gòu)買服務(wù)式”的綜合性扶貧治理機(jī)制[25]。近年來(lái)涌現(xiàn)的大量相關(guān)文獻(xiàn)證實(shí)了扶貧協(xié)作形式的多樣性, 既有跨區(qū)域的東部發(fā)達(dá)地區(qū)和西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)的協(xié)作, 又有貧困地區(qū)之間、貧困群體之間的相互協(xié)作, 還有政府、企業(yè)、NGO的協(xié)作, 不同協(xié)作形式推動(dòng)資源要素向貧困地區(qū)的流動(dòng)和扶貧效率的提升, 也實(shí)現(xiàn)了協(xié)作各方的優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、共同發(fā)展與合作共贏。
三、深度貧困地區(qū)脫貧攻堅(jiān)面臨的困境
我國(guó)的深度貧困地區(qū)主要有以下三類[26]:一是連片深度貧困地區(qū), 包括西藏、新疆南疆四地州和四省藏區(qū), 甘肅的臨夏州、四川的涼山州和云南的怒江州;二是分布在全國(guó)14個(gè)省區(qū)的深度貧困縣;三是居住著全國(guó)60%的貧困人口的貧困村。研究深度貧困地區(qū)的脫貧機(jī)制和路徑, 首先需要厘清這些地區(qū)深度貧困的成因以及脫貧攻堅(jiān)面臨的主要困境。
(1) 資源稟賦約束性強(qiáng), 脫貧形勢(shì)嚴(yán)峻
資源稟賦條件是一個(gè)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)條件和動(dòng)力源泉。深度貧困地區(qū)主要分布在革命老區(qū)、少數(shù)民族聚居區(qū)、邊疆地區(qū), 與我國(guó)的“老少邊窮”地區(qū)在空間上高度疊合, 這些地區(qū)往往資源匱乏、區(qū)位條件不佳、生態(tài)環(huán)境脆弱。由于資源瓶頸和區(qū)位約束, 這些地區(qū)工業(yè)基礎(chǔ)薄弱, 支柱產(chǎn)業(yè)缺乏, 群眾增收乏力;深度貧困地區(qū)往往也是我國(guó)重要的生態(tài)功能區(qū), 生態(tài)保護(hù)任務(wù)艱巨, 生態(tài)保護(hù)和扶貧開(kāi)發(fā)協(xié)同發(fā)展矛盾突出;一些地區(qū)因地理位置、地質(zhì)構(gòu)造以及氣候條件等因素的影響, 自然災(zāi)害頻發(fā), 對(duì)貧困人口脫貧造成不利影響, 增加了返貧風(fēng)險(xiǎn)。在經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)的過(guò)程中, 我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的涓滴效應(yīng)難以惠及這些地區(qū), 自然地理、民族宗教、國(guó)防安全等問(wèn)題與脫貧攻堅(jiān)交織在一起, 脫貧形勢(shì)嚴(yán)峻。
(二) 基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后, 公共產(chǎn)品供給匱乏
深度貧困地區(qū)主要分布在在山地丘陵、喀斯特地貌和高原沙漠地帶, 地理位置偏遠(yuǎn), 道路、渠道、橋梁、房屋等基礎(chǔ)設(shè)施亟待修建和改良, 施工難度大, 建設(shè)成本高。這些地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施和中東部發(fā)達(dá)地區(qū)差距大, 束縛了資源要素在區(qū)域內(nèi)外的自由流動(dòng), 制約了中東部發(fā)達(dá)地區(qū)對(duì)這些地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的輻射帶動(dòng), 為社會(huì)各界的貧困幫扶帶來(lái)了困難, 更增加了脫貧攻堅(jiān)的難度, 基礎(chǔ)設(shè)施薄弱成為限制深度貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)加快發(fā)展的重要短板之一。一些遠(yuǎn)離城鎮(zhèn)的深度貧困村莊, 由于沒(méi)有幼兒園、中小學(xué)、醫(yī)院和基本的商業(yè)設(shè)施, 貧困人口求學(xué)、看病、就醫(yī)均要付出更高的成本, 公共產(chǎn)品供給不足和非均衡化發(fā)展深層次制約著區(qū)域扶貧成效的穩(wěn)固性和持續(xù)性[27]。
(三) 精神貧困問(wèn)題突出, 社會(huì)文明程度低
精神貧困有兩種表現(xiàn), 一是貧困而不思進(jìn)取, 二是知識(shí)與技能貧困。深度貧困地區(qū)長(zhǎng)期以來(lái)得到了國(guó)家的項(xiàng)目扶持和物質(zhì)救濟(jì), 但以物質(zhì)供給為特征的扶貧支持[28]卻強(qiáng)化了部分貧困地區(qū)“等、靠、要”的落后思想以及部分貧困群眾“懶”、“散”、“慢”等安于現(xiàn)狀的心理狀態(tài)。消極無(wú)為、人窮志短, 缺乏脫貧的勇氣和信心, 沒(méi)有踏實(shí)肯干的毅力和決心, 即便是更加優(yōu)惠的政策、力度更大的幫扶, 也難以真正脫貧。此外, 深度貧困地區(qū)偏遠(yuǎn)閉塞, 限制了文化傳播和文明進(jìn)步。出生率和學(xué)生輟學(xué)率高, 人口整體受教育程度偏低, 沿襲陳規(guī)陋習(xí), 文明和法律意識(shí)淡薄。由于缺乏專業(yè)知識(shí)和職業(yè)技能, 深度貧困人口喪失了在勞動(dòng)力市場(chǎng)中獲得較為理想的職位和收入的機(jī)會(huì), 而窮困的家庭環(huán)境和能力素質(zhì)欠缺的父輩往往會(huì)對(duì)子女的成長(zhǎng)、教育和發(fā)展帶來(lái)不利影響, 使子女更容易陷入貧困, 從而造成貧困的代際傳遞。
(四) 基層干部能力薄弱, 引導(dǎo)帶動(dòng)缺位
各種歷史與現(xiàn)實(shí)不利因素使深度貧困地區(qū)擺脫貧困困難重重。這些地區(qū)的社會(huì)面貌改造和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展客觀上需要基層組織強(qiáng)有力的組織引導(dǎo), 激發(fā)貧困群眾脫貧的內(nèi)生動(dòng)力, 因地制宜地通過(guò)發(fā)揮地區(qū)比較優(yōu)勢(shì)促進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展和農(nóng)民增收, 然而當(dāng)前深度貧困地區(qū)基層干部年齡結(jié)構(gòu)不合理、文化程度偏低、視野狹窄、工作能力薄弱, 對(duì)精準(zhǔn)扶貧的成效和可持續(xù)性帶來(lái)消極影響。深度貧困地區(qū)基層干部普遍缺乏帶動(dòng)當(dāng)?shù)丶w經(jīng)濟(jì)和特色產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展的能力, 多數(shù)深度貧困村無(wú)產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)或產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一, 對(duì)貧困戶的帶動(dòng)能力非常有限。由于收入低, 上升渠道不暢, 對(duì)工作前景有嚴(yán)重失落感[29], 難以吸引優(yōu)秀青年人才到農(nóng)村基層工作, 農(nóng)村基層干部扶貧工作中創(chuàng)造力和戰(zhàn)斗力不強(qiáng)。
四、深度貧困地區(qū)脫貧攻堅(jiān)機(jī)制構(gòu)建與路徑選擇
(一) 構(gòu)建政府主導(dǎo)、多方協(xié)作的市場(chǎng)化脫貧攻堅(jiān)機(jī)制
1. 政府主導(dǎo)是深度貧困地區(qū)建立市場(chǎng)化脫貧機(jī)制的根基。
脫貧攻堅(jiān)必須堅(jiān)持政府主導(dǎo), 只有政府才能夠立足全局, 動(dòng)員全社會(huì)的力量參與扶貧, 始終如一地堅(jiān)持消滅貧困, 實(shí)現(xiàn)共同富裕。實(shí)踐證明, 現(xiàn)階段經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)對(duì)于減貧的邊際效應(yīng)持續(xù)弱化, 要實(shí)現(xiàn)全面消除貧困, 只有依托政府制定有利于深度貧困地區(qū)群眾脫貧的發(fā)展戰(zhàn)略和規(guī)劃, 引導(dǎo)和推動(dòng)各種資源要素流向深度貧困地區(qū)。當(dāng)然, 肯定政府的主導(dǎo)作用并不意味著由政府包辦一切。長(zhǎng)期以來(lái), 政府既是扶貧戰(zhàn)略和規(guī)劃的制定者, 又是扶貧資源的分配和供給者, 還是扶貧開(kāi)發(fā)的具體實(shí)施者和監(jiān)督者, 政府身份的多重性存在天然缺陷, 更容易發(fā)生權(quán)力尋租和治理失靈, 帶來(lái)資源錯(cuò)配和瞄準(zhǔn)失靈等問(wèn)題。此外, 扶貧是一項(xiàng)具有系統(tǒng)性、專業(yè)性的工作, 但政府扶貧機(jī)構(gòu)人員往往由于專業(yè)知識(shí)和能力不足, 不能在統(tǒng)籌考慮和科學(xué)論證的基礎(chǔ)上因地制宜地合理分配資金和安排項(xiàng)目, 難以緊密對(duì)接深度貧困地區(qū)和深度貧困群體的實(shí)際情況, 造成資源浪費(fèi), 限制了扶貧資源發(fā)揮更大作用。因此, 必須毫不動(dòng)搖地堅(jiān)持政府主導(dǎo)地位, 但扶貧工作中政府行為的邊界值得深入思考。
2. 多方協(xié)作、形成合力是解決深度貧困問(wèn)題的必由之路。
深度貧困地區(qū)貧困程度深, 貧困群體脫貧難度大, 脫貧攻堅(jiān)需要更多資源的流入, 長(zhǎng)期以來(lái), 我國(guó)的扶貧資金主要來(lái)源于中央政府和地方政府設(shè)立的扶貧專項(xiàng)基金, 雖然總量規(guī)模大、并逐年增加, 但有限的人均扶貧資金難以為貧困人口提供有力幫扶, 深度貧困地區(qū)的脫貧攻堅(jiān)需要依靠全社會(huì)的資金、人力、物力以及技術(shù)的強(qiáng)大支持。我國(guó)政府目前大力倡導(dǎo)社會(huì)扶貧多元化, 正在進(jìn)行經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)縣和貧困縣“攜手奔小康”、民營(yíng)企業(yè)“萬(wàn)企幫萬(wàn)村”以及東西部地區(qū)扶貧協(xié)作, 但尚未充分整合各種社會(huì)力量形成扶貧合力, 尚需制定更加系統(tǒng)的政策措施, 最大限度地引導(dǎo)各類資源要素流向深度貧困地區(qū)。
3. 建立市場(chǎng)化機(jī)制是實(shí)現(xiàn)深度貧困地區(qū)脫貧攻堅(jiān)可持續(xù)成效的重要保障。
多方協(xié)作可以很好地解決政府單方扶貧力量不足的問(wèn)題, 而市場(chǎng)化機(jī)制則是實(shí)現(xiàn)扶貧成效可持續(xù)的重要保障。政府可以通過(guò)轉(zhuǎn)移支付等措施源源不斷地為深度貧困地區(qū)進(jìn)行幫扶, 但持續(xù)地捐助資金和物資對(duì)企業(yè)等市場(chǎng)扶貧主體則是一種經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān), 從而影響其參與扶貧積極性, 也難以取得理想的扶貧效果, 且不可持續(xù), 此類扶貧市場(chǎng)主體更希望在參與扶貧的過(guò)程中實(shí)現(xiàn)社會(huì)責(zé)任和自身發(fā)展的雙重目標(biāo)。市場(chǎng)化機(jī)制更加適應(yīng)企業(yè)等扶貧主體的需求, 以市場(chǎng)化帶動(dòng)貧困地區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展和扶貧模式創(chuàng)新, 既能夠?qū)⑿∞r(nóng)戶和大市場(chǎng)連接到一起, 充分調(diào)動(dòng)貧困人口脫貧積極性, 提高貧困人口自我發(fā)展能力和深度貧困地區(qū)可持續(xù)發(fā)展能力, 也可以為企業(yè)等扶貧主體提供資源、勞動(dòng)力和市場(chǎng), 擴(kuò)大其市場(chǎng)規(guī)模和影響力。此外, 在市場(chǎng)化扶貧機(jī)制中, 政府、企業(yè)、NGO等扶貧主體共同參與進(jìn)來(lái), 在各自專長(zhǎng)的領(lǐng)域內(nèi)從事扶貧工作, 從而帶來(lái)效率提升。市場(chǎng)化機(jī)制也可以很好地解決政府主導(dǎo)扶貧機(jī)制下政府多重身份對(duì)扶貧工作帶來(lái)的負(fù)面影響, 充分發(fā)揮政府在脫貧攻堅(jiān)中的引導(dǎo)作用, 通過(guò)扶貧規(guī)劃、政策設(shè)計(jì)和監(jiān)督考核保障社會(huì)力量參與深度貧困地區(qū)脫貧攻堅(jiān)的成效。
(二) 利益聯(lián)結(jié)與動(dòng)力機(jī)制
政府、企業(yè)、NGO和貧困地區(qū)的干部群眾等主體參與脫貧攻堅(jiān)均基于不同的利益或目標(biāo)驅(qū)動(dòng), 在脫貧攻堅(jiān)過(guò)程中不同的組織和個(gè)人如何實(shí)現(xiàn)目標(biāo)或收獲利益?研究各方在這一過(guò)程中的利益取向和目標(biāo)設(shè)定, 探索多方協(xié)作中的動(dòng)力機(jī)制具有重要意義。近年來(lái), 在我國(guó)的扶貧實(shí)踐中, 出現(xiàn)了各種不同的協(xié)作形式:1.政府、企業(yè)、NGO、貧困人口等主體間的多方協(xié)作;2.以東西部地區(qū)扶貧協(xié)作為代表的跨地區(qū)的政府間協(xié)作;3.以連片特困地區(qū)跨行政區(qū)協(xié)同合作為代表的貧困地區(qū)之間的協(xié)作;4.以貧困戶參與農(nóng)民合作組織為代表的貧困農(nóng)戶之間的協(xié)作等。下文以政府、企業(yè)以及貧困人口三者之間的協(xié)作為例, 對(duì)多方協(xié)作及動(dòng)力機(jī)制進(jìn)行了分析 (見(jiàn)圖1) 。
1. 政府。
扶貧成效一直是體現(xiàn)地方政府政績(jī)的重要標(biāo)志之一。一方面, 政府要引導(dǎo)動(dòng)員全社會(huì)力量共同參與精準(zhǔn)扶貧, 構(gòu)建競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制, 對(duì)實(shí)力雄厚、吸納貧困人口就業(yè)能力強(qiáng)、熱心扶貧事業(yè)的企業(yè)和組織在資金扶持、貸款和稅收等方面給予優(yōu)惠政策, 同時(shí)對(duì)扶貧企業(yè)強(qiáng)化管理, 建立評(píng)估、考核和退出機(jī)制。另一方面, 對(duì)于貧困人口, 政府要加強(qiáng)教育培訓(xùn), 提高其人力資本, 解決扶志和扶智問(wèn)題, 通過(guò)為貧困人口提供生產(chǎn)、生活、務(wù)工等信息服務(wù), 拓寬貧困人口發(fā)展生產(chǎn)、外出務(wù)工途徑;政府還要通過(guò)提高扶貧能力和改善瞄準(zhǔn)方式, 增加瞄準(zhǔn)的準(zhǔn)確性和效率, 將真正貧困的人口甄別出來(lái), 對(duì)于喪失勞動(dòng)能力, 無(wú)力通過(guò)產(chǎn)業(yè)扶持和就業(yè)幫助脫貧的特困群體提供兜底保障;此外, 政府還可通過(guò)明確的、具有較強(qiáng)操作性的標(biāo)準(zhǔn)和程序, 實(shí)施貧困退出正向激勵(lì)和動(dòng)態(tài)管理, 保障扶貧對(duì)象精準(zhǔn)、扶貧成效真實(shí)。
2. 企業(yè)。
拓展發(fā)展空間和踐行社會(huì)責(zé)任是企業(yè)參與扶貧的主要目的。企業(yè)與政府、貧困人口之間可以形成牢固的鏈接機(jī)制, 作為最具活力的市場(chǎng)主體, 企業(yè)不僅可以有效彌補(bǔ)政府扶貧財(cái)力不足的短板, 拓寬扶貧資源投入渠道, 還可以利用自身?yè)碛械氖袌?chǎng)、資金、平臺(tái)、技術(shù)、管理等優(yōu)勢(shì), 一方面對(duì)接政府的扶貧規(guī)劃和項(xiàng)目, 獲取政府各項(xiàng)優(yōu)惠政策的支持, 在發(fā)展自身的同時(shí), 最大化的發(fā)揮扶貧資源的效能, 另一方面企業(yè)又能把貧困人口與產(chǎn)業(yè)、市場(chǎng)聯(lián)系起來(lái)。企業(yè)既可以直接為貧困人口提供就業(yè)機(jī)會(huì), 也可以以產(chǎn)業(yè)加盟、項(xiàng)目參與、土地入股等形式與貧困人口建立利益聯(lián)結(jié)關(guān)系, 增加貧困群眾收入。參與扶貧, 企業(yè)既可以幫助貧困群眾脫貧, 塑造扶危濟(jì)困的企業(yè)形象, 踐行社會(huì)責(zé)任, 實(shí)現(xiàn)社會(huì)價(jià)值, 又能夠形成企業(yè)發(fā)展空間拓展、企業(yè)經(jīng)營(yíng)效益增加的良好局面。
圖1 深度貧困地區(qū)脫貧攻堅(jiān)中的多方合作與動(dòng)力機(jī)制
3. 貧困人口。
貧困人口是貧困幫扶的對(duì)象, 脫貧攻堅(jiān)的最終目的是貧困人口通過(guò)勞動(dòng)力和土地等資源要素的投入實(shí)現(xiàn)脫貧致富以及自身發(fā)展能力的提升。這些目標(biāo)的實(shí)現(xiàn), 要通過(guò)政府、企業(yè)、社會(huì)組織的幫助和扶持, 提升貧困人口的人力資本, 并最大化地實(shí)現(xiàn)貧困人口人力資本及其擁有承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)的土地、山林等自然資源在市場(chǎng)體系中的價(jià)值, 最終提高貧困人口的可持續(xù)發(fā)展能力, 實(shí)現(xiàn)脫貧致富。
(三) 深度貧困地區(qū)脫貧路徑選擇
資源環(huán)境約束使深度貧困地區(qū)脫貧難度進(jìn)一步加大, 要提高扶貧成效, 既要堅(jiān)持政府主導(dǎo)、多方協(xié)作的市場(chǎng)化脫貧攻堅(jiān)機(jī)制, 又要因地制宜、因人施策, 科學(xué)選擇合理脫貧路徑。
1. 發(fā)展地區(qū)特色產(chǎn)業(yè)。
深度貧困地區(qū)大多工業(yè)基礎(chǔ)薄弱, 沒(méi)有完整的產(chǎn)業(yè)鏈條, 經(jīng)濟(jì)發(fā)展主要依靠農(nóng)業(yè), 貧困群體增收乏力。深度貧困地區(qū)的脫貧攻堅(jiān)要以特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展為重要著力點(diǎn), 積極對(duì)接外部市場(chǎng), 發(fā)展符合當(dāng)?shù)貙?shí)際的特色產(chǎn)業(yè)。政府要通過(guò)優(yōu)惠政策吸引發(fā)達(dá)地區(qū)的勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)向貧困地區(qū)轉(zhuǎn)移, 努力激活貧困地區(qū)潛在資源稟賦, 使其轉(zhuǎn)化為比較優(yōu)勢(shì), 充分利用深度貧困地區(qū)的勞動(dòng)力和自然資源, 完善產(chǎn)業(yè)鏈條, 積極培育具有高附加值和地方特色的優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè), 使產(chǎn)業(yè)扶貧具有可持續(xù)性。
模式創(chuàng)新將為深度貧困地區(qū)特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展注入新的活力。 (1) “互聯(lián)網(wǎng)+”扶貧模式。通過(guò)互聯(lián)網(wǎng)大力發(fā)展電商扶貧, 采用“貧困戶+電商”、“貧困戶+合作社+電商”等電商扶貧模式可以較好地彌補(bǔ)深度貧困地區(qū)偏遠(yuǎn)閉塞、信息不暢的自然缺陷, 實(shí)現(xiàn)貧困小農(nóng)戶和大市場(chǎng)的高效對(duì)接, 最大限度地利用貧困地區(qū)的資源條件和勞動(dòng)力, 為貧困農(nóng)戶建立銷售特色農(nóng)產(chǎn)品的便捷通道, 促進(jìn)當(dāng)?shù)靥厣a(chǎn)業(yè)的發(fā)展。 (2) “金融+”扶貧模式。“金融+”扶貧模式的核心是突破貧困人口的信用約束和抵押品不足的兩大信貸障礙, 提高深度貧困群體享受金融服務(wù)的便利性和融資的可行性。具體模式包括“金融機(jī)構(gòu)+企業(yè) (合作社) +貧困戶”模式、“金融機(jī)構(gòu)+政府+貧困戶”模式、“金融機(jī)構(gòu)+信用+貧困戶”模式等。
2. 生態(tài)保護(hù)與綠色發(fā)展。
許多國(guó)家的貧困地區(qū)都面臨著生態(tài)惡化和經(jīng)濟(jì)落后的嚴(yán)峻現(xiàn)實(shí), 貧困地區(qū)的生態(tài)保護(hù)和扶貧開(kāi)發(fā)成為聯(lián)合國(guó)2030年可持續(xù)發(fā)展議程的重要目標(biāo)。我國(guó)深度貧困地區(qū)大多生態(tài)環(huán)境脆弱, 資源匱乏, 減貧脫貧要和生態(tài)保護(hù)結(jié)合起來(lái), 因地制宜地發(fā)展具有地區(qū)特色的生態(tài)農(nóng)業(yè)、生態(tài)旅游, 實(shí)現(xiàn)扶貧開(kāi)發(fā)和貧困地區(qū)生態(tài)文明建設(shè)的雙贏。 (1) 通過(guò)生態(tài)補(bǔ)償、森林資源保護(hù)、退耕還林、沙漠治理等生態(tài)改良和環(huán)境保護(hù)工程為貧困人口提供公益崗位, 以政府購(gòu)買服務(wù)模式為貧困人口提供就業(yè)機(jī)會(huì), 增加貧困戶的轉(zhuǎn)移性收入; (2) 發(fā)揮深度貧困地區(qū)地理位置偏遠(yuǎn)、遠(yuǎn)離工業(yè)污染源的比較優(yōu)勢(shì), 發(fā)展生態(tài)有機(jī)農(nóng)業(yè), 提高特色農(nóng)產(chǎn)品的競(jìng)爭(zhēng)力和附加值; (3) 開(kāi)發(fā)具有田園風(fēng)光的旅游景區(qū), 結(jié)合觀光農(nóng)業(yè)、休閑農(nóng)業(yè)和體驗(yàn)農(nóng)業(yè), 以鄉(xiāng)村旅游輻射帶動(dòng)深度貧困地區(qū)農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)和服務(wù)業(yè)的發(fā)展, 實(shí)現(xiàn)家庭經(jīng)營(yíng)結(jié)構(gòu)由單一的農(nóng)業(yè)種植業(yè)向多種經(jīng)營(yíng)方式轉(zhuǎn)變。
3. 易地搬遷。
我國(guó)在2017年出臺(tái)了《關(guān)于支持深度貧困地區(qū)脫貧攻堅(jiān)的實(shí)施意見(jiàn)》, 提出要加大易地搬遷扶貧的力度。國(guó)家將在2020年之前將22個(gè)省1400個(gè)縣近1000萬(wàn)貧困人口易地搬遷并安置分房, 易地搬遷是解決“一方水土養(yǎng)活不了一方人”問(wèn)題的治本之策。易地搬遷與安置點(diǎn)基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)建設(shè)、轉(zhuǎn)移人口就業(yè)安置、安置點(diǎn)產(chǎn)業(yè)配套、舊村拆除復(fù)墾等工作密切相關(guān), 通過(guò)加強(qiáng)對(duì)搬遷人口的教育培訓(xùn), 發(fā)展勞務(wù)經(jīng)濟(jì)和現(xiàn)代服務(wù)業(yè), 結(jié)合社保兜底, 確保搬遷人口脫貧。
五、政策建議
目前, 我國(guó)已經(jīng)進(jìn)入全面消除絕對(duì)貧困的最后階段, 針對(duì)脫貧攻堅(jiān)階段深度貧困地區(qū)精準(zhǔn)扶貧面臨的困境和建立長(zhǎng)效機(jī)制的現(xiàn)實(shí)需要, 特提出以下對(duì)策建議。
(一) 大力倡導(dǎo)企業(yè)履行社會(huì)責(zé)任, 匯聚社會(huì)力量助推精準(zhǔn)扶貧。
扶貧需要全社會(huì)共同參與, 應(yīng)大力倡導(dǎo)企業(yè)履行社會(huì)責(zé)任, 為貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展注入更多的資源和力量。企業(yè)具有強(qiáng)大的市場(chǎng)開(kāi)發(fā)能力和價(jià)值創(chuàng)造能力, 利用自身的資本優(yōu)勢(shì)以及管理優(yōu)勢(shì), 結(jié)合貧困地區(qū)的區(qū)域特色, 最大限度地發(fā)揮當(dāng)?shù)貏趧?dòng)力和自然資源的潛力, 滿足貧困人口獲取資金、對(duì)接市場(chǎng)的迫切需求, 提高貧困人口的自我發(fā)展能力, 促進(jìn)貧困地區(qū)的可持續(xù)發(fā)展。京東商城利用網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)實(shí)現(xiàn)貧困縣數(shù)百萬(wàn)種優(yōu)質(zhì)、綠色、環(huán)保的特色商品走出偏遠(yuǎn)山區(qū), 銷往全國(guó);恒大集團(tuán)直接對(duì)接深度貧困地區(qū)貴州省畢節(jié)市大方縣, 投入巨額資金, 組織扶貧團(tuán)隊(duì)對(duì)貧困戶進(jìn)行精準(zhǔn)識(shí)別、精準(zhǔn)制定幫扶措施, 通過(guò)產(chǎn)業(yè)扶貧、就業(yè)、搬遷扶貧以及教育扶貧等綜合措施, 惠及全縣貧困人口;大批金融企業(yè)不斷創(chuàng)新金融服務(wù)和產(chǎn)品, 有力地支持了貧困農(nóng)戶、農(nóng)業(yè)合作社和農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)的多元化融資需求。這些企業(yè)將發(fā)展戰(zhàn)略、文化建設(shè)同扶貧開(kāi)發(fā)緊密結(jié)合, 既樹(shù)立了良好的企業(yè)形象, 又能夠發(fā)揮自身優(yōu)勢(shì), 開(kāi)拓新的增長(zhǎng)領(lǐng)域, 實(shí)現(xiàn)社會(huì)責(zé)任和商業(yè)利益協(xié)調(diào)發(fā)展。
(二) 保護(hù)農(nóng)民的土地權(quán)益, 大力提高貧困地區(qū)農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入。
在全面落實(shí)土地確權(quán)工作的基礎(chǔ)上, 農(nóng)村土地征占要確保程序透明公開(kāi)和農(nóng)民的參與權(quán), 確保農(nóng)村和農(nóng)民更多地分享土地增值收益;通過(guò)實(shí)施高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)等新增耕地指標(biāo)和城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤結(jié)余指標(biāo)跨省調(diào)劑, 為扶貧易地搬遷提供更大空間;充分利用森林、草原、荒地等農(nóng)村集體資產(chǎn), 進(jìn)行農(nóng)業(yè)開(kāi)發(fā)或發(fā)展鄉(xiāng)村旅游等服務(wù)業(yè), 促進(jìn)農(nóng)村集體資產(chǎn)增值, 將集體資產(chǎn)折股量化, 讓廣大農(nóng)民共享農(nóng)村集體資產(chǎn)的收益分配, 得到更多的財(cái)產(chǎn)性收益;鼓勵(lì)農(nóng)民通過(guò)出租、合作等方式, 充分利用農(nóng)村閑置宅基地和農(nóng)房獲取財(cái)產(chǎn)性收入。
(三) 合理劃分政府與市場(chǎng)在脫貧攻堅(jiān)中的地位和作用。
政府是脫貧攻堅(jiān)的主導(dǎo)者和引領(lǐng)者, 針對(duì)扶貧開(kāi)發(fā)作出戰(zhàn)略決策、制定發(fā)展規(guī)劃, 鼓勵(lì)和引導(dǎo)社會(huì)力量參與, 起到規(guī)劃、組織和服務(wù)的作用, 同時(shí)政府也是各市場(chǎng)主體參與扶貧過(guò)程和扶貧目標(biāo)的監(jiān)督者, 政府在扶貧中的主導(dǎo)地位不可動(dòng)搖。但是, 要建立高效的市場(chǎng)化扶貧機(jī)制, 長(zhǎng)期以來(lái)扶貧工作中政府執(zhí)行者的身份必須轉(zhuǎn)變, 要培育和引導(dǎo)企業(yè)、NGO等市場(chǎng)主體參與扶貧工作, 打破政府對(duì)扶貧資源的壟斷, 實(shí)現(xiàn)扶貧資源的市場(chǎng)化配置。政府和市場(chǎng)二者在參與扶貧的過(guò)程中要邊界清晰、協(xié)調(diào)發(fā)展、共同作用, 形成政府主導(dǎo)、多方協(xié)作的市場(chǎng)化脫貧攻堅(jiān)機(jī)制。
(四) 加強(qiáng)深度貧困地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè), 破除發(fā)展瓶頸。
首先, 通過(guò)規(guī)劃建設(shè)一批高速公路、鐵路以及民用機(jī)場(chǎng), 補(bǔ)齊貧困地區(qū)區(qū)位不佳、交通不便的短板, 降低交易成本, 為實(shí)施“互聯(lián)網(wǎng)+”、“金融+”、“生態(tài)+”等扶貧模式創(chuàng)造便利, 提高貧困地區(qū)的自我發(fā)展能力;其次, 在貧困地區(qū)興建公益性基礎(chǔ)設(shè)施, 確保貧困群眾的飲水、用電安全, 確保貧困地區(qū)中小學(xué)校舍、操場(chǎng)等基礎(chǔ)設(shè)施能夠滿足基本要求, 改善貧困人口的生產(chǎn)生活條件;貧困地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)也可以吸納貧困群眾參與工程建設(shè), 實(shí)現(xiàn)以工代賑, 以發(fā)放勞務(wù)報(bào)酬的方式提高貧困人口收入。
(五) 加大深度貧困地區(qū)農(nóng)村基層干部建設(shè)支持力度。
農(nóng)村基層干部是連接貧困人口與政府的橋梁, 是政府扶貧政策和扶貧項(xiàng)目最終落地的實(shí)施者, 也是對(duì)接各類扶貧市場(chǎng)主體的貧困群體代言人, 是脫貧攻堅(jiān)中的重要一環(huán)。強(qiáng)化深度貧困地區(qū)基層干部隊(duì)伍建設(shè)要從以下三個(gè)方面著手:1.在干部待遇、職稱職位晉升等方面針對(duì)深度貧困地區(qū)制定特殊政策, 探索建立農(nóng)村基層干部養(yǎng)老保險(xiǎn)制度, 在公務(wù)員考錄、鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部聘用中優(yōu)先考慮具有農(nóng)村工作經(jīng)驗(yàn)的基層干部, 提高基層干部參與扶貧工作的積極性、主動(dòng)性和創(chuàng)造性。2.繼續(xù)支持新疆、西藏等省份招錄高校畢業(yè)生工作, 引導(dǎo)和鼓勵(lì)優(yōu)秀外出務(wù)工返鄉(xiāng)人員、大學(xué)畢業(yè)生、經(jīng)商創(chuàng)業(yè)致富能手到農(nóng)村基層任職。3.開(kāi)展教育培訓(xùn), 提升農(nóng)村基層干部對(duì)接政府和各類市場(chǎng)主體的能力。
(六) 全面消除深度貧困地區(qū)精神脫貧。
扶貧先扶志, 對(duì)于具有勞動(dòng)能力的貧困人口, 消除精神貧困是扶貧工作的重心。對(duì)于深度貧困地區(qū)的干部和群眾, 消除精神貧困一是要樹(shù)立自立自強(qiáng)勤勞脫貧的信心和決心, 二是通過(guò)發(fā)展教育, 提高深度貧困群體知識(shí)、能力和素質(zhì), 保障深度貧困地區(qū)青少年受教育水平。首先, 立足貧困地區(qū)的資源條件和比較優(yōu)勢(shì), 因地制宜、因人制宜實(shí)施科學(xué)合理的脫貧舉措, 讓貧困人口胸懷實(shí)現(xiàn)生活富足的長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo), 消除“等、靠、要”等惰性思維, 精神上與貧困徹底絕緣。其次, 大力發(fā)展深度貧困地區(qū)各層次教育。通過(guò)教育培訓(xùn), 提升貧困人口的知識(shí)能力和職業(yè)技能, 使貧困人口能夠獲取更多的就業(yè)機(jī)會(huì), 擁有更強(qiáng)的創(chuàng)業(yè)能力, 提高勞動(dòng)效率和質(zhì)量, 更好地實(shí)現(xiàn)勞動(dòng)價(jià)值。發(fā)展貧困地區(qū)的基礎(chǔ)教育, 讓貧困地區(qū)的少年兒童都能接受到公平、良好的教育, 不輸在人生的起跑線上, 不再遭受前輩的貧困境遇, 有效阻斷貧困代際傳遞。
中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：中國(guó)軟科學(xué)2018年07期
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