摘要：鄉(xiāng)村貧困的本質(zhì)根源是農(nóng)民實(shí)質(zhì)權(quán)利缺失導(dǎo)致基本能力缺失，亦即獲得教育權(quán)、健康權(quán)、養(yǎng)老權(quán)、居住權(quán)等關(guān)系民生支出的權(quán)利缺失所導(dǎo)致的基本能力缺失。把鄉(xiāng)村貧困治理置于農(nóng)民權(quán)利獲得框架進(jìn)行闡述和分析，是因?yàn)橹挥邢l(xiāng)村社會(huì)人身束縛、制度歧視、缺乏法治權(quán)利和社會(huì)保障的狀況，才能提高農(nóng)民按照自己的意愿來(lái)生活的權(quán)利能力和行為能力。鄉(xiāng)村貧困治理的目標(biāo)，就是要拆除造成農(nóng)民實(shí)質(zhì)權(quán)利缺失的體制機(jī)制障礙，把鄉(xiāng)村貧困治理納入以農(nóng)民實(shí)質(zhì)權(quán)利獲得為中心的制度改革和社會(huì)改革的軌道。
關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)村貧困；農(nóng)民權(quán)利缺失；鄉(xiāng)村貧困治理；體制改革
一、鄉(xiāng)村貧困是一個(gè)什么問題？
關(guān)于鄉(xiāng)村貧困，發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)、農(nóng)村社會(huì)學(xué)、政治學(xué)、歷史學(xué)、人類學(xué)等都有廣泛的討論，分析單位和理論視角或有不同，比如，以農(nóng)村的現(xiàn)代化為背景，把鄉(xiāng)村貧困歸結(jié)于傳統(tǒng)農(nóng)村生產(chǎn)生活方式的轉(zhuǎn)型失敗上。也有從經(jīng)濟(jì)方式和經(jīng)濟(jì)形態(tài)方面來(lái)討論的，例如，西奧多?W.舒爾茨就認(rèn)為，實(shí)現(xiàn)傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的轉(zhuǎn)型，可以解決鄉(xiāng)村貧困問題，但他討論的問題更像一個(gè)發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)的經(jīng)典主題，如用“收入流價(jià)格理論”來(lái)解釋傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)停滯落后、不能成為經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)源泉的原因，即資本收益率低下，而不是一個(gè)由于制度安排妨礙了經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)問題。這些主流的、影響廣泛的觀點(diǎn)，對(duì)中國(guó)鄉(xiāng)村貧困問題討論的意義只在提出問題的方式上，因?yàn)檫@些看法或者建立在一些無(wú)法證實(shí)或證偽的宏觀因素上，或者立論的樣本與中國(guó)的經(jīng)驗(yàn)非常不一樣。之所以只提到上述經(jīng)典理論視角，是因?yàn)閲?guó)內(nèi)討論鄉(xiāng)村貧困問題與之立論依據(jù)近似或有某種重疊，比如中國(guó)的經(jīng)濟(jì)學(xué)（主要是發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)學(xué)等）以及著名的“三農(nóng)問題研究”就主要關(guān)注（經(jīng)濟(jì)范疇）鄉(xiāng)村發(fā)展問題的宏觀因素和經(jīng)濟(jì)因素，被其普遍接受的衡量鄉(xiāng)村貧困的標(biāo)準(zhǔn)是收入?yún)T乏，即人均可支配收入在貧困線以下。這種以低收入來(lái)衡量鄉(xiāng)村貧困的觀點(diǎn)一直是中國(guó)的經(jīng)濟(jì)學(xué)和“三農(nóng)問題研究”的中心，并且這類研究或討論無(wú)論是從國(guó)家主義的農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化視角，或者發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)視角，亦或傳統(tǒng)重農(nóng)思想的財(cái)富積累視角，一直以來(lái)都能夠給鄉(xiāng)村貧困概念做出貌似完整但實(shí)際上只具有“部分真實(shí)性”的恰當(dāng)定義。阿瑪?shù)賮?森提出“可行能力貧困理論”，認(rèn)為貧困的真正含義不僅僅是收入的低下，而是人的能力的貧困，即缺少正常生活的能力。
阿瑪?shù)賮?森指出，個(gè)人的實(shí)質(zhì)性自由可以理解為一個(gè)人做自己認(rèn)為有價(jià)值的事情的“可行能力”（capability），后者包括：第一，政治自由，即人們有選舉的權(quán)利、批評(píng)監(jiān)督的權(quán)利以及政治表達(dá)的機(jī)會(huì)；第二，經(jīng)濟(jì)條件，即個(gè)人享有的將其經(jīng)濟(jì)資源運(yùn)用于消費(fèi)、生產(chǎn)或交換的機(jī)會(huì)；第三，社會(huì)機(jī)會(huì)，即保障個(gè)體平等地享受教育、醫(yī)療等的社會(huì)公共服務(wù)以促進(jìn)個(gè)體擁有平等的社會(huì)機(jī)會(huì)；第四，透明性保證，即滿足人們對(duì)于信息公開性的需要；第五，防護(hù)性保障，即建立社會(huì)安全網(wǎng)，為弱勢(shì)群體提供社會(huì)保護(hù)。“可行能力貧困理論”的核心是，人的實(shí)質(zhì)自由是發(fā)展的最終目的和重要手段，而自由的缺乏才是導(dǎo)致貧困的本質(zhì)原因，它制約著貧困者的可行能力。
作為“反貧困”（anti-poverty）的一般理論，“可行能力貧困理論”對(duì)中國(guó)鄉(xiāng)村貧困治理具有現(xiàn)實(shí)性的啟示意義。但必須指出，任何討論中國(guó)的鄉(xiāng)村貧困問題都需要面對(duì)一個(gè)體制現(xiàn)實(shí)：即中國(guó)是一個(gè)城鄉(xiāng)二元分治的社會(huì)治理體制，這個(gè)體制建立在有憲法和法律依據(jù)的（戶籍制度）社會(huì)權(quán)利差別體系基礎(chǔ)上。也就是說，不管鄉(xiāng)村社會(huì)貧困率是多少，但只要他（她）的貧困與權(quán)利缺失或權(quán)利剝奪相關(guān)聯(lián)，那就可以認(rèn)為鄉(xiāng)村社會(huì)本質(zhì)上是貧困的。所以中國(guó)鄉(xiāng)村貧困問題所處的制度環(huán)境、社會(huì)環(huán)境和文化環(huán)境與阿瑪?shù)賮?森基于不同的社會(huì)制度經(jīng)驗(yàn)概括而抽取出來(lái)的“理想型”（IdealType）貧困理論頗為不同。或者說，中國(guó)的鄉(xiāng)村貧困與權(quán)利缺失的關(guān)聯(lián)既是規(guī)范意義上的關(guān)聯(lián)也是經(jīng)驗(yàn)意義上的關(guān)聯(lián)。但問題是，中國(guó)的鄉(xiāng)村貧困研究和公共政策部門很少針對(duì)造成鄉(xiāng)村權(quán)利不平等和經(jīng)濟(jì)社會(huì)不平等的一系列制度安排開展他們的工作。這從中國(guó)鄉(xiāng)村貧困的學(xué)術(shù)研究取向和公共政策特征方面也可以觀察到：一個(gè)是鮮明的國(guó)家主義取向；一個(gè)是以扶貧政策為問題中心。國(guó)家主義取向是致力于國(guó)家主導(dǎo)的農(nóng)村現(xiàn)代化，一方面突出權(quán)力集中的體制優(yōu)勢(shì)，另一方面自上而下的政府主導(dǎo)和資源投入。這種研究和政策取向體現(xiàn)在國(guó)家行為上，就是關(guān)注鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，是在既有制度框架內(nèi)自上而下的扶貧策略和救濟(jì)方式。比如，一直以來(lái)“三農(nóng)問題領(lǐng)域”的相關(guān)研究主要集中于如何提高低收入農(nóng)村食品生產(chǎn)和增加農(nóng)業(yè)收入，實(shí)際上就是一種政策實(shí)踐研究，它以國(guó)家的政策框架作為自己的研究范圍和認(rèn)知取向，并不特別關(guān)注鄉(xiāng)村社會(huì)的權(quán)利分配狀況與鄉(xiāng)村貧困的各種具體經(jīng)驗(yàn)性關(guān)聯(lián)，通常是把鄉(xiāng)村貧困的原因歸納為如下方面：自然條件稟賦性貧困（可用資源貧乏且與外界的交通和聯(lián)系困難）；生態(tài)環(huán)境相關(guān)貧困（即與區(qū)域性生態(tài)環(huán)境的惡化以及為保護(hù)生態(tài)而實(shí)施的保護(hù)政策相關(guān)）；不均衡發(fā)展相關(guān)的相對(duì)貧困（即發(fā)展機(jī)會(huì)在區(qū)域、社會(huì)群體之間的配置存在不均衡的問題）；社會(huì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)性貧困（傳統(tǒng)小農(nóng)生產(chǎn)在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)大勢(shì)中的劣勢(shì)地位和脆弱性）；特殊個(gè)體性貧困（家庭缺乏勞動(dòng)力、疾病、突然變故等）。以這樣的方式提出這個(gè)問題，可以想見“可行能力貧困理論”對(duì)中國(guó)鄉(xiāng)村貧困的研究和實(shí)踐就不太可能產(chǎn)生多大的影響，將其理論運(yùn)用于對(duì)中國(guó)的經(jīng)驗(yàn)研究成果也不多見，更談不上進(jìn)入公共政策制定者的實(shí)踐中。也可以說，從中國(guó)的經(jīng)驗(yàn)材料看，中國(guó)的理論和實(shí)踐更擅長(zhǎng)于國(guó)家主義現(xiàn)代化理念指導(dǎo)下的政策設(shè)計(jì)和政策咨詢，在這個(gè)意義上，這種研究?jī)r(jià)值取向和政策實(shí)踐特性妨礙了我們對(duì)中國(guó)鄉(xiāng)村貧困研究和實(shí)踐的進(jìn)一步深化，使我們不能把思考和討論的目標(biāo)集中于導(dǎo)致中國(guó)鄉(xiāng)村貧困根源的體制機(jī)制方面的原因上。
中國(guó)的鄉(xiāng)村貧困與農(nóng)民權(quán)利缺失不僅有體制的依據(jù)更有直接性的經(jīng)驗(yàn)關(guān)聯(lián)。換言之，鄉(xiāng)村貧困問題不僅僅是由于傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)不能完成現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的轉(zhuǎn)型，也不是單純由于低收入造成的，鄉(xiāng)村貧困很大程度上是因?yàn)檗r(nóng)民權(quán)利的缺失所導(dǎo)致的基本能力缺失造成的，比如與高額醫(yī)療、養(yǎng)老、教育、住房等民生支出，對(duì)應(yīng)的公民獲得健康權(quán)、養(yǎng)老權(quán)、教育權(quán)、居住權(quán)的能力缺失，這些都屬于權(quán)利范疇。把鄉(xiāng)村貧困與權(quán)利關(guān)聯(lián)起來(lái)是對(duì)狹隘的中國(guó)鄉(xiāng)村貧困概念的拓展，也就是說，對(duì)中國(guó)鄉(xiāng)村貧困的定義不是或不僅僅是根據(jù)財(cái)富獲得而是根據(jù)權(quán)利獲得來(lái)衡量并界定的，這樣一個(gè)評(píng)價(jià)性原因（把農(nóng)民權(quán)利獲得作為衡量鄉(xiāng)村貧困的判斷標(biāo)準(zhǔn)）能夠使我們對(duì)鄉(xiāng)村貧困的審視可以超越中國(guó)的發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)或三農(nóng)問題研究的狹隘分析框架，并且能夠更深刻地解釋鄉(xiāng)村貧困面臨的各種制度束縛，從而將鄉(xiāng)村貧困治理引向更廣泛的制度改革和社會(huì)改革上。
農(nóng)民權(quán)利獲得對(duì)消除鄉(xiāng)村貧困具有中心意義。從一個(gè)方面看，經(jīng)濟(jì)發(fā)展在對(duì)鄉(xiāng)村貧困做出重大貢獻(xiàn)的同時(shí)，今天鄉(xiāng)村的社會(huì)結(jié)構(gòu)、農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)結(jié)構(gòu)、農(nóng)民的職業(yè)群體結(jié)構(gòu)這三個(gè)方面都發(fā)生了深刻的變遷，這些結(jié)構(gòu)性的變化引發(fā)的城鄉(xiāng)關(guān)系、機(jī)會(huì)結(jié)構(gòu)、資源（財(cái)產(chǎn)、資本和人力資源）流動(dòng)、控制權(quán)（對(duì)資源的新控制權(quán)與歷史控制權(quán)）的變化，這本身就是鄉(xiāng)村社會(huì)發(fā)展必須要解決的權(quán)利問題。從另外一個(gè)方面看，經(jīng)濟(jì)變革過程中出現(xiàn)的社會(huì)矛盾和政治對(duì)立，實(shí)質(zhì)上是一種權(quán)利沖突，主要根源于舊制度和舊原則的體制改革滯后，鄉(xiāng)村社會(huì)的人身束縛、制度歧視、缺乏法治權(quán)利和社會(huì)保障的狀況一直沒有消除，由此引發(fā)的一系列社會(huì)政治問題皆因權(quán)益受損或權(quán)利剝奪而起，后者減緩了鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)程，導(dǎo)致鄉(xiāng)村貧困狀況不能得到更為根本性的改觀，同時(shí)外在的（政府）扶持力量又很難促成鄉(xiāng)村社會(huì)內(nèi)生動(dòng)力的結(jié)構(gòu)性變化，甚至相反，在某種意義上鄉(xiāng)村社會(huì)正是因?yàn)閺V泛深入的行政力量和功利性的“三農(nóng)”政策加速了農(nóng)村生活方式和鄉(xiāng)村價(jià)值的衰敗，事實(shí)上起到的不是消除鄉(xiāng)村貧困而是削弱鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)力和社會(huì)創(chuàng)造力的負(fù)作用。
本文將鄉(xiāng)村貧困與農(nóng)民權(quán)利缺失之間的經(jīng)驗(yàn)性關(guān)聯(lián)置于改革開放后鄉(xiāng)村社會(huì)權(quán)利結(jié)構(gòu)變化的框架下進(jìn)行闡釋，特別要分析不同屬性的權(quán)利之間互相促進(jìn)的關(guān)聯(lián)。鄉(xiāng)村貧困不可能幻想在既能保持古老的鄉(xiāng)村價(jià)值又能帶來(lái)財(cái)富增長(zhǎng)的傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)范疇內(nèi)獲得解決，也不可能寄托于按照城市化或工業(yè)化的范疇和觀念實(shí)現(xiàn)“農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化”所帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)或經(jīng)濟(jì)繁榮上。改變鄉(xiāng)村貧困現(xiàn)狀，需要政府和社會(huì)在農(nóng)民的生存、健康、教育、就業(yè)、社會(huì)保障等領(lǐng)域承擔(dān)責(zé)任，更需要農(nóng)民作為發(fā)展的主體在全面的社會(huì)交往和社會(huì)變革中發(fā)揮主動(dòng)作用。在這個(gè)意義上，對(duì)于鄉(xiāng)村貧困治理，地方政府就要從單純的以收入來(lái)衡量貧困的習(xí)慣性思維和計(jì)劃體制的供給式治理思維中走出來(lái)，把以國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）、工業(yè)化、城市化、技術(shù)進(jìn)步或社會(huì)現(xiàn)代化的屬于工具性范疇的發(fā)展觀為重心，轉(zhuǎn)向以農(nóng)民權(quán)利獲得為中心進(jìn)行廣泛的、結(jié)構(gòu)性的制度改革和社會(huì)改革的鄉(xiāng)村貧困治理。
二、鄉(xiāng)村貧困與農(nóng)民權(quán)利缺失的經(jīng)驗(yàn)性關(guān)聯(lián)
從公民權(quán)利的角度來(lái)看鄉(xiāng)村貧困治理，國(guó)內(nèi)一直存在這樣一種主流看法或觀點(diǎn)，即生存權(quán)（在生命權(quán)和溫飽權(quán)的含義上）是第一位的，其他權(quán)利比如政治權(quán)利、經(jīng)濟(jì)權(quán)利、社會(huì)權(quán)利是生存權(quán)解決之后或經(jīng)濟(jì)發(fā)展之后的選項(xiàng)，這種看法或觀點(diǎn)在國(guó)家政策的表述上，就是“沒有生存權(quán)，其他一切人權(quán)均無(wú)從談起”。這種看法或觀點(diǎn)關(guān)注的中心問題是國(guó)民生產(chǎn)總值（GNP）增長(zhǎng)、個(gè)人收入提高、工業(yè)化、技術(shù)進(jìn)步或社會(huì)現(xiàn)代化等等。反過來(lái)講，農(nóng)民權(quán)利比如政治參與、接受基本教育的機(jī)會(huì)、獲得經(jīng)濟(jì)機(jī)會(huì)等，通常是以“對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展是否有利”這樣的提問方式來(lái)評(píng)價(jià)。這種看法或觀點(diǎn)幾乎覆蓋于經(jīng)濟(jì)學(xué)、政治學(xué)、社會(huì)學(xué)、三農(nóng)問題研究領(lǐng)域和公共政策部門的各種主導(dǎo)性論述當(dāng)中。
這樣，解決鄉(xiāng)村貧困問題就變成了一個(gè)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)或傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型的問題。比如，鄉(xiāng)村社會(huì)中儲(chǔ)蓄率和投資率低下，缺乏（國(guó)營(yíng)或私營(yíng)）資本投入，原因是農(nóng)民消費(fèi)率低下，或者鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平和發(fā)展條件不能吸引社會(huì)資本進(jìn)入。但這類看法只具有“部分真實(shí)性”：其一，農(nóng)民不能成為消費(fèi)群體或消費(fèi)率低下，主要是因?yàn)樗麄兏揪蜎]有消費(fèi)能力，他們經(jīng)年累月積累起來(lái)的一點(diǎn)財(cái)富和收入，必須為教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等方面的不時(shí)之需做好萬(wàn)全的準(zhǔn)備，因?yàn)椴唤∪摹⑵缫曅缘霓r(nóng)村教育資源配置、社會(huì)保障體系和社會(huì)救助體系使農(nóng)民處于極其不利的位置上；其二，社會(huì)資本投入不多，根本的原因是財(cái)產(chǎn)權(quán)（土地、宅基地等）的法律保障不完善、市場(chǎng)法治不健全以及地方政府以土地和廉價(jià)勞動(dòng)力為優(yōu)勢(shì)的“招商引資”政策的權(quán)宜性和不確定性。如此一來(lái)，鄉(xiāng)村貧困問題又回到了（權(quán)利）制度安排與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的關(guān)系上。
國(guó)民生產(chǎn)總值（GNP）或個(gè)人收入增長(zhǎng)，對(duì)解決鄉(xiāng)村貧困能夠做出重大貢獻(xiàn)，事實(shí)上40多年來(lái)改革開放的減貧成績(jī)單足以說明問題，但從根本上講它只是解決鄉(xiāng)村貧困問題的重要手段，因?yàn)猷l(xiāng)村貧困同時(shí)還依賴于其他決定因素，諸如社會(huì)的和經(jīng)濟(jì)的安排（例如教育和健康設(shè)施等），以及政治的和公民的權(quán)利（例如參與社區(qū)的社會(huì)、政治和經(jīng)濟(jì)生活的權(quán)利），這些權(quán)利獲得對(duì)解決鄉(xiāng)村貧困既是目的也是手段。并且這些實(shí)質(zhì)性權(quán)利（即政治參與的自由，或者接受基本教育或醫(yī)療保健的機(jī)會(huì)）在鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展或消除鄉(xiāng)村貧困中將起到直接的建構(gòu)性作用，乃是鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展或解決鄉(xiāng)村貧困的基礎(chǔ)性組成部分。
對(duì)鄉(xiāng)村貧困的評(píng)判必須要以農(nóng)民擁有的權(quán)利是否得到增進(jìn)為首要標(biāo)準(zhǔn)，這是因?yàn)橄l(xiāng)村貧困與農(nóng)民權(quán)利缺失或權(quán)利剝奪具有廣泛而直接的經(jīng)驗(yàn)性關(guān)聯(lián)。宏觀地講，中國(guó)農(nóng)民的貧困問題包括生存和發(fā)展兩個(gè)方面，生存問題直接表現(xiàn)為（食物）物質(zhì)匱乏，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)主要用于食物，沒有儲(chǔ)蓄可用于收入增長(zhǎng)；發(fā)展問題直接表現(xiàn)為教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、就業(yè)等非物質(zhì)方面。前一個(gè)問題表面的原因是由于傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)的低生產(chǎn)率，但核心的問題是生產(chǎn)資料所有制形式（主要是農(nóng)村土地制度）；后一個(gè)問題是有關(guān)農(nóng)民實(shí)質(zhì)性權(quán)利的獲得方面，揭示的是制度保障的缺失。在中國(guó)鄉(xiāng)村社會(huì)變革中，諸如土地改革（土地所有權(quán)的再分配，即土地所有權(quán)由人數(shù)相對(duì)較少的富有者、大量土地的所有者?如貴族、莊園、農(nóng)場(chǎng)主，或通稱為地主向那些耕作者的轉(zhuǎn)讓）、農(nóng)業(yè)集體化（政府直接指揮社會(huì)全部的生產(chǎn)資源）、家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制（土地所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)的分開）等，對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)貧困問題的解決帶來(lái)了相當(dāng)直接甚至是決定性的影響。這些制度改革有一個(gè)共同點(diǎn)，都是圍繞著（土地）財(cái)產(chǎn)權(quán)的重新界定這個(gè)中心問題展開的，實(shí)質(zhì)上是對(duì)農(nóng)民權(quán)利（政治權(quán)利、經(jīng)濟(jì)權(quán)利、社會(huì)權(quán)利等）的賦權(quán)改革，它一方面導(dǎo)致了傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)中生產(chǎn)要素重新配置的結(jié)果，另一方面與建立在集體主義價(jià)值上的集體經(jīng)濟(jì)不同，新經(jīng)濟(jì)政策為鄉(xiāng)村社會(huì)各種關(guān)系的網(wǎng)絡(luò)建立在人的動(dòng)機(jī)和人的利益的廣闊基礎(chǔ)上提供了制度條件。例如，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制給鄉(xiāng)村社會(huì)關(guān)系結(jié)構(gòu)和組織結(jié)構(gòu)帶來(lái)了多方面的影響，其一是農(nóng)民的基本生活得到了（物質(zhì)）保障，從過去那個(gè)造成普遍貧困的體制中掙脫出來(lái)；其二是農(nóng)村產(chǎn)生的大量剩余勞動(dòng)力進(jìn)入城鎮(zhèn)務(wù)工就業(yè)（農(nóng)民工群體的出現(xiàn)）以增加工資性收入，同時(shí)又大大推動(dòng)了中國(guó)的工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進(jìn)程；其三是鄉(xiāng)村社會(huì)重新組織化，一個(gè)是實(shí)行村民自治，另一個(gè)是基層政權(quán)上收至鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)。農(nóng)民的自主權(quán)和自主性空間得到了擴(kuò)展和延伸。這些制度上的改變涉及經(jīng)濟(jì)機(jī)會(huì)、政治自由、社會(huì)權(quán)力、接受基本教育的機(jī)會(huì)以及對(duì)職業(yè)選擇和市場(chǎng)行為的鼓勵(lì)機(jī)制等方面的改變，帶來(lái)了鄉(xiāng)村社會(huì)關(guān)系和權(quán)利結(jié)構(gòu)的變化，這些變化被證明對(duì)改變鄉(xiāng)村貧困狀況具有直接性的關(guān)聯(lián)和巨大促進(jìn)作用。
第一，農(nóng)民的基本權(quán)利獲得方面的變化。改革開放40年經(jīng)濟(jì)社會(huì)變遷，農(nóng)民的公民權(quán)在兩個(gè)方面即居住與遷徙自由和財(cái)產(chǎn)權(quán)方面獲得了有限的但卻是具有實(shí)質(zhì)意義的改變，這主要包括資源（財(cái)產(chǎn)、資本和人力資源）流動(dòng)、控制權(quán)的變化。前者的變化主要是農(nóng)民有權(quán)擁有自己的勞動(dòng)力，之后（可以離開土地到城鎮(zhèn)就業(yè)）農(nóng)民工職業(yè)群體出現(xiàn)，但由于戶籍制度等方面的限制，農(nóng)民工群體的權(quán)利現(xiàn)狀卻把農(nóng)民權(quán)利不平等事實(shí)進(jìn)一步凸顯和放大。后者的變化就是實(shí)施家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制所造成的控制權(quán)變化，作為基礎(chǔ)性的生產(chǎn)、生活資料，土地事實(shí)上（而不是法律上）掌握在農(nóng)民的手中。對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)權(quán)利結(jié)構(gòu)來(lái)講，上述權(quán)利狀況的變化，一方面使農(nóng)民從單一的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)向多元的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)轉(zhuǎn)變，機(jī)會(huì)結(jié)構(gòu)出現(xiàn)分化，職業(yè)選擇的機(jī)會(huì)增多；另一方面資源控制權(quán)的變化使農(nóng)民有權(quán)擁有自己的資源（土地使用權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)）并促使其積累財(cái)富的方式發(fā)生了機(jī)會(huì)性的變化。比如農(nóng)村經(jīng)濟(jì)合作組織的出現(xiàn)、個(gè)體商戶（私營(yíng)業(yè)主、工商戶、種養(yǎng)戶等）的發(fā)展、城鎮(zhèn)市場(chǎng)的有限開放等等。農(nóng)民權(quán)利獲得和鄉(xiāng)村權(quán)利開放的直接變化之一，是以營(yíng)利和參與市場(chǎng)交換為生產(chǎn)目的的農(nóng)業(yè)勞動(dòng)者的出現(xiàn)，后者已經(jīng)不再是傳統(tǒng)意義上的小農(nóng)生產(chǎn)者，傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)之外的收入不僅使他們有能力脫離鄉(xiāng)村物質(zhì)匱乏的狀態(tài)，而且生活質(zhì)量也取得了很大的提升和進(jìn)步。
第二，農(nóng)民的政治權(quán)利獲得方面的變化。實(shí)行村民自治，賦予了農(nóng)民以選舉權(quán)與被選舉權(quán)，這對(duì)農(nóng)民政治權(quán)利的實(shí)現(xiàn)具有指標(biāo)意義，此其一。農(nóng)民參與和監(jiān)督農(nóng)村公共事務(wù)的權(quán)利也是開放的，即村級(jí)行政與村務(wù)管理的監(jiān)督權(quán)和知情權(quán)的實(shí)現(xiàn)，提高了農(nóng)民表達(dá)自身需求的能力，此其二。對(duì)個(gè)體農(nóng)民利益訴求和維護(hù)正當(dāng)權(quán)益渠道的開放，比如通過信訪、行政訴訟等方式提出要求和建議，進(jìn)行申訴、控告、檢舉等維權(quán)行為，此其三。上述政治權(quán)利變化的實(shí)踐表明，個(gè)人權(quán)利與政治權(quán)利要結(jié)合起來(lái)，后者是前者的保障。這些政治權(quán)利的獲得對(duì)消除那些限制人們自由的主要因素，如經(jīng)濟(jì)機(jī)會(huì)的缺乏以及系統(tǒng)化的社會(huì)剝奪、忽視鄉(xiāng)村公共設(shè)施以及地方政府的不法作為和過度干預(yù)，起到了積極的、有時(shí)甚至是決定性的作用。改革開放以來(lái)的發(fā)展實(shí)踐表明，政治權(quán)利與貧困治理有密切的、相互作用的經(jīng)驗(yàn)性關(guān)聯(lián)。關(guān)聯(lián)之一，促進(jìn)地方政府的“服務(wù)型政府”或“責(zé)任政府”建設(shè)，例如，政府管理導(dǎo)向（依法行政、建設(shè)服務(wù)型政府，改善公共服務(wù)體制等）的改革；政府服務(wù)導(dǎo)向（在民政、公安、戶籍、工商、稅務(wù)等領(lǐng)域積極開展有效的便民服務(wù)）的改革等；關(guān)聯(lián)之二，民眾的意見經(jīng)由正式的或非正式渠道的得以上達(dá)并部分地體現(xiàn)在地方公共決策過程當(dāng)中；關(guān)聯(lián)之三，農(nóng)民權(quán)利意識(shí)的覺醒和增強(qiáng)，例如，時(shí)常發(fā)生的“日常抵抗”或“依法抗?fàn)帯钡仁寝r(nóng)民在憲法的框架內(nèi)對(duì)不受約束而侵害公民權(quán)利和自由的公權(quán)力進(jìn)行的政治活動(dòng)和抗?fàn)幮袨椋彩瞧湔螜?quán)利獲得的一種實(shí)現(xiàn)途徑和呈現(xiàn)形式。
第三，農(nóng)民的社會(huì)權(quán)利獲得方面的變化。上述兩種權(quán)利（基本權(quán)利、政治權(quán)利）是一種（需要國(guó)家不作為）“消極的權(quán)利”（negativerights），社會(huì)權(quán)利則是一種（需要國(guó)家作為）“積極的權(quán)利”（positiverights），因?yàn)樗膶?duì)象大多是社會(huì)的底層大眾和弱勢(shì)群體，這些權(quán)利主要包括：工作或勞動(dòng)權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)、受教育權(quán)、社會(huì)保障權(quán)等。（1）工作或勞動(dòng)權(quán)。改革開放以來(lái)，進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)民已經(jīng)形成了一個(gè)新的社會(huì)階層?農(nóng)民工階層，盡管農(nóng)民工的勞動(dòng)就業(yè)權(quán)利受到了種種制度歧視和限制，這在下文會(huì)談及。（2）財(cái)產(chǎn)權(quán)。市場(chǎng)化改革的深入，農(nóng)民對(duì)財(cái)產(chǎn)權(quán)要求涉及領(lǐng)域非常廣泛，涵蓋所有權(quán)、產(chǎn)權(quán)、財(cái)產(chǎn)處分權(quán)、法人財(cái)產(chǎn)權(quán)、債權(quán)、專利權(quán)、商標(biāo)權(quán)等等方面的權(quán)利主張。（3）教育權(quán)。城鄉(xiāng)二元社會(huì)結(jié)構(gòu)下農(nóng)村兒童輟學(xué)、教育資源分配不公平、高等教育高額收費(fèi)等等問題，限制了農(nóng)民的受教育權(quán)，使農(nóng)村和城鎮(zhèn)不能享有共同的受教育機(jī)會(huì)和權(quán)利，整體上看，受教育權(quán)方面進(jìn)步不大。（4）社會(huì)保障權(quán)。過去的社會(huì)保障在“單位組織”（人民公社）里解決，人民公社體制解體后，部分公共物品的提供責(zé)任，從鄉(xiāng)村和城鎮(zhèn)的生產(chǎn)生活組織，逐步轉(zhuǎn)移到政府部門。改革開放40多年來(lái)的政府社會(huì)保障主要集中在家庭保障、五保保障、優(yōu)待撫恤保障、農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)、農(nóng)村部分計(jì)劃生育家庭獎(jiǎng)勵(lì)扶助制度、農(nóng)村新型合作醫(yī)療制度、最低生活保障制度等，這些方面不同程度地在推進(jìn)和完善當(dāng)中。
上述鄉(xiāng)村社會(huì)權(quán)利關(guān)系的調(diào)整，帶來(lái)的實(shí)質(zhì)變化：之一是農(nóng)民從集體化導(dǎo)致的普遍貧困中走出來(lái)，“解決了溫飽問題”；之二是農(nóng)民從舊的資源控制權(quán)中獲得遷徙自由，職業(yè)選擇機(jī)會(huì)出現(xiàn)，促進(jìn)了收入的提高和生活質(zhì)量的提升；之三是農(nóng)民獲得了一部分（土地）生產(chǎn)資料權(quán)利，為其生產(chǎn)活動(dòng)注入了激勵(lì)因素，有了自主生產(chǎn)的可行能力。這些實(shí)質(zhì)權(quán)利的變化具有巨大的社會(huì)進(jìn)步意義，因?yàn)檗r(nóng)民是一個(gè)身份群體，其法律特性源于社會(huì)資源（經(jīng)濟(jì)資源、政治資源、文化資源等）占有的不同，這種不同建立在制度化的社會(huì)差異體系之上，并且這一系列的權(quán)利不平等直接體現(xiàn)在對(duì)于稀缺的地位、權(quán)利和資源的分配差異上。所以，鄉(xiāng)村社會(huì)權(quán)利關(guān)系的變化，本質(zhì)上揭示的是一種“從身份到契約”的社會(huì)進(jìn)步，它的意義在于，契約關(guān)系成為確定人們權(quán)利能力和行為能力的基準(zhǔn)，它是實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)生活必不可少的條件。因此，我們才能夠從上述權(quán)利關(guān)系的變化當(dāng)中，直接觀察到鄉(xiāng)村貧困與農(nóng)民權(quán)利缺失相互關(guān)聯(lián)且互為因果，亦即從權(quán)利和義務(wù)的分配上，我們可以觀察到鄉(xiāng)村貧困受到經(jīng)濟(jì)機(jī)會(huì)、政治自由、社會(huì)權(quán)力、促進(jìn)良好健康的條件、基本教育以及開創(chuàng)性行為的鼓勵(lì)和培養(yǎng)等等因素的影響，這一切揭示的是鄉(xiāng)村貧困與農(nóng)民權(quán)利缺失的實(shí)質(zhì)性關(guān)聯(lián)意義。
三、農(nóng)民權(quán)利缺失造成脫貧能力缺失
改革開放后，農(nóng)民的職業(yè)群體結(jié)構(gòu)發(fā)生了變化：第一，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的實(shí)施，農(nóng)民解決了溫飽，但當(dāng)農(nóng)民局限于使用傳統(tǒng)生產(chǎn)要素時(shí)，他們就很少能對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)做出什么貢獻(xiàn)，農(nóng)村出現(xiàn)大量剩余勞動(dòng)力。第二，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的興起。傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)不能使農(nóng)民富裕起來(lái)，大量剩余勞動(dòng)力開始進(jìn)城務(wù)工，在城鄉(xiāng)間出現(xiàn)一個(gè)龐大的、流動(dòng)的農(nóng)民工群體；第三，因大中城市發(fā)展和就業(yè)機(jī)會(huì)產(chǎn)生的拉動(dòng)效應(yīng)，同時(shí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的衰落，農(nóng)村剩余勞動(dòng)力資源向大中城市集中。
鄉(xiāng)村貧困群體主要由農(nóng)民和農(nóng)民工（在城鎮(zhèn)務(wù)工的農(nóng)民）這兩個(gè)職業(yè)群體構(gòu)成。幾十年的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，受傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)和城鄉(xiāng)體制束縛的農(nóng)民并沒有富裕起來(lái)，與之對(duì)照的是城鄉(xiāng)貧富的兩極分化。從現(xiàn)實(shí)政策上看，國(guó)家一直致力于改變農(nóng)村的貧困面貌，以政府投入為主體和主導(dǎo)，不斷增加金融資金、社會(huì)資金的投入；堅(jiān)持專項(xiàng)扶貧、行業(yè)扶貧、社會(huì)扶貧等多方力量結(jié)合的扶貧格局，發(fā)揮各方面的積極性，激發(fā)貧困村貧困群眾內(nèi)生動(dòng)力。與之呼應(yīng)的是，理論界和學(xué)術(shù)界的思考主題也一直致力于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的轉(zhuǎn)型上。但從本質(zhì)上看，這些主要是針對(duì)鄉(xiāng)村貧困結(jié)果的一種功利性的治理策略和救濟(jì)方式，也就是說，無(wú)論是公共部門還是知識(shí)界，在改變農(nóng)民權(quán)利缺失和城鄉(xiāng)居民權(quán)利差別對(duì)待問題上語(yǔ)焉不詳或著力不夠，比如戶籍制度、社會(huì)保障權(quán)利、基本教育、醫(yī)療體制、收入分配機(jī)制等方面的改革，一直沒有實(shí)質(zhì)性的進(jìn)展，對(duì)鄉(xiāng)村貧困的治理理念和思考方向重點(diǎn)是在國(guó)民生產(chǎn)總值（GNP）增長(zhǎng)、個(gè)人收入提高、工業(yè)化、技術(shù)進(jìn)步或社會(huì)現(xiàn)代化的范疇內(nèi)和“農(nóng)村貧困標(biāo)準(zhǔn)衡量”工具意義上。
不管理論上采取何種“貧困指數(shù)”或“基本能力維度”來(lái)測(cè)量個(gè)體貧困，都離不開他（她）生活于其中的制度環(huán)境、社會(huì)環(huán)境和文化環(huán)境，涉及其所處的政治資源、社會(huì)資源、經(jīng)濟(jì)資源和文化資源的占有狀況，資源占有的不同實(shí)質(zhì)上是權(quán)利獲得的不同，后者直接與個(gè)體的可行能力相關(guān)聯(lián)。那么，把鄉(xiāng)村貧困置于制度和價(jià)值框架上來(lái)認(rèn)識(shí)，至少可以觀察到兩種不同的權(quán)利分配體系之下的貧困原因：一個(gè)是個(gè)人權(quán)利得到法律的保障，社會(huì)選擇和機(jī)會(huì)結(jié)構(gòu)是開放的，選擇和機(jī)會(huì)對(duì)于產(chǎn)生高收入或低收入有直接的關(guān)聯(lián)，個(gè)人成敗的結(jié)構(gòu)測(cè)量主要體現(xiàn)在財(cái)富和收入、權(quán)力、地位和聲望等影響因素上，這方面的差異或不平等是致貧的基礎(chǔ)性原因；另一個(gè)是個(gè)人權(quán)利缺失造成可行能力缺失，或者說，實(shí)質(zhì)權(quán)利的缺乏直接與經(jīng)濟(jì)貧困相聯(lián)系，亦即個(gè)人貧困直接與其政治權(quán)利、經(jīng)濟(jì)權(quán)利、社會(huì)權(quán)利和文化權(quán)利的缺失密切關(guān)聯(lián)。把這兩種權(quán)利分配體系進(jìn)行對(duì)照是為了回答這樣一個(gè)實(shí)質(zhì)性問題，即個(gè)人在將其擁有的資源轉(zhuǎn)換為其可實(shí)現(xiàn)的價(jià)值活動(dòng)方面存在的能力差異是什么，這就需要在評(píng)估人們福利時(shí)要平衡物質(zhì)和非物質(zhì)因素并關(guān)心社會(huì)中機(jī)會(huì)的分布。在這里，各種制度所構(gòu)成的權(quán)利性質(zhì)，正好揭示的就是鄉(xiāng)村貧困的本質(zhì)。接下來(lái)的討論，我們將從經(jīng)驗(yàn)依據(jù)上對(duì)鄉(xiāng)村貧困與鄉(xiāng)村社會(huì)的人身束縛、制度歧視、缺乏法治權(quán)利和社會(huì)保障的狀況密切相關(guān)做出分析，并且分析這種關(guān)聯(lián)是否影響到了農(nóng)民按照自己的意愿和方式生活的基本能力。
第一，共同體成員權(quán)問題。社會(huì)共同體成員權(quán)確立在個(gè)人自治權(quán)和社會(huì)自治權(quán)的法律保障基礎(chǔ)上。或者說，我們是在如下意義上討論共同體成員權(quán)利的，即“個(gè)人應(yīng)能自由且平等地決定他們自己生存的條件；也就是說，他們應(yīng)當(dāng)在創(chuàng)造和限定他們可資利用之機(jī)會(huì)的業(yè)經(jīng)詳細(xì)闡明的框架內(nèi)享有平等權(quán)利（和因此而負(fù)有的平等義務(wù)）”在這個(gè)意義上看，村民自治是一個(gè)與集體土地產(chǎn)權(quán)相關(guān)聯(lián)的行政村“成員身份自治”，村民自治成員身份的封閉性屬性使它無(wú)法整合或代替基層社會(huì)自治組織體系的功能和作用，換言之，它無(wú)法兼顧或替代其他社會(huì)組織和社會(huì)群體的權(quán)利和權(quán)益，比如農(nóng)民維權(quán)組織的利益訴求、行業(yè)協(xié)會(huì)的成員權(quán)益的維護(hù)和保障、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)合作組織的利益關(guān)切等等。而且由于它至今沒有自治權(quán)的法律保障，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的“指導(dǎo)關(guān)系”干預(yù)下，村民自治機(jī)構(gòu)即村委會(huì)也不能成為完全意義上的村社共同體代理人。與村民自治組織形成對(duì)照，改革開放后，在廣大鄉(xiāng)村，生產(chǎn)領(lǐng)域中豐富多樣的農(nóng)民合作經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民專業(yè)合作組織大量出現(xiàn)，這些成員共同體組織通過其經(jīng)營(yíng)過程以及對(duì)其利潤(rùn)（或剩余）的利用，服務(wù)于其社員。這種耕作與經(jīng)營(yíng)的共同體形式，有生產(chǎn)資料使用權(quán)和經(jīng)營(yíng)的獨(dú)立性，合作社自身盈利能力和帶動(dòng)農(nóng)戶能力都有了很大提高，參與其中的農(nóng)民個(gè)體獲得了民生和福祉上的很大提升。這類農(nóng)民合作經(jīng)濟(jì)組織或農(nóng)民專業(yè)合作組織以營(yíng)利和參與市場(chǎng)交換為生產(chǎn)目的。在當(dāng)下的中國(guó)農(nóng)村，對(duì)小農(nóng)經(jīng)濟(jì)的改造需要規(guī)模化和市場(chǎng)化，這樣才能完成農(nóng)民向農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者的轉(zhuǎn)化，上述家庭經(jīng)營(yíng)或聯(lián)合經(jīng)營(yíng)的組織化形式都有廣闊的發(fā)展未來(lái)。但把村民自治組織與農(nóng)民合作經(jīng)濟(jì)組織或農(nóng)民專業(yè)合作社放在一起看，卻有如下性質(zhì)相同的問題：一是村民自治組織不斷地（或已經(jīng)）行政化，其先天不足的自主權(quán)現(xiàn)在已沒有多少實(shí)質(zhì)性內(nèi)容和意義；二是其他農(nóng)村合作經(jīng)濟(jì)組織形式的自主性受到（土地）產(chǎn)權(quán)的不確定性和行政干預(yù)、市場(chǎng)準(zhǔn)入、農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)體系不完善等多方面牽制和約束而在經(jīng)營(yíng)活動(dòng)中上處于很弱勢(shì)的地位。這兩類鄉(xiāng)村共同體組織還有一個(gè)共同的問題：土地產(chǎn)權(quán)和其他生產(chǎn)資料的非私人性，后果是這些組織沒有（完整）獨(dú)立性和自主行動(dòng)能力。概言之，鄉(xiāng)村共同體成員權(quán)的缺失直接影響到共同體自主決策和行動(dòng)的能力，村民自治失去自治的本質(zhì)特性，而農(nóng)民合作經(jīng)濟(jì)組織或農(nóng)民專業(yè)合作社與現(xiàn)代意義上的農(nóng)民合作社原則又沒有多大關(guān)聯(lián)。它們都不能引導(dǎo)普通農(nóng)戶走向富裕，廣泛實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化，進(jìn)而引導(dǎo)整個(gè)農(nóng)村走向農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。最后，上述各類共同體組織都沒有成員權(quán)的法律保障，反過來(lái)講，不管未來(lái)鄉(xiāng)村社會(huì)成員利益以怎樣的形式和結(jié)構(gòu)得以組織化，法治是社會(huì)自治制度化的保障，是社會(huì)共同體存在的基本條件，人們對(duì)社會(huì)共同體自我治理能力的信心就確立其上。
第二，財(cái)產(chǎn)權(quán)問題。財(cái)產(chǎn)權(quán)或財(cái)產(chǎn)權(quán)缺失對(duì)生活在鄉(xiāng)村的農(nóng)民貧困群體具有如下含義：經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的約束條件是怎樣限制了他們的可行能力。這主要是指?jìng)€(gè)人享有的將其經(jīng)濟(jì)資源運(yùn)用于消費(fèi)、生產(chǎn)或交換的機(jī)會(huì)，這個(gè)機(jī)會(huì)如果變成約束條件，那是指對(duì)人的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的束縛、限制、干預(yù)。以農(nóng)民的土地權(quán)利為例，這個(gè)權(quán)利內(nèi)涵的界定從最初法律規(guī)定的不明確到今天還在討論中的所謂“三權(quán)分置”（所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)三權(quán)分置、經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)），基本是圍繞著“農(nóng)村土地承包權(quán)采取農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部的家庭承包制，不宜采取家庭承包方式的荒山、荒溝、荒丘、荒灘等農(nóng)村用地，可以采取投標(biāo)、拍賣、公開協(xié)商等方式承包”這個(gè)規(guī)定展開的，這個(gè)含混不清的法理表述既有公有制度的一般特征，比如家庭財(cái)產(chǎn)之外的生產(chǎn)類財(cái)產(chǎn)，一般屬于公共組織或集體組織所有，也有個(gè)人擁有的所謂“經(jīng)營(yíng)權(quán)”和“承包權(quán)”，后者又以對(duì)集體組織付出一定的對(duì)等義務(wù)為條件。如此一來(lái)，鄉(xiāng)村各種形式的財(cái)產(chǎn)權(quán)屬問題、以及大量財(cái)產(chǎn)糾紛由此而生，比如地權(quán)糾紛雖然貌似法律和經(jīng)濟(jì)問題，而實(shí)際內(nèi)容卻是政治和社會(huì)性主題?不同理念、利益、身份和權(quán)利的社會(huì)平衡結(jié)構(gòu)并未形成，缺乏對(duì)權(quán)利的法律界定“生產(chǎn)”認(rèn)可（合法化）的社會(huì)機(jī)制，因而產(chǎn)權(quán)規(guī)則難以制度化。這就能夠理解為什么農(nóng)民土地權(quán)利受到的諸多約束條件。實(shí)質(zhì)上，農(nóng)民的土地權(quán)利與鄉(xiāng)村貧困存在一種更為基礎(chǔ)性的關(guān)系，這是因?yàn)樨?cái)產(chǎn)制度、土地權(quán)利等方面的束縛限制了農(nóng)民運(yùn)用其資源進(jìn)入生產(chǎn)和交換領(lǐng)域的機(jī)會(huì)，它甚至阻礙了傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的轉(zhuǎn)型，使傳統(tǒng)農(nóng)民不能成為以營(yíng)利和參與市場(chǎng)交換為生產(chǎn)目的的農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)者，以及傳統(tǒng)農(nóng)民向農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者的轉(zhuǎn)化。所以，我們看到了關(guān)于農(nóng)民土地權(quán)利的曠日持久的爭(zhēng)論陷入土地所有和土地經(jīng)營(yíng)的各種不同形式和多邊規(guī)則或勢(shì)力的博弈和權(quán)衡當(dāng)中。總之，農(nóng)民土地權(quán)利的界定加入了所有制性質(zhì)、某些意識(shí)形態(tài)方面的考慮、城鄉(xiāng)關(guān)系、土地與財(cái)政、土地與資本、國(guó)家安全和社會(huì)穩(wěn)定等等非權(quán)利因素的考慮，這些都構(gòu)成了農(nóng)民經(jīng)濟(jì)活動(dòng)和經(jīng)濟(jì)權(quán)利的約束限制條件。
第三，社會(huì)保障和社會(huì)救助問題。改革開放后，鄉(xiāng)村社會(huì)的社會(huì)保障和社會(huì)救助發(fā)生了一個(gè)結(jié)構(gòu)性變化：它的提供責(zé)任逐漸從家人負(fù)責(zé)、社區(qū)救助、單位和地方企業(yè)支付，成為各級(jí)政府的社會(huì)責(zé)任。從實(shí)地調(diào)查上看，當(dāng)前農(nóng)村社會(huì)保障和社會(huì)救助存在的問題：第一，農(nóng)村社會(huì)救助管理和監(jiān)督機(jī)制不健全。其一，勞動(dòng)能力程度鑒定機(jī)制不完備。民政部門對(duì)個(gè)人勞動(dòng)能力程度的鑒定只能根據(jù)年齡，殘疾證的等級(jí)，以及政策規(guī)定分類救助的病種來(lái)判定。社保部門關(guān)于喪失勞動(dòng)能力程度的鑒定只針對(duì)工傷，普通個(gè)人的勞動(dòng)能力不予鑒定。因勞動(dòng)能力無(wú)法鑒定，導(dǎo)致一部分低保申請(qǐng)擱置，無(wú)法繼續(xù)。其二，家庭和個(gè)人的異地財(cái)產(chǎn)較難核查。目前社會(huì)救助家庭經(jīng)濟(jì)狀況核查系統(tǒng)，基本上可以查到個(gè)人名下的車輛、存款、工商注冊(cè)等信息，但對(duì)于存款、房產(chǎn)、車輛信息在外地的卻難以查詢。其三，對(duì)違規(guī)領(lǐng)取低保金的懲處不完善。對(duì)于隱瞞財(cái)產(chǎn)、隱瞞子女、隱瞞收入違規(guī)領(lǐng)取低保金的家庭，目前的懲處措施只是追繳低保金，無(wú)法對(duì)投機(jī)的人形成震懾。第二，“低保戶”成為其他社會(huì)救助受益者的資格條件，使救助疊加且集中化。農(nóng)村“低保”標(biāo)準(zhǔn)在實(shí)際工作中常被應(yīng)用到其他社會(huì)救助項(xiàng)目上，如醫(yī)療、教育、住房救助等。低保戶可以享受更多社會(huì)救助和社會(huì)福利方面的優(yōu)惠條件。“低保”標(biāo)準(zhǔn)的泛化使用，加之“低保對(duì)象”群體規(guī)模狹小，使整個(gè)社會(huì)救助體系出現(xiàn)了福利疊加和救助集中化的現(xiàn)象，這一方面造成社會(huì)資源分配的不公，另一方面因?yàn)樯矸莞郊又翟龃螅斐赊r(nóng)民群體間的分化和負(fù)向比較。由此導(dǎo)致“低保”“貧困戶”身份成為農(nóng)村資源爭(zhēng)奪和社會(huì)矛盾多發(fā)的誘因。第三，農(nóng)村低保制度與政府扶貧計(jì)劃未能有效銜接。從政策制定角度看，比如，政府扶貧項(xiàng)目和社會(huì)救助是保障農(nóng)民基本生存權(quán)的兩個(gè)相互支持的體系，面向的困難群體應(yīng)大致相同。但現(xiàn)實(shí)中，制度或政策受益群體差異卻比較大。這表明兩個(gè)反貧困的制度核算體系和標(biāo)準(zhǔn)不對(duì)接，亦因具體的核算方法和排除性限定條件，如采用計(jì)算應(yīng)得收入、應(yīng)得贍養(yǎng)費(fèi)的方式，將有些實(shí)際需要救助的困難家庭排除在外。從調(diào)研情況看，國(guó)家扶貧項(xiàng)目定義的貧困戶絕大部分都是老弱病殘或幾無(wú)勞動(dòng)能力者。這部分貧困群體實(shí)難依靠?jī)?nèi)生動(dòng)力脫貧。但目前扶貧政策更強(qiáng)調(diào)挖掘貧困戶內(nèi)生動(dòng)力，并不倡導(dǎo)低保制度兜底。第四，反貧困政策瞄準(zhǔn)偏離以及群體邊際差異，如有些農(nóng)村地區(qū)將“低保”與年齡、計(jì)生、維穩(wěn)掛鉤，與人情相連，與村公益勞動(dòng)緊密聯(lián)系。不支持村級(jí)公益事業(yè)者，即使符合條件也難以在民主評(píng)議環(huán)節(jié)得到支持。反貧困政策保障對(duì)象享受“建房、看病、小孩讀書、生產(chǎn)”等基本不花錢的幫扶措施。邊緣貧困戶、低保邊緣戶以及非貧困戶群體互相攀比，對(duì)政府扶貧和救助政策產(chǎn)生不滿。農(nóng)村社會(huì)保障和救助體系除了保障弱勢(shì)貧困人口的基本權(quán)利之外，還具有維護(hù)農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定、化解社會(huì)矛盾和利益沖突的功能作用。
鄉(xiāng)村貧困還有一個(gè)體制性和結(jié)構(gòu)性原因，即造成農(nóng)民工群體權(quán)利缺失的城鄉(xiāng)發(fā)展模式。也就是說，農(nóng)民工群體走出貧困有一個(gè)“從身份到契約”的問題。這首先要解決城鄉(xiāng)二元分治體制，這個(gè)分治體制根據(jù)居民戶籍身份實(shí)行屬地管理，居民只有在個(gè)人與戶籍相吻合時(shí)，才會(huì)享有各種合法的權(quán)利，其中包括個(gè)人權(quán)利、政治權(quán)利、經(jīng)濟(jì)權(quán)利、社會(huì)權(quán)利等，換句話說，農(nóng)民工的上述權(quán)利不在城市而是在鄉(xiāng)下。這產(chǎn)生了兩個(gè)后果，一個(gè)是農(nóng)民工最終要回到鄉(xiāng)村，這必然要在就業(yè)和資源上與留在鄉(xiāng)村的農(nóng)業(yè)人口構(gòu)成競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系，結(jié)果是農(nóng)村和農(nóng)業(yè)人口并沒有下降；另一個(gè)是回到鄉(xiāng)村的農(nóng)民工又不能獲得收入增長(zhǎng)，以農(nóng)業(yè)為生的報(bào)酬日漸低下，生活質(zhì)量和生活水平不能得到多少提升。這樣的城鄉(xiāng)發(fā)展模式除了拉低中國(guó)的人口城鎮(zhèn)化率，回鄉(xiāng)的農(nóng)民工也沒有使農(nóng)村生產(chǎn)率提高和財(cái)富水平有所改善，從而推動(dòng)鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展進(jìn)步。
從傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的轉(zhuǎn)型上看，農(nóng)村人口外流是農(nóng)業(yè)進(jìn)步的必要條件，因?yàn)檗r(nóng)村人口的減少并以工業(yè)的步伐前進(jìn)和人口城鎮(zhèn)化是社會(huì)現(xiàn)代化兩個(gè)并行不悖的發(fā)展方向。但對(duì)于中國(guó)的農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民來(lái)講，這卻不是一個(gè)充分條件。一方面，改革開放后農(nóng)業(yè)勞動(dòng)人口的數(shù)量急劇減少，留下來(lái)的農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)者卻不是年輕的一代，后者對(duì)農(nóng)村發(fā)展幾乎不抱希望，而不能或不愿意離開農(nóng)村的基本上又是不能適應(yīng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和技術(shù)進(jìn)步新要求的老一代，鄉(xiāng)村人口不可避免地陷入只能維持生存和溫飽的邊際生產(chǎn)率為零的傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)中。另一方面，外流的農(nóng)村人口（主要是農(nóng)民工）又與農(nóng)村社會(huì)有著一系列權(quán)利關(guān)聯(lián)，而這些權(quán)利關(guān)聯(lián)又因其離開戶籍所在地而虛置，沒有任何實(shí)質(zhì)性意義。總之，農(nóng)業(yè)職業(yè)人口的大量外流是改造傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)和城鎮(zhèn)化發(fā)展的條件和結(jié)果，不管這種變革采取什么樣的經(jīng)濟(jì)社會(huì)形式。但中國(guó)的情況卻非常不同，農(nóng)村勞動(dòng)力資源的流動(dòng)在給城市發(fā)展帶來(lái)“人口紅利”（廉價(jià)勞動(dòng)力）的同時(shí)，由于城鄉(xiāng)權(quán)利二元結(jié)構(gòu)的制度安排，城市不能安置如此龐大的一個(gè)主要從事二、三產(chǎn)業(yè)的勞動(dòng)者，它并沒有給城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村社會(huì)發(fā)展帶來(lái)實(shí)質(zhì)性進(jìn)步，農(nóng)民工群體依然是鄉(xiāng)村貧困群體的構(gòu)成部分或潛在的貧困人口。事實(shí)上，農(nóng)民工群體身份特征或權(quán)利剝奪帶有傳統(tǒng)計(jì)劃體制遺留的所有意義，如此城鄉(xiāng)居民的權(quán)利分配差異成為鄉(xiāng)村貧困的根源之一。
四、鄉(xiāng)村貧困治理：權(quán)利獲得或經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)
當(dāng)下的鄉(xiāng)村貧困治理，是針對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)的貧困現(xiàn)狀（結(jié)果）采取的行動(dòng)。公共部門的政策取向明確而直接：通過行使極大的經(jīng)濟(jì)權(quán)力和行政權(quán)力，試圖以國(guó)家財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付和社會(huì)資本的聚集來(lái)消除鄉(xiāng)村貧困。在鄉(xiāng)村貧困治理實(shí)踐中，地方政府不僅是政策主導(dǎo)者，也是市場(chǎng)的主體，例如，專項(xiàng)扶貧或產(chǎn)業(yè)扶貧的關(guān)鍵特征，就是政府既是收入?生產(chǎn)性資產(chǎn)的主要所有者，也是勞動(dòng)力的主要雇主，這種混合體形式的市場(chǎng)主體在當(dāng)下的農(nóng)村扶貧中大量地涌現(xiàn)，它類似于傳統(tǒng)計(jì)劃體制思維邏輯主導(dǎo)下的資源配置方式，而不是市場(chǎng)邏輯下的資源配置方式。并且在“晉升錦標(biāo)賽”和“壓力型體制”的雙重驅(qū)力下，地方政府行為功利化和短期化，它要直接獲得的目標(biāo)就是政治合法性需求和績(jī)效合法性實(shí)現(xiàn)?鄉(xiāng)村社會(huì)政治秩序的穩(wěn)定以及鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)欣欣向榮和國(guó)民生產(chǎn)總值（GNP）生機(jī)勃勃的增長(zhǎng)。
一直以來(lái)學(xué)術(shù)界包括“三農(nóng)問題研究”基本上是從政府的思維或政府的視角來(lái)看待和思考鄉(xiāng)村貧困問題的，他們的關(guān)注重點(diǎn)也基本一致，即立論出發(fā)點(diǎn)大都落在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、糧食增產(chǎn)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展等“農(nóng)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略問題”上。這些問題與農(nóng)民在教育、醫(yī)療、就業(yè)、養(yǎng)老等方面的權(quán)利獲得的關(guān)聯(lián)性并不大，對(duì)鄉(xiāng)村貧困人口基本能力的提高也沒有多少實(shí)質(zhì)性意義。再者，地方政府關(guān)注鄉(xiāng)村貧困問題的另一個(gè)關(guān)鍵目標(biāo)是鄉(xiāng)村社會(huì)政治秩序的穩(wěn)定，即防止農(nóng)民因?yàn)樨毨Оl(fā)生糾紛、上訪甚至群體性事件。另外，學(xué)術(shù)界和三農(nóng)問題研究還有一個(gè)一直沒有發(fā)生變化的思維框架或研究范式，即把所謂“三農(nóng)問題”的農(nóng)業(yè)、農(nóng)民、農(nóng)村三個(gè)領(lǐng)域分割開來(lái)進(jìn)行立論、規(guī)劃和設(shè)計(jì)，或者說，學(xué)術(shù)界或“三農(nóng)問題研究”的這種“政府思維”或“政府視角”從來(lái)沒有把鄉(xiāng)村社會(huì)作為一個(gè)主體或整體來(lái)思考，也就是說，幾乎所有的研究范式和公共政策思維取向都不是把鄉(xiāng)村社會(huì)作為一個(gè)主體性的存在放置于鄉(xiāng)村社會(huì)關(guān)系和權(quán)利關(guān)系的范疇上。
政府主導(dǎo)的鄉(xiāng)村貧困治理帶有鮮明的“后全能治理”特性。這種后全能治理的主導(dǎo)機(jī)制和形式，就是熱衷于搞規(guī)劃、搞設(shè)計(jì)，比如，沒有產(chǎn)業(yè)可以給你規(guī)劃出來(lái)一個(gè)產(chǎn)業(yè)，沒有市場(chǎng)可以給你制造出來(lái)一個(gè)市場(chǎng)，沒有生活景象可以給你設(shè)計(jì)出來(lái)一個(gè)生活景象，等等。各種經(jīng)濟(jì)發(fā)展或社會(huì)發(fā)展方案以不同的形式大舉進(jìn)入市場(chǎng)領(lǐng)域和社會(huì)領(lǐng)域甚至進(jìn)入村民的日常生活領(lǐng)域當(dāng)中，諸如各種運(yùn)動(dòng)式鄉(xiāng)村建設(shè)項(xiàng)目、家禽飼養(yǎng)或禁養(yǎng)政策、雄心勃勃的種植計(jì)劃、以及各種不切實(shí)際的樣板推廣方案等。這些“規(guī)劃出來(lái)的鄉(xiāng)村貧困治理模式”頗成疑問，一方面，以農(nóng)民世代使用的各種生產(chǎn)要素為基礎(chǔ)的（糧食增產(chǎn)）傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)已無(wú)邊際，但新的（以營(yíng)利和參與市場(chǎng)交換）生產(chǎn)要素又發(fā)展不起來(lái)；另一方面，各種規(guī)劃或方案因地方差異性以及經(jīng)濟(jì)社會(huì)生活的不確定性或未知因素幾乎必然會(huì)產(chǎn)生不可預(yù)見、成敗難料的結(jié)果，例如，研究者在農(nóng)村調(diào)研時(shí)經(jīng)常會(huì)觀察到樹立于田間地頭各種已廢棄的建設(shè)規(guī)劃藍(lán)圖與類似于城市社區(qū)的整齊劃一的村落人家，還有基層政府干預(yù)農(nóng)民經(jīng)濟(jì)活動(dòng)造成的生肉和果蔬的大跌或大漲造成傷農(nóng)現(xiàn)象，等等。這些對(duì)鄉(xiāng)村貧困面貌基本不會(huì)帶來(lái)實(shí)質(zhì)性的改變，但對(duì)于地方政府來(lái)說，諸如此類“規(guī)劃出來(lái)的鄉(xiāng)村貧困治理模式”就會(huì)體現(xiàn)在生產(chǎn)效率躍升、國(guó)民生產(chǎn)總值（GNP）增長(zhǎng)、個(gè)人收入提高等各種統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)構(gòu)成的政府（扶貧）工作成績(jī)單上。
下面我們從基層經(jīng)驗(yàn)材料中來(lái)對(duì)地方政府主導(dǎo)的鄉(xiāng)村貧困治理的一般特征做一個(gè)概括和分析，需要說明的是，這只是一個(gè)一般性的概括，事實(shí)上不能避免會(huì)存在許多例外情況，但從方法論上講，這正好說明我們要討論的問題的合理性及其學(xué)理價(jià)值和意義。
第一，包辦式治理。包辦式貧困治理有兩個(gè)制度層面的原因：一個(gè)是由于行政壓力型體制的執(zhí)行邏輯，導(dǎo)致扶貧工作任務(wù)和考核指標(biāo)層層加碼，基層實(shí)際情況和需求難以向上反映，造成資源使用的無(wú)效率；另一個(gè)是不斷強(qiáng)化的監(jiān)督執(zhí)紀(jì)和問責(zé)，逐級(jí)下壓到基層政府，基層政府必須傾全力來(lái)完成扶貧任務(wù)的指標(biāo)要求，導(dǎo)致基層政府動(dòng)員黨政系統(tǒng)的一切力量，去實(shí)現(xiàn)考核目標(biāo)。這促使基層政府的行為短期化、功利化，傾向于采取立竿見影的方式獲得扶貧目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，造成形式主義和官僚主義。實(shí)地調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，部分地方存在對(duì)“兩不愁、三保障”的簡(jiǎn)單化理解和處理方式，例如，在貧困村異地搬遷政策執(zhí)行中，地方政府未能考慮實(shí)際農(nóng)村居住人口規(guī)模和結(jié)構(gòu)特點(diǎn)以及農(nóng)民生產(chǎn)生活方式來(lái)進(jìn)行合理規(guī)劃，搬遷后的新村房屋僅具有居住功能，村民仍然依賴于舊村的土地和農(nóng)具從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和日常養(yǎng)殖，導(dǎo)致新村房屋大量空置，資源利用率很低。此外，異地搬遷的戶口門檻還引發(fā)了村民群體分化和利益矛盾。村民中部分家庭因一方戶口為非農(nóng)戶無(wú)法享受政策補(bǔ)貼，仍然留居舊村。與舊村房屋結(jié)構(gòu)相比，新村房屋需要增加冬季供暖。取暖開支若由農(nóng)民承擔(dān)，會(huì)產(chǎn)生社會(huì)矛盾，若由政府承擔(dān)，又會(huì)增加新的財(cái)政負(fù)擔(dān)。如此扶貧使貧困戶的現(xiàn)狀似乎暫時(shí)得到了改善，但實(shí)質(zhì)上沒有達(dá)到群眾滿意的效果，資金資源利用效率低下，脫貧致富缺乏可持續(xù)性。上述問題都是包辦式貧困治理難以克服的悖論，即權(quán)力與責(zé)任脫節(jié)、權(quán)利與義務(wù)脫節(jié)、公共性與公共福祉脫節(jié)，官僚主義與現(xiàn)實(shí)主義，成為包辦式貧困治理的基本特征和表現(xiàn)形式。
第二，資源配置的非市場(chǎng)化。依靠項(xiàng)目制和資源下鄉(xiāng)帶來(lái)的雄厚財(cái)力支持，基層政府決心增加公共物品和擴(kuò)大公共服務(wù)，但它采取的策略是積極地進(jìn)入市場(chǎng)領(lǐng)域，政府掌控和配置的資源出現(xiàn)越來(lái)越增多的趨勢(shì)，在主導(dǎo)市場(chǎng)的同時(shí)，試圖把任何一種經(jīng)濟(jì)都變成公共資產(chǎn)和私人資產(chǎn)的混合體形式。表面上的原因是，在廣大農(nóng)村地區(qū)，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)投入大、周期長(zhǎng)、風(fēng)險(xiǎn)高，社會(huì)資本參與扶貧產(chǎn)業(yè)的積極性不高。因此，扶貧產(chǎn)業(yè)就要依靠政府財(cái)政資金和幫扶單位資源的帶動(dòng)。其結(jié)果就是，基層政府在地方扶貧產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目中，借助法人和股權(quán)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)化，變相成為市場(chǎng)主體。但公共部門成為市場(chǎng)的主體一直要面對(duì)一個(gè)平等與效率的選擇問題：如何分配財(cái)產(chǎn)收入，如何組織勞動(dòng)力市場(chǎng)，如何平衡政府的政策偏好與個(gè)人的利益偏好，如何防止在經(jīng)營(yíng)活動(dòng)中公共官員的貪瀆腐敗行為，等等，這些體制性制度性問題在政府的扶貧過程中都有大量表現(xiàn)并日漸顯性化。另外，按照農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)在帶動(dòng)扶貧方面的指標(biāo)性要求，社會(huì)資本進(jìn)入鄉(xiāng)村后須與政府簽訂一些有悖于市場(chǎng)規(guī)則的條件，社會(huì)扶貧產(chǎn)業(yè)負(fù)擔(dān)過重，難以按照市場(chǎng)規(guī)律發(fā)展起來(lái)；再者，政府產(chǎn)業(yè)扶貧資金的集中投入事實(shí)上支持了村集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，意味著政府全面干預(yù)和介入鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)和社會(huì)生活當(dāng)中。但扶貧產(chǎn)業(yè)從項(xiàng)目的遴選、資金投入乃至失敗的經(jīng)濟(jì)損失均由政府承擔(dān)。上述種種，增加了地方政府（負(fù)債）財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)但最終債務(wù)還是要納稅人來(lái)還，消除貧困的結(jié)果卻給納稅人制造了新的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，最終阻礙了地方市場(chǎng)的發(fā)育、發(fā)展和成長(zhǎng)。
第三，利益分配集體化。在公共政策實(shí)踐和學(xué)術(shù)界中，一直有一個(gè)不便言說的觀點(diǎn)，即集體支配現(xiàn)有資源是解決鄉(xiāng)村貧困的最佳方案和最優(yōu)制度選擇。事實(shí)上自本世紀(jì)以來(lái)，一些地方政府就把發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)與鄉(xiāng)村貧困治理關(guān)聯(lián)起來(lái)。第一步，解決權(quán)力集中問題。資源的集中意味著權(quán)力的集中，或者說權(quán)力在哪里集中資源就應(yīng)該在哪里集中；第二步，資源在各個(gè)公共部門之間以及社會(huì)之間獨(dú)占不同的“份額”并主導(dǎo)資源配置形式。只要各類公共組織都有了“資源”或曰“抓手”，權(quán)力就實(shí)實(shí)在在落在了地上；第三步，農(nóng)民以土地、資金、勞動(dòng)力等要素參與到這種集體化的利益分配形式中。這樣做的扶貧效果，姑且不論。應(yīng)該關(guān)注的是造成這種情況的更深層原因，即農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革的不徹底即村級(jí)“政社合一”體制未被打破，為這種發(fā)展“集體經(jīng)濟(jì)”的做法提供了路徑依賴，結(jié)果一是農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)與社區(qū)共同體成員權(quán)始終糾纏不清，“政社合一”在村莊層次上繼續(xù)保留；二是每一種成員權(quán)自身的合理設(shè)立未能實(shí)現(xiàn)。上述體制性制度性問題的遺留，使基層政府在國(guó)家扶貧項(xiàng)目運(yùn)作中，可以很方便地通過利益分配的集體化形式來(lái)發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)，將生產(chǎn)和社會(huì)管理統(tǒng)一掌握到公共組織手中。另一方面，我們更要關(guān)注的實(shí)質(zhì)性問題是：即使通過集中支配生產(chǎn)資料能夠生產(chǎn)出足以滿足基本需要的集體產(chǎn)品，但公共組織必須要解決這樣一個(gè)“道德問題”：如何進(jìn)行公正的分配。因?yàn)檫@個(gè)問題正是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制破產(chǎn)的原因之一。
從根本上講，鄉(xiāng)村貧困的原因主要是制度匱乏和權(quán)利匱乏。良好的制度和權(quán)利保障體系當(dāng)然并不能保證每一個(gè)人都能獲得一份財(cái)富和收入，但沒有權(quán)利保障和法治秩序，就不會(huì)有市場(chǎng)資格和機(jī)會(huì)、平等和效率，這卻是毋容置疑的。地方政府的大規(guī)模扶貧行動(dòng)，可以（暫時(shí)）解決物質(zhì)匱乏，但獲得自由發(fā)展的權(quán)利不僅是消除貧困的首要目的，而且也是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的不可缺少的手段，況且（以規(guī)劃和設(shè)計(jì)為特征）運(yùn)動(dòng)式的扶貧行動(dòng)是要消除鄉(xiāng)村貧困的結(jié)果而不是去改革造成貧困的傳統(tǒng)權(quán)利分配體系，這當(dāng)然不可能改變大多數(shù)農(nóng)民被傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)束縛、基本權(quán)利貧困及其能力缺失的現(xiàn)狀。地方政府在政治責(zé)任與行政責(zé)任的雙重壓力下，鄉(xiāng)村貧困治理通常能夠取得的是救濟(jì)式的、施舍式的減貧效果，以及不斷飆升的扶貧成績(jī)數(shù)字和政府權(quán)力的擴(kuò)張和增長(zhǎng)。反過來(lái)講，鄉(xiāng)村貧困不是一個(gè)政府可以一勞永逸解決的問題，首先，這是一個(gè)它難以根本解決的（基于財(cái)富、權(quán)利、聲望上的差異）社會(huì)不平等問題；其次，鄉(xiāng)村貧困問題本身就跟它的政策導(dǎo)向有直接的關(guān)聯(lián)性，因?yàn)樗匀皇菣?quán)威分配體系和資源分配體系的中心，它的貧困治理政策本質(zhì)上就帶有平均主義的特性；再次，它寄希望以壟斷性的行政方式（而非市場(chǎng)方式）來(lái)解決貧困問題，后者過于膨脹的結(jié)果就一定會(huì)束縛個(gè)體權(quán)利，壟斷市場(chǎng)，抑制社會(huì)的競(jìng)爭(zhēng)力和創(chuàng)造力。
在今天的農(nóng)村，真正以種地或“農(nóng)業(yè)”為生的農(nóng)民占比不大，或者說，種地或“農(nóng)業(yè)生產(chǎn)”只能成為他們維持生活生計(jì)的手段，如果他們的生活生計(jì)都落在種地或“農(nóng)業(yè)”上，那么他們就不能避免陷入貧困當(dāng)中。從農(nóng)業(yè)社會(huì)進(jìn)入商業(yè)社會(huì)，農(nóng)民最需要的是市場(chǎng)和職業(yè)機(jī)會(huì)，但他們的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)卻只能維持在一個(gè)有限的交易區(qū)域內(nèi)，糧食生產(chǎn)無(wú)利可圖，種植業(yè)可以以營(yíng)利和參與市場(chǎng)交換來(lái)獲得收入，比如到集市做些小生意，去鄰近的村鎮(zhèn)打個(gè)散工，維持一種溫飽水平并沒有問題，但這些并不能讓他們轉(zhuǎn)變?yōu)槭袌?chǎng)經(jīng)濟(jì)的主體，這與傳統(tǒng)的“農(nóng)工互補(bǔ)”沒有質(zhì)的不同。另一方面，農(nóng)民生活最大的壓力來(lái)自教育支出、醫(yī)療、養(yǎng)老等方面，這方面的權(quán)利缺失和權(quán)利不平等，使他們隨時(shí)可能陷入貧困甚至赤貧當(dāng)中。換言之，他們需要的是市場(chǎng)權(quán)利以及各種基本權(quán)利的保障和公正的利益整合體制機(jī)制，而政府追求的目標(biāo)如糧食增長(zhǎng)、經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)或GDP跟他們的生活和生計(jì)的改善沒有多大關(guān)系。因此，改變鄉(xiāng)村貧困與農(nóng)民權(quán)利缺失的結(jié)構(gòu)性關(guān)聯(lián)，需要緊緊圍繞鄉(xiāng)村社會(huì)關(guān)系和權(quán)利關(guān)系這個(gè)核心結(jié)構(gòu)部分進(jìn)行一系列的制度改革和社會(huì)改革。
第一，建構(gòu)以自治權(quán)為核心的鄉(xiāng)村共同體。鄉(xiāng)村貧困治理不能只見農(nóng)業(yè)（糧食增產(chǎn)或農(nóng)業(yè)開發(fā)）和農(nóng)民（扶貧對(duì)象），而不見鄉(xiāng)村社會(huì)。要把鄉(xiāng)村社會(huì)作為一個(gè)整體和主體，這其中的基礎(chǔ)結(jié)構(gòu)就是村社共同體建設(shè)，核心是要把自治權(quán)利賦予所有村民。因?yàn)椋迳绻餐w的權(quán)利屬于每個(gè)成員而不是、也不能屬于其他組織或機(jī)構(gòu)?比如（村民委員會(huì)）自治機(jī)關(guān)或（鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府）公共部門。鄉(xiāng)村社會(huì)各種關(guān)系網(wǎng)絡(luò)必須建立在村民的個(gè)人自治權(quán)和社會(huì)自治權(quán)（其中最重要的是政治權(quán)利和經(jīng)濟(jì)權(quán)利）的廣闊基礎(chǔ)上。對(duì)于村社共同體成員的生存權(quán)來(lái)講，就是每個(gè)人都有其自尊的信念，要求有像樣的生活?起碼的營(yíng)養(yǎng)、保健和其他基本的生活條件。村社共同體成員權(quán)利之于鄉(xiāng)村貧困治理，在于村社共同體能夠圍繞利益平衡和社區(qū)發(fā)展做出他們自己的決定；對(duì)來(lái)自國(guó)家的財(cái)政和來(lái)自社會(huì)的資本的利用，村社共同體依據(jù)自身的成員利益做出選擇，等等。在當(dāng)今的鄉(xiāng)村社會(huì)，除了村民自治組織外，還有近十多年來(lái)大量出現(xiàn)的一些建立在契約整合關(guān)系上的新型自治組織?農(nóng)村經(jīng)濟(jì)合作組織、合作社、農(nóng)民協(xié)會(huì)、外來(lái)非營(yíng)利組織、社區(qū)發(fā)展基金、行業(yè)協(xié)會(huì)以及一些社區(qū)文化組織等，這些組織都是依托農(nóng)村社區(qū)利益重塑社會(huì)資本和經(jīng)濟(jì)資本做出整合的結(jié)果。在今天的鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)結(jié)構(gòu)中，單個(gè)的“農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者”在討價(jià)還價(jià)中處于極其弱勢(shì)的地位，這些農(nóng)村經(jīng)濟(jì)合作組織主要是以市場(chǎng)機(jī)制建立起來(lái)的，市場(chǎng)機(jī)制本身就蘊(yùn)含著公民基本權(quán)利和政治權(quán)利以及公共行動(dòng)的選擇權(quán)利，這些權(quán)利在確認(rèn)一個(gè)人財(cái)富的合法來(lái)源的同時(shí)，也推動(dòng)了村社共同體以及其他自治組織成員的政治權(quán)利、經(jīng)濟(jì)權(quán)利、社會(huì)權(quán)利的制度化、程序化和法治化。
第二，重塑以權(quán)利為基礎(chǔ)的鄉(xiāng)村市場(chǎng)體系。傳統(tǒng)鄉(xiāng)村的結(jié)構(gòu)是小農(nóng)經(jīng)濟(jì)加上手工業(yè)（“農(nóng)工互補(bǔ)”）的一種生產(chǎn)生活方式，它的經(jīng)濟(jì)從來(lái)不是單一的農(nóng)戶經(jīng)濟(jì)。近代以來(lái)的變化，“國(guó)家政權(quán)建設(shè)與農(nóng)業(yè)剩余分配構(gòu)成了中國(guó)現(xiàn)代化建設(shè)的一個(gè)基本矛盾”，也就是說現(xiàn)代國(guó)家建構(gòu)（state-building）一直致力于國(guó)家財(cái)稅汲取和社會(huì)控制動(dòng)員能力，農(nóng)村成為它的資源積累的來(lái)源和政治秩序的基礎(chǔ)。這樣的歷史進(jìn)路和現(xiàn)代邏輯，對(duì)于鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)固有結(jié)構(gòu)的影響一直不利，有學(xué)者把這種不利歸納為三次“破壞”：第一次是西方工業(yè)品的涌入對(duì)農(nóng)村手工業(yè)以及城鄉(xiāng)交換結(jié)構(gòu)的毀壞作用，使農(nóng)民的生活和生計(jì)都?jí)涸诹恕稗r(nóng)事”即耕作上；第二次是1949年后的農(nóng)業(yè)集體化使鄉(xiāng)村社會(huì)本身的產(chǎn)業(yè)窄化，農(nóng)民只有糧食和種植業(yè)可做，結(jié)果就是整個(gè)鄉(xiāng)村原來(lái)結(jié)構(gòu)里的“農(nóng)工互補(bǔ)”被徹底破壞掉了，再加上鄉(xiāng)村可以跟城市交換的東西越來(lái)越少，農(nóng)民只能是更加貧困了；第三次是1990年代初以來(lái)的快速工業(yè)化和城市化導(dǎo)致所謂“農(nóng)村衰敗”。這是把鄉(xiāng)村社會(huì)“農(nóng)工結(jié)構(gòu)”與自主性發(fā)展關(guān)聯(lián)起來(lái)的觀察視角，但毫無(wú)疑問，我們已回不到傳統(tǒng)小農(nóng)經(jīng)濟(jì)加上手工業(yè)的所謂“農(nóng)工互補(bǔ)”的那種封閉的“以農(nóng)立國(guó)”的村社共同體時(shí)代，我們面對(duì)的中心問題是，建立鄉(xiāng)村市場(chǎng)關(guān)系和城鄉(xiāng)交換關(guān)系，如此，鄉(xiāng)村社會(huì)中以營(yíng)利和參與市場(chǎng)交換為生產(chǎn)目的的農(nóng)業(yè)勞動(dòng)者就會(huì)有廣闊的職業(yè)選擇機(jī)會(huì)，而政府最該做的事情就是，扶持、培育市場(chǎng)，維護(hù)法治規(guī)則秩序，使鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)多樣化和農(nóng)民就業(yè)、收入、生活來(lái)源多元化，讓農(nóng)民真正實(shí)現(xiàn)“以貿(mào)易為基礎(chǔ)的權(quán)利”“以生產(chǎn)為基礎(chǔ)的權(quán)利”“自己勞動(dòng)的權(quán)利”“繼承和轉(zhuǎn)移的權(quán)利”。因?yàn)椤耙粋€(gè)人支配糧食的能力或他支配任何一種他希望獲得或擁有東西的能力，都取決于他在社會(huì)中的所有權(quán)和使用權(quán)的權(quán)利關(guān)系”。再者農(nóng)民也是“理性的經(jīng)濟(jì)人”，完全能夠判斷自己的利益所在并做出對(duì)自己利益最大化的選擇，前提是必須有一個(gè)基于法治和契約關(guān)系上的鄉(xiāng)村市場(chǎng)體系。以市場(chǎng)發(fā)展打破封閉，以契約取代身份，實(shí)現(xiàn)權(quán)利開放，這是鄉(xiāng)村富庶的實(shí)質(zhì)，實(shí)現(xiàn)所有這一切就不會(huì)讓鄉(xiāng)村社會(huì)陷入真正的衰敗和貧困當(dāng)中。
第三、實(shí)現(xiàn)農(nóng)民獲得公共服務(wù)的權(quán)利。農(nóng)民獲得公共服務(wù)的權(quán)利包括享受公共教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等社會(huì)權(quán)利。改革開放后，政府提供公共物品的責(zé)任增大，但不斷增長(zhǎng)的巨量財(cái)政資金也大大提升了政府公共物品供給能力。僅從2007年至2015年看，中國(guó)預(yù)算內(nèi)社會(huì)保障與就業(yè)支出增長(zhǎng)了2.49倍，社會(huì)保險(xiǎn)基金支出增長(zhǎng)了3.94倍，兩者合計(jì)平均增長(zhǎng)了3.35倍。但由于針對(duì)農(nóng)民權(quán)利缺失的制度改革滯后，體現(xiàn)在城鄉(xiāng)差別、地區(qū)差別、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平差別等等權(quán)利差異性影響因素并沒有消除，這使得大力推進(jìn)的城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化舉措仍然是一個(gè)國(guó)家脫貧攻堅(jiān)的重大努力方向。中國(guó)政府自1986年開始扶貧開發(fā)，2015年明確制定并實(shí)施脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)略，該戰(zhàn)略目標(biāo)是，到2020年，穩(wěn)定實(shí)現(xiàn)農(nóng)村貧困人口不愁吃、不愁穿，義務(wù)教育、基本醫(yī)療和住房安全有保障。具體而言，實(shí)現(xiàn)貧困地區(qū)農(nóng)民人均可支配收入增長(zhǎng)幅度高于全國(guó)平均水平，基本公共服務(wù)主要領(lǐng)域指標(biāo)接近全國(guó)平均水平。顯然，這一戰(zhàn)略目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)涉及一系列制度改革和社會(huì)改革，或者說，實(shí)現(xiàn)這些目標(biāo)一方面要求政府積極作為，從改革歧視性的社會(huì)制度和社會(huì)政策包括城鄉(xiāng)二元分治體制、戶籍制度以及一系列城鄉(xiāng)分別對(duì)待的歧視性政策體系等入手；同時(shí)政府要致力于鄉(xiāng)村社會(huì)的基本權(quán)利的保障、政治權(quán)利的實(shí)現(xiàn)、社會(huì)權(quán)利的平等、經(jīng)濟(jì)權(quán)利的公平等方面的改革。這些目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的實(shí)質(zhì)，就是以鄉(xiāng)村社會(huì)為本位，以個(gè)人權(quán)利和社會(huì)權(quán)利為中心，致力于構(gòu)建鄉(xiāng)村公共性社會(huì)關(guān)系和權(quán)利關(guān)系，提高政府公共服務(wù)的績(jī)效合法性和政治合法性，讓個(gè)人、家庭和社區(qū)與公共體制的關(guān)聯(lián)確立在利益共享與價(jià)值共享的基礎(chǔ)上。
第四，完善鄉(xiāng)村社會(huì)保障和社會(huì)救助體系。保護(hù)弱勢(shì)（貧困）群體的基本生存權(quán)和發(fā)展權(quán)是政府最重要的公共責(zé)任。為那些遭受天災(zāi)人禍或其他突發(fā)性困難（例如失業(yè)、疾病）的人，收入在貧困線以下的人，以及年老、殘疾的人，提供扶持的社會(huì)保障和社會(huì)救助體系，或者為其提供生活必需品，或者改善其生活條件，讓這部分貧困家庭學(xué)有所教、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)，這構(gòu)成了農(nóng)民實(shí)質(zhì)性社會(huì)權(quán)利的一部分。根據(jù)2019年相關(guān)數(shù)據(jù)，中國(guó)40%家庭戶年人均收入為11485元，月人均收入近1000元。其中，低收入組戶月人均收入低于1000元，中間偏下收入組戶月人均收入高于1000元，對(duì)應(yīng)的人口為6.1億人。這些數(shù)據(jù)表明，廣大農(nóng)村和中西部地區(qū)相當(dāng)一部分居民收入水平依然偏低，脫貧攻堅(jiān)和鄉(xiāng)村振興任務(wù)十分繁重。從實(shí)地調(diào)查看，目前農(nóng)村社會(huì)保障和社會(huì)救助體系存在如下問題：（1）社會(huì)救助與扶貧制度未能銜接，社會(huì)救助制度和扶貧政策在政府責(zé)任的理解和認(rèn)識(shí)方面未能統(tǒng)一。針對(duì)貧困群體的社會(huì)權(quán)利和實(shí)際救助需求，政府要整合農(nóng)村救助的政策資源，制定分類、分級(jí)救助標(biāo)準(zhǔn)。（2）改善醫(yī)療和教育救助應(yīng)是農(nóng)村社會(huì)救助體系的重點(diǎn)。國(guó)家統(tǒng)計(jì)局2018年鄉(xiāng)村振興調(diào)研結(jié)果顯示，農(nóng)民家庭最大的負(fù)擔(dān)是醫(yī)療、生產(chǎn)投入和教育費(fèi)用。受訪農(nóng)民中認(rèn)為“醫(yī)療是家庭最重負(fù)擔(dān)”的比例最高，占26.5%；其次是“農(nóng)業(yè)生產(chǎn)投入”和“教育費(fèi)用”，分別占22.9%和20.0%。當(dāng)下農(nóng)村因留守人員中老人、兒童所占比重大，對(duì)醫(yī)療、教育和生活生產(chǎn)扶持有較高的期待。扶貧的重中之重，是形成保障農(nóng)村貧困（弱勢(shì)）群體病有所醫(yī)、學(xué)有所教、老有所助的社會(huì)救助體系，維護(hù)底線公平和教育機(jī)會(huì)公平。（3）社會(huì)救助體系標(biāo)準(zhǔn)單一，大多數(shù)社會(huì)救助項(xiàng)目都嚴(yán)重依賴低保標(biāo)準(zhǔn)，使低保標(biāo)準(zhǔn)負(fù)擔(dān)了太多的“責(zé)任”。目前醫(yī)療救助以診后報(bào)銷為主，這一程序?qū)е吕щy群眾因無(wú)力墊付醫(yī)療費(fèi)而無(wú)法就醫(yī)進(jìn)而無(wú)法獲得救助。需要醫(yī)保、社保、住建等多部門聯(lián)合研究解決社會(huì)救助資格鑒定難的問題，優(yōu)化社會(huì)救助的申請(qǐng)程序，減少困難群眾因部門間相關(guān)程序相悖得不到救助的問題。上述問題的存在都涉及鄉(xiāng)村社會(huì)保障和社會(huì)救濟(jì)體系的改革問題，是全面建成小康社會(huì)的實(shí)質(zhì)性構(gòu)成部分。
第五，改變以權(quán)利歧視為基礎(chǔ)的城鄉(xiāng)二元發(fā)展模式。在當(dāng)下的農(nóng)村，很大一部分農(nóng)民的收入、生活的來(lái)源主要依靠進(jìn)城務(wù)工獲得工資性收入。城鄉(xiāng)二元體制造成城鄉(xiāng)資源要素難以自由流動(dòng)和合理配置，戶籍人口城鎮(zhèn)化率與常住人口城鎮(zhèn)化率差距甚大，導(dǎo)致中國(guó)的人口城鎮(zhèn)化率嚴(yán)重滯后于工業(yè)化水平。實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)居民政治權(quán)利、經(jīng)濟(jì)權(quán)利、社會(huì)權(quán)利的平等，需要改變現(xiàn)在的城鄉(xiāng)發(fā)展模式，它涉及社會(huì)保障、居民身份、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型等體制性、制度性和政策性問題，其中戶籍制度改革必須與教育、醫(yī)療、衛(wèi)生、社會(huì)保障等制度體系和政策體系的改革同步推進(jìn)。對(duì)上述關(guān)系農(nóng)民權(quán)利獲得方面的體制性改革，直到今天也進(jìn)步不大。另外，在學(xué)術(shù)界和三農(nóng)問題研究領(lǐng)域有一種被公共部門認(rèn)可的、比較活躍的觀點(diǎn)或看法，即維持城鄉(xiāng)二元發(fā)展模式對(duì)國(guó)家財(cái)稅汲取能力（“蓄水池”）和維護(hù)中國(guó)政治社會(huì)秩序（“穩(wěn)定器”）都有利。理由一是農(nóng)民需要“依托農(nóng)村和農(nóng)業(yè)”來(lái)維系自己“致富奔小康”的夢(mèng)想；二是進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)民工在城市沒有“出路”時(shí)，農(nóng)村就是他們的最后“退路”，也是他們的基本保障，正是因?yàn)檫M(jìn)城失敗的農(nóng)民有退路，中國(guó)才有應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)周期的巨大能力。這種觀點(diǎn)或看法不是基于農(nóng)民權(quán)利或人權(quán)的提問方式和思考方式，相反它是以“社會(huì)穩(wěn)定和國(guó)家現(xiàn)代化”為目的，其立論的觀念還在計(jì)劃體制當(dāng)中但卻試圖從當(dāng)今鄉(xiāng)村社會(huì)發(fā)展實(shí)踐中尋找新根據(jù)，并極力主張維護(hù)一種建立在權(quán)利差別體系上的城鄉(xiāng)發(fā)展模式。這本身就頗成問題，它的實(shí)質(zhì)是要維持一種統(tǒng)治秩序而不是要解決鄉(xiāng)村貧困問題。事實(shí)上，上述觀點(diǎn)帶有鮮明的國(guó)家主義現(xiàn)代化特性，它的立論和依據(jù)都相當(dāng)陳舊且混亂不堪。之所以提到這類觀點(diǎn)是因?yàn)樗『门c當(dāng)下的三農(nóng)研究主題和鄉(xiāng)村貧困治理政策取向有暗合之處。以權(quán)利歧視為基礎(chǔ)的城鄉(xiāng)發(fā)展模式的一個(gè)現(xiàn)實(shí)的反例，就是當(dāng)城市就業(yè)機(jī)會(huì)減少或向農(nóng)民關(guān)閉時(shí)，數(shù)以億計(jì)的農(nóng)民工的大部分工資性收入來(lái)源就基本上沒有了，他們的歸宿當(dāng)然是鄉(xiāng)村，但依靠邊際生產(chǎn)率為零的農(nóng)業(yè)為生，許多人很可能會(huì)重新陷入生活和生計(jì)難以為繼的貧困甚至赤貧當(dāng)中。總之，改革以權(quán)利歧視為基礎(chǔ)的城鄉(xiāng)發(fā)展模式，就是要打破城鄉(xiāng)分治結(jié)構(gòu)、建構(gòu)城鄉(xiāng)一體的社會(huì)保障體系、城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化、城鄉(xiāng)權(quán)利平等的制度保障，最終實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)居民分配公平與分配正義。
五、結(jié)論與討論
鄉(xiāng)村貧困除了經(jīng)濟(jì)范疇上的物質(zhì)匱乏因素之外，同時(shí)還依賴于其他決定因素，其中農(nóng)民實(shí)質(zhì)權(quán)利的缺失直接與經(jīng)濟(jì)貧困相聯(lián)系。換言之，鄉(xiāng)村貧困不僅包括收入貧困，更包括權(quán)利貧困和制度貧困，這一評(píng)價(jià)性原因能夠在中國(guó)鄉(xiāng)村社會(huì)找出它的全部經(jīng)驗(yàn)性關(guān)聯(lián)，并且在城鄉(xiāng)分治體制下，鄉(xiāng)村貧困與權(quán)利缺失具備了實(shí)效性原因的所有含義。改變鄉(xiāng)村貧困現(xiàn)狀，需要政府和社會(huì)在農(nóng)民（包括農(nóng)民工）的生存、健康、教育、社會(huì)保障等領(lǐng)域承擔(dān)責(zé)任，更需要農(nóng)民作為鄉(xiāng)村社會(huì)發(fā)展的主體在全面的社會(huì)交往和社會(huì)變革中發(fā)揮主動(dòng)作用。因?yàn)檎蜕鐣?huì)的責(zé)任對(duì)鄉(xiāng)村貧困治理具有決定性意義，“一方面，對(duì)于自由權(quán)利、寬容、交換和交易的可能性的社會(huì)保障；另一方面，對(duì)于人類可行能力的形成和使用上極端重要的那些條件（諸如基本醫(yī)療保健或基礎(chǔ)教育）的實(shí)質(zhì)性公共資助”。經(jīng)驗(yàn)分析表明，當(dāng)前鄉(xiāng)村貧困治理的中心問題，就是以農(nóng)民權(quán)利獲得為中心進(jìn)行全面的制度改革和社會(huì)改革，將政府包辦式貧困治理轉(zhuǎn)向政府、市場(chǎng)、社會(huì)多元力量共同參與的以權(quán)利開放和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系為中心的鄉(xiāng)村貧困治理體系建構(gòu)上。
關(guān)于鄉(xiāng)村貧困治理問題，當(dāng)今的學(xué)術(shù)界和公共決策部門主要把它放在“經(jīng)濟(jì)發(fā)展是解決一切問題的關(guān)鍵”的宏大主題和敘事方式的框架下來(lái)立論和制定政策。這可以從如下兩個(gè)方面來(lái)解釋：一個(gè)方面是因?yàn)椤皣?guó)家政權(quán)建設(shè)與農(nóng)業(yè)剩余分配構(gòu)成了中國(guó)現(xiàn)代化建設(shè)的一個(gè)基本矛盾”，也就是說，把農(nóng)業(yè)看作是剩余的唯一最終來(lái)源，以至于農(nóng)村一直是國(guó)家工業(yè)化或現(xiàn)代化的財(cái)富積累來(lái)源中心，但問題是，現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)的發(fā)展已使土地的價(jià)值越來(lái)越小，土地變成了不太重要的生產(chǎn)資料，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的結(jié)構(gòu)性問題已經(jīng)不是原來(lái)意義上的增長(zhǎng)問題了；另一個(gè)方面是因?yàn)檎紊鐣?huì)秩序穩(wěn)定的需求。保持城鄉(xiāng)二元分治結(jié)構(gòu)，把農(nóng)民人身與土地連在一起，有利于鄉(xiāng)村社會(huì)秩序的穩(wěn)定，但改革開放的一大特征就是權(quán)利開放，包括政治權(quán)利、經(jīng)濟(jì)權(quán)利和社會(huì)權(quán)利等方面的有限開放，而城鄉(xiāng)二元體制則是以剝奪農(nóng)民的權(quán)利為代價(jià)，讓農(nóng)民安于封閉的依附性鄉(xiāng)村社會(huì)關(guān)系當(dāng)中。
中國(guó)的發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)、“三農(nóng)問題”研究通常把經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和物質(zhì)匱乏置于鄉(xiāng)村貧困的主導(dǎo)性論述中心。所以這類研究一直是從生產(chǎn)效率、國(guó)民生產(chǎn)總值（GNP）增長(zhǎng)、個(gè)人收入提高、城市化、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展出發(fā)來(lái)推出農(nóng)村貧困治理政策“頂層設(shè)計(jì)”的。這種以“對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展是否有利”的提出問題方式，通常是把鄉(xiāng)村個(gè)體行動(dòng)者身處其中的權(quán)利分配體系看作一個(gè)既定制度事實(shí)加以接受，關(guān)注效率而忽略平等，重視經(jīng)濟(jì)因素而忽視個(gè)體的權(quán)利、自由以及其他非經(jīng)濟(jì)因素，以至于關(guān)于這類問題的研究或?qū)Σ咴O(shè)計(jì)，要么只能停留在工業(yè)化和城市化的宏觀敘事框架上，要么陷入對(duì)鄉(xiāng)村貧困具體經(jīng)驗(yàn)問題的碎片化論證當(dāng)中，以此推動(dòng)或配合公共決策部門將它們的三農(nóng)政策、項(xiàng)目制、扶貧方案建立在這一只具有“部分真實(shí)性”的詮釋基礎(chǔ)之上。換言之，在對(duì)鄉(xiāng)村貧困原因的解釋上，發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)或三農(nóng)問題研究通常或習(xí)慣性地繞開造成鄉(xiāng)村貧困的核心問題即農(nóng)民權(quán)利缺失問題，其立論仍然停留在傳統(tǒng)“以農(nóng)立國(guó)”和國(guó)家主義農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的舊觀念中，只不過是變換了一種邏輯表述方式，即在人口的增長(zhǎng)比生存的必需品增長(zhǎng)還快的當(dāng)下，物資匱乏或經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)自然成為中心問題，所以只有工業(yè)社會(huì)的管理和生產(chǎn)技術(shù)才能夠解決鄉(xiāng)村貧困這個(gè)“世紀(jì)性”難題。事實(shí)上這是從傳統(tǒng)的“無(wú)農(nóng)不穩(wěn)”的路徑依賴并按照現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)或發(fā)展理論的國(guó)民生產(chǎn)總值增長(zhǎng)或工業(yè)化來(lái)定義“發(fā)展”的過于簡(jiǎn)單化的狹隘觀念。與其說它對(duì)鄉(xiāng)村貧困治理具有令人信服的解釋力，不如說它客觀上把鄉(xiāng)村貧困的實(shí)質(zhì)原因給掩蓋了。
關(guān)于鄉(xiāng)村貧困治理的主體問題，主導(dǎo)性的認(rèn)知是一種“政府思維”或“政府的角度”，它的基本特征就是“按照想象的計(jì)劃重構(gòu)社會(huì)”的“建構(gòu)論理性主義”（constructivisitrationalism）。只要在農(nóng)村發(fā)展戰(zhàn)略的科學(xué)規(guī)劃和指導(dǎo)下，依靠雄厚的經(jīng)濟(jì)資源和強(qiáng)大的經(jīng)濟(jì)權(quán)力，就一定能夠消除鄉(xiāng)村貧困，所以它的具體策略就是功利性主導(dǎo)下的資源下沉和資本投入。但它的另一面則是：不從鄉(xiāng)村權(quán)利分配體系上進(jìn)行關(guān)聯(lián)性的制度改革和社會(huì)改革，不把經(jīng)濟(jì)的發(fā)展與制度的轉(zhuǎn)型關(guān)聯(lián)起來(lái)。所以，針對(duì)鄉(xiāng)村物質(zhì)匱乏的客觀現(xiàn)實(shí)，地方政府通常采用“專項(xiàng)治理”的選擇性和運(yùn)動(dòng)式策略，比如產(chǎn)業(yè)脫貧、搬遷脫貧、生態(tài)補(bǔ)償脫貧、教育支持脫貧、社會(huì)保障兜底脫貧等“分進(jìn)合擊”的治理方式，期望短期內(nèi)實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村貧困人口數(shù)字的減少甚至零增長(zhǎng)。這一鄉(xiāng)村貧困治理體制機(jī)制，它的基本特征就是調(diào)動(dòng)（國(guó)營(yíng)和民營(yíng)）資源以各種扶貧規(guī)劃、方案、模式席卷于鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)生活的各個(gè)領(lǐng)域，以至于在鄉(xiāng)村貧困治理領(lǐng)域我們看到的只有公共部門（政府）在經(jīng)濟(jì)社會(huì)領(lǐng)域的支配或壟斷地位，而市場(chǎng)力量和社會(huì)力量則被置于客體的位置上，如此一來(lái)，鄉(xiāng)村貧困治理成了公共組織規(guī)劃的目標(biāo)和公共權(quán)力主導(dǎo)的貧困治理過程的邏輯展開形式。 從鄉(xiāng)村社會(huì)關(guān)系視角看，鄉(xiāng)村貧困向我們展示的卻是另一種經(jīng)驗(yàn)性關(guān)聯(lián)，即鄉(xiāng)村貧困無(wú)不與農(nóng)民的各種權(quán)利缺失密切相關(guān)。因此，消除產(chǎn)生鄉(xiāng)村貧困的根源則必須從開放權(quán)利方面入手，它主要包括兩個(gè)方面，一個(gè)方面是農(nóng)民政治權(quán)益獲得，其中包括政治參與、權(quán)益分享、平等和公正的要求等；另一個(gè)方面是農(nóng)民社會(huì)權(quán)利獲得，其中包括個(gè)人權(quán)利、經(jīng)濟(jì)權(quán)利、社會(huì)權(quán)利和文化權(quán)利的獲得。因此之故，鄉(xiāng)村貧困治理就要以鄉(xiāng)村社會(huì)為主體，以農(nóng)民的個(gè)人權(quán)利和社會(huì)權(quán)利的實(shí)現(xiàn)為方向，一方面改革傳統(tǒng)的權(quán)利分配體系，這涉及鄉(xiāng)村市場(chǎng)體系、社會(huì)保障權(quán)利、社會(huì)救助體系、享受公共教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等社會(huì)權(quán)利、城鄉(xiāng)居民政治經(jīng)濟(jì)社會(huì)權(quán)利的平等；另一方面致力于構(gòu)建鄉(xiāng)村公共性社會(huì)關(guān)系和權(quán)利關(guān)系，其中核心的部分就是推動(dòng)鄉(xiāng)村自治組織包括村民自治組織以及其他建立在契約關(guān)系上的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)合作組織等的發(fā)展壯大。前者以個(gè)人自治權(quán)和社會(huì)自治權(quán)的法律保障為中心，后者大多是指鄉(xiāng)村中從事合作經(jīng)營(yíng)的以營(yíng)利和參與市場(chǎng)交換為生產(chǎn)目的的農(nóng)業(yè)勞動(dòng)者，事實(shí)上這種把耕作與市場(chǎng)聯(lián)結(jié)起來(lái)的合作組織的發(fā)展和壯大，標(biāo)志著農(nóng)村走出貧困狀態(tài)的實(shí)質(zhì)性一步。對(duì)上述村社共同體權(quán)利或內(nèi)生性的經(jīng)濟(jì)共同體組織的發(fā)展權(quán)利而言，公共體制迫切要做的事情，是把公共組織（政府）與鄉(xiāng)村自治組織的關(guān)系法治化、秩序化和制度化，再造社會(huì)資本與經(jīng)濟(jì)資本界定公權(quán)與私權(quán)的原則邊界，厘清政府與市場(chǎng)、社會(huì)之間的權(quán)利關(guān)系和法治關(guān)系，這是鄉(xiāng)村社會(huì)擺脫貧困和鄉(xiāng)村貧困治理所必須具備的基礎(chǔ)性結(jié)構(gòu)條件和鄉(xiāng)村社會(huì)進(jìn)步的內(nèi)源性動(dòng)力。
作者系中國(guó)社會(huì)科學(xué)院政治學(xué)研究所研究員
中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《學(xué)術(shù)月刊》2020年08期
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