——以廣西為例
內容提要:在我國大規模的人口流動格局中,鄉村貧困向城市轉移的趨勢已成為不爭的事實。文章重點分析了在城鄉二元結構和當前城市化進程中這一趨勢的表現形式和基本特點,從制度安排、勞動力素質、思想觀念、勞資關系、就業方式與結構及公共服務等方面闡述了鄉村貧困向城市轉移的基本動因,并提出了治理鄉村貧困向城市轉移的主要路徑和對策。
關鍵詞:鄉村貧困/轉移/趨勢/治理
一、問題的提出
我國自農村改革以來,隨著農村生產力的極大解放,特別是進入到20世紀90年代,農村家庭承包責任制使農業生產效率的潛力已經被大量釋放出來,在現有的生產力條件下,農民通過家庭經營獲取更多經濟收益的空間已極為有限。在我國工業化和城市化不斷加速的大背景下,城鄉經濟上的較大差距和農村剩余勞動人口的增加所形成的內在驅動力,使農村勞動力向城市轉移的規模和范圍出現了加速擴大的趨勢。然而,這種大規模流動到城市尋求就業機會的農村人口并沒有當然地擺脫原有的家庭貧困狀況和享有城市文明的成果。由于經濟社會轉型期我國城市的管理體制、分配制度以及社會保障體系的不完善等,加上城市缺乏有效和有準備的遏制來自鄉村貧困的蔓延,使得龐大的人口流動及農村勞動力的轉移與以往形成的二元體制發生了激烈的沖突。在城鄉分離體制和社會各方利益的博弈中,受到擠壓最大的是處于社會最底層也是最缺乏社會資源的農村流動人口,他們在城市中的生存異常艱難,在勞動力市場、生活保障、公民權利上長期徘徊在城市的邊緣,他們當中很大一部分人的遷徙僅僅是將農村的貧困境遇轉移到了城市。迄今為止,這種伴隨著大規模農村人口流動的貧困轉移態勢一直沒有停止,使得發生在中國的人口流動大格局中出現的“城鄉間貧困轉移”的社會弊端至今仍揮之不去,這就預示著跨越“中等收入陷阱”的困擾仍將是我國今后相當長時期面臨的極其艱巨的繁重任務和社會治理工程。在城市化過程中,廣西作為西部欠發達地區的農民工輸出主要省域,鄉村貧困向城市轉移的情景比其他大多數省(區)顯得更加突出和更具典型特征。
二、鄉村貧困向城市轉移的主要趨勢
(一)農村勞動力轉移就業規模不斷擴大,使貧困在城鄉轉移常態化成為可能
在全國農村勞動力向城市轉移的人口流動大格局中,廣西是農村勞務輸出大省(區)。據抽樣調查統計,2013年廣西農民工有1165萬人,占全廣西總人口的五分之一、勞動力的三分之一;其中從事第二產業的占66.7%,從事第三產業的占31.7%。從近年廣西農村勞動力轉移的規模看,均呈現較大數量的轉移。從轉移目的地上看,在轉移就業新增人數中,跨省轉移就業新增人數要高于跨縣轉移就業的規模,在轉移就業新增總人數中,2012年這一比重為59.3%,2013這一比重達到60.7%①。在地域上呈現出發達的珠三角等東部沿海城市地區→廣西區內中心城市→縣域城市→城鎮的梯度分布狀況。農民進城務工規模的不斷擴大,是農村貧困向城市轉移趨勢的集中體現。
廣西農村勞動力轉移到城市和在非農領域就業越來越成為農民家庭收入的主要來源,成為農民擺脫貧困狀況的主要途徑。據統計,2000～2013年的14年間,在廣西農民家庭人均純收入中,工資性收入從25.0%提高到了39.9%,提升了14.9個百分點;農民家庭經營性收入則從69.6%下降到50.4%,下降了19.2個百分點;按農民人均純收入的性質來分,非農業生產收入和非生產性收入共占到了70.5%②,而且這一趨勢呈現加劇的態勢。這表明,農村勞動力轉移到城市就業的狀況及收入情況將直接關系到農民工家庭能否擺脫貧困,走向小康和實現富裕,在這一轉移中產生的負效應也因此成為農村貧困向城市轉移的主要表現和主要載體。
(二)城市常住人口實際貧困發生率呈現增長趨勢,使城市貧困群體規模擴大
我國城市貧困矛盾沖突的普遍化發生主要始于經濟體制轉型的20世紀90年代。以往城市貧困群體主要包括城市戶籍的失業人員與企業下崗職工和退休者、低收入和“三無”人員③等。就總量而言,擁有城市戶籍的貧困人口占城市常住人口比重是比較有限的。基于我國現有對城鄉貧困線的界定和判斷相差較大,因此,城市戶籍貧困人口大多表現為相對貧困狀況。但隨著農村勞動力規模化進城務工和轉移,城市常住人口急劇增加,使城市的區域內實際貧困人群規模不斷擴大,其城市區域內的實際常住人口貧困發生率的嚴重程度也日益顯現。城市常住人口貧困發生率的提高是農村貧困向城市轉移在人口流動上的體現,主要表現在如下幾方面:
第一,農民工已遠離農業和農村,卻被排斥在城市戶籍人口管理之外。他們生活在城市中,但在居住條件、生活服務設施、社會保障和社會福利、文化教育等方面卻沒有享受到城市居民同等的待遇。與農村人口相比,在城市就業的農民工收入顯然要普遍高于農村貧困線,就單一的從業者而言,與城市居民相比,其收入水平有時甚至也高于城鎮居民,大多數也不低于城鎮貧困線,但他們卻常常無力支付在城市的基本醫療、子女的義務教育開支,維持城市水準的最基本的生活水平,因此屬于低收入群體,將他們收入按家庭人均收入計,大多低于城市貧困線(低保線)。以他們在城里現有住房和工作狀況、消費水平及公共服務用貧困指標體系計算,農民工群體總體上比城市戶籍貧困群體的貧困程度更嚴峻。
第二,農民工最低生活保障載體發生的轉移加重了他們在城里的貧困程度。長期以來,土地一直是作為農民最后的基本生活保障存在的。國內大規模的農村勞動力轉移至今,農村土地在農村家庭中的保障功能經歷了基本→半依靠→下降→邊緣化(有的甚至被撂荒)的漸進走勢。因此,對于那些已經很少或沒有如候鳥式及鐘擺式在城鄉流動務工的大量農民工而言,農村土地的社保功能已經弱化或消失。在這一情形下,他們在城市的生活和居住被排斥在城市標準的最低生活保障體系之外,使他們陷入絕對貧困的幾率要遠大于城市居民。
第三,農民工群體在城市的邊緣化特征明顯。由于社會、文化背景的差異,農民工社會交際圈主要局限于同鄉或親友,社會參與度較低,往往被阻隔在社會生活的主流層面而處于社會底層。按家庭人均收入計,在城市最低生活保障線下的農民工群體早已超過城市戶籍的“低保”貧困人群數量而成為城市貧困的主體。近年來,城市實際貧困問題并沒有因為我國經濟總量增長而有所減輕,相反,城市區域內貧困人口實際數量呈現不斷增長的趨勢。農民工在城市生存不同程度存在著就業難、生活難、住房難、醫療難、子女教育難和法律救助難等“六難”問題,其中因工傷和大病救治成為主要的致貧原因,很多農民工在城市打工是因病因傷致貧和因病因傷返貧,他們的生活水平體現出較為明顯的脆弱性。基于在城市從業收入不穩定以及他們在城里居住、子女教育和衛生醫療等方面受到不公平的待遇要比城市居民支付更高的生活費用和面臨更高的生活風險等,在掙錢艱辛的困境面前,農民工往往把個人消費支出當作勞動成本看待,他們當中相當部分進城打工的目的主要是為多賺錢補貼家用,而不是為了追求更高的生活質量,因此生活開支大多壓到最低限度,幾乎很少有享受型消費和其他基本生活之外的消費。他們已經成為城市貧困群體中日益增長的主要部分。《農民工問卷調查》④中對變換工作單位的原因問卷也反映了農民工處于邊緣化的狀況。其中,回答收入太少的占到47.8%,其次是選擇工作太累的占13.6%,工作不穩定的占11.5%,學不到技術的占8.4%,工作環境差的占8.0%,工作危險的占5.2%,無養老和醫療保險的占3.8%,受到不公正待遇的占1.8%。由此可見,農民工進城生活和就業的艱辛及各種風險,加劇和擴大了城市實際貧困人口的貧困程度和數量,他們在城市中處于邊緣化和貧困化已經成為不爭的事實。
(三)城鄉居民收入差距存在擴大的趨勢,使相對貧困程度加劇
盡管廣西農村勞動力大規模轉移到城市就業,使非農產業收入不斷增長,占家庭收入的比重不斷增加,但相對貧困情形呈現嚴峻的形勢。農村居民絕對貧困的減少和相對貧困程度的增加是農村貧困向城市轉移在農民家庭收入上的體現。首先,廣西農民人均純收入與城鎮居民人均可支配收入的差距存在擴大的趨勢,反映了廣西農村居民的相對貧困程度在加劇。盡管農民工通過在城市就業增加了家庭收入,減輕了絕對貧困的狀況,但并沒有根本改變相對貧困加劇的局面。2000年全國農村居民人均純收入為2253.42元,到2013年達到8896元,同期相比,廣西農村居民人均純收入分別低于這一水平的17.23%和23.67%,14年間差距擴大了6.43個百分點⑤。廣西農村居民收入與全國農村居民平均收入水平的差距,表明了廣西農民工在城市打工抗風險的能力要低于全國大多數省區。2000～2013年,廣西農村居民家庭恩格爾系數從55.4%下降到40%,下降了15.4個百分點;廣西城鎮居民家庭恩格爾系數從39.9%下降到37.9%,只下降了2個百分點⑤,但從城鎮居民人均可支配收入和農民人均純收入的差距看,2000年二者比差為3.12∶1;到2013年二者比差擴大為3.43∶1,其中2009年達到最高點為3.88∶1。目前,廣西農村貧困轉移即存在絕對貧困轉移,但更多地表現為相對貧困的轉移越來越顯著。由于大多數農民工入城后抗風險能力較低,一旦家庭出現變數,例如大病、求學、自然災害、被迫搬遷、遭遇交通事故和工傷等,就會因缺乏經濟能力應付而由相對貧困變為絕對貧困。
(四)農民工多以從事勞動密集型行業為主,使工資收入增長極其困難
廣西農村勞動力轉移到城市就業的產業層次較低,主要分布在技術要求低下的勞動密集型行業。由于他們自身文化素質和技能水平的限制,農村勞動力大多數都干著城里人不愿干的“粗、重、臟、累、差、危”的工作,主要靠出賣體力從事一些低收入的工作。農村勞動力由原從事農村傳統的種植和養殖業到進入城市和礦山從事傳統勞動密集型行業,均體現了簡單勞動行業屬性,這是農村貧困向城市轉移在擇業結構上的體現。根據《廣西農民工抽樣調查》數據顯示:
第一,農民工轉移到城鎮和異地就業大多數從事建筑施工、采礦、冶金、機械、輕紡、交通運輸等傳統產業。其中從事采礦及傳統制造業的所占比重最大,約占39.4%;其次是酒店餐飲娛樂占到15.8%,建筑業占11.7%,商貿及家政保安社區服務占8.6%,農業開發占到16.4%。這表明農民工的轉移就業仍以簡單勞動和體力勞動為主,這類行業和工種的工資收入增長緩慢,長期在低水平徘徊,農民工要獲得較高的收入往往要付出極高的代價,甚至要透支健康和生命。
第二,農民工在城鎮就業面臨較大的勞動風險。農民工從業崗位主要為市場化程度較高的勞動密集型的私營企業、外資企業和從事個體工商業,這三類就業載體占到了74%。調研數據表明,農民工就業崗位的流動性較大,且大多是通過非正規渠道進行擇業,勞動關系也不正常(勞動合同的簽訂率極低)。近年來的勞動糾紛案例表明,勞動監管難度較大往往在這三類企業居多,他們所從事的工作不僅勞動強度大,工作環境惡劣,而且工資經常被拖欠,勞動者合法權益甚至人身權利經常受到侵害而面臨陷入極端貧困的風險。在《廣西農民工抽樣調查》問卷中,回答遇到不公正待遇時所希望選擇的辦法選項中選擇據理力爭的占21.4%,能忍就忍的占17%,通過法律途徑解決的占43.5%,辭掉工作另謀職業的占18.1%。雖然農民工用法律維權意識大大增強⑥,但仍有占35.1%選擇了放棄維權,反映了農民工在維護合法權益中的無奈和弱勢,也折射了法律對農民工合法權益維護的缺失。
第三,農民工工資收入的不穩定性顯著。農民的主要工資性收入來源于進城打工的工資性收入。通過對2010～2013年廣西城鄉居民工資性收入進行比較,城市居民人均工資性收入增長的波動區間在5.85個百分點,而農民工工資收入增長的波動區間則在16.77個百分點⑦,農民工工資性收入的不穩定性極為明顯,反映了農民工就業狀況的不穩定性和收入的不確定性特征。
第四,農民工人均工資性收入增長緩慢。城鄉居民的工資性收入主要是在城市從業中發生的勞動報酬,在同一勞動力市場中,城市居民和農民工的工資水平則表現較明顯的差異性。2005～2013年,廣西城鄉居民的人均工資性收入差距在5.77～7.25倍之間,9年間兩者差距只縮小了1.48倍。人均工資性收入中農村居民由只占城市居民的13.79%達到了17.33%⑦。《廣西農民工抽樣調查》的統計顯示,關于“您打工月收入的變化情況(可多選)”,選擇比上年增加占40.9%;選擇比上年減少占15.1%;選擇打工以來沒有變化占12.7%;選擇打工以來有增有減占43.1%。這里要說明的原因是:首先,農村居民家庭中,往往是主要勞動力或家庭唯一的勞動力在城市從業以獲取工資性收入,受農村社保制度建設的滯后與不完善等因素影響,農村家庭中要供養的成員往往多于城市家庭成員,家庭經濟負擔也更加沉重。如《廣西農民工抽樣調查》的問卷對目前您老家存在的主要困難的多個選項中,有老人贍養占49.2%,子女養育占43.7%,農活缺人手占33.3%,經濟緊張占69.7%。因此,按家庭人均計工資性收入,相當部分農民工家庭無疑處于城市低收入的弱勢群體之列。其次,城鄉居民人均工資性差距的縮小已成為大趨勢,反映了近年來城鄉統籌發展和惠農政策實施的成果及農村居民家庭趨向小型化,但基于農民工工資性收入的不穩定和工資標準低及城市生活成本的增加,廣西要從目前的城鄉人均工資性收入5.77倍的差距縮小到基本在一個水平還有很艱難的路途。
(五)城市人居分布中貧困和弱勢群體集中度在增強,使貧富差距更趨顯性化
當前,不僅欠發達地區城鄉差距在擴大,而且城市居住空間也出現了明顯的分異,不同群體特征、收入水平和文化背景的各社會階層各自聚居在不同的空間范圍開始顯性化,尤其基于城市生活成本差異化等因素的考量,城市貧困階層出現了相對集中分布的趨勢。農民工居所的集中化傾向是農村貧困向城市轉移在人居分布結構上的體現。首先是基于失地農民群體的出現,在城市建設外延擴張的過程中,形成了為數不少的城中村。一直以來,這些城中村是城市公共建設和管理的邊緣地帶,環境臟、亂、差,違章建筑、違章用地和災害隱患多,公共服務設施嚴重缺乏,基本沒有建設規劃,總體生活環境質量低下,在城市中形成了較為明顯的貧困社區的畸形景象。由于其低生活水準環境、低房租,使得進城農民工及家庭在這類社區更容易生存,由此,農民工的人居環境也呈現相對集中和群體化的趨勢。
三、鄉村貧困向城市轉移的基本動因
(一)促進農民工有序流動的制度建設滯后。城市化的加速必然推動農村勞動力向城市轉移規模的不斷擴大,這是世界各國城市化的普遍現象。在城市化進程中,勞動力從低效率的農村地區及農業部門流向了高效率的城市地區及非農業部門,這有利于經濟結構的轉型、人民收入水平的提高以及貧困的減少。但是,由于我國長期存在的二元結構及慣性作用和制度建設的滯后等原因,伴隨著農村勞動力流動規模的加劇,出現了鄉村貧困發生率在城鄉間出現轉移替換的現象,貧困發生率更多地已表現在地域上和就業場所中出現的此消彼長,反映了“貧困轉移”具有隨人口流動和遷徙在空間變動的屬性。長期以來農村勞動力在二元體制的排斥中,使當下的城市化進程從一開始就伴隨著對農村勞動力的歧視(最早曾被稱之為“盲流”),同時,又依賴于農村勞動力的貢獻收獲著現代城市文明的成果。二元體制的障礙和促進農民工有序轉移的制度建設滯后與缺失,使農村勞動力向城市轉移要支付高昂的成本。一是實行長期的城鄉戶籍制度,使農民工在城市勞動力市場難以獲得公平競爭的機會,同時也使農民工難以分享城市的社會資源和福利待遇,從而大大增加了農村務工人員在城市生活成本和擇業從業的支出。盡管目前提出了戶籍改革的路線圖和頂層設計,但離進入全面實施階段及消除舊體制的慣性作用還有很長的路要走。二是農民工缺乏合法的利益表達渠道和談判平臺,使得在勞動市場中自身的權益難以獲得制度保障。三是由于現存城鄉社會保障制度的二元性,農民工在城市就業但卻沒有與城市職工一樣享有同等的養老、醫療、失業、生育和工傷五大保險,目前也僅是享有作為農村居民普遍享有的低水平的社保待遇,與從業密切的工傷保險還缺乏有效的制度安排,使得農民工進城從業和生活面臨較大的陷入貧困的風險。二元體制是至今造成我國城鄉貧困轉移最主要的因素。
(二)農民工文化素質和技能水平整體較低。農村人力資源的低質化是廣西農村勞動力結構的重要特征之一,這是農村人力資本存量長期嚴重缺乏的必然結果,也是制約廣西工業化和城鎮化的重要因素。農村勞動力素質的高低與自身進城務工收益密切相關。《廣西農民工抽樣調查》數據顯示:其一,廣西農民工文化程度以初中、小學為主體,低素質已成為制約農村勞動力進城就業和致富的首要因素。從對珠三角的廣西新生代農民工調查的受教育程度的情況看,小學文化為16.6%,初中文化為44.2%,中專文化為12.5%,高中文化為19.0%,大專文化為5.6%,本科文化為2.1%。小學和初中合計占到60.8%⑧。較低的文化程度,使大多數農民工被剝奪了獲得較高收入的機會。一般而言,廣西在珠三角打工的農民工基本已屬于外出農民工素質較高的群體,但從整體看,廣西農民工整體文化素質偏低。其二,農民工缺乏非農專業勞動技能已成為轉移就業獲取較高收入的最大障礙。由于非農行業職業技能的缺乏,目前廣西農民工的崗位選擇大多只能局限在傳統低收入的行業,使大多數農民工長期陷入就業及收入不穩定、個人成長極為艱辛的困境。
(三)傳統觀念影響較深。落后的傳統文化觀念也是阻礙農民工在城市就業能力提升和尋求發展機遇的重要原因。廣西農村以山地為主,大多村落偏僻閉塞分散,交通往來非常不便。農民外出打工前長期在這樣的環境下生活,缺乏與外界交往,接觸新生事物較少,見識狹窄,人際關系簡單,社會資本貧乏,小農思想觀念與宗族文化較深刻地影響著其價值觀和人生觀。由此,“文化貧困”的烙印極大地扼殺了農民工在城市就業的創造力、主體觀念和公民意識,嚴重制約了農民工融入城市社會的能力。
(四)農民工對轉為市民處于糾結和矛盾狀態。目前,相當部分的農民工還缺乏轉為市民的應有準備,缺乏對職業規劃的長遠打算,表現為農民工對城鎮落戶積極性和熱情不高,這勢必影響農民工職業技能的提高、職業經驗的積累和從業收入狀況的改變。其主要原因在于農民工在城里務工的收入不穩定,家庭遷徙進城的成本過高。同時,受惠農政策的影響,時下農村戶籍在局部利益上已有明顯的優勢,隨著對土地價值認知的提高,不少在城鎮居住的農民工仍希望保留自己的農村所在地戶口和承包地,不愿意將土地承包經營權有實質性的轉讓。第一代農民工進城務工的目的大多較為簡單,主要是在城市掙錢,帶回農村補貼家用,因而他們對于個人在城市打工期間的生活水平要求很低。而新生代農民工進城務工的目的則主要是希望融入城市,享受城市生活,但這種渴望則常常與他們在城市面臨的境況和城市的實際接納程度存在較大的反差。在《廣西農民工抽樣調查》問卷中,關于“如果有條件的話,您將來會選擇在何處定居”,選擇在大中城市占17.5%;選擇在家鄉附近中小城市占42.9%;選擇在小城鎮占15.8%;選擇回農村老家占23.7%。另對關于農民工融入城市的主要困難的多項問卷中(調查資料同上),認為機會不平等的占37.0%,城里定居花費大占53.1%,工作難找和不穩定的占64.9%,認為沒有城市戶口的占41.0%。這些都反映了相當部分的農民工仍持有難以割舍的“鄉情”和對融入城市的糾結。
(五)農民工在勞資關系中處于弱勢地位。第一,勞動合同執行和簽訂不規范。由于農民工流動性大,特別是建筑施工類崗位等季節性強,私企單位用人不規范,致使一些崗位的農民工勞動合同簽訂率不高。《廣西農民工抽樣調查》顯示,關于“您簽訂的勞動合同的形式”,選擇書面形式占69.4%;選擇口頭形式占27.2%,選擇其他占3.4%。據面上統計,廣西農民工勞動合同簽訂率為89.68%,低于城鎮職工4.32個百分點。合同簽訂質量較差,大部分勞動合同對于月工資數額沒有具體約定,且簽訂的合同中,超過一半人未持有正式的合同文本,這為他們與用人單位一旦發生爭議時認定勞動關系、維護合法權益埋下隱患⑧。這種狀況就使未簽或簽訂不規范合同的農民工面臨因勞動糾紛陷入貧困的風險。第二,農民工勞動保護問題亟待解決。首先,勞動監管難度大,工資保證金欠繳、拖欠工資、不簽訂勞動合同、非法用工、工傷賠償不公等現象發生頻繁。如《廣西農民工抽樣調查》中,回答是否遇到過工資被拖欠的情況,選擇經常被拖欠的占到12.2%,偶爾拖欠占47.0%,從來沒有拖欠占40.8%,即59.2%的農民工均遇到工資被拖欠的情況。其次,安全生產和職業健康教育培訓方面,部分企業流于形式。第三,部分用人單位生產安全隱患較多,存在職業病防護設備設施簡陋、職業健康體檢和檔案管理不規范等問題,增大了農民工的從業風險。據調查,廣西有超過30%的農民工面臨高溫、低溫作業問題,有38%的農民工工作環境中存在噪音污染和工作環境存在容易傷及肢體的機械故障隱患,有近30%的農民工存在粉塵污染問題⑨。這無疑大大提高了農民工因傷致貧、因病致貧幾率。
(六)農村勞動力流動仍存在一定的盲目性。廣西農村外出務工的組織方式仍具有明顯的自發性。近年來,雖然勞動部門對農民工就業工作下了很大力氣,但農村勞動力跨地區流動仍以自發和親友介紹輸出為主,大部分是依靠“血緣、人緣、地緣”關系尋找就業機會,缺乏有效組織,大部分人員處于無序流動狀態。《廣西農民工抽樣調查》表明,廣西農民工外出就業渠道主要通過親友、同鄉或朋友介紹的占到48%,自己外出的占到32.1%,兩項共占80.1%,通過提供公共服務組織外出的僅占到7.3%,表明廣西農村勞動力轉移的主渠道處于非組織化的狀況。而勞動力市場對農村勞動力轉移的貢獻較小,僅占到5.8%,呈現弱化態勢;另外,中介機構、傳媒廣告、企業招聘會分別占到1.3%、0.5%和4.1%,反映了廣西農村勞動力資源依靠市場進行配置的比重較低。就業信息的不對稱在很大程度上增加了農民工擇業風險,同時也制約了農民工實現勞動報酬最大化的能力。
(七)政府職能存在缺位現象。調查顯示,政府職能管理存在缺位現象,主要表現為:一是農民工培訓工作不到位。廣西現有109個縣級行政區劃中,就業公共服務場所需要改擴建和新建的比重分別為37.9%和39.5%;1126個鄉鎮級行政區劃中,只有不到5%約50個鄉鎮建有專門的就業服務場所⑩。目前,廣西對農民工職業技能的培訓力度普遍較薄弱。自治區層面有10多個部門開展農村勞動力職業技能培訓工作,但各自為政、交叉培訓、重復統計,培訓的針對性和實用性不強等問題仍然存在,農民工職業技能仍然偏低。二是政策宣傳力度不夠。一些農民工對國家和地方出臺的一些政策,如基本養老保險、新農合、新農保、工傷保險、創業就業和技能培訓等政策的具體內容與實施細則情況知曉率不高。
(八)農村勞動力轉移就業結構性矛盾較為突出。在經濟發展方式轉變、產業結構調整升級及產業技術結構提高的大背景下,對勞動者的素質提出了更高的要求。當前及今后一個時期,廣西勞動力供大于求和人員素質與崗位需求不相匹配的矛盾將長期并存,部門、行業出現技能型勞動力短缺和粗放體力型勞動力過剩的現象也將同時存在。這將長期制約廣西農村勞動力轉移的流向、流量和流速,從而增加了農村勞動力在非農領域就業的難度。受文化、技能、地域、觀念等因素影響,生態移民、水庫移民、邊民等農村就業困難群體進城就業問題將更加嚴峻。廣西屬于欠發達的后發展地區,城市貧困以及農村貧困向城市的轉移是轉型期貧困的表現,即是在社會轉型、體制改革、產業結構調整和市場構建的互動過程中形成的貧困現象,是在加快城市化進程中因戶籍制度、就業制度、分配制度和社會保障制度等相對滯后以及在經濟發展趕超需求的情形下發生的。現階段廣西農村貧困向城市轉移問題不是經濟不發展引起的貧困,而是在經濟較快增長之中產生的貧困。因而,如何解決適應經濟發展的制度建設和公共產品投入及公共服務等將是目前面臨的重大發展問題。
四、治理鄉村貧困向城市轉移的路徑選擇
治理“貧困轉移”是社會系統工程,其治理的路徑和保障舉措應依條件分階段加快實施。
(一)積極探索和創新農村勞動力進城就業的培訓機制。解決農村勞動力轉移的人口貧困問題,應將扼制“能力貧困”、提高自我就業和創業能力作為反貧困的利器。廣西是全國農民工輸出大省(區),將人口資源轉變為人力資源強省(區),必須要將農村外出勞動力的培訓上升到“富民強桂”的戰略高度加以實施。一是以政府組織培訓為主導,整合分散在自治區各部門的農村勞動力培訓資金,下達各自有重點、有區別化的培訓方向和目標,提高財政資金使用效益。二是堅持學用結合,提高培訓的“含金量”。除一般性培訓外,要重點在新生代農民工中將培訓與國家認可的職業標準和不同崗位的資格認證相結合,建立和完善普惠制培訓與專業精準化培訓相結合的機制,并構建培訓責任的監督檢查機制和獎勵機制。三是要充分利用信息技術,實現培訓模式和方式創新。可選擇按照訂單培訓的要求,采取校企聯合、校鄉聯合、企鄉聯合等方式,建立以就業為導向、實訓為內容的培訓機制。四是采取培訓“走出去”的方式,在農民工主要輸入地構建培訓平臺和基地,實行“培訓戰線”前移。
(二)營造全社會關注農村留守人員的良好氛圍并加快制度化構建。建立關愛農村留守人員的工作長效機制,通過加強組織化,動員更多的社會力量投身到關愛農村留守人員的行動中來,為農民工在外就業最大限度地解決后顧之憂和化解家庭風險。政府部門尤其要把關注留守兒童作為提供公共服務的重要內容來對待,因為這事關今后產業大軍隊伍綜合素質的培養和人力資源供給的優質化,事關以人為本的新型城市化的推進。為此,要將關注農村留守兒童的行動從社會救助的視角轉變和上升到政策支持與社會慈善相結合的機制構建上。
(三)重視和發揮非政府組織在治理“貧困轉移”中的作用。重視和發揮非政府組織在治理貧困中的作用是聯合國及世界各國反貧困事業中一個重要的經驗。政策支持方面:一是擴大利用海內外慈善資源,通過專項援助行動解決農民工在就業、人居及生活救助等方面面臨的制度短缺問題;二是在農民工面臨自然災害、疾病等陷入絕對貧困狀況時提供“綠色通道”;三是將社團組織開辦對農民工的技能培訓、教育等方面投入列入政府購買服務的范圍;四是鼓勵社會組織參與和承包城市扶貧性質項目。
(四)建立城市貧困預警機制和劃定預警貧困線。反貧困措施除了關注農村貧困線以下的家庭,也應當注意陷入貧困風險較高區間的農村家庭和農民工家庭。對于陷入貧困的高風險家庭和農民工,應重在提高低收入家庭應對風險能力,即在提供大病健康保險、工傷保險、失業救助、業主保證金交納等維權上為其提供政策支持和制度約束。為此,建立城市貧困預警機制和劃定預警風險貧困線為主旨的社會安全網極其必要。這是城鄉反貧困由被動變主動的重要舉措,也是政府扶貧工作由疲于應對到防微杜漸的轉變。為此,一是當前重點應放在建立和完善農民工大病醫療和工傷事故制度化的援助舉措上;二是構建反映農民工生活和就業狀況的統計體系,用地方立法形式加以規定,夯實農民工工作的公共服務基礎。
(五)建立健全城鄉統一的勞動力市場和就業服務體系。在以政府勞動部門為主導的前提下,結合購買公共服務的方式,發展各種形式的勞動就業中介組織,形成包括就業信息、咨詢、職業介紹、培訓在內的社會化就業服務體系,推進就業服務制度化、專業化和社會化建設,以減少農民工因盲目流動而遭受的損失。要將就業服務觸角延伸到自然村落,鼓勵興辦農村勞務中介組織,提高勞動力轉移的組織化水平。將解決農民工問題與城鄉統籌發展相結合,為治理貧困轉移提供契機。在城市建立以社區為主要責任單位的外來人口就業服務制度,同時要加快改變目前城市社區管理人員整體素質和管理水平低下的局面。
(六)加大做好保障農民工合法權益的工作力度。一是成立勞動管理部門、司法部門和城市社區相結合的、有權威的維護農民工合法權益中心,依法維護農民工的合法權益;二是進一步規范政府農民工工作的管理和維權職能;三是進一步完善農民工在城市享受居住優惠政策,解決農民工子女入學等方面的公平問題;四是切實完善農民工工資保障金制度,從源頭上治理拖欠、克扣農民工工資問題;五是加快實行城鄉統一的戶口登記管理制度,最大限度地消除二元結構的弊端和對農民工造成的利益損害。
(七)努力擴大農民工參加社會保險覆蓋面。在主要中心城市推進農民工享受與城市居民同等的養老、醫療、失業、生育和工傷五大保險,實現高風險企業農民工工傷保險全覆蓋。將城市常住農民工低收入者納入到城市最低的生活保障體系中,在制度和政策設計上制定可簡易操作的農民工養老保險跨地區(省)、跨城鄉轉移接續辦法,建立城鄉統一的居民養老保險個人賬戶。建立覆蓋城市常住人口的社會救助體系,包括教育救助制度、醫療救助制度、住房救助制度、農村低保人員在城市務工的扶持制度等。
注釋及參考文獻：略
作者系廣西社會科學院農村發展研究所研究員。
中國鄉村發現網轉自：《學術論壇》2015年第10期
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