一、國家發展的基本主軸
城鎮化構成改革開放以來到未來一段時期國家發展的基本主軸。1980年代我國城鎮化水平在20%左右，在東部沿海地區大量國際投資和工業化發展的帶動下，經濟發展吸納大量農村勞動力進入城市，同時經濟發展不斷擴展城市的空間，帶來土地利用的變化，推動我國城鎮化水平快速提高。1990年我國城鎮化水平為26.4%，到了2000年我國城鎮化水平達到36%，2010年達到49.68%，2014年我國城鎮化水平達到54.7%。進入本世紀以來，我國城鎮化發展呈現出加速推進的態勢。對于未來的城鎮化水平有不同的預測，例如萬廣華（2011）的研究預測我國城鎮化在2030年會達到80%，聯合國開發署（2013）在2013年度的國家人類發展報告中預判中國城鎮化發展到2030年將達到65%。對于中長期城鎮化可能達到什么水平有不同的判斷，但基本共性的認識是，當前城鎮化將繼續延續30多年來快速推進的態勢，我國城鎮化仍然處于繼續推進的歷史階段。在城鎮化發展過程中，城鄉關系、經濟產業、人口變動、社會生活的變化，以及民眾的需求和產生的社會問題都是圍繞這個主軸發生變化，并因此帶來國家社會經濟的整體變化。
近年來城鎮化引起突出的關注主要還是重視城鎮化對于經濟增長的積極作用。特別是在2008年世界金融危機以后，出口對于我國經濟增長的貢獻有所下降。為了要實現經濟持續快速增長，越來越需要增強內需對于經濟增長的拉動作用。而城鎮化過程中大量人口進入城市，他們的生活方式轉變和消費革命，使得城鎮化能夠成為內需的重要來源。城鎮化構成龐大投資的核心，城鎮化過程帶來土地利用和城市形態的變化，以及引發房地產業發展的巨大投資，從而刺激經濟增長。在城鎮化過程中的人口集聚不斷推動教育、衛生、環境、居住、道路交通和基礎設施建設，帶來“馬太效應”的積極效果，進一步促進規模經濟、促進產業集聚和人口集聚，推動創業創新活動。因此，在當前我國經濟發展轉型的過程中，如果能夠通過城鎮化講投資和消費的潛力釋放出來，中國經濟就能夠找到持續增長的動力。
在城鎮化過程中，國家發展得以逐步破解城鄉二元體制和實現城鄉發展的一體化。劉易斯在其城鄉兩部類模型的分析中揭示了城鎮工業部門逐步擴大生產，將傳統農業部門的剩余勞動力吸納完畢，并因此逐步帶來勞動力市場價格的提高，實現城鄉部門勞動生產率趨向一致，從而逐步實現城鄉一體化。在城鎮化過程中，社會生活也逐步從農業社會過渡為現代公民社會。農業社會本質上是依靠親屬和熟人社區形成的初級社會共同體，而城鎮化則帶來現代規則體系的建立，社會關系網絡和社會結構的日益復雜，增強了人們的權利意識和規則意識，從而在平等和法治基礎上推動社會進步，建設成熟的現代國家。這其實是城鎮化發展更深層次的意義。沿著城鎮化的主軸同時帶來新的生活方式、帶來中產階級的形成、帶來職業結構和社會結構向上提升，并因此增強了公共意識和公共生活。城鎮化過程中也帶來對社會公共投資的增長，因此降低了死亡率、降低了生育率，提高了教育、健康、保障等各項福利事業的進步。因此，城鎮化不僅是經濟過程，更重要的意義在于，沿著城鎮化的主軸上逐步展開豐富的社會變遷、結構轉變、社會生活的塑造和制度的建設，并同時推動人口的社會福利增長和推動中國建設現代國家。
二、城鎮化的不斷升級
沿著城鎮化的基本主軸不斷推動國家經濟社會發展，有助于我們理解當前時期城鎮化發展的歷史階段。并根據城鎮化發展的歷史階段來思考其面臨的主要挑戰和發展任務。
我們可以將城市化發展分為不同的階段，包括低水平的城市化時期、中等水平的城市化時期和高度城市化時期。第一階段是城市化處于30%以下的水平，屬于城市化的起步時期，城鎮化的增長速度比較緩慢和平穩。第二個階段是城市化水平從30%上升到70%，世界經驗說明這段時期的城市化都處于人口向城市迅速集聚的快速城市化的時期。這個階段往往也可以分為兩個時期，一是城市化水平從30%到50%的城鎮化中期，二是城市化水平突破50%，也就是一個國家有更多的人口居住在城市，進入城市化的中后期。第三階段是高度城市化時期，是城市化已經達到70-80%的較高平臺以后的繼續發展，這個時期的城鎮化發展也相對比較平穩。我國城鎮化已經從1980年代的20%左右增加到現在的54.7%，已經從城鎮化的起步時期過渡到中等城鎮化水平，目前正進入城鎮化發展的中后期。在這個城鎮化升級轉型的關結點上，我國的城鎮化面臨和過去城鎮化發展完全不一樣的任務、面臨不一樣的問題，也具有著不一樣的追求。
在城市化發展的起步時期向中等城市化水平轉型升級的過程中，面臨的首要問題是突破“貧困陷阱”的挑戰。也就是如何解決落后的傳統農業、龐大剩余勞動力和落后的工業化所帶來的城鄉貧困。我國在改革開放初期遇到的主要挑戰正是這個“貧困陷阱”，也是1980年代以來國家的最核心任務。改革開放以來，我國通過沿海地區的工業化帶動，提供勞動力密集型的產業發展，將農村剩余勞動力逐步吸納完成，順利地完成了城鎮化發展第一個階段的歷史任務。以工業化和促進就業為核心的城鎮化發展取得顯著，取得了經濟發展的巨大奇跡。相比較而言，我們說非洲和印度是沒有工業化的城鎮化，其城鎮化不是由于城市工業部門吸引了農業勞動力帶動城市化，而是由于貧窮和脆弱的農業部門的人口擠出所帶來的城市化。城市難以為大量涌入的貧困人口提供足夠的就業機會，城市失業水平較高，并在城市中形成了龐大的非正規就業，如馬路攤販、拾荒者等等，據估計印度就業的93%屬于非正規就業。農村中的失地人口、窮困人口涌入城市，將農村貧困問題轉入到城市形成城市貧困問題，在孟買、加爾各答、德里等特大城市都有大片的貧民窟，據估計，孟買居住在貧民窟和大街上的人約占該市全部居民的40-50%。這些地方衛生條件極差，各種疾病流行。城市的供水不足、電力短缺、環境污染嚴重（任遠等，2013）。因此，即使到現在，印度仍然需要加強工業化來克服“貧困陷阱”，實現從城鎮化初期到中等水平城鎮化階段的升級轉型。
當城鎮化的水平達到50%左右，城鎮化發展面臨向中后期繼續升級轉型。這個時期城鎮化發展的核心任務就不僅僅是創造就業和吸納農村剩余勞動力就業，當然勞動力就業的問題在城鎮化發展的不同階段永遠都存在。在這個時期城鎮化發展面臨的核心任務，是協調處理城鎮化過程中日益擴大的社會分化。工業化的發展促進城市就業，并通過加強城市工業部門的吸納能力促進人口集聚，良好的工業化帶來了城市經濟、城市人口的迅速發展，并增強了城市的投資，從而加強了城市對人口的承載能力。同時在這一時期，隨著大量農村人口進入城市，工業部門和農業部門的經濟差異日益擴大、城鄉之間的經濟差異日益擴大。工業化勞動和城鎮化發展的初期，由于大量剩余勞動力和促進就業的內在需求，使城鎮化保持了低成本的勞動力密集型的產業形態和就業模式。在城鎮化初期的許多經濟產業也不少是家庭工業和密集型的勞動密集型產業，這樣的產業經濟模式在城鎮化初期促進解決就業是可行的，但是到了城鎮化中后期以后，生產的不規范性和缺乏勞工福利保障，會限制經濟發展的質量，限制了勞動者福利的提高。城市的社會分化是以勞動力市場分化為基礎的，正是因為大量的非正式用工和非正規就業，社會分化日益增加，城鎮化中期的社會分化也表現為貧富分化和社會階層的固化和極化。在城鎮化發展的過程中，財富的城鄉分配日益不平衡，城鄉之間和城市內部的社會分化日益擴大。因此，這一階段城鎮化發展遇到的核心挑戰則是“中等收入陷阱”。典型的例子是拉美國家在1980年代經濟快速增長和快速城鎮化以后，由于顯著的貧富分化和社會分化，加劇社會沖突，削弱了進一步發展的潛力（鄭秉文，2011；王友明，2012）。進入本世紀以來，在基本解決了貧困問題和農村剩余勞動力就業問題以后，我國的城鄉結構、經濟結構、社會結構的不平衡問題日益突出，對陷入“中等收入陷阱”的擔憂也日益強化。因此，需要將促進社會整合、協調經濟增長和社會進步，平衡社會利益和協調社會分配，作為這個時期城鎮化繼續升級轉型的核心任務。
我們也可以進一步預判，城鎮化將繼續向前發展，進入70-80%以上的高度城鎮化時期。社會經濟發展將更加依靠城市為中心的發展和調整。第三產業的迅猛發展使得城市的職能更加復雜和多樣化，進而成為所在地區以及整個社會的經濟中心、科技中心、文化中心、商業貿易中心和情報信息中心。在這個時期，需要通過科技創新培育形成出新的產業，繼續提高產業能力，同時創新發展出新的城市社會生活模式。城鎮化發展總是不斷尋找新的增長動力、沿著城鎮化發展主軸展開出新的產業模式、新的社會生活內容，以及展開新的治理結構，確定新的定位和更高的發展目標。在我國東部一些已經實現高度城鎮化的城市區域如上海，城鎮化水平已經達到80%以上，已經開始將其城鎮化發展面臨的主要任務在于如何建設創新型城市和建設國際科技創新的中心。
因此，從低城鎮化發展水平向城鎮化發展中期升級轉型，主要需要突破“貧困陷阱”，也就是如何解決農村地區的大量貧困人口，通過發展工業化來解決貧困問題，形成推動城市化的動力，以及能否通過工業化的發展為城市部門提供進一步發展所需要的資本積累。中等城鎮化發展水平向城鎮化發展中后期升級轉型所面臨的主要挑戰是“中等收入陷阱”，也就是如何應對結構性矛盾擴大的挑戰，如何避免城鄉收入的日益擴大，如何協調城市化過程中的城鄉關系和城鄉結構，如何實現勞動者收入保障的提高促進穩定的中產階級社會的形成。高度城市化發展階段所面臨的挑戰則主要是“創新陷阱”，也就是如何能夠在產業不斷外部轉移的背景下通過產業升級的鞏固自身在產業鏈的高端地位，通過產業創新創造更高附加值的就業崗位，以及提高居民收入，不斷提高城市生活的品質，滿足高度城市化對于土地、能源的巨大需求。在城市化發展的不斷階段，城市化和城市轉型面臨不同的挑戰，也只有通過不斷的轉型升級，也能推動城鎮化不斷向前推進，并創造出良好的社會經濟生活和現代治理。
相對于城鎮化發展初期更加重視通過工業化和非農經濟發展解決就業問題，當前我國城鎮化發展水平達到54.7%，基本處于向城鎮化發展中后期轉變的階段。因此城鎮化升級需要應更加重視促進城鄉統籌發展、避免社會分化，促進經濟結構轉型升級等各種結構性問題。同時在東部沿海一些高度發達的城鎮地區，需要進一步實現城鎮化的升級跨越，通過科技創新發揮龍頭作用，創造出具有領先意義的新的經濟產業模式和社會運行體系，帶動國家的進一步發展。因此，當前我國城鎮化發展的主要任務，主要是實現城鎮化發展階段中期的結構整合，同時也要求在東部沿海一些高度發達的城市地區進一步推進創新型城市建設。沿著城鎮化過程不斷推動國家社會經濟的整體進步，需要從城鎮化不斷升級的視角來探索城鎮化發展如何繼續進步，從而推動經濟社會發展、城鄉結構的整合、城鄉生活的改善和不斷創造出現代化文明的進步。
三、城鎮化升級的五個任務
我國正處于經濟轉型升級、不斷推動城鎮化發展邁向新的更高水平的歷史時期，推進城鎮化構成國家發展的主導戰略。國務院（2014）年制定發布了《國家新型城鎮化規劃（2014-2020）》，將推進新型城鎮化作為國家發展的一項核心戰略，提出需要“圍繞全面提高城鎮化質量，加快轉變城鎮化發展方式，以人的城鎮化為核心，有序推進農業轉移人口市民化；以城市群為主體形態，推動大中小城市和小城鎮協調發展；以綜合承載能力為支撐，提升城市可持續發展水平；以體制機制創新為保障，通過改革釋放城鎮化發展潛力，走以人為本、四化同步、優化布局、生態文明、文化傳承的中國特色新型城鎮化道路，促進經濟轉型升級和社會和諧進步。”
而所謂新型城鎮化，并不是說我們的城鎮化是人類歷史上獨特的或者全新的城鎮化。恰恰相反，作為后發展國家的城鎮化，我國需要總結世界城鎮化發展的經驗和教訓，從世界城鎮化發展的最新理念中來尋找未來的突破，追求可持續的城鎮化、智慧城市、宜居城市、更加正義的城市，這些對于我國推進新型城鎮化發展都是重要和有啟示的。所謂新型城鎮化，是指我國的城鎮化發展需要不斷升級，提升和進步到更高的發展階段。從城鎮化在不同歷史階段不斷升級轉型的角度看，當前我國正處于中等收入階段和從城鎮化中期向中后期過渡的時期，城鎮化向更高階段升級轉型主要面臨五個方面的任務：
第一，在社會結構方面，我國城鎮化發展需要從“非農化的城鎮化”向“市民化的城鎮化”的升級，促進城鎮化過程中城鄉結構、城市內部社會結構的整合。
城鎮化初期主要的任務是通過工業化解決就業問題，因此非農化構成1980年以來我國改革開放和城鎮化發展的核心任務。無論是1980-1990年代初期的鄉鎮工業，還是1990年代以后沿海工業化帶動鄉城遷移和城鎮化，非農化發展在城鎮化初期發揮了吸納就業、逐步破解城鄉二元結構的積極作用。但是到了城鎮化的中后期，農村剩余勞動力很快會被吸納干凈，“劉易斯轉折點”開始出現（蔡昉，2007；吳要武，2007），我國也在總體上突破了“貧困陷阱”。因此相對于吸納農村剩余勞動力，吸納移民在城市中實現社會整合就顯得更加迫切和重要。
在當前城市化發展階段中，鄉城移民和跨地區移民的市民化不足造成的社會結構分化問題已經表現得越來越突出。具體來說，中國的城鎮化水平已經達到53.7%，但是用戶籍口徑來衡量的城鎮化水平只有35.2%。在一些城市，非戶籍外來移民已經超過本地人口，甚至達到本地人口的十倍、幾十倍。但是，城市中大量人口沒有實現市民化，本地人口和非戶籍人口之間公共服務和社會福利制度安排的差異性非常明顯，擴大了城市內部社會分化。市民化不足帶來城市內部不同族群缺乏共同認同，這進一步和利益和福利的差別結合在一起，將社會分化表現為族群的分化，帶來強烈的本地人口和外來人口的社會緊張關系。同時，由于市民化不足帶來移民群體儲蓄率較高、消費率不足，市民化不足也同時帶來企業和勞動者自身的人力資本投資不足，不僅企業對具有很強流動性的勞動者缺乏投資的計劃，缺乏穩定市民化預期的勞動者也不愿意增強自身人力資本投資，這些都阻礙著產業進步和經濟發展。由于市民化不足，強化了移民在城鎮化過程中的家庭分離，大量留守家庭成員和大量暫時性遷移同時存在，增加了城鄉社會的不穩定性。進城的勞動力在年齡較大失去就業機會以后，也只能反轉回到農村，由于他們缺乏社會保障，這也會進一步增加農村地區養老的壓力。這也說明，如果城鎮化過程中的市民化沒有實現，城鎮化也就不能完成。鄉城轉移人口如果沒有徹底轉移到城市，農村發展的壓力甚至還會提高，帶來成城鄉之間的發展差距進一步擴大。市民化的問題不能完成，嚴峻的城鄉分化和社會分化，就會削弱國民經濟和社會發展長遠發展的能力，就有可能使國家發展陷入“中等收入陷阱”。
因此，當前時期的城鎮化發展并不是單純為農村人口提供非農就業機會，城鎮化需要給所有社會成員提供有質量的就業、提供穩定的就業，提供市民化的權利和待遇，從而轉變他們的社會認同。這樣才能真正完成我國的城鎮化過程。城鎮化發展的進一步升級，需要重視彌合35%的戶籍人口城鎮化和54.7%的常住人口市民化中表現出來的內在緊張，通過移民的市民化和社會融合，從而在社會結構上形成新的中產階層、在經濟結構上培育出穩定產業工人的主體，這也才能支持使城鎮化發展到一個促進城鄉社會整合、促進城市內部社會整合的發展階段。
第二，在城市體系的結構上，需要實現從“中小城市優先的城鎮化”向“城市群依托的城鎮化”升級，更加重視巨型城市的發展和城市-區域的聯動發展。
在城鎮化的初期，小農經營的農業具有勞動力密集型投入的性質，需要家庭勞動力周期性地返回農村地區進行農業生產。同時城市的工業化薄弱，因此城鎮化從離土不離鄉起步?！靶〕擎偞髴鹇浴睒嫵?980-1990年代中期以來中國城鎮化發展的核心戰略。隨著工業化發展，工業化要求要素集聚能力的提高，我國城鎮化發展也越來越向高層次演進。到了1990年代中期以后，開始出現了大城市容納人口數的快速增長，實際上人口數據顯示出，中國已經進入大城市驅動的城鎮化發展階段。到了當前時期，在東部沿海的若干特大城市和巨型城市已經出現了若干千萬人口以上的巨型城市，巨型城市也表現出多中心化的態勢。這些城市和周邊的城市正逐步構成有機的城市體系，使得在一些典型地區形成龐大規模的城市群和城市區域地帶，例如長三角地區和珠三角地區。隨著城鎮化水平的提高，城市的要素集聚能力增強帶動城市成長，我國的城鎮化主體力量逐步從小城市和小城鎮為主，已經轉變為特大城市和城市群聯動為主的時期。
因此，城鎮化戰略已經不能用“積極發展中小城鎮、嚴格控制大城市和特大城市”的傳統的城市化戰略來加以指導，新型城鎮化發展需要以城市群的一體化發展帶動區域經濟，支撐超大規模巨型城市的發展，以及在城市群內部加強一體化的基礎設施和社會管理。這樣，能夠在中國若干具有要素集聚能力的巨型城市和城市區域，進一步發揮集聚人口的作用，提升城鎮化規模經濟和增強發展效率。在這個意義上看，東部沿海類似北京、上海等特大城市已經不是單個城市，而是多個城市構成的巨型城市，他們各自整合在龐大的城市群體系中。因此城市化的發展不是要嚴格控制特大城市，而是要調整城市區域的空間布局和空間聯動性，推動城市群中綜合城市體系的發展，增強巨型城市對城市群的整體輻射能力，增強城市群對國民經濟的整體帶動能力。我國雖然仍然要積極發展中小城市，特別是在中西部地區，努力使城市和區域間的基本公共服務實現均衡。但是城鎮化的最重要推動力量，已經是依靠特大城市和城市群的城鎮化擴展，不再是依靠傳統的由下到上的就地城鎮化的發展演進。這也使得中國的城鎮化，開始進入“城市區域化”的時期，這要求進一步提升巨型城市的管理能力，破除城市群內部的發展壁壘，實現城市區域的整體聯動發展。
第三，在產業結構和經濟發展方式上，新型城鎮化需要從“粗放投入的城鎮化”向“創新驅動的城鎮化”升級轉型。
城市化初期的基本任務是要促進就業和吸納農村剩余勞動力。在勞動力無限供給的條件下，低成本勞動力構成經濟增長的比較優勢，城鎮化初期形成了勞動力密集投入、低成本勞動力使用和過度消耗資源環境的的粗放投入型城鎮化。但是隨著在城鎮化過程中農村剩余勞動力基本吸納完畢，城鄉關系出現了“劉易斯轉折點”，在此之后，勞動力成本上升，污染加劇和資源環境支撐能力惡化，傳統城鎮化發展必然面臨勞動力要素難以支撐、生態環境要素難以支撐的局面。要素投入推動經濟發展和城鎮化，同時帶來生產要素的浪費性使用，比如通過土地用途轉變帶來經濟利益也成為了城鎮化發展的重要驅動力，帶來土地資源在城鎮化過程中被大量占用，而土地使用低效率占用和浪費了耕地，也形成資產泡沫，構成城鎮化發展過程中的巨大風險。在一些三四線城市出現大量“空城”的現象，在城鎮化過程中的大量土地限制和住房空置，都說明了要素驅動的城鎮化會帶來巨大的發展風險，帶來不可持續的城鎮化發展。
當勞動力供給出現短缺，新型城鎮化需要更加重視發揮人力資本的作用。區別于簡單的制造業經濟，新型城鎮化需要強調創新和創業的發展。區別于更加依靠土地和資源環境的粗放投入，新型城鎮化需要重視要素使用效率的提高、實現生態友好和低碳發展的模式。同時，新型城鎮化需要從過分依賴煤炭的能源結構，過渡到更多依靠新能源和提升能源效率的發展階段，等等。通過人力資本、技術創新和低碳發展，才能形成城鎮化過程中的新的比較優勢，從“粗放投入的城鎮化”轉變為“創新驅動的城鎮化”，并在這個過程中構造出城鎮化發展新階段的發展動力和發展空間。
特別是我國東部沿海地區的城鎮化發展，尤其迫切需要通過創新驅動來創造新的經濟產業。東部沿海地區的城鎮化發展不僅面臨勞動力供求格局變化和土地等生產要素日益稀缺的壓力，世界貿易變化進一步擠壓傳統勞動力密集的出口加工產業的生存空間。東部地區經濟產業發展尤其需要通過創新創業，發展具有獨立知識產權和新技術能力的產業和產品，這都只能依靠創業和創新才能實現。東部地區包括上海、北京、深圳等巨型城市，在城鎮化的發展進程中，已經開始達到較高的城鎮化發展階段，其城鎮化的升級也具有更高的目標。例如上海已經進一步將建設國際科技創新作為發展目標，建設世界水平的綜合性全球城市。這些相對更高城鎮化發展階段上的進一步升級轉型，需要提高科技創新能力，通過創新驅動，才能實現城鎮化在更高水平上的繼續升級。
第四，城市管理和城市治理方面，中國城鎮化發展需要從“傳統管理的城鎮化”向“智慧城市的城鎮化”轉型。
在中小城市為主體的城鎮化階段，城市的管理相對比較簡單。隨著城市人口集聚和城市向超大規模巨型城市發展，城市運行的復雜性增強了，城市風險的不確定性增強了。城市所要應對的風險不僅包括城市自身的風險，同時也包括區域發展的風險、全球變化的風險；城市所要應對的風險，不僅包括經濟就業和經濟運行的風險，同時包括社會發展、公共安全和環境污染等綜合風險。這都要求城鎮化發展不僅僅僅僅關注工業化和經濟增長，城鎮化要有能力應對城鎮化過程中遇到的綜合風險。
“城市病”正是城鎮化過程中面臨綜合風險的反映。各種“城市病”如交通擁擠、住房貧困、社會治安水平下降、食品安全和污染問題等等，都相對反映出城市管理水平的不足。我們往往將“城市病”作為是人口問題，認為人口快速集聚引發了城市問題，實際上也有足夠的研究表明，城市密度和城市人口數量本身和環境問題、公共安全問題、公共服務問題并沒有直接聯系，“城市病”的根本問題是城市管理能力不足，和公共服務供給不足的結果（任遠，2015）。治理一個數千萬人口的巨型城市乃至上億人口的城市群地區，和一個幾萬、幾十萬人口城市的管理不能相提并論，新型城鎮化需要適應城鎮化的升級實現管理和治理的升級。城市管理模式需要更加精細化、同時應該改變過度依靠政府管理的管控模式，動員社會多元力量實現自我管理。特別是隨著信息技術的發展和大數據的積累應用，城市管理的能力和潛力都得到極大擴展。例如在紐約和倫敦，這些巨型城市甚至在進一步實現人口集聚和密度提高，建設更高效率的超高密度城市，這些都需要城市管理和服務能力的極大提升。有理由相信，通過不斷提升能力、實現更加智能的城鎮化管理，城鎮化能夠應對不斷提高的人口集聚和人口密度的壓力，應對城鎮生活的各種風險，并同時提升城鄉人口的福利水平。
第五，在社會生活的運行上，新型城鎮化需要從更加重視利益的“土地和產業的城鎮化”過渡到“以人為核心的城鎮化”，重視社會發展和人民福利的進步。
實際上城鎮化天然會帶來人民的福利進步。數據表明，城鎮化過程中帶來死亡率下降、預期壽命提高、教育健康投資提高、生態環保效率的提高和住房改善，等等。但是相對于城鎮化初期比較經濟增長和就業，比較重視城鎮化的經濟內涵，對城鎮化過程中的福利和利益的保障、社會生活的改善、文化現代化、環境改善和治理進步等等卻顯得相對忽視了。所以城鎮化的升級意味著城市化發展需要從重視物質財富和物質進步，到重視人的活動和人的福利，在城鎮化的升級中實現“城鎮化使人的生活更美好”。
城市化發展初期的主要功能主要是生產的城市，主要考慮制造業發展，重視土地利用轉變來增進經濟增長。城鎮化的升級，需要考慮將城鎮化建設成為人們生活幸福的城市，考慮人們的生活、考慮人們的行動。因此，城市發展和建設需要從由上到下的宏觀規劃轉變為基于人們需求和行為的城市更新和福利增進。基于城鄉居民的生活服務需求重視社區建設，考慮包括移民群體、老年人口、兒童和就業人口的具體需求，發展各種社會服務和促進社區內聚力的形成，應該成為比征地、建設開發區更加重要的發展任務。當前的城市建設往往熱衷于建設大型的廣場、建設大規模的骨干交通道路、幾十乃至上百平方公里的工業區域，這種經濟中心主義的城市建設模式，已經表現出不利于城市社會機理發育的不良后果。城市發展需要轉向建設更加重視市民生活需求的社區功能建設和社會生活形態的構建。所以城鎮化的初期可能考慮的是如何擴大和建成城市，而當城市建成以后則需要打造城市的功能和提升城市的品質，增強城市傳統文化和現代文化的協調，增強居民的社會網絡和歸屬感。也就是更加重視城市的功能建設，提高城市發展的內涵，應該成為更高水平的城鎮化發展的重要內容。在城市化逐步進入相對穩定期以后，就需要重視人們的生活、福利，保障城市居民的權利和利益，建設吸引人們生活的城市。
在城鎮化過程中社會生活的構造和社會秩序的構建方面，我們也顯著地發現城鎮化過程中的利益分化正表現得非常顯著。例如城鎮化過程中的農村征地和城市更新改造，已經引起非常尖銳的社會沖突。這些社會沖突的實質，也是是利益的分化和利益的沖突。由于沒有一個利益的保護機制，將帶來社會沖突。對于社會沖突的解決，只是依靠上訪是不能解決問題。更根本的對策是要依靠法治，來規范化、合理化利益結構，建立規范的利益秩序，才能建設良好的城市社會秩序。
因此，隨著城鎮化發展從初期階段進入到城鎮化發展的中后期，城鎮化面臨的背景、解決的問題和實現的目標都和以前不一樣了。良好的城鎮化發展需要促進城鎮化的升級。城鎮化中后期主要面臨社會經濟結構的分化，因此，新型城鎮化需要解決的主要是結構性的任務，包括城鄉結構、城市內部結構、經濟結構和社會結構，調整城市的空間結構、協調利益結構和權力結構，塑造更有品質的城市社會生活結構、文化結構等等。
城鎮化發展具有后發優勢，在于先發展國家在城鎮化道路的探索中，提供了應對城鎮化發展的正面和反面的借鑒，以及提供了新的發展思路和發展工具，提供了從先發展中可以學習的經濟發展方式和社會運行形態。因此新型城鎮化需要具有一種不斷升級的眼光，從自己的比較優勢出發，來實現經濟結構上的結構性升級、社會結構上的結構性融合、政治結構上的結構性協商、文化結構上的結構性繼承，并因此將城鎮化推進到更高水平，帶動區域發展和實現穩定持續的經濟增長。
當前我國的城鎮化發展進入一個新的發展階段。新型城鎮化發展，正是演著城鎮化的主軸的經濟社會生活的構造和現代文明的整體建設。在城鎮化發展主軸的城鎮化中后期，通過城鎮化的升級，解決各種結構性問題。新型城鎮化的目的在于不斷提升城鎮化的能級，過渡到城鎮化發展的更高階段。以城鎮化為主軸推動國家發展各相關方面的結構性進步，才能突破轉型期陷阱，實現經濟增長、社會進步、生態環境友好、國家治理能力提高和人的福利進步。在這個意義上的新型城鎮化，才是未來10-20年中國全面建成小康社會和建設現代國家的真實動力。
作者系復旦大學社會發展與公共政策學院教授，博士生導師
中國鄉村發現網轉自：《城市規劃學刊》2016年第2期
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