一、國家發(fā)展的基本主軸
城鎮(zhèn)化構(gòu)成改革開放以來到未來一段時期國家發(fā)展的基本主軸。1980年代我國城鎮(zhèn)化水平在20%左右，在東部沿海地區(qū)大量國際投資和工業(yè)化發(fā)展的帶動下，經(jīng)濟(jì)發(fā)展吸納大量農(nóng)村勞動力進(jìn)入城市，同時經(jīng)濟(jì)發(fā)展不斷擴(kuò)展城市的空間，帶來土地利用的變化，推動我國城鎮(zhèn)化水平快速提高。1990年我國城鎮(zhèn)化水平為26.4%，到了2000年我國城鎮(zhèn)化水平達(dá)到36%，2010年達(dá)到49.68%，2014年我國城鎮(zhèn)化水平達(dá)到54.7%。進(jìn)入本世紀(jì)以來，我國城鎮(zhèn)化發(fā)展呈現(xiàn)出加速推進(jìn)的態(tài)勢。對于未來的城鎮(zhèn)化水平有不同的預(yù)測，例如萬廣華（2011）的研究預(yù)測我國城鎮(zhèn)化在2030年會達(dá)到80%，聯(lián)合國開發(fā)署（2013）在2013年度的國家人類發(fā)展報告中預(yù)判中國城鎮(zhèn)化發(fā)展到2030年將達(dá)到65%。對于中長期城鎮(zhèn)化可能達(dá)到什么水平有不同的判斷，但基本共性的認(rèn)識是，當(dāng)前城鎮(zhèn)化將繼續(xù)延續(xù)30多年來快速推進(jìn)的態(tài)勢，我國城鎮(zhèn)化仍然處于繼續(xù)推進(jìn)的歷史階段。在城鎮(zhèn)化發(fā)展過程中，城鄉(xiāng)關(guān)系、經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)、人口變動、社會生活的變化，以及民眾的需求和產(chǎn)生的社會問題都是圍繞這個主軸發(fā)生變化，并因此帶來國家社會經(jīng)濟(jì)的整體變化。
近年來城鎮(zhèn)化引起突出的關(guān)注主要還是重視城鎮(zhèn)化對于經(jīng)濟(jì)增長的積極作用。特別是在2008年世界金融危機(jī)以后，出口對于我國經(jīng)濟(jì)增長的貢獻(xiàn)有所下降。為了要實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速增長，越來越需要增強(qiáng)內(nèi)需對于經(jīng)濟(jì)增長的拉動作用。而城鎮(zhèn)化過程中大量人口進(jìn)入城市，他們的生活方式轉(zhuǎn)變和消費(fèi)革命，使得城鎮(zhèn)化能夠成為內(nèi)需的重要來源。城鎮(zhèn)化構(gòu)成龐大投資的核心，城鎮(zhèn)化過程帶來土地利用和城市形態(tài)的變化，以及引發(fā)房地產(chǎn)業(yè)發(fā)展的巨大投資，從而刺激經(jīng)濟(jì)增長。在城鎮(zhèn)化過程中的人口集聚不斷推動教育、衛(wèi)生、環(huán)境、居住、道路交通和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，帶來“馬太效應(yīng)”的積極效果，進(jìn)一步促進(jìn)規(guī)模經(jīng)濟(jì)、促進(jìn)產(chǎn)業(yè)集聚和人口集聚，推動創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新活動。因此，在當(dāng)前我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展轉(zhuǎn)型的過程中，如果能夠通過城鎮(zhèn)化講投資和消費(fèi)的潛力釋放出來，中國經(jīng)濟(jì)就能夠找到持續(xù)增長的動力。
在城鎮(zhèn)化過程中，國家發(fā)展得以逐步破解城鄉(xiāng)二元體制和實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)發(fā)展的一體化。劉易斯在其城鄉(xiāng)兩部類模型的分析中揭示了城鎮(zhèn)工業(yè)部門逐步擴(kuò)大生產(chǎn)，將傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)部門的剩余勞動力吸納完畢，并因此逐步帶來勞動力市場價格的提高，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)部門勞動生產(chǎn)率趨向一致，從而逐步實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化。在城鎮(zhèn)化過程中，社會生活也逐步從農(nóng)業(yè)社會過渡為現(xiàn)代公民社會。農(nóng)業(yè)社會本質(zhì)上是依靠親屬和熟人社區(qū)形成的初級社會共同體，而城鎮(zhèn)化則帶來現(xiàn)代規(guī)則體系的建立，社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)和社會結(jié)構(gòu)的日益復(fù)雜，增強(qiáng)了人們的權(quán)利意識和規(guī)則意識，從而在平等和法治基礎(chǔ)上推動社會進(jìn)步，建設(shè)成熟的現(xiàn)代國家。這其實(shí)是城鎮(zhèn)化發(fā)展更深層次的意義。沿著城鎮(zhèn)化的主軸同時帶來新的生活方式、帶來中產(chǎn)階級的形成、帶來職業(yè)結(jié)構(gòu)和社會結(jié)構(gòu)向上提升，并因此增強(qiáng)了公共意識和公共生活。城鎮(zhèn)化過程中也帶來對社會公共投資的增長，因此降低了死亡率、降低了生育率，提高了教育、健康、保障等各項福利事業(yè)的進(jìn)步。因此，城鎮(zhèn)化不僅是經(jīng)濟(jì)過程，更重要的意義在于，沿著城鎮(zhèn)化的主軸上逐步展開豐富的社會變遷、結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變、社會生活的塑造和制度的建設(shè)，并同時推動人口的社會福利增長和推動中國建設(shè)現(xiàn)代國家。
二、城鎮(zhèn)化的不斷升級
沿著城鎮(zhèn)化的基本主軸不斷推動國家經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，有助于我們理解當(dāng)前時期城鎮(zhèn)化發(fā)展的歷史階段。并根據(jù)城鎮(zhèn)化發(fā)展的歷史階段來思考其面臨的主要挑戰(zhàn)和發(fā)展任務(wù)。
我們可以將城市化發(fā)展分為不同的階段，包括低水平的城市化時期、中等水平的城市化時期和高度城市化時期。第一階段是城市化處于30%以下的水平，屬于城市化的起步時期，城鎮(zhèn)化的增長速度比較緩慢和平穩(wěn)。第二個階段是城市化水平從30%上升到70%，世界經(jīng)驗(yàn)說明這段時期的城市化都處于人口向城市迅速集聚的快速城市化的時期。這個階段往往也可以分為兩個時期，一是城市化水平從30%到50%的城鎮(zhèn)化中期，二是城市化水平突破50%，也就是一個國家有更多的人口居住在城市，進(jìn)入城市化的中后期。第三階段是高度城市化時期，是城市化已經(jīng)達(dá)到70-80%的較高平臺以后的繼續(xù)發(fā)展，這個時期的城鎮(zhèn)化發(fā)展也相對比較平穩(wěn)。我國城鎮(zhèn)化已經(jīng)從1980年代的20%左右增加到現(xiàn)在的54.7%，已經(jīng)從城鎮(zhèn)化的起步時期過渡到中等城鎮(zhèn)化水平，目前正進(jìn)入城鎮(zhèn)化發(fā)展的中后期。在這個城鎮(zhèn)化升級轉(zhuǎn)型的關(guān)結(jié)點(diǎn)上，我國的城鎮(zhèn)化面臨和過去城鎮(zhèn)化發(fā)展完全不一樣的任務(wù)、面臨不一樣的問題，也具有著不一樣的追求。
在城市化發(fā)展的起步時期向中等城市化水平轉(zhuǎn)型升級的過程中，面臨的首要問題是突破“貧困陷阱”的挑戰(zhàn)。也就是如何解決落后的傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)、龐大剩余勞動力和落后的工業(yè)化所帶來的城鄉(xiāng)貧困。我國在改革開放初期遇到的主要挑戰(zhàn)正是這個“貧困陷阱”，也是1980年代以來國家的最核心任務(wù)。改革開放以來，我國通過沿海地區(qū)的工業(yè)化帶動，提供勞動力密集型的產(chǎn)業(yè)發(fā)展，將農(nóng)村剩余勞動力逐步吸納完成，順利地完成了城鎮(zhèn)化發(fā)展第一個階段的歷史任務(wù)。以工業(yè)化和促進(jìn)就業(yè)為核心的城鎮(zhèn)化發(fā)展取得顯著，取得了經(jīng)濟(jì)發(fā)展的巨大奇跡。相比較而言，我們說非洲和印度是沒有工業(yè)化的城鎮(zhèn)化，其城鎮(zhèn)化不是由于城市工業(yè)部門吸引了農(nóng)業(yè)勞動力帶動城市化，而是由于貧窮和脆弱的農(nóng)業(yè)部門的人口擠出所帶來的城市化。城市難以為大量涌入的貧困人口提供足夠的就業(yè)機(jī)會，城市失業(yè)水平較高，并在城市中形成了龐大的非正規(guī)就業(yè)，如馬路攤販、拾荒者等等，據(jù)估計印度就業(yè)的93%屬于非正規(guī)就業(yè)。農(nóng)村中的失地人口、窮困人口涌入城市，將農(nóng)村貧困問題轉(zhuǎn)入到城市形成城市貧困問題，在孟買、加爾各答、德里等特大城市都有大片的貧民窟，據(jù)估計，孟買居住在貧民窟和大街上的人約占該市全部居民的40-50%。這些地方衛(wèi)生條件極差，各種疾病流行。城市的供水不足、電力短缺、環(huán)境污染嚴(yán)重（任遠(yuǎn)等，2013）。因此，即使到現(xiàn)在，印度仍然需要加強(qiáng)工業(yè)化來克服“貧困陷阱”，實(shí)現(xiàn)從城鎮(zhèn)化初期到中等水平城鎮(zhèn)化階段的升級轉(zhuǎn)型。
當(dāng)城鎮(zhèn)化的水平達(dá)到50%左右，城鎮(zhèn)化發(fā)展面臨向中后期繼續(xù)升級轉(zhuǎn)型。這個時期城鎮(zhèn)化發(fā)展的核心任務(wù)就不僅僅是創(chuàng)造就業(yè)和吸納農(nóng)村剩余勞動力就業(yè)，當(dāng)然勞動力就業(yè)的問題在城鎮(zhèn)化發(fā)展的不同階段永遠(yuǎn)都存在。在這個時期城鎮(zhèn)化發(fā)展面臨的核心任務(wù)，是協(xié)調(diào)處理城鎮(zhèn)化過程中日益擴(kuò)大的社會分化。工業(yè)化的發(fā)展促進(jìn)城市就業(yè)，并通過加強(qiáng)城市工業(yè)部門的吸納能力促進(jìn)人口集聚，良好的工業(yè)化帶來了城市經(jīng)濟(jì)、城市人口的迅速發(fā)展，并增強(qiáng)了城市的投資，從而加強(qiáng)了城市對人口的承載能力。同時在這一時期，隨著大量農(nóng)村人口進(jìn)入城市，工業(yè)部門和農(nóng)業(yè)部門的經(jīng)濟(jì)差異日益擴(kuò)大、城鄉(xiāng)之間的經(jīng)濟(jì)差異日益擴(kuò)大。工業(yè)化勞動和城鎮(zhèn)化發(fā)展的初期，由于大量剩余勞動力和促進(jìn)就業(yè)的內(nèi)在需求，使城鎮(zhèn)化保持了低成本的勞動力密集型的產(chǎn)業(yè)形態(tài)和就業(yè)模式。在城鎮(zhèn)化初期的許多經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)也不少是家庭工業(yè)和密集型的勞動密集型產(chǎn)業(yè)，這樣的產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)模式在城鎮(zhèn)化初期促進(jìn)解決就業(yè)是可行的，但是到了城鎮(zhèn)化中后期以后，生產(chǎn)的不規(guī)范性和缺乏勞工福利保障，會限制經(jīng)濟(jì)發(fā)展的質(zhì)量，限制了勞動者福利的提高。城市的社會分化是以勞動力市場分化為基礎(chǔ)的，正是因?yàn)榇罅康姆钦接霉ず头钦?guī)就業(yè)，社會分化日益增加，城鎮(zhèn)化中期的社會分化也表現(xiàn)為貧富分化和社會階層的固化和極化。在城鎮(zhèn)化發(fā)展的過程中，財富的城鄉(xiāng)分配日益不平衡，城鄉(xiāng)之間和城市內(nèi)部的社會分化日益擴(kuò)大。因此，這一階段城鎮(zhèn)化發(fā)展遇到的核心挑戰(zhàn)則是“中等收入陷阱”。典型的例子是拉美國家在1980年代經(jīng)濟(jì)快速增長和快速城鎮(zhèn)化以后，由于顯著的貧富分化和社會分化，加劇社會沖突，削弱了進(jìn)一步發(fā)展的潛力（鄭秉文，2011；王友明，2012）。進(jìn)入本世紀(jì)以來，在基本解決了貧困問題和農(nóng)村剩余勞動力就業(yè)問題以后，我國的城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、社會結(jié)構(gòu)的不平衡問題日益突出，對陷入“中等收入陷阱”的擔(dān)憂也日益強(qiáng)化。因此，需要將促進(jìn)社會整合、協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)增長和社會進(jìn)步，平衡社會利益和協(xié)調(diào)社會分配，作為這個時期城鎮(zhèn)化繼續(xù)升級轉(zhuǎn)型的核心任務(wù)。
我們也可以進(jìn)一步預(yù)判，城鎮(zhèn)化將繼續(xù)向前發(fā)展，進(jìn)入70-80%以上的高度城鎮(zhèn)化時期。社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展將更加依靠城市為中心的發(fā)展和調(diào)整。第三產(chǎn)業(yè)的迅猛發(fā)展使得城市的職能更加復(fù)雜和多樣化，進(jìn)而成為所在地區(qū)以及整個社會的經(jīng)濟(jì)中心、科技中心、文化中心、商業(yè)貿(mào)易中心和情報信息中心。在這個時期，需要通過科技創(chuàng)新培育形成出新的產(chǎn)業(yè)，繼續(xù)提高產(chǎn)業(yè)能力，同時創(chuàng)新發(fā)展出新的城市社會生活模式。城鎮(zhèn)化發(fā)展總是不斷尋找新的增長動力、沿著城鎮(zhèn)化發(fā)展主軸展開出新的產(chǎn)業(yè)模式、新的社會生活內(nèi)容，以及展開新的治理結(jié)構(gòu)，確定新的定位和更高的發(fā)展目標(biāo)。在我國東部一些已經(jīng)實(shí)現(xiàn)高度城鎮(zhèn)化的城市區(qū)域如上海，城鎮(zhèn)化水平已經(jīng)達(dá)到80%以上，已經(jīng)開始將其城鎮(zhèn)化發(fā)展面臨的主要任務(wù)在于如何建設(shè)創(chuàng)新型城市和建設(shè)國際科技創(chuàng)新的中心。
因此，從低城鎮(zhèn)化發(fā)展水平向城鎮(zhèn)化發(fā)展中期升級轉(zhuǎn)型，主要需要突破“貧困陷阱”，也就是如何解決農(nóng)村地區(qū)的大量貧困人口，通過發(fā)展工業(yè)化來解決貧困問題，形成推動城市化的動力，以及能否通過工業(yè)化的發(fā)展為城市部門提供進(jìn)一步發(fā)展所需要的資本積累。中等城鎮(zhèn)化發(fā)展水平向城鎮(zhèn)化發(fā)展中后期升級轉(zhuǎn)型所面臨的主要挑戰(zhàn)是“中等收入陷阱”，也就是如何應(yīng)對結(jié)構(gòu)性矛盾擴(kuò)大的挑戰(zhàn)，如何避免城鄉(xiāng)收入的日益擴(kuò)大，如何協(xié)調(diào)城市化過程中的城鄉(xiāng)關(guān)系和城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)，如何實(shí)現(xiàn)勞動者收入保障的提高促進(jìn)穩(wěn)定的中產(chǎn)階級社會的形成。高度城市化發(fā)展階段所面臨的挑戰(zhàn)則主要是“創(chuàng)新陷阱”，也就是如何能夠在產(chǎn)業(yè)不斷外部轉(zhuǎn)移的背景下通過產(chǎn)業(yè)升級的鞏固自身在產(chǎn)業(yè)鏈的高端地位，通過產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新創(chuàng)造更高附加值的就業(yè)崗位，以及提高居民收入，不斷提高城市生活的品質(zhì)，滿足高度城市化對于土地、能源的巨大需求。在城市化發(fā)展的不斷階段，城市化和城市轉(zhuǎn)型面臨不同的挑戰(zhàn)，也只有通過不斷的轉(zhuǎn)型升級，也能推動城鎮(zhèn)化不斷向前推進(jìn)，并創(chuàng)造出良好的社會經(jīng)濟(jì)生活和現(xiàn)代治理。
相對于城鎮(zhèn)化發(fā)展初期更加重視通過工業(yè)化和非農(nóng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展解決就業(yè)問題，當(dāng)前我國城鎮(zhèn)化發(fā)展水平達(dá)到54.7%，基本處于向城鎮(zhèn)化發(fā)展中后期轉(zhuǎn)變的階段。因此城鎮(zhèn)化升級需要應(yīng)更加重視促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展、避免社會分化，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級等各種結(jié)構(gòu)性問題。同時在東部沿海一些高度發(fā)達(dá)的城鎮(zhèn)地區(qū)，需要進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化的升級跨越，通過科技創(chuàng)新發(fā)揮龍頭作用，創(chuàng)造出具有領(lǐng)先意義的新的經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)模式和社會運(yùn)行體系，帶動國家的進(jìn)一步發(fā)展。因此，當(dāng)前我國城鎮(zhèn)化發(fā)展的主要任務(wù)，主要是實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化發(fā)展階段中期的結(jié)構(gòu)整合，同時也要求在東部沿海一些高度發(fā)達(dá)的城市地區(qū)進(jìn)一步推進(jìn)創(chuàng)新型城市建設(shè)。沿著城鎮(zhèn)化過程不斷推動國家社會經(jīng)濟(jì)的整體進(jìn)步，需要從城鎮(zhèn)化不斷升級的視角來探索城鎮(zhèn)化發(fā)展如何繼續(xù)進(jìn)步，從而推動經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展、城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)的整合、城鄉(xiāng)生活的改善和不斷創(chuàng)造出現(xiàn)代化文明的進(jìn)步。
三、城鎮(zhèn)化升級的五個任務(wù)
我國正處于經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級、不斷推動城鎮(zhèn)化發(fā)展邁向新的更高水平的歷史時期，推進(jìn)城鎮(zhèn)化構(gòu)成國家發(fā)展的主導(dǎo)戰(zhàn)略。國務(wù)院（2014）年制定發(fā)布了《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020）》，將推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化作為國家發(fā)展的一項核心戰(zhàn)略，提出需要“圍繞全面提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量，加快轉(zhuǎn)變城鎮(zhèn)化發(fā)展方式，以人的城鎮(zhèn)化為核心，有序推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化；以城市群為主體形態(tài)，推動大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展；以綜合承載能力為支撐，提升城市可持續(xù)發(fā)展水平；以體制機(jī)制創(chuàng)新為保障，通過改革釋放城鎮(zhèn)化發(fā)展?jié)摿Γ咭匀藶楸尽⑺幕健?yōu)化布局、生態(tài)文明、文化傳承的中國特色新型城鎮(zhèn)化道路，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級和社會和諧進(jìn)步。”
而所謂新型城鎮(zhèn)化，并不是說我們的城鎮(zhèn)化是人類歷史上獨(dú)特的或者全新的城鎮(zhèn)化。恰恰相反，作為后發(fā)展國家的城鎮(zhèn)化，我國需要總結(jié)世界城鎮(zhèn)化發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，從世界城鎮(zhèn)化發(fā)展的最新理念中來尋找未來的突破，追求可持續(xù)的城鎮(zhèn)化、智慧城市、宜居城市、更加正義的城市，這些對于我國推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展都是重要和有啟示的。所謂新型城鎮(zhèn)化，是指我國的城鎮(zhèn)化發(fā)展需要不斷升級，提升和進(jìn)步到更高的發(fā)展階段。從城鎮(zhèn)化在不同歷史階段不斷升級轉(zhuǎn)型的角度看，當(dāng)前我國正處于中等收入階段和從城鎮(zhèn)化中期向中后期過渡的時期，城鎮(zhèn)化向更高階段升級轉(zhuǎn)型主要面臨五個方面的任務(wù)：
第一，在社會結(jié)構(gòu)方面，我國城鎮(zhèn)化發(fā)展需要從“非農(nóng)化的城鎮(zhèn)化”向“市民化的城鎮(zhèn)化”的升級，促進(jìn)城鎮(zhèn)化過程中城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)、城市內(nèi)部社會結(jié)構(gòu)的整合。
城鎮(zhèn)化初期主要的任務(wù)是通過工業(yè)化解決就業(yè)問題，因此非農(nóng)化構(gòu)成1980年以來我國改革開放和城鎮(zhèn)化發(fā)展的核心任務(wù)。無論是1980-1990年代初期的鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)，還是1990年代以后沿海工業(yè)化帶動鄉(xiāng)城遷移和城鎮(zhèn)化，非農(nóng)化發(fā)展在城鎮(zhèn)化初期發(fā)揮了吸納就業(yè)、逐步破解城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的積極作用。但是到了城鎮(zhèn)化的中后期，農(nóng)村剩余勞動力很快會被吸納干凈，“劉易斯轉(zhuǎn)折點(diǎn)”開始出現(xiàn)（蔡昉，2007；吳要武，2007），我國也在總體上突破了“貧困陷阱”。因此相對于吸納農(nóng)村剩余勞動力，吸納移民在城市中實(shí)現(xiàn)社會整合就顯得更加迫切和重要。
在當(dāng)前城市化發(fā)展階段中，鄉(xiāng)城移民和跨地區(qū)移民的市民化不足造成的社會結(jié)構(gòu)分化問題已經(jīng)表現(xiàn)得越來越突出。具體來說，中國的城鎮(zhèn)化水平已經(jīng)達(dá)到53.7%，但是用戶籍口徑來衡量的城鎮(zhèn)化水平只有35.2%。在一些城市，非戶籍外來移民已經(jīng)超過本地人口，甚至達(dá)到本地人口的十倍、幾十倍。但是，城市中大量人口沒有實(shí)現(xiàn)市民化，本地人口和非戶籍人口之間公共服務(wù)和社會福利制度安排的差異性非常明顯，擴(kuò)大了城市內(nèi)部社會分化。市民化不足帶來城市內(nèi)部不同族群缺乏共同認(rèn)同，這進(jìn)一步和利益和福利的差別結(jié)合在一起，將社會分化表現(xiàn)為族群的分化，帶來強(qiáng)烈的本地人口和外來人口的社會緊張關(guān)系。同時，由于市民化不足帶來移民群體儲蓄率較高、消費(fèi)率不足，市民化不足也同時帶來企業(yè)和勞動者自身的人力資本投資不足，不僅企業(yè)對具有很強(qiáng)流動性的勞動者缺乏投資的計劃，缺乏穩(wěn)定市民化預(yù)期的勞動者也不愿意增強(qiáng)自身人力資本投資，這些都阻礙著產(chǎn)業(yè)進(jìn)步和經(jīng)濟(jì)發(fā)展。由于市民化不足，強(qiáng)化了移民在城鎮(zhèn)化過程中的家庭分離，大量留守家庭成員和大量暫時性遷移同時存在，增加了城鄉(xiāng)社會的不穩(wěn)定性。進(jìn)城的勞動力在年齡較大失去就業(yè)機(jī)會以后，也只能反轉(zhuǎn)回到農(nóng)村，由于他們?nèi)狈ι鐣Ｕ希@也會進(jìn)一步增加農(nóng)村地區(qū)養(yǎng)老的壓力。這也說明，如果城鎮(zhèn)化過程中的市民化沒有實(shí)現(xiàn)，城鎮(zhèn)化也就不能完成。鄉(xiāng)城轉(zhuǎn)移人口如果沒有徹底轉(zhuǎn)移到城市，農(nóng)村發(fā)展的壓力甚至還會提高，帶來成城鄉(xiāng)之間的發(fā)展差距進(jìn)一步擴(kuò)大。市民化的問題不能完成，嚴(yán)峻的城鄉(xiāng)分化和社會分化，就會削弱國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展長遠(yuǎn)發(fā)展的能力，就有可能使國家發(fā)展陷入“中等收入陷阱”。
因此，當(dāng)前時期的城鎮(zhèn)化發(fā)展并不是單純?yōu)檗r(nóng)村人口提供非農(nóng)就業(yè)機(jī)會，城鎮(zhèn)化需要給所有社會成員提供有質(zhì)量的就業(yè)、提供穩(wěn)定的就業(yè)，提供市民化的權(quán)利和待遇，從而轉(zhuǎn)變他們的社會認(rèn)同。這樣才能真正完成我國的城鎮(zhèn)化過程。城鎮(zhèn)化發(fā)展的進(jìn)一步升級，需要重視彌合35%的戶籍人口城鎮(zhèn)化和54.7%的常住人口市民化中表現(xiàn)出來的內(nèi)在緊張，通過移民的市民化和社會融合，從而在社會結(jié)構(gòu)上形成新的中產(chǎn)階層、在經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)上培育出穩(wěn)定產(chǎn)業(yè)工人的主體，這也才能支持使城鎮(zhèn)化發(fā)展到一個促進(jìn)城鄉(xiāng)社會整合、促進(jìn)城市內(nèi)部社會整合的發(fā)展階段。
第二，在城市體系的結(jié)構(gòu)上，需要實(shí)現(xiàn)從“中小城市優(yōu)先的城鎮(zhèn)化”向“城市群依托的城鎮(zhèn)化”升級，更加重視巨型城市的發(fā)展和城市-區(qū)域的聯(lián)動發(fā)展。
在城鎮(zhèn)化的初期，小農(nóng)經(jīng)營的農(nóng)業(yè)具有勞動力密集型投入的性質(zhì)，需要家庭勞動力周期性地返回農(nóng)村地區(qū)進(jìn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。同時城市的工業(yè)化薄弱，因此城鎮(zhèn)化從離土不離鄉(xiāng)起步。“小城鎮(zhèn)大戰(zhàn)略”構(gòu)成1980-1990年代中期以來中國城鎮(zhèn)化發(fā)展的核心戰(zhàn)略。隨著工業(yè)化發(fā)展，工業(yè)化要求要素集聚能力的提高，我國城鎮(zhèn)化發(fā)展也越來越向高層次演進(jìn)。到了1990年代中期以后，開始出現(xiàn)了大城市容納人口數(shù)的快速增長，實(shí)際上人口數(shù)據(jù)顯示出，中國已經(jīng)進(jìn)入大城市驅(qū)動的城鎮(zhèn)化發(fā)展階段。到了當(dāng)前時期，在東部沿海的若干特大城市和巨型城市已經(jīng)出現(xiàn)了若干千萬人口以上的巨型城市，巨型城市也表現(xiàn)出多中心化的態(tài)勢。這些城市和周邊的城市正逐步構(gòu)成有機(jī)的城市體系，使得在一些典型地區(qū)形成龐大規(guī)模的城市群和城市區(qū)域地帶，例如長三角地區(qū)和珠三角地區(qū)。隨著城鎮(zhèn)化水平的提高，城市的要素集聚能力增強(qiáng)帶動城市成長，我國的城鎮(zhèn)化主體力量逐步從小城市和小城鎮(zhèn)為主，已經(jīng)轉(zhuǎn)變?yōu)樘卮蟪鞘泻统鞘腥郝?lián)動為主的時期。
因此，城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略已經(jīng)不能用“積極發(fā)展中小城鎮(zhèn)、嚴(yán)格控制大城市和特大城市”的傳統(tǒng)的城市化戰(zhàn)略來加以指導(dǎo)，新型城鎮(zhèn)化發(fā)展需要以城市群的一體化發(fā)展帶動區(qū)域經(jīng)濟(jì)，支撐超大規(guī)模巨型城市的發(fā)展，以及在城市群內(nèi)部加強(qiáng)一體化的基礎(chǔ)設(shè)施和社會管理。這樣，能夠在中國若干具有要素集聚能力的巨型城市和城市區(qū)域，進(jìn)一步發(fā)揮集聚人口的作用，提升城鎮(zhèn)化規(guī)模經(jīng)濟(jì)和增強(qiáng)發(fā)展效率。在這個意義上看，東部沿海類似北京、上海等特大城市已經(jīng)不是單個城市，而是多個城市構(gòu)成的巨型城市，他們各自整合在龐大的城市群體系中。因此城市化的發(fā)展不是要嚴(yán)格控制特大城市，而是要調(diào)整城市區(qū)域的空間布局和空間聯(lián)動性，推動城市群中綜合城市體系的發(fā)展，增強(qiáng)巨型城市對城市群的整體輻射能力，增強(qiáng)城市群對國民經(jīng)濟(jì)的整體帶動能力。我國雖然仍然要積極發(fā)展中小城市，特別是在中西部地區(qū)，努力使城市和區(qū)域間的基本公共服務(wù)實(shí)現(xiàn)均衡。但是城鎮(zhèn)化的最重要推動力量，已經(jīng)是依靠特大城市和城市群的城鎮(zhèn)化擴(kuò)展，不再是依靠傳統(tǒng)的由下到上的就地城鎮(zhèn)化的發(fā)展演進(jìn)。這也使得中國的城鎮(zhèn)化，開始進(jìn)入“城市區(qū)域化”的時期，這要求進(jìn)一步提升巨型城市的管理能力，破除城市群內(nèi)部的發(fā)展壁壘，實(shí)現(xiàn)城市區(qū)域的整體聯(lián)動發(fā)展。
第三，在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式上，新型城鎮(zhèn)化需要從“粗放投入的城鎮(zhèn)化”向“創(chuàng)新驅(qū)動的城鎮(zhèn)化”升級轉(zhuǎn)型。
城市化初期的基本任務(wù)是要促進(jìn)就業(yè)和吸納農(nóng)村剩余勞動力。在勞動力無限供給的條件下，低成本勞動力構(gòu)成經(jīng)濟(jì)增長的比較優(yōu)勢，城鎮(zhèn)化初期形成了勞動力密集投入、低成本勞動力使用和過度消耗資源環(huán)境的的粗放投入型城鎮(zhèn)化。但是隨著在城鎮(zhèn)化過程中農(nóng)村剩余勞動力基本吸納完畢，城鄉(xiāng)關(guān)系出現(xiàn)了“劉易斯轉(zhuǎn)折點(diǎn)”，在此之后，勞動力成本上升，污染加劇和資源環(huán)境支撐能力惡化，傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化發(fā)展必然面臨勞動力要素難以支撐、生態(tài)環(huán)境要素難以支撐的局面。要素投入推動經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城鎮(zhèn)化，同時帶來生產(chǎn)要素的浪費(fèi)性使用，比如通過土地用途轉(zhuǎn)變帶來經(jīng)濟(jì)利益也成為了城鎮(zhèn)化發(fā)展的重要驅(qū)動力，帶來土地資源在城鎮(zhèn)化過程中被大量占用，而土地使用低效率占用和浪費(fèi)了耕地，也形成資產(chǎn)泡沫，構(gòu)成城鎮(zhèn)化發(fā)展過程中的巨大風(fēng)險。在一些三四線城市出現(xiàn)大量“空城”的現(xiàn)象，在城鎮(zhèn)化過程中的大量土地限制和住房空置，都說明了要素驅(qū)動的城鎮(zhèn)化會帶來巨大的發(fā)展風(fēng)險，帶來不可持續(xù)的城鎮(zhèn)化發(fā)展。
當(dāng)勞動力供給出現(xiàn)短缺，新型城鎮(zhèn)化需要更加重視發(fā)揮人力資本的作用。區(qū)別于簡單的制造業(yè)經(jīng)濟(jì)，新型城鎮(zhèn)化需要強(qiáng)調(diào)創(chuàng)新和創(chuàng)業(yè)的發(fā)展。區(qū)別于更加依靠土地和資源環(huán)境的粗放投入，新型城鎮(zhèn)化需要重視要素使用效率的提高、實(shí)現(xiàn)生態(tài)友好和低碳發(fā)展的模式。同時，新型城鎮(zhèn)化需要從過分依賴煤炭的能源結(jié)構(gòu)，過渡到更多依靠新能源和提升能源效率的發(fā)展階段，等等。通過人力資本、技術(shù)創(chuàng)新和低碳發(fā)展，才能形成城鎮(zhèn)化過程中的新的比較優(yōu)勢，從“粗放投入的城鎮(zhèn)化”轉(zhuǎn)變?yōu)椤皠?chuàng)新驅(qū)動的城鎮(zhèn)化”，并在這個過程中構(gòu)造出城鎮(zhèn)化發(fā)展新階段的發(fā)展動力和發(fā)展空間。
特別是我國東部沿海地區(qū)的城鎮(zhèn)化發(fā)展，尤其迫切需要通過創(chuàng)新驅(qū)動來創(chuàng)造新的經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)。東部沿海地區(qū)的城鎮(zhèn)化發(fā)展不僅面臨勞動力供求格局變化和土地等生產(chǎn)要素日益稀缺的壓力，世界貿(mào)易變化進(jìn)一步擠壓傳統(tǒng)勞動力密集的出口加工產(chǎn)業(yè)的生存空間。東部地區(qū)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展尤其需要通過創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)，發(fā)展具有獨(dú)立知識產(chǎn)權(quán)和新技術(shù)能力的產(chǎn)業(yè)和產(chǎn)品，這都只能依靠創(chuàng)業(yè)和創(chuàng)新才能實(shí)現(xiàn)。東部地區(qū)包括上海、北京、深圳等巨型城市，在城鎮(zhèn)化的發(fā)展進(jìn)程中，已經(jīng)開始達(dá)到較高的城鎮(zhèn)化發(fā)展階段，其城鎮(zhèn)化的升級也具有更高的目標(biāo)。例如上海已經(jīng)進(jìn)一步將建設(shè)國際科技創(chuàng)新作為發(fā)展目標(biāo)，建設(shè)世界水平的綜合性全球城市。這些相對更高城鎮(zhèn)化發(fā)展階段上的進(jìn)一步升級轉(zhuǎn)型，需要提高科技創(chuàng)新能力，通過創(chuàng)新驅(qū)動，才能實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化在更高水平上的繼續(xù)升級。
第四，城市管理和城市治理方面，中國城鎮(zhèn)化發(fā)展需要從“傳統(tǒng)管理的城鎮(zhèn)化”向“智慧城市的城鎮(zhèn)化”轉(zhuǎn)型。
在中小城市為主體的城鎮(zhèn)化階段，城市的管理相對比較簡單。隨著城市人口集聚和城市向超大規(guī)模巨型城市發(fā)展，城市運(yùn)行的復(fù)雜性增強(qiáng)了，城市風(fēng)險的不確定性增強(qiáng)了。城市所要應(yīng)對的風(fēng)險不僅包括城市自身的風(fēng)險，同時也包括區(qū)域發(fā)展的風(fēng)險、全球變化的風(fēng)險；城市所要應(yīng)對的風(fēng)險，不僅包括經(jīng)濟(jì)就業(yè)和經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的風(fēng)險，同時包括社會發(fā)展、公共安全和環(huán)境污染等綜合風(fēng)險。這都要求城鎮(zhèn)化發(fā)展不僅僅僅僅關(guān)注工業(yè)化和經(jīng)濟(jì)增長，城鎮(zhèn)化要有能力應(yīng)對城鎮(zhèn)化過程中遇到的綜合風(fēng)險。
“城市病”正是城鎮(zhèn)化過程中面臨綜合風(fēng)險的反映。各種“城市病”如交通擁擠、住房貧困、社會治安水平下降、食品安全和污染問題等等，都相對反映出城市管理水平的不足。我們往往將“城市病”作為是人口問題，認(rèn)為人口快速集聚引發(fā)了城市問題，實(shí)際上也有足夠的研究表明，城市密度和城市人口數(shù)量本身和環(huán)境問題、公共安全問題、公共服務(wù)問題并沒有直接聯(lián)系，“城市病”的根本問題是城市管理能力不足，和公共服務(wù)供給不足的結(jié)果（任遠(yuǎn)，2015）。治理一個數(shù)千萬人口的巨型城市乃至上億人口的城市群地區(qū)，和一個幾萬、幾十萬人口城市的管理不能相提并論，新型城鎮(zhèn)化需要適應(yīng)城鎮(zhèn)化的升級實(shí)現(xiàn)管理和治理的升級。城市管理模式需要更加精細(xì)化、同時應(yīng)該改變過度依靠政府管理的管控模式，動員社會多元力量實(shí)現(xiàn)自我管理。特別是隨著信息技術(shù)的發(fā)展和大數(shù)據(jù)的積累應(yīng)用，城市管理的能力和潛力都得到極大擴(kuò)展。例如在紐約和倫敦，這些巨型城市甚至在進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)人口集聚和密度提高，建設(shè)更高效率的超高密度城市，這些都需要城市管理和服務(wù)能力的極大提升。有理由相信，通過不斷提升能力、實(shí)現(xiàn)更加智能的城鎮(zhèn)化管理，城鎮(zhèn)化能夠應(yīng)對不斷提高的人口集聚和人口密度的壓力，應(yīng)對城鎮(zhèn)生活的各種風(fēng)險，并同時提升城鄉(xiāng)人口的福利水平。
第五，在社會生活的運(yùn)行上，新型城鎮(zhèn)化需要從更加重視利益的“土地和產(chǎn)業(yè)的城鎮(zhèn)化”過渡到“以人為核心的城鎮(zhèn)化”，重視社會發(fā)展和人民福利的進(jìn)步。
實(shí)際上城鎮(zhèn)化天然會帶來人民的福利進(jìn)步。數(shù)據(jù)表明，城鎮(zhèn)化過程中帶來死亡率下降、預(yù)期壽命提高、教育健康投資提高、生態(tài)環(huán)保效率的提高和住房改善，等等。但是相對于城鎮(zhèn)化初期比較經(jīng)濟(jì)增長和就業(yè)，比較重視城鎮(zhèn)化的經(jīng)濟(jì)內(nèi)涵，對城鎮(zhèn)化過程中的福利和利益的保障、社會生活的改善、文化現(xiàn)代化、環(huán)境改善和治理進(jìn)步等等卻顯得相對忽視了。所以城鎮(zhèn)化的升級意味著城市化發(fā)展需要從重視物質(zhì)財富和物質(zhì)進(jìn)步，到重視人的活動和人的福利，在城鎮(zhèn)化的升級中實(shí)現(xiàn)“城鎮(zhèn)化使人的生活更美好”。
城市化發(fā)展初期的主要功能主要是生產(chǎn)的城市，主要考慮制造業(yè)發(fā)展，重視土地利用轉(zhuǎn)變來增進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長。城鎮(zhèn)化的升級，需要考慮將城鎮(zhèn)化建設(shè)成為人們生活幸福的城市，考慮人們的生活、考慮人們的行動。因此，城市發(fā)展和建設(shè)需要從由上到下的宏觀規(guī)劃轉(zhuǎn)變?yōu)榛谌藗冃枨蠛托袨榈某鞘懈潞透＠鲞M(jìn)。基于城鄉(xiāng)居民的生活服務(wù)需求重視社區(qū)建設(shè)，考慮包括移民群體、老年人口、兒童和就業(yè)人口的具體需求，發(fā)展各種社會服務(wù)和促進(jìn)社區(qū)內(nèi)聚力的形成，應(yīng)該成為比征地、建設(shè)開發(fā)區(qū)更加重要的發(fā)展任務(wù)。當(dāng)前的城市建設(shè)往往熱衷于建設(shè)大型的廣場、建設(shè)大規(guī)模的骨干交通道路、幾十乃至上百平方公里的工業(yè)區(qū)域，這種經(jīng)濟(jì)中心主義的城市建設(shè)模式，已經(jīng)表現(xiàn)出不利于城市社會機(jī)理發(fā)育的不良后果。城市發(fā)展需要轉(zhuǎn)向建設(shè)更加重視市民生活需求的社區(qū)功能建設(shè)和社會生活形態(tài)的構(gòu)建。所以城鎮(zhèn)化的初期可能考慮的是如何擴(kuò)大和建成城市，而當(dāng)城市建成以后則需要打造城市的功能和提升城市的品質(zhì)，增強(qiáng)城市傳統(tǒng)文化和現(xiàn)代文化的協(xié)調(diào)，增強(qiáng)居民的社會網(wǎng)絡(luò)和歸屬感。也就是更加重視城市的功能建設(shè)，提高城市發(fā)展的內(nèi)涵，應(yīng)該成為更高水平的城鎮(zhèn)化發(fā)展的重要內(nèi)容。在城市化逐步進(jìn)入相對穩(wěn)定期以后，就需要重視人們的生活、福利，保障城市居民的權(quán)利和利益，建設(shè)吸引人們生活的城市。
在城鎮(zhèn)化過程中社會生活的構(gòu)造和社會秩序的構(gòu)建方面，我們也顯著地發(fā)現(xiàn)城鎮(zhèn)化過程中的利益分化正表現(xiàn)得非常顯著。例如城鎮(zhèn)化過程中的農(nóng)村征地和城市更新改造，已經(jīng)引起非常尖銳的社會沖突。這些社會沖突的實(shí)質(zhì)，也是是利益的分化和利益的沖突。由于沒有一個利益的保護(hù)機(jī)制，將帶來社會沖突。對于社會沖突的解決，只是依靠上訪是不能解決問題。更根本的對策是要依靠法治，來規(guī)范化、合理化利益結(jié)構(gòu)，建立規(guī)范的利益秩序，才能建設(shè)良好的城市社會秩序。
因此，隨著城鎮(zhèn)化發(fā)展從初期階段進(jìn)入到城鎮(zhèn)化發(fā)展的中后期，城鎮(zhèn)化面臨的背景、解決的問題和實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)都和以前不一樣了。良好的城鎮(zhèn)化發(fā)展需要促進(jìn)城鎮(zhèn)化的升級。城鎮(zhèn)化中后期主要面臨社會經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的分化，因此，新型城鎮(zhèn)化需要解決的主要是結(jié)構(gòu)性的任務(wù)，包括城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)、城市內(nèi)部結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和社會結(jié)構(gòu)，調(diào)整城市的空間結(jié)構(gòu)、協(xié)調(diào)利益結(jié)構(gòu)和權(quán)力結(jié)構(gòu)，塑造更有品質(zhì)的城市社會生活結(jié)構(gòu)、文化結(jié)構(gòu)等等。
城鎮(zhèn)化發(fā)展具有后發(fā)優(yōu)勢，在于先發(fā)展國家在城鎮(zhèn)化道路的探索中，提供了應(yīng)對城鎮(zhèn)化發(fā)展的正面和反面的借鑒，以及提供了新的發(fā)展思路和發(fā)展工具，提供了從先發(fā)展中可以學(xué)習(xí)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式和社會運(yùn)行形態(tài)。因此新型城鎮(zhèn)化需要具有一種不斷升級的眼光，從自己的比較優(yōu)勢出發(fā)，來實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)上的結(jié)構(gòu)性升級、社會結(jié)構(gòu)上的結(jié)構(gòu)性融合、政治結(jié)構(gòu)上的結(jié)構(gòu)性協(xié)商、文化結(jié)構(gòu)上的結(jié)構(gòu)性繼承，并因此將城鎮(zhèn)化推進(jìn)到更高水平，帶動區(qū)域發(fā)展和實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定持續(xù)的經(jīng)濟(jì)增長。
當(dāng)前我國的城鎮(zhèn)化發(fā)展進(jìn)入一個新的發(fā)展階段。新型城鎮(zhèn)化發(fā)展，正是演著城鎮(zhèn)化的主軸的經(jīng)濟(jì)社會生活的構(gòu)造和現(xiàn)代文明的整體建設(shè)。在城鎮(zhèn)化發(fā)展主軸的城鎮(zhèn)化中后期，通過城鎮(zhèn)化的升級，解決各種結(jié)構(gòu)性問題。新型城鎮(zhèn)化的目的在于不斷提升城鎮(zhèn)化的能級，過渡到城鎮(zhèn)化發(fā)展的更高階段。以城鎮(zhèn)化為主軸推動國家發(fā)展各相關(guān)方面的結(jié)構(gòu)性進(jìn)步，才能突破轉(zhuǎn)型期陷阱，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長、社會進(jìn)步、生態(tài)環(huán)境友好、國家治理能力提高和人的福利進(jìn)步。在這個意義上的新型城鎮(zhèn)化，才是未來10-20年中國全面建成小康社會和建設(shè)現(xiàn)代國家的真實(shí)動力。
作者系復(fù)旦大學(xué)社會發(fā)展與公共政策學(xué)院教授，博士生導(dǎo)師
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《城市規(guī)劃學(xué)刊》2016年第2期
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