“如何通過國有土地和集體土地的平權，來推進城鄉融合的道路，這是南海土地制度改革最需要創新的一點。”11月29日，在南海區委理論學習中心組城鄉融合發展專題學習會上，我國知名土地與“三農”問題專家、中國人民大學經濟學院院長、南海城鄉融合發展改革創新實驗區建設工作專家顧問劉守英以視頻講話方式，對試驗區的建設建言獻策。
“在整個城鄉關系的發展階段里面，必須要有‘城鄉融合’的階段，我們要重新研究國際城市化的發展規律，在這個基礎上提煉出南海經驗。”劉守英認為，無論是用“城市化”的思路來做城鄉融合，還是通過鄉村復興來實現鄉村現代化，這兩種道路都很難行得通。要在正確的城鄉關系下，討論城鄉融合發展的道路問題。
“南海一定要認清自己發展道路和發展階段的獨特性，南海是在鄉村工業化基礎上實現的城市化，現在走到城鄉融合的階段，這是南海的獨特性。”劉守英認為，南海的城鄉融合，不是城市去融入鄉村，實際上是城市在發展，鄉村也在發展，這兩個發展起來的板塊，如何實現融合。
“南海的城鄉融合要做到‘兩強’，城市要強，鄉村也要強。”劉守英提醒，在城鄉融合過程中，一定要注意，鄉村不只是要美麗，鄉村也要有活力。只有城市和鄉村都有活力了，才能更快實現城鄉融合，形成我們自己獨特的道路。
以下為劉守英發言實錄:
一、城鄉融合是整個城鄉關系非常重要的一個階段。
今天我們在南海討論的城鄉融合命題，對南海下一步的發展乃至中國下一步城鄉發展都非常重要。實際上，現在很多人在講城鄉融合問題時，并不清楚什么叫“城鄉融合”，也不知道怎樣去做城鄉融合。當前有2個大的極端方向越來越明顯：一是繼續探討怎樣提高中國城市化的水平，用“城市化”的思路來做城鄉融合；另一個思路走向另一個極端，是通過鄉村復興來實現鄉村現代化，這兩種道路都很難行得通。因此，我們今天探討的是，在正確的城鄉關系下，討論城鄉融合發展的道路問題。
從國際上來看，一般是把整個城市化理解為終極目標，以為只要通過城市化，就能解決鄉村的問題。但從中國近些年的高速發展來看，中國城市化的進度非常快，但是鄉村的問題并沒有得到根本解決。
我們在談西方的城市化道路時，往往只看到城市化率達到了多少，以為這就是現代化水平的一個指標。忽略的是，當西方的城市化達到50%以后，他們就進入了“郊區化”，這實際上就是城鄉融合的開始。也就是在城市化快速發展階段，大量人口從鄉村涌入城市，促進城市的發展和就業，形成城市占優勢的一極。然而當城市發展到一定水平的時候，大量收入水平高的人口，他們會考慮從城市中心區，向郊區遷移，這就是人口遷移帶來的城鄉關系的重大變化。人口往鄉村遷移之后，帶來了經濟活動，產業就會在城鄉之間重新擺動，這種擺動帶來土地的配置、公共服務等從城市向鄉村轉變。
我要講的第一點就是，我們要重新研究國際的城市化的發展規律，也要總結中國上一輪快速城市化發展的一些經驗教訓。這里最重要的一點是，我們要意識到，城鄉融合是整個城鄉關系非常重要的一個階段。這個階段主要表現為生產要素、經濟活動、人口、功能、規劃、公共服務等方面在城鄉重新配置，在整個城鄉關系的發展階段里面，必須要有“城鄉融合”的階段，這是需要我們好好總結的。南海城鄉融合的實驗，實際上是在探索城鄉發展過程中，城鄉融合的這個階段，如何符合城鄉融合的基本規律，來推動南海的發展。
二、要認識到南海城鄉關系的獨特性。
第二點，我們一定要認識南海城鄉關系的獨特性。在中國快速城市化進程中，南海有自己獨特的道路。這種獨特道路表現為，南海的城鄉關系，不是首先通過城市高度集聚，然后人口向城市遷移、經濟活動在城市的集聚下而形成的這種關系。
南海第一個重要特征是，南海城鄉發展的起點是在鄉村，從鄉村集體土地的工業化來帶動了城鄉關系的變化。我們通常說的“六個輪子一起轉”的軸心不在城市，而是在鄉村地區，在村一級鎮一級。
南海第二個非常重要的特征是，由于工業化在鄉村發生，它是以集體土地的工業化開啟南海工業化的進程，工業化主要是在集體土地上發生。
第三個非常重要的特征，是在整個鄉村工業化的過程中，鄉村農民分享了工業化成果，沒有出現其它地方出現的城鄉差距過大的情況。與其他地方不同，南海城鄉關系非常獨特的地方，就在于南海鄉村的富裕。
第二個階段，南海的城鄉關系不斷在遞進。鄉村工業化到了一定階段后，南海面臨的是城市化不足的問題，通過城市的提升、園區的改造等，改變過去城市發展不足的局面，形成城鄉之間的相對平衡。與其他地方不同，南海城市的發展，并沒有犧牲鄉村的發展；相反，南海借助了鄉村的力量，來帶動了城市發展，因此，南海城市的發展并不是在剝奪鄉村，這跟其它地方很不一樣。
現在南海城鄉關系進入第三個階段，就是城市和鄉村如何有機融合，形成城鄉融合的新局面。所以這是我要強調的第二點，我們一定要認清南海城鄉關系的獨特性，只有認清了獨特性，才能在此基礎上思考城鄉融合的實現路徑。
三、南海的城鄉融合要做到“兩強”，城市要強，鄉村也要強。
對南海來講，如何實現城鄉融合？下一步在南海的實驗探索中，要在以下方面開展研究：
第一，南海城鄉融合過程中，要把過去城市和鄉村相對分割的狀態進行融合，這個融合表現在從城市到鄉村，實現兩個空間的一體化。南海從城到鄉，表現出沒有發展水平上的差異，只有功能上和景觀上的差異。
下一步，南海要首先考慮，在形態上，城市和鄉村兩個空間上如何融合，一方面，要從規劃上要形成城鄉統一的規劃體系；其次，城鄉功能上要有明確的分工；再次，城鄉發展上要明確形成城市增長極和鄉村的功能區；另外，產業布局上城鄉要實現有效的平衡。
第二：南海在城鄉融合過程中需要注意的是，不能最后把城市做得非常大、非常有實力、有競爭力，但是鄉村發展的活力和機會失去了，這是南海探索城鄉融合過程中需要認真思考的。
從南海目前產業發展狀況看，城市可以做得很大很強，這點不用擔心；我現在擔心的是，把城市做強做大的同時，把鄉村做弱了。所以我提出來，城市在做強做優做到集聚的同時，鄉村也要持續得到更好發展。
在城鄉產業的分布上，不要過于往城市集中，鄉村也有很多獨特的產業，跟城市配套的產業。城市強的同時，鄉村也要美，鄉村也要強，鄉村不能只有美、只有綠、只有農業，只有自然，這個不是南海要走的路。南海的農村除了美，也要強，形成城市強、鄉村強，處于這種融合的狀態，才契合南海城鄉融合發展的特點。因此，南海的城鄉融合要做到“兩強”：城市要強，鄉村也要強。
四、在國有土地和集體土地平權上進行制度創新。
土地制度改革創新，是南海城鄉融合的關鍵。南海要落實中央的精神，落實修訂的《土地管理法》，要在集體土地和國有土地同權的情況下，實現城鄉融合，而不是簡單的通過集體土地的國有化，或整體國有化來實現城市的發展。
南海在推進城鄉融合過程中，土地制度，是制度創新里面最重要的一部分。
首先，在規劃上，跟土地制度的現狀相契合，不能以土地所有制的屬性來推動規劃，應該要在承認土地制度現狀的情況下，來實現城鄉融合規劃的設計。
其次，堅持集體土地上的城鄉融合道路。南海如何在集體土地上探討城鄉融合，是下一步探討的重點，包括如何實現集體土地和國有土地“兩權”的平等，如何實現集體土地增值的分享，如何在土地增值過程中實現基礎設施和公共服務資金的保障，如何在土地增值過程中實現農民的共同富裕，這是南海下一步土地制度方面最重要的探索。
土地制度改革創新的第二點，就是現在正推進的三舊改造。南海要總結已經進行三舊改造的經驗，南海的三舊改造，就是在集體土地上進行城市更新，在這個經驗的基礎上，設計城鄉融合的方案和制度創新。這里最重要的一點，就是舊廠房和村級工業園的改造，一定要在南海城鄉融合的主軸下來進行改造和城市跟新。就是說，不能讓南海變成“房地產化”，在城市更新的過程中，一定要保住南海實體經濟的落地，而且不能提高落地成本。
其次，產業落地不能只落在園區，也要考慮產業在鄉村的落地，產業在園區和鄉村應該是呼應的，而不應只有園區這種大的工業。南海的很多隱形冠軍，都不完全是在城市地區。所以產業升級和村莊的改造，兩者一定要有機結合。
再次，改造過程中一定要讓農民受益。我們的土地制度改革，是用來支撐城鄉融合的發展道路，而不是支撐城市化的發展道路。
五、讓城市和鄉村都有活力 從而形成南海的獨特道路。
城市的集聚和鄉村的活力，這個應該是未來南海城鄉融合發展道路的基本特征。南海要讓鄉村在美麗的同時，鄉村也要有活力。
怎樣保持鄉村活力？首先，要讓外來人口融入南海，這對南海非常重要，南海活力的很大方面來自于中小企業的創新和外地人的創造，從而形成有創造力的企業，這是南海產業的根基，因此，要保住外來的人力資本。
其次，要保持鄉村的產業，在規劃南海鄉村發展時，一定要有可支撐的產業。
再次，村級經濟的活力，以前是靠收租，未來要通過設計一套制度，通過土地級差收益的分享，讓村民參與到整個發展的過程里。農民不應該只是土地主，他應該通過級差收益的分享，來參與到城鄉融合的進程。
在城鄉融合過程中，一定要注意，鄉村不只是要美麗，鄉村也要活力。要讓城市和鄉村都有活力，才能更快實現城鄉融合，形成我們自己獨特的道路。
作者系中國人民大學經濟學院院長、博士生導師
中國鄉村發現網轉自:珠江時報
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