上世紀(jì)六十年代，浙江諸暨地區(qū)提出了“發(fā)動(dòng)和依靠群眾，堅(jiān)持矛盾不上交，就地解決”的做法，用于群眾教育。該做法被毛主席批示，向全國(guó)推廣，成為政法工作典型。改革開(kāi)放之后，“楓橋經(jīng)驗(yàn)”被運(yùn)用于社會(huì)綜合治理，發(fā)展出“小事不出村，大事不出鎮(zhèn)，矛盾不上交”的基層矛盾化解機(jī)制。近年來(lái)，在推進(jìn)基層治理現(xiàn)代化背景下，“楓橋經(jīng)驗(yàn)”又做出新探索，并在全國(guó)推廣。
“楓橋經(jīng)驗(yàn)”與政法口的工作有關(guān)，主要涉及基層矛盾解決。維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定屬于基層工作的重心。建設(shè)平安社會(huì)是各地基層政府的中心工作，“楓橋經(jīng)驗(yàn)”正從之前的作為具體領(lǐng)域的工作方法向整個(gè)基層社會(huì)治理延伸。
不同時(shí)期“楓橋經(jīng)驗(yàn)”的核心都是走“群眾路線”，依靠群眾、組織群眾、動(dòng)員群眾，將問(wèn)題放在基層解決。其中，有兩點(diǎn)要注意。一是，所謂的“堅(jiān)持矛盾不上交，就地解決”和“小事不出村，大事不出鎮(zhèn)，矛盾不上交”，都是作為工作原則，而非機(jī)械目標(biāo)。“矛盾不上交”不是“矛盾不能上交”和“禁止矛盾上交”。“矛盾不上交”是指，當(dāng)群眾能夠自己解決問(wèn)題時(shí)，就讓群眾自己解決，如果群眾自己解決不了或是解決不好，就應(yīng)該逐級(jí)上交。二是，因?yàn)樽龅搅松厦娴倪@一點(diǎn)，群眾自己基本能夠?qū)?wèn)題解決好，上級(jí)黨委政府才能騰出手解決群眾自己解決不了的矛盾，將精力集中到辦大事上。
在以上兩個(gè)前提下，基層黨委政府能做到既“消極”又“積極”。“消極”在于不主動(dòng)干涉群眾，將矛盾首先留給基層，群眾的事情群眾自己辦。保持“消極”而又不出差錯(cuò)的原因在于，基層組織“積極”地發(fā)動(dòng)群眾，將群眾團(tuán)結(jié)在身邊。黨委政府在思想和組織方面“積極”，發(fā)動(dòng)群眾自己解決問(wèn)題，才能夠在具體事務(wù)上保持相對(duì)“消極”。“楓橋經(jīng)驗(yàn)”的精髓在于這種“消極”與“積極”的辯證統(tǒng)一。
目前，全國(guó)不少地區(qū)的基層政府都在創(chuàng)新“楓橋經(jīng)驗(yàn)”。很多地方推行“楓橋經(jīng)驗(yàn)”時(shí)存在的一個(gè)大問(wèn)題是沒(méi)有做到活學(xué)活用。一些地區(qū)學(xué)習(xí)“楓橋經(jīng)驗(yàn)”，推行基層網(wǎng)格化管理，建設(shè)“橫到邊、縱到底”的網(wǎng)格體系，將村民小組變成網(wǎng)格單元，將行政村變成網(wǎng)格站，將小組長(zhǎng)變成網(wǎng)格員，讓村主任兼任網(wǎng)格長(zhǎng)。試圖通過(guò)網(wǎng)格體系將整個(gè)社會(huì)矛盾、社會(huì)事務(wù)和農(nóng)民居民訴求囊括在內(nèi)。一些地區(qū)推行網(wǎng)格化管理的目的是將治理觸角向前延伸，提早發(fā)現(xiàn)矛盾，通過(guò)數(shù)據(jù)平臺(tái)分析社會(huì)矛盾規(guī)律，為當(dāng)?shù)刂卫硖峁﹨⒖家罁?jù)。
網(wǎng)格化管理與“楓橋經(jīng)驗(yàn)”都做到了對(duì)社會(huì)治理的全領(lǐng)域全覆蓋，形式上相似。但是二者本質(zhì)完全不同。“楓橋經(jīng)驗(yàn)”是基層黨委政府“積極”組織動(dòng)員群眾自己解決問(wèn)題，群眾是主體。網(wǎng)格化管理體現(xiàn)的是政府“積極主義”治理邏輯，基層政府將所有的社會(huì)事務(wù)包攬下來(lái)。政府通過(guò)網(wǎng)格體系實(shí)施“積極”治理，一方面，幫助群眾解決了一些問(wèn)題，另一方面，也造成了很大的負(fù)面后果。之前，群眾矛盾反應(yīng)到基層處理，鄉(xiāng)村干部在處理矛盾的過(guò)程中建立與群眾的聯(lián)系，通過(guò)動(dòng)員群眾來(lái)處理矛盾，形成基層治理規(guī)則，在矛盾化解過(guò)程中形成社會(huì)秩序和社會(huì)風(fēng)氣。政府積極介入基層，基層社會(huì)規(guī)則被政策法律規(guī)則替代，基層自我化解矛盾能力弱化。
基層治理很大程度上是要激活社會(huì)自身的秩序維持能力，尤其是在鄉(xiāng)村基層社會(huì)，很多內(nèi)生資源可以利用。很多基層事務(wù)和社會(huì)矛盾，屬于日常小矛盾，是群眾能夠自己解決和被社會(huì)自身消化的。網(wǎng)格化管理造成治理吸納社會(huì)，以及國(guó)家治理吸納基層治理，致使原本社會(huì)自身能夠消化或群眾能夠自己解決的矛盾，在全域治理和政府“積極主義”治理下變得不可解決，成為必須消耗國(guó)家正式治理資源的事務(wù)。
社會(huì)治理具有協(xié)商性、模糊性和妥協(xié)性的面向，政府“積極主義”做法打破治理與社會(huì)的邊界，讓每個(gè)人的權(quán)利意識(shí)銳化，調(diào)解、協(xié)商、合作變成不可能，社會(huì)反而更容易發(fā)生矛盾，并且發(fā)生矛盾之后更加難以處理。基層治理的悖論在于，政府積極治理導(dǎo)致基層治理不可能。造成這一悖論的根本原因在于，將“楓橋經(jīng)驗(yàn)”機(jī)械地理解為“矛盾絕對(duì)不上交”，甚至是追求社會(huì)絕對(duì)無(wú)矛盾。
作者系武漢大學(xué)中國(guó)鄉(xiāng)村治理研究中心教授
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