近期,黨的十九屆五中全會公報提出了“十四五”時期經濟社會發展主要目標。當前中國城市的發展到了一個前所未有的高度。下一步怎么走?全會提出,“優化國土空間布局,推進區域協調發展和新型城鎮化。”在“十四五”這個關鍵階段,無論是城鄉關系還是人地關系,都將發生一些實質性的改變——我們的城市將越來越回歸本質,而我們的鄉村則將擁有其本該擁有的東西——體面。
一、城:“十四五”期間中國經濟發展的動力還是在城市
在當前大的國際形勢下,中國經濟要找出路和機會。“十四五”期間,原來高速度的城市化模式支撐發展的動能、解決發展中的問題的背景已經發生了變化。城市化速度一定會放緩,原來靠土地融資來推進城市化的模式也行不通了。但經濟發展的基本規律顯示,鄉村創造的GDP在整體財富創造的份額是下降的,接下來對經濟增長做貢獻的主要還是在城市。那么,我們應該如何看待和理解城市在“十四五”期間,作為整個經濟發展動力的問題呢?
第一,要考慮往里面裝什么樣的經濟。上一輪城市的物質形態,是整體經濟的主要來源,例如房地產。但城市接下來應該回歸它的本質——城市是一個人流、知識、思想、創新集聚的地方。重要的是在這里發展創新活動,提高創新密度,然后把這些創新知識所轉化的產業發展起來,比如科研等創新密集的產業,以升級城市產業。就從這一點來講,下一步中國的城市會急劇分化,有創新科研能力的和產業升級能力強的城市,就會在競爭中勝出。反之,就會面臨很大的麻煩。也就是說,“十四五”期間中國城市的“生死線”可能就會劃出來,有一些城市能活得很好,有一些城市可能就會很“難受”,有的城市甚至會“死掉”。
照這個邏輯,“十四五”期間城市的行政邊界也會改變。我們現在的城市是行政級別主導的,行政級別高的城市,資源支配能力就更強,比如規劃權力、賣地權力以及對人的管轄權力等。但如果接下來城市本質發生了變化,“十四五”期間人的流向會打破原來的以行政配置資源或行政主導的城市發展模式,包括行政邊界、城市的整合都會變化。人們會不斷地根據自己對城市的評價及其在城市中可尋求的機會來選擇去留。人一旦開始動起來,對整個城市的配套、規劃、治理、產業,都會帶來非常大的改變,這些可能是“十四五”期間最大的變數。但現在我們整體上應對這些問題和挑戰的理論準備是不足的,甚至連意識都不足。
第二,不是所有的城市產業都適應未來新的變化,或者都能應對未來的變化。現在很多城市的產業都非常傳統,如果不能升級,城市就和新一代人的需求對不上了。原來在城市里的人,沒有那么多對工作、對平等的要求。新進入的人群卻不一樣,他們對城市的要求都非常高。老一代人能容忍的,新一代人容忍不了。所以我們整個城市的產業,有的地方就能升級成功,有的地方可能就會“死掉”。
第三,城市能夠提供什么樣的便利措施、生活成本和公共服務。城市要提供基本的公共服務,我們現在的基本公共服務主要是提供給本地人的。未來的情況是人口高度流動,人選擇城市的去向。如果城市的基本公共服務不能作為有效供給,尤其是不能對那些原來沒有覆蓋的人形成有效供給的話,這些人也會選擇,要么離開,要么就不會進入。所以下一步城市的服務對未來發展轉型也有很大影響。
二、城—鄉:核心應是城市城市的延伸帶和鄉村之間的關系
“十四五”期間另一個重大變化,就是城鄉循環的問題。“十四五”期間討論城鄉關系,核心應該是城市、城市的延伸帶和鄉村這三者之間的關系。城市和鄉村如果完全對立發展,這個模式是有問題的。我們的城市化率才50%—60%,鄉村就衰敗了。
全球基本規律是城市化到50%以后開始出現郊區化,郊區化的原因、推動力量是城市的高房價、快節奏、焦慮的空氣,最后帶來的是大家重新思考和選擇。從世界經驗看,最初的人是從鄉村流向城市,產業也聚集在這里,但過一段時間后,城市的人可能要往鄉村跑,產業就往鄉村去分散,所謂的郊區化就是城鄉融合。
所以“十四五”期間另一個非常重要的變化,就是城市會向鄉村延伸,形成城市延伸帶。我們從人口流向來看,同樣是這個情況。有人說城市化和鄉村振興是兩個引擎,但仔細去想,從城到村的整個鏈條里,經濟機會還是在城市,人往城市走還是“十四五”的主流。農村的人想著城市有機會,又想在不太遠的地方改善他的狀態,基于對經濟機會和生活的選擇,就會往城市延伸帶走。
城市延伸帶將是“十四五”期間整個城鄉融合的主要區域和主戰場,產業延伸的主要區域,也是人口居住和生活延伸的主要區域,也可能是未來鄉村的人進入城市后,能夠選擇落腳的主要區域。
首先,我們要改變上一輪城市高速發展把鄉村甩開距離的狀況。這也是我理解的“十四五”期間鄉村振興的核心——讓大多數村莊體面,有基本的公共服務、基本的保障和適宜的居住環境,再就是養老,這些是鄉村的重點,一定要找對路。未來的情況可能是大多數鄉村是體面的,少數鄉村是活化的,保持它的活態,這部分估計占10%左右。
其次,鄉村的產業應該有一些重大的革命性的變化。一個是城市延伸帶來的產業的發展,另外一個就是鄉村的農業應該是復興的。無論是體面的村莊還是活態的村莊,如果產業不能有革命性的變化,誰來都會跑。一些活態的村莊則要恢復其傳統的鄉土工業,但不需要搞大規模的產業園區。我們現在講的一、二、三產業融合不是所有的村莊都能做到的。很多地方曾經搞旅游現在不行了,因為沒有支撐。旅游的村子要有特殊的人文歷史,有奇特的自然風光,不是人造出來的。
再次,要理解鄉村的演化是個長期工程。就從現在村莊本身來看,大多數農民是要離開的,所以整個鄉村的演化需要幾代人的過渡。這一代、二代、三代基本上就決定了整個中國村莊演化的新進程:只要農一代在,村莊就還在;農二代屬于兩邊拉,城市的拉力更強一點,但如果我們的政策導向最后讓他們回到村子,他們也會回的,因為在城市落不下來,但后果是整個中國的城鄉關系就不可能有大的調整;而農三代基本上就不會回去了。整個村莊的演變歷程就是這三代人的事,這期間就決定了中國村莊的格局,城市應該把人向城市拉,很多政策就不能再有歧視性。對農一代是要讓他體面,對農三代的政策就應該是跟城市人平權。
三、鄉:中國農民未來怎么辦
第三個問題更重要,中國未來農民怎么辦?這可能是“十四五”期間必須要考慮的一件事:中國農民的未來。長期以來我們在農民問題上,一直沒有一個讓農民成為城里人的制度設計。我們的政策設計基本上一直想著農民還會回去、應該回去。如果一個國家的農民一直是這樣,這個國家的現代化就難以實現。
怎么解決農民進城后的問題,讓他們在城市里落下來,突破口在哪里?
最起碼要按代際來做分解。首先就是農三代——出生在城市里,生活方式完全城市化,覺得自己跟城里人沒有什么不一樣,可是制度上不一樣。這些孩子會長大,政策要去彌補這個國家未來巨大的裂痕。
農三代的平權應該從教育平權開始。教育問題不解決,農民是不可能在城里落腳的。農二代落腳城市最需要解決的是居住的平權。中國現在有工作機會,他們也有一定的購買力,只要適當的住房公共政策跟上,這些人就能夠在城市落腳。有了教育權和居住權,農民在城鄉之間可以自主選擇回鄉還是留城,這就是農民的選擇權了,把選擇權交給農民。
所以農民的去向,取決于我們對待農民的基本理念,“十四五”期間是農民現代化的一個重要窗口,取決于對農民進城還是回村的政策選擇,這些政策選擇決定了整個中國現代化在這個關口到底向何處去。
(作者系國務院發展研究中心農村經濟研究部原副部長,現任中國人民大學經濟學院黨委書記兼院長。中國鄉村發現網轉自:《社會科學報》第1743期第3版)
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