近期，黨的十九屆五中全會(huì)公報(bào)提出了“十四五”時(shí)期經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展主要目標(biāo)。當(dāng)前中國(guó)城市的發(fā)展到了一個(gè)前所未有的高度。下一步怎么走？全會(huì)提出，“優(yōu)化國(guó)土空間布局，推進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展和新型城鎮(zhèn)化。”在“十四五”這個(gè)關(guān)鍵階段，無(wú)論是城鄉(xiāng)關(guān)系還是人地關(guān)系，都將發(fā)生一些實(shí)質(zhì)性的改變——我們的城市將越來(lái)越回歸本質(zhì)，而我們的鄉(xiāng)村則將擁有其本該擁有的東西——體面。
一、城：“十四五”期間中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的動(dòng)力還是在城市
在當(dāng)前大的國(guó)際形勢(shì)下，中國(guó)經(jīng)濟(jì)要找出路和機(jī)會(huì)。“十四五”期間，原來(lái)高速度的城市化模式支撐發(fā)展的動(dòng)能、解決發(fā)展中的問(wèn)題的背景已經(jīng)發(fā)生了變化。城市化速度一定會(huì)放緩，原來(lái)靠土地融資來(lái)推進(jìn)城市化的模式也行不通了。但經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基本規(guī)律顯示，鄉(xiāng)村創(chuàng)造的GDP在整體財(cái)富創(chuàng)造的份額是下降的，接下來(lái)對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)做貢獻(xiàn)的主要還是在城市。那么，我們應(yīng)該如何看待和理解城市在“十四五”期間，作為整個(gè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展動(dòng)力的問(wèn)題呢？
第一，要考慮往里面裝什么樣的經(jīng)濟(jì)。上一輪城市的物質(zhì)形態(tài)，是整體經(jīng)濟(jì)的主要來(lái)源，例如房地產(chǎn)。但城市接下來(lái)應(yīng)該回歸它的本質(zhì)——城市是一個(gè)人流、知識(shí)、思想、創(chuàng)新集聚的地方。重要的是在這里發(fā)展創(chuàng)新活動(dòng)，提高創(chuàng)新密度，然后把這些創(chuàng)新知識(shí)所轉(zhuǎn)化的產(chǎn)業(yè)發(fā)展起來(lái)，比如科研等創(chuàng)新密集的產(chǎn)業(yè)，以升級(jí)城市產(chǎn)業(yè)。就從這一點(diǎn)來(lái)講，下一步中國(guó)的城市會(huì)急劇分化，有創(chuàng)新科研能力的和產(chǎn)業(yè)升級(jí)能力強(qiáng)的城市，就會(huì)在競(jìng)爭(zhēng)中勝出。反之，就會(huì)面臨很大的麻煩。也就是說(shuō)，“十四五”期間中國(guó)城市的“生死線”可能就會(huì)劃出來(lái)，有一些城市能活得很好，有一些城市可能就會(huì)很“難受”，有的城市甚至?xí)八赖簟薄！?/span>
照這個(gè)邏輯，“十四五”期間城市的行政邊界也會(huì)改變。我們現(xiàn)在的城市是行政級(jí)別主導(dǎo)的，行政級(jí)別高的城市，資源支配能力就更強(qiáng)，比如規(guī)劃?rùn)?quán)力、賣(mài)地權(quán)力以及對(duì)人的管轄權(quán)力等。但如果接下來(lái)城市本質(zhì)發(fā)生了變化，“十四五”期間人的流向會(huì)打破原來(lái)的以行政配置資源或行政主導(dǎo)的城市發(fā)展模式，包括行政邊界、城市的整合都會(huì)變化。人們會(huì)不斷地根據(jù)自己對(duì)城市的評(píng)價(jià)及其在城市中可尋求的機(jī)會(huì)來(lái)選擇去留。人一旦開(kāi)始動(dòng)起來(lái)，對(duì)整個(gè)城市的配套、規(guī)劃、治理、產(chǎn)業(yè)，都會(huì)帶來(lái)非常大的改變，這些可能是“十四五”期間最大的變數(shù)。但現(xiàn)在我們整體上應(yīng)對(duì)這些問(wèn)題和挑戰(zhàn)的理論準(zhǔn)備是不足的，甚至連意識(shí)都不足。
第二，不是所有的城市產(chǎn)業(yè)都適應(yīng)未來(lái)新的變化，或者都能應(yīng)對(duì)未來(lái)的變化。現(xiàn)在很多城市的產(chǎn)業(yè)都非常傳統(tǒng)，如果不能升級(jí)，城市就和新一代人的需求對(duì)不上了。原來(lái)在城市里的人，沒(méi)有那么多對(duì)工作、對(duì)平等的要求。新進(jìn)入的人群卻不一樣，他們對(duì)城市的要求都非常高。老一代人能容忍的，新一代人容忍不了。所以我們整個(gè)城市的產(chǎn)業(yè)，有的地方就能升級(jí)成功，有的地方可能就會(huì)“死掉”。
第三，城市能夠提供什么樣的便利措施、生活成本和公共服務(wù)。城市要提供基本的公共服務(wù)，我們現(xiàn)在的基本公共服務(wù)主要是提供給本地人的。未來(lái)的情況是人口高度流動(dòng)，人選擇城市的去向。如果城市的基本公共服務(wù)不能作為有效供給，尤其是不能對(duì)那些原來(lái)沒(méi)有覆蓋的人形成有效供給的話，這些人也會(huì)選擇，要么離開(kāi)，要么就不會(huì)進(jìn)入。所以下一步城市的服務(wù)對(duì)未來(lái)發(fā)展轉(zhuǎn)型也有很大影響。
二、城—鄉(xiāng)：核心應(yīng)是城市城市的延伸帶和鄉(xiāng)村之間的關(guān)系
“十四五”期間另一個(gè)重大變化，就是城鄉(xiāng)循環(huán)的問(wèn)題。“十四五”期間討論城鄉(xiāng)關(guān)系，核心應(yīng)該是城市、城市的延伸帶和鄉(xiāng)村這三者之間的關(guān)系。城市和鄉(xiāng)村如果完全對(duì)立發(fā)展，這個(gè)模式是有問(wèn)題的。我們的城市化率才50％—60％，鄉(xiāng)村就衰敗了。
全球基本規(guī)律是城市化到50％以后開(kāi)始出現(xiàn)郊區(qū)化，郊區(qū)化的原因、推動(dòng)力量是城市的高房?jī)r(jià)、快節(jié)奏、焦慮的空氣，最后帶來(lái)的是大家重新思考和選擇。從世界經(jīng)驗(yàn)看，最初的人是從鄉(xiāng)村流向城市，產(chǎn)業(yè)也聚集在這里，但過(guò)一段時(shí)間后，城市的人可能要往鄉(xiāng)村跑，產(chǎn)業(yè)就往鄉(xiāng)村去分散，所謂的郊區(qū)化就是城鄉(xiāng)融合。
所以“十四五”期間另一個(gè)非常重要的變化，就是城市會(huì)向鄉(xiāng)村延伸，形成城市延伸帶。我們從人口流向來(lái)看，同樣是這個(gè)情況。有人說(shuō)城市化和鄉(xiāng)村振興是兩個(gè)引擎，但仔細(xì)去想，從城到村的整個(gè)鏈條里，經(jīng)濟(jì)機(jī)會(huì)還是在城市，人往城市走還是“十四五”的主流。農(nóng)村的人想著城市有機(jī)會(huì)，又想在不太遠(yuǎn)的地方改善他的狀態(tài)，基于對(duì)經(jīng)濟(jì)機(jī)會(huì)和生活的選擇，就會(huì)往城市延伸帶走。
城市延伸帶將是“十四五”期間整個(gè)城鄉(xiāng)融合的主要區(qū)域和主戰(zhàn)場(chǎng)，產(chǎn)業(yè)延伸的主要區(qū)域，也是人口居住和生活延伸的主要區(qū)域，也可能是未來(lái)鄉(xiāng)村的人進(jìn)入城市后，能夠選擇落腳的主要區(qū)域。
首先，我們要改變上一輪城市高速發(fā)展把鄉(xiāng)村甩開(kāi)距離的狀況。這也是我理解的“十四五”期間鄉(xiāng)村振興的核心——讓大多數(shù)村莊體面，有基本的公共服務(wù)、基本的保障和適宜的居住環(huán)境，再就是養(yǎng)老，這些是鄉(xiāng)村的重點(diǎn)，一定要找對(duì)路。未來(lái)的情況可能是大多數(shù)鄉(xiāng)村是體面的，少數(shù)鄉(xiāng)村是活化的，保持它的活態(tài)，這部分估計(jì)占10％左右。
其次，鄉(xiāng)村的產(chǎn)業(yè)應(yīng)該有一些重大的革命性的變化。一個(gè)是城市延伸帶來(lái)的產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，另外一個(gè)就是鄉(xiāng)村的農(nóng)業(yè)應(yīng)該是復(fù)興的。無(wú)論是體面的村莊還是活態(tài)的村莊，如果產(chǎn)業(yè)不能有革命性的變化，誰(shuí)來(lái)都會(huì)跑。一些活態(tài)的村莊則要恢復(fù)其傳統(tǒng)的鄉(xiāng)土工業(yè)，但不需要搞大規(guī)模的產(chǎn)業(yè)園區(qū)。我們現(xiàn)在講的一、二、三產(chǎn)業(yè)融合不是所有的村莊都能做到的。很多地方曾經(jīng)搞旅游現(xiàn)在不行了，因?yàn)闆](méi)有支撐。旅游的村子要有特殊的人文歷史，有奇特的自然風(fēng)光，不是人造出來(lái)的。
再次，要理解鄉(xiāng)村的演化是個(gè)長(zhǎng)期工程。就從現(xiàn)在村莊本身來(lái)看，大多數(shù)農(nóng)民是要離開(kāi)的，所以整個(gè)鄉(xiāng)村的演化需要幾代人的過(guò)渡。這一代、二代、三代基本上就決定了整個(gè)中國(guó)村莊演化的新進(jìn)程：只要農(nóng)一代在，村莊就還在；農(nóng)二代屬于兩邊拉，城市的拉力更強(qiáng)一點(diǎn)，但如果我們的政策導(dǎo)向最后讓他們回到村子，他們也會(huì)回的，因?yàn)樵诔鞘新洳幌聛?lái)，但后果是整個(gè)中國(guó)的城鄉(xiāng)關(guān)系就不可能有大的調(diào)整；而農(nóng)三代基本上就不會(huì)回去了。整個(gè)村莊的演變歷程就是這三代人的事，這期間就決定了中國(guó)村莊的格局，城市應(yīng)該把人向城市拉，很多政策就不能再有歧視性。對(duì)農(nóng)一代是要讓他體面，對(duì)農(nóng)三代的政策就應(yīng)該是跟城市人平權(quán)。
三、鄉(xiāng)：中國(guó)農(nóng)民未來(lái)怎么辦
第三個(gè)問(wèn)題更重要，中國(guó)未來(lái)農(nóng)民怎么辦？這可能是“十四五”期間必須要考慮的一件事：中國(guó)農(nóng)民的未來(lái)。長(zhǎng)期以來(lái)我們?cè)谵r(nóng)民問(wèn)題上，一直沒(méi)有一個(gè)讓農(nóng)民成為城里人的制度設(shè)計(jì)。我們的政策設(shè)計(jì)基本上一直想著農(nóng)民還會(huì)回去、應(yīng)該回去。如果一個(gè)國(guó)家的農(nóng)民一直是這樣，這個(gè)國(guó)家的現(xiàn)代化就難以實(shí)現(xiàn)。
怎么解決農(nóng)民進(jìn)城后的問(wèn)題，讓他們?cè)诔鞘欣锫湎聛?lái)，突破口在哪里？
最起碼要按代際來(lái)做分解。首先就是農(nóng)三代——出生在城市里，生活方式完全城市化，覺(jué)得自己跟城里人沒(méi)有什么不一樣，可是制度上不一樣。這些孩子會(huì)長(zhǎng)大，政策要去彌補(bǔ)這個(gè)國(guó)家未來(lái)巨大的裂痕。
農(nóng)三代的平權(quán)應(yīng)該從教育平權(quán)開(kāi)始。教育問(wèn)題不解決，農(nóng)民是不可能在城里落腳的。農(nóng)二代落腳城市最需要解決的是居住的平權(quán)。中國(guó)現(xiàn)在有工作機(jī)會(huì)，他們也有一定的購(gòu)買(mǎi)力，只要適當(dāng)?shù)淖》抗舱吒希@些人就能夠在城市落腳。有了教育權(quán)和居住權(quán)，農(nóng)民在城鄉(xiāng)之間可以自主選擇回鄉(xiāng)還是留城，這就是農(nóng)民的選擇權(quán)了，把選擇權(quán)交給農(nóng)民。
所以農(nóng)民的去向，取決于我們對(duì)待農(nóng)民的基本理念，“十四五”期間是農(nóng)民現(xiàn)代化的一個(gè)重要窗口，取決于對(duì)農(nóng)民進(jìn)城還是回村的政策選擇，這些政策選擇決定了整個(gè)中國(guó)現(xiàn)代化在這個(gè)關(guān)口到底向何處去。
（作者系國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究部原副部長(zhǎng)，現(xiàn)任中國(guó)人民大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院黨委書(shū)記兼院長(zhǎng)。中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《社會(huì)科學(xué)報(bào)》第1743期第3版）
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