黨的十九屆五中全會制定的“十四五”經濟社會發展規劃和二〇三五年遠景目標明確提出在新階段、新理念、新格局的要求下，加快農業農村現代化，努力實現共同富裕。在新的歷史起點上，中央的要求明確、任務明確，需要我們更加努力，走出一條具有中國特色的鄉村振興道路。
農業農村現代化正在經歷歷史之變
改革開放四十年多來，我國農業發生了翻天覆地的變化。一方面，解決了我國人民的吃飯問題，而且支撐我國成為世界第二經濟大國、第一貿易大國和第一工業品制造大國。另一方面，我國在大國小農的國情農情之下，基于不同區域資源稟賦多元、產業形態多元、經營主體多元、貿易格局多元、政策組合多元的發展條件，逐漸形成了一條區別于美國的資源農業、日本的精細農業模式，以多元化為特征的現代農業第三條道路，即具有中國特色的現代農業發展道路。當前，世界正經歷百年未有之大變局，我國正處于實現中華民族偉大復興關鍵時期。特別是黨的十八大以來，隨著國內外發展環境的變化，農業發展理念、政策、舉措都發生了重大轉變。在新發展階段，要認清形勢，把握機遇，構建新發展格局，推進實現高質量的農業農村現代化。
要而論之，改革開放以來，隨著生產力的發展與生產關系的不斷調整，我國農業發生了四個重大變化。
外部環境變化改變了農業生產布局。隨著工業化、城鎮化的推進和經濟重心的遷移變化，加之我國農業資源稟賦的多元化特征，特別是這些年隨著南水北調等重大工程的實施和交通運輸條件的極大改善，我國農產品生產布局發生了重大變化。一是糧食和肉類生產“北糧南調”已呈常態，“北豬南運”漸顯趨勢；二是資源性經濟作物棉花、糖料等集中在西北、西南地區，規模化程度越來越高；三是西南、西北等山區、丘區的特色農產品多元化生產比較優勢明顯；四是都市群和城市郊區主要聚焦“菜籃子”產品生產，都市農業特點鮮明。總體上，大宗農產品的規模化經營、產業帶的形成趨勢明顯，這對不同地區農業生產經營方式轉變、政策組合以及區域間市場格局的形成影響十分明顯。
土地制度創新促使農業經營方式轉變。以改革開放前的人民公社體制為歷史起點，我國的農地制度經歷了“公有共營”“公有私營”“公有共享”三個階段。農民承包地所有權、承包權、經營權“三權分置”成為繼家庭聯產承包責任制后農村改革又一次具有革命性意義的重大創新，為規模化、集約化的農業生產經營方式變革奠定了制度基礎，加速了工業化、城鎮化進程，促使大批農業從業者轉向非農產業。1978年從事第一產業的勞動力為2.83億人，2002年達到3.66億人的歷史最高點，2019年減少到1.94億人。1978年全部勞動力構成中，從事第一產業的比例為70.5%，到2019年其比例下降到25.1%。農業勞動力絕對數量的下降與占全部勞動力比例的減少，一方面，比較快速地提升了農業勞動生產效率；另一方面，也使“誰來種地”“地怎樣種好”的問題日益突出，通過規模經營保障農產品總量、提升農業產業效益的需求愈顯迫切。在此背景下，盡管我國大國小農的國情和家庭經營的基本格局沒有變，但通過土地制度的不斷創新，“三權分置”的穩步推進，實踐中形成了兩條規模經營道路：一條是土地經營權流轉形成的土地規模經營，由農戶擁有的承包權派生出租、轉包、互換、入股等多種方式讓第三方分享其經營權。2019年全國農村承包地流轉率為37%，流轉面積達5.5億畝。部分經濟發達地區流轉率更高，不僅浙江、江蘇、上海的土地經營權流轉比例高達50%以上，東北地區和糧食主產區土地經營權流轉比例也普遍高于全國平均水平。另一條是土地經營權不流轉，農戶將重要的田間作業環節托轉給新的服務主體，實踐中的土地經營托管、半托管模式，形成了服務規模經營。農業農村部數據表明，2019年全國農業社會化服務組織共89.3萬家，其中托管服務組織44萬家，覆蓋農戶6000萬家，服務面積15億畝次，服務營業收入總額1688.8億元。土地經營權不流轉而轉向服務形成的規模經營，成為土地制度創新的大趨勢。以上兩種方式都在不改變土地所有權歸屬的前提下，形成了土地經營權的共享。這種公有共享的土地制度創新使家家種地、戶戶養殖的格局發生了深刻變化，極具中國特色。
科技進步引導著現代農業發展方向。我國農業資源稟賦人均不足，決定了科技對農業供給保障意義重大。目前，我國農業科技進步貢獻率突破60%，農作物耕種收綜合機械化率超過70%，主要農作物良種實現全覆蓋。高標準農田建設在很大程度上實現了穩產高產、止損減損。2020年糧食產量達到1.34萬億斤，連續6年穩定在1.3萬億斤以上，單位面積產量由1978年的170公斤增長到2020年的382公斤，保障了我國人民的吃飯問題。現代生物技術、裝備技術、綠色技術和數字技術集成的現代科技不斷突破。生物育種、重大動植物疫病流行規律把握和防控、農業遙感和信息化領域碩果累累。旱作節水、測土配方施肥、統防統治等先進適用農業技術大范圍推廣，建立和完善了確保農產品產出，特別是糧食總量穩定增長的農業科技創新體系。以全面機械化、自動化、技術資金高度密集為特征的農業工廠化模式迅速發展，廣泛應用于種植、養殖等諸多領域，實現了高規格化、高效率、高產值、高效益，“產出高效，產品安全、資源節約、環境友好”的現代農業發展道路前景光明。
市場決定了要素組合的功能作用。市場化水平的不斷提高，對引導人才流向、優化調整產品產業結構起到了重要作用，對農業的支持保護也逐步實現了從主要依靠行政手段調控向更多應用經濟和法律手段的轉變。一是財政投入持續增加。一直以來，公共財政投入是農業支持保護政策體系中最重要的政策工具。尤其是黨中央確立了堅持農業農村優先發展的總方針，提出在公共財政投入上優先保障的政策要求以來，農業財政投入明顯增加。財政部數據顯示，2016-2019年全國財政一般公共預算安排累計安排農業農村相關支出16.07萬億元，年均增速8.8%，高于全國一般公共預算支出平均增幅。二是社會資本和工商資本支農助農強農功能得到強化。2020年新冠肺炎疫情對投資領域造成了巨大影響，第二產業投資僅增長0.1%，第三產業增長3.6%，但第一產業增長19.5%，充分顯現和證明了農業的重要地位、受關注度、發展前景及農業投資的巨大潛能。三是農業支持保護工具更加豐富。逐步形成了包括農業投入、價格支持、直接補貼、災害救助、金融保險、債券基金、擔保期貨等在內的政策體系。進一步豐富了農業支持保護的手段和方式，特別是社會資本進入農業極大地促進了現代農業發展，適合我國國情的新型農業支持保護政策體系以及社會配置資源的格局逐步形成。
與此同時，在錯綜復雜的國內外發展環境下，我國農業的發展也面臨著三大挑戰，需要有效應對，化解各類風險，為全面實現鄉村振興營造良好的外部環境。
資源稟賦對產業安全約束越來越強。一是資源稟賦稀缺，回旋余地有限。我國人多地少水缺的基本國情農情客觀存在。農業后備資源不足，農戶數量多，戶均農業經營規模小，勞動生產率、土地產出率、資源配置效率不高。二是人口壓力持續增加，供需矛盾突出。當前雖然我國人口增速在減緩，但絕對數量仍在增加且尚未到達峰值。隨著人均GDP突破1萬美元大關后，食物結構優化，農產品需求更加多元，尤其對肉奶蛋的需求急劇增長，導致對飼料、飼料糧的需求持續攀升，對水、耕地等自然資源的壓力不斷增加。三是產業間資源有效配置矛盾難以調和。比如，山水田林湖草沙綜合治理過程中，修復其中一項可能形成對另一項的負面影響，統籌協調、系統治理并非易事。再比如，糧食安全具有極端重要性，但小規模糧食生產成本高效益低，農民種糧積極性不高。糧食產業與其他農產品種植、畜牧業之間結構性矛盾突出，總量、質量、品種結構調整難于兼顧。
國際貿易對產銷平衡的影響越來越大。2020年糧食產量達歷史新高，但同期進口農產品依存度也達歷史新高。據海關統計，包括大豆在內的糧食進口量達1.43億噸，同比增長28%。其中大豆進口超1億噸，達1.0034億噸，比上年8851萬噸增長13.3%。最近幾年，棉花、糖料等資源性農產品進口量相當于國內生產量的30%左右。肉類進口量991萬噸，同比增長60.4%。農產品供需平衡難度明顯增加，緊平衡態勢持續增強。在錯綜復雜的國際形勢下，構建以國內大循環為主、國內國際雙循環相互促進格局的任務刻不容緩。
收入增長對共同富裕的意義越來越重。一是城鄉收入差距令人擔憂。2020年農民收入比2019年增長3.8%，城鎮居民收入增長1.2%，農民收入增幅超城鎮居民2.6個百分點。城鄉間收入差距由2019年的1∶2.64縮小到2020年的1∶2.56，力度很大。但1∶2.56的差距與改革開放之初1978年的城鄉收入比1∶2.56剛好持平，縮小城鄉收入差距、實現共同富裕目標挑戰巨大。二是區域農民收入差距明顯。2020年農民收入最高的上海為34911元，而收入最低的省份中甘肅為10344元、貴州為11642元、云南為12842元、青海為12342元，區域間農民收入差距高達3倍左右。廣東2020年的城鄉居民收入差距為1∶2.5，省內最富地區農民收入為最低地區農民收入的3倍，與其他發達地區相比明顯偏高，如浙江為1∶1.96，上海為1∶2.19，江蘇1∶2.19，福建為1∶2.26。不同區域農民收入之間不平衡問題同樣突出。如何實現區域之間的協調發展，要緊抓農民收入問題絲毫不能放松。
農業農村現代化要有明確的目標任務
在國際形勢復雜多變，不穩定性不確定性明顯增強的背景下，凡事預則立，不預則廢。我國到2035年基本實現社會主義現代化遠景目標，“十四五”是關鍵階段。要瞄準產業和人口的現代化兩個靶心，致力于農業農村現代化，致力于農民現代化。為此，農業農村現代化要有明確的目標要求，準確把握其中的深刻內涵，要有大格局、新思路、硬舉措、新作為，確保到2035年，鄉村振興取得決定性進展，基本實現農業農村現代化；到2050年，鄉村全面振興，農業強、農村美、農民富的目標全面實現。
農業農村現代化內涵要清晰。農業農村現代化是實現鄉村振興戰略的總目標。準確把握、深入理解新時代農業農村現代化的深刻內涵，是實現這一目標的前提與基礎。一是農業現代化。首先，規模化。糧食等資源性農產品生產要規模化，在尊重農民意愿的基礎上，推動土地經營權共享，促進土地經營規模化、服務經營規模化，形成規模效益。其次，集約化。經濟作物、園藝作物要通過土地、資本、技術、勞動力等要素資源的集約集聚，降低農業成本，提升勞動生產效率、土地產出效率、資源配置效率。再次，數字化。發展數字農業，通過互聯網、物聯網、云計算等技術的廣泛應用，實現從田間到餐桌全鏈條、全過程現代化，預防、化解農業風險，維護產業安全。最后，綠色化。堅持綠色發展理念，重點做好節水節肥節藥，農膜殘留回收、秸稈、動物糞污資源化利用，保障農產品質量安全，實現農業可持續發展。二是農民職業化。繼續推進農村勞動力的分工分業，按照有文化、懂科技、善經營、會管理的要求，提升第一產業勞動力從業者的人力資本，使留在農業內部的從業者由普通農民成長為具有人力資本的職業化農民。其基本要求是：首先，有愛農情懷。把農業作為畢生追求的偉大事業。其次，有工匠精神。精益求精，永不懈怠。再次，有創新意識。敢想敢干，有所作為。最后，有社會責任感。愛國愛民，甘于奉獻。打破人才瓶頸，為鄉村振興提供強有力的人才支撐。三是農村美麗化。首先，環境好。村落外觀整潔，景觀優美，空間規劃科學合理，基礎設施、公共服務到位，人文環境有禮有序，文明進步。其次，有特色。依據各地不同的歷史和農耕文明傳承，促使村落布局形式、街巷建筑、居民院落獨具特色，體現不同地域山川河貌、歷史文化、風土民情。再次，生態優。農村人居環境治理工作機制健全，農村廁所、垃圾、污水治理工作成效顯著，農村村容村貌美觀有序，達到宜居宜業要求。最后，多類型。根據不同村莊的發展基礎、資源稟賦、地理位置和經濟社會外部環境，確定不同的功能定位，構建適合當地發展的產業體系，形成不同的發展模式，切忌千篇一律，不搞“一刀切”，將鄉村建設成為美麗舒適、宜居宜業、有吸引力的生活家園。
共同富裕的目標要實現。農民增收是農業農村現代化最大的短板和痛點，也是最艱巨的任務。踐行習近平總書記提出的“發展為了人民，發展依靠人民，發展成果由人民共享”“把促進全體人民共同富裕擺在更加重要的位置”的思想。牢固樹立以人民為中心的理念，努力實現城鄉居民在社會公平前提下的權利平等、機會平等、發展平等、收入平等。重點在兩方面下功夫：一是縮小城鄉居民收入差距。以十年、五年為期，制定農民收入增長，特別是城鄉差距縮小的行動規劃和約束性目標要求，到2035年城鄉居民收入差距縮小到1∶1.5左右，到2050年實現城鄉居民收入平衡增長。二是縮小區域間農民收入差距。聚焦提升欠發達地區、糧食主產區、低收入人群收入增長，促進保持區域經濟的協調發展。樹立農民增收、縮小收入差距的典型，總結浙江寧波、廣東中山、四川成都等地有益的經驗做法，推而廣之。
現代化道路任務要明確。一是農業要增產。重中之重是按照十九屆五中全會提出的以保障國家糧食安全為底線，健全農業支持保護制度，秉持“藏糧于地、藏糧于技”的糧食安全觀，以中國供給解決中國需求，以中國資源解決中國問題。首先，穩面積。保障18億畝耕地紅線穩定，17.5億畝糧食播種面積穩定，8億畝口糧播種面積穩定。其次，保總量。2021年糧食產量達到1.3萬億斤以上，建設1億畝旱澇保收、高產穩產高標準農田。再次，挖潛力。打好種業翻身仗，強化現代農業科技和物質裝備支撐，以科技進步帶動鄉村振興。二是農民要富裕。把促進農民增收作為“三農”工作的重中之重，著力穩固農民增收良好勢頭。首先，激發農業農村內部增收富民動力。將富民鄉村產業視為戰略性產業納入中長期發展規劃。推動種養業標準化、品牌化和綠色化，延伸農業價值鏈利益鏈。創新產業組織方式，引導龍頭企業與農民共建農業產業化聯合體，不斷提高產業發展質量、效益和競爭力。其次，促進農民更高質量更充分就業。統籌城鄉產業布局，引導和支持城市部分勞動密集型產業向農村地區產業園轉移，沿海勞動密集型產業向中西部地區轉移。推動農村勞動力有序外出就業，加大對低收入群體轉移就業支持力度。鼓勵發展生活性服務業、手工制作等特色產業，引導農民工到新產業新業態就業創業。再次，優化農民財產性收入穩步提升的制度環境。建立現代農村產權制度，促進要素市場化配置，健全要素由市場評價貢獻、按貢獻決定報酬的機制。加快建立完善農村集體經營性建設用地入市制度，改革農村集體土地征收制度，全面開展農村土地整理，運用市場機制盤活鄉村存量土地和低效用地。完善相關法律法規，明確農民農村財產各項權利，加強對農民財產的物權化保護。最后，完善轉移性收入注重公平分配的保障機制。加大對農民直接補貼力度，完善農業服務補貼政策、重要農產品生產者補貼制度、農業生態補償制度。加強農民生活兜底保障，建立完善城鄉居民基本養老保險待遇確定和基礎養老金正常調整機制，推動農民工失業保險擴大覆蓋面，完善最低生活保障制度，在發展中保障和改善民生。通過全方位的制度安排和政策措施，舉全黨全社會之力解決農民收入增長問題，為實現共同富裕目標奠定堅實基礎。三是農村要美好。統籌村莊與城鎮規劃，提升村莊規劃設計水平，因地制宜制定村莊的建設思路與工作方法。首先，加大農村公共基礎設施建設力度。推動基礎設施往村覆蓋、往戶延伸。把強化農村基礎設施建設納入新基建規劃，重點強化用水保障、提高供電穩定性、加快建設通自然村（組）路和村內主干道，打通倉儲、冷鏈、物流配送從鄉到村的最后一公里，健全長效管護運營機制，全面落實城鄉統一、重在農村的基礎設施建設保障機制。其次，繼續提高農村公共服務水平。提高農村教育質量，在提升學校教育水平的同時，重點做好職業技術教育與技能培訓。全面推進健康鄉村建設，加強醫療保健水平及應急能力。從完善保險、救助制度、提供人文關懷服務、推動文化傳承發展等方面加快補齊農村公共服務短板，實現城鄉基本公共服務的均等化，完善農業農村發展的“硬基礎”與“軟環境”。再次，強化改善農村人居環境的工作力度。扎實做好農村改廁、生活垃圾處理、污水治理等重點工作。通過開展村莊清潔和綠化行動、美麗宜居村莊和美麗庭院示范創建等一系列項目，增強農村居民自覺的環保意識，為人居環境改善營造良好的社會氛圍，實現農村美麗化的目標。在鄉村建設過程中，要重點把握“為農民而建”的核心要義，充分考慮農民需要，照顧農民的感受，增加農民群眾的獲得感、安全感和幸福感。
農業農村現代化要有措施保障
推進農業農村現代化，需要秉承更高質量、更有效率、更加公平、更可持續、更為安全的理念，需要完善相關保障措施，確保各項措施落地生根、取得實效，切實完成政策目標，保障政策效果。
貫徹落實全黨抓農業的理念。充分發揮全黨抓“三農”工作的核心作用，落實好《中國共產黨農村工作條例》，完善黨領導“三農”工作體制機制。一是始終把解決好“三農”問題作為全黨工作重中之重。落實農業農村優先發展理念，在制度建設、政策體系以及措施保障上形成規范化要求。二是健全鄉村振興戰略領導責任制，全面實行中央統籌、省負總責、市縣抓落實的工作機制，堅持五級書記抓鄉村振興，層層壓實責任，堅持黨政同責。三是切實加強各級黨委農村工作部門建設，優化黨的農村工作機構設置和人員配置，充分發揮部門職能，做好新時代的“三農”工作。
堅定不移推進城鎮化。以發展都市群和縣域經濟為重點，建設以人為核心的城鎮化。根據促進大中小城市和小城鎮協調發展、推進以縣城為重要載體的城鎮化建設目標要求，推出具體改革舉措。分類推進不同農民群體的城鎮化，實現有效轉移：一是已經轉移進城的農村人口。要加快落戶，實現就地市民化；二是職業化農民以外的農村富余勞動力。要重點加強教育培訓，實現非農領域的充分就業，做到觀念融合、身份融合、技能融合，順利完成從農民到市民的轉換；三是有意愿進城落戶的農村居民。要探索退出承包地、宅基地退出機制，做到有意愿、退得出、有保障，確保其能夠在城市安居樂業，無后顧之憂。通過發展縣域經濟，吸納和轉移農村富余勞動力，在更大范圍內實現農村勞動力的高質量就業，確保收入增加與收入結構優化。同時，促進產業集聚、人口集中，填補城鄉之間要素發展水平的斷層，構建城鄉要素流通的雙向渠道，強化以工補農、以城帶鄉，推動形成工農互促、城鄉互補、協調發展、共同繁榮的新型工農城鄉關系。
構建新時期農業支持保護體系。一是強化農業農村優先發展投入保障。在繼續確保公共預算優先安排農業農村的基礎上，重點抓土地出讓收益用于農業農村的政策落實。按照《關于調整完善土地出讓收入使用范圍優先支持鄉村振興的意見》要求，到“十四五”期末，以省（區、市）為單位核算，土地出讓收益用于農業農村的比例要達到50%以上。以2020年為例，全國土地出讓收入約為8.4萬億元，扣除約80%的成本性支出后，剩余的20%即1.68萬億元為土地出讓收益，將其中的50%用于農業農村，則應有8400億元用于農業農村建設。到“十四五”末，這一數字還會繼續增加，將對農業農村現代化發展的投入保障產生重要影響。二是引導社會資本、民間資本投入。近幾年來，民間農林牧漁業投資增長率由2017年的12%、2018年的12.4%增長到2020年的13.5%，增速始終快于一般民間投資增長率。雖然受到各種風險因素的影響，投資額存在一定波動，但總體上保持了持續向好的趨勢，表明了資本對于農業的投資信心。為此，要強化政策指導，引導社會資本、民間資本精準投向農業農村現代化發展的重點領域、關鍵環節。充分發揮財政資金的杠桿撬動作用，創新投融資模式，建立健全對接平臺，推動各類資源要素融合，突破金融、土地等瓶頸制約，做好服務，促進資本更好更快落實落地。三是發展普惠金融與農業保險。金融機構要有社會責任感，創新金融產品和服務機制要顧及普通農戶、新型農業經營主體的不同情況，原則是服務產業、服務主體、服務實體。大幅度增加農業保險險種，擴大保險覆蓋面，探索建立以保險為主導的有中國特色的農業支持保護體系，幫助農民告別“望天收”，挑穩“金扁擔”。
推進農村重點領域改革。一是土地制度改革。一方面，推進經營權有序流轉，引導農民以多種方式流轉土地經營權，實現土地經營權流轉與農村勞動力要素進城、城市資本要素下鄉的有機統一。同時，在農業用地上加強督查，堅決遏制耕地“非糧化”“非農化”，保障農業生產的總量安全。另一方面，盤活用好宅基地，提高宅基地的利用效率、豐富宅基地的利用方式、適當放寬宅基地的利用主體，積極探索宅基地“三權分置”的實現形式，為發展鄉村產業釋放活力。二是實現小農戶和現代農業的有機銜接。充分發揮合作社、家庭農場示范帶動作用，為農業生產經營提供更多、更好的服務，形成農民職業化的基礎。強化現代農業企業的創新性、示范性，完善企業與其他經營主體，尤其是小農戶之間的利益聯結機制。提升農業社會化服務組織的服務能力，建立功能多樣、經濟便捷、專業高效的新型農業社會化服務體系。重點完善以土地托管、半托管為代表的社會化服務新模式，加快農業現代化、產業化進程。三是產權制度改革。發展新型農村集體經濟，如期完成農村集體產權制度改革試點工作要求，盤活用好集體擁有的各類資產。大力發展鄉村產業，特別是富民鄉村產業，千方百計增加農民的財產性收入。使新型集體經濟與家庭農場、合作社、工商資本、國有農場等共同構成作為大國小農國情之下農民組織形式的重要組成部分，實現農村改革的二次飛躍。
堅持對外開放立場不動搖。統籌利用國際國內兩個市場、兩種資源，緩解大宗農產品供需平衡矛盾，加快推進全球農業一體化，打造具有競爭力的大國農業。一是培育具有國際競爭力的國際化農業大企業。力爭實現世界500強企業中，我國農業企業榜上有名的歷史性突破。推動我國農業資源、技術、產品和服務“走出去”，將我國農業發展的成果更多惠及世界其他國家。二是堅持多邊貿易。加強農業對外合作，深入推動“一帶一路”農業合作、全球農業南南合作，推動各國在數據共享、信息通報、市場監測、貿易政策等方面的協調與合作，促進農業領域的全球對外開放。三要穩定拓展農產品供應保障國資源。優化農產品進出口貿易結構，做好對東盟、中亞、南亞、俄羅斯等地理臨近地區和“一帶一路”地區的投資布局。瞄準“一帶一路”資源性農產品豐裕、與我國雙邊關系穩定良好的國家，建立完善合作機制，為現代農業發展注入新動能，實現互信、互惠、互利，在全球范圍內實現我國農產品供需平衡。
（作者系《中國鄉村發現》學術委員、湖南師范大學中國鄉村振興研究院專家委員、中央農辦、農業農村部鄉村振興咨詢委員會委員，清華大學中國農村研究院副院長，中國鄉村發現網轉自：重農評 微信公眾號）
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