——新中國城鄉(xiāng)關系的演變及發(fā)展趨勢
今年是建黨100周年。百年黨史就是一部農民組織史，取得政權以后在工業(yè)化、城市化的大背景下如何處理工農城鄉(xiāng)關系，就成為黨的政策的最重要內容之一。1952年，我國的城市人口僅占總人口的12.46％，按照國際上通用的劃分標準，新中國成立時，我國剛剛進入城市化階段，現代意義上的城鄉(xiāng)關系自此開始。在此之前，城市的存續(xù)主要依靠從農業(yè)中獲取的稅收和不在村地主的地租作為支撐，基本沒有物資流向鄉(xiāng)村，是一種單向的流動。新中國成立之后的城鄉(xiāng)關系可以劃分為四大階段，一是改革開放前，二是改革開放至20世紀末期，三是21世紀至黨的十九大，四是黨的十九大至今。
一、新中國成立至改革開放前：偏斜的城鄉(xiāng)關系
新中國成立后，由于工業(yè)基礎十分薄弱，工業(yè)化、城市化所需要的資金只能從農業(yè)中來，因此，當時實行了以重工業(yè)為中心的發(fā)展戰(zhàn)略以及包括價格、財政、金融和科學技術在內的完整的政策體系。在這個發(fā)展戰(zhàn)略和政策體系下，構建了農業(yè)經濟運行的基本框架，又稱為傳統(tǒng)農業(yè)經營體制的“三大支柱”，這一階段的城鄉(xiāng)關系就是在這個框架下形成和延續(xù)的。
一是統(tǒng)購統(tǒng)銷制度。這一制度形成的根本原因是糧食等主要農產品供應局面的緊張。1953年11月，政務院發(fā)布《政務院關于實行糧食的計劃收購和計劃供應的命令》，正式實行了糧食統(tǒng)購統(tǒng)銷政策；1954年9月，政務院發(fā)布《關于實行棉花計劃收購的命令》，自此，糧棉油全部由國家統(tǒng)一收購和銷售。1957年8月，國務院發(fā)布《關于由國家計劃收購（統(tǒng)購）和統(tǒng)一收購的農產品和其他物資不準進入自由市場的規(guī)定》，正式規(guī)定烤煙等近60種農產品實行國家統(tǒng)一收購（后改稱“派購”）。按照規(guī)定，上述農產品即使完成了國家計劃收購或統(tǒng)一收購任務，也不能在市場上自由銷售，必須賣給國家及其委托的收購商店。但當時國家收購的農產品價格都比較低，并且不僅是剩余農產品，還包括一定比例的必需品，這就必然存在強行征購現象，甚至上升到執(zhí)行過渡時期總路線的高度。統(tǒng)購統(tǒng)銷制度是新中國成立后城鄉(xiāng)關系形成的開始，其基本特征就是農業(yè)向工業(yè)傾斜、農村向城市傾斜，以讓農民作出犧牲的方式促進工業(yè)化、城市化的實現。
二是人民公社制度。統(tǒng)購統(tǒng)銷制度的核心是確定每一個農戶的實際產量。但當時全國共有1億多農戶，工作量非常大。因此，盡管當時的黨和國家領導人設想用10年至15年時間完成過渡時期總路線的任務，但實際上到1956年4月底就基本上實現了初級形式的合作化，10月底，多數省市實現了高級形式的合作化。具體原因很多，但“實現合作化后糧食統(tǒng)購工作重點由農戶轉到合作社，從而大大減輕基層政府的工作量”是一個重要原因。1956年10月6日，國務院發(fā)布《關于農業(yè)生產合作社糧食統(tǒng)購統(tǒng)銷的規(guī)定》，要求國家對農業(yè)社的糧食統(tǒng)購、統(tǒng)銷數量，不論高級社或初級社，一般以社為單位。農業(yè)社在進行內部糧食分配的時候，必須保證完成國家核定的糧食征購任務。1956年至1958年，全國范圍內由初級社過渡到高級社再過渡到人民公社，實現了農村所有制形式從私有制、半公有制到公有制的根本性變化，國家完全掌控了農產品生產和流通的全過程。
三是戶籍制度。統(tǒng)購統(tǒng)銷制度損害了農民的利益，人民公社制度具有一定的強制性質，這就必然引起農民的消極抗拒，包括人口外流。而在當時農業(yè)生產力水平較低的情況下，人口外流必然減少投入生產中的勞動量，影響農產品供給。因此，1958年1月9日，第一屆全國人大常委會第九十一次會議通過了《中華人民共和國戶口登記條例》，把人口分為城市戶口和農村戶口兩大類，并嚴格限制城鄉(xiāng)之間的遷徙。后又出臺一系列政策嚴禁“社員棄農經商”，嚴禁農產品“長途販運”，確保主要農產品的計劃生產和統(tǒng)一收購。
上述3個方面互為支撐，一起構成了傳統(tǒng)農村體制的完整框架，農業(yè)不僅通過農業(yè)稅（明稅）為工業(yè)化積累資金，還通過工農產品價格“剪刀差”（暗稅）為工業(yè)化積累更多的資金。我們的計算結果表明，1978年至1997年國家以工農產品價格“剪刀差”方式從農村抽離資金9152億元，平均每年457.6億元。這就造成了城鄉(xiāng)關系的嚴重偏斜和農業(yè)農村自我發(fā)展能力的喪失，1978年開始的改革正是針對上述3個支柱的弊端展開的。
二、改革開放至20世紀末期：艱難調整和“恢復性緩和”的城鄉(xiāng)關系
鑒于當時農業(yè)發(fā)展形勢的嚴峻性，1978年12月召開的黨的十一屆三中全會提出了發(fā)展農業(yè)生產力的25條政策措施，其中之一就是國家對糧食的統(tǒng)購價格從1979年夏糧上市起提高20％，超購部分加價50％。同時，大幅度降低了農業(yè)機械、化肥、農藥、農用塑料等農用工業(yè)品的價格。這些措施具有明顯的讓利特征，在一定程度上緩解了當時城鄉(xiāng)關系的緊張局面，因此，在1978年之后展開的三大類改革中，價格改革始終處于重要位置。
一是土地制度改革。1978年底，安徽省鳳陽縣小崗村村民把集體所有的土地承包到戶，分戶經營。在中央高層和基層農民的雙重推動下，到1983年春季，實現“雙包”責任制的農村基本核算單位（主要是生產隊）達到95％以上。1991年11月29日，黨的十三屆八中全會通過了《中共中央關于進一步加強農業(yè)和農村工作的決定》，把這一體制正式表述為“統(tǒng)分結合的雙層經營體制”，并被寫入1999年修正的憲法。這是一項基礎性改革，能夠容納并推動價格和其他領域的改革。
二是農產品價格改革。土地制度改革后，農民有了生產自主權，糧食的供給很快就得到了滿足，而且在當時的情況下出現了“賣糧難”現象。1985年，中央一號文件宣布取消糧食等主要農產品的統(tǒng)購派購制度，此后，除了主要糧食品種（這些主要糧食品種隨著2004年5月23日國務院發(fā)布《關于進一步深化糧食流通體制改革的意見》而進入真正市場化時期），全部農產品都實現了市場定價和市場化流通。在市場化的大背景下，工農產品價格“剪刀差”逐漸消除。我們以前的研究表明，從1993年起“剪刀差”的相對量（“剪刀差”與農業(yè)創(chuàng)造的所有價值的比值）逐漸下降，1997年降到2.2％，總體上趨于消失，城鄉(xiāng)關系得到了極大改善。
三是勞動力管理制度改革。農村改革后，勞動力剩余問題很快顯現，但當時的制度仍然不允許農村勞動力進入城鎮(zhèn)。直到1985年，中央一號文件第一次提出“在各級政府統(tǒng)一管理下，允許農民進城開店設坊，興辦服務業(yè)，提供各種勞務”，算是開了一個口子。但1989年，國務院辦公廳發(fā)布《關于嚴格控制民工盲目外出的緊急通知》，要求各地嚴格控制民工盲目外出。直到1993年黨的十四屆三中全會提出改革小城鎮(zhèn)管理制度，促進農村勞動力向小城鎮(zhèn)轉移，這個趨勢才不可阻擋。但這一階段外出打工的農村勞動力和城鎮(zhèn)勞動力的待遇差距很大，“同工不同酬”現象普遍存在，并且無法享受城鎮(zhèn)職工的福利待遇。工業(yè)化、城鎮(zhèn)化對農民利益的汲取從工農產品價格“剪刀差”轉向勞動“剪刀差”，即城鄉(xiāng)勞動力的工資差距、社會保障差距和公共福利差距。據我們計算，由于上述3方面差距，1995年至2013年進城農民工為工業(yè)化、城鎮(zhèn)化所作的隱性貢獻高達130614億元，相當于同期GDP增量的25％。
改革初期，土地制度改革使得農民收入大幅度提高，1979年至1983年5個年份中，有4個年份農民人均純收入增長速度超過10％，從而使城鄉(xiāng)居民收入差距一度縮小。這一階段城鄉(xiāng)關系實質上是“恢復性緩和”。1978年，城鎮(zhèn)人均可支配收入和農村居民人均純收入之比為2.57∶1，1983年下降到1.82∶1，但1986年就達到了2.13∶1，此后一直呈上升趨勢，到了1999年達到2.65∶1，城鄉(xiāng)關系呈現惡化趨勢，充分說明了傳統(tǒng)體制的頑固性。不僅如此，這一階段也是農民負擔最重的階段，產生了一系列社會問題，導致了21世紀初期的農村稅費改革。
三、21世紀至黨的十九大：城鄉(xiāng)關系的實質性改善
為了從根本上減輕農民負擔，緩解城鄉(xiāng)關系，2000年3月，中共中央、國務院發(fā)出《關于進行農村稅費改革試點工作的通知》，決定在安徽以省為單位進行農村稅費改革試點，并逐漸鋪開。2005年12月29日十屆全國人大常委會第十九次會議作出了自2006年1月1日起廢止《中華人民共和國農業(yè)稅條例》的決定，農民種地納稅自此成為歷史。2002年11月，黨的十六大提出統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經濟社會發(fā)展戰(zhàn)略構想，是這一時期處理城鄉(xiāng)關系的指導方針。2003年1月召開的中央農村工作會議指出，要把解決好農業(yè)、農村和農民問題作為全黨工作的重中之重。解決三農問題重中之重的地位由此確立。2007年10月黨的十七大提出建立以工促農、以城帶鄉(xiāng)長效機制，形成城鄉(xiāng)經濟社會發(fā)展一體化新格局。城鄉(xiāng)統(tǒng)籌和城鄉(xiāng)發(fā)展一體化是遞進關系，既表示不同時期的執(zhí)政理念，又蘊含著理念形成背后城鄉(xiāng)關系的變化。從2004年起，每年的中央一號文件均鎖定農業(yè)農村問題，表明中央領導集體執(zhí)政理念的變化和對三農問題的高度重視，這是21世紀以來城鄉(xiāng)關系轉變的先決條件。
農業(yè)補貼政策是這一時期城鄉(xiāng)關系轉變的標志性事件。從2004年起，中央逐步實施了稻谷和小麥的最低收購價格制度以及玉米、大豆、油菜籽、棉花、食糖、生豬等重要農產品的臨時收儲制度（于2015年起逐步改革），對于保障主要農產品生產者的收益起到了支撐作用。2004年開始實施種糧農民直接補貼、良種補貼、農機具購置補貼，2006年開始實施農業(yè)生產資料價格綜合補貼，合稱“四大補貼”，形成了具有中國特色的農業(yè)補貼制度（2016年進行了調整）并延伸到畜牧業(yè)、林業(yè)、漁業(yè)和生態(tài)環(huán)境保護領域。
這一時期，各級政府促進農村發(fā)展、改善農民生存環(huán)境的政策不斷出臺，初步扭轉了農村民生條件下滑的局面。2005年10月，黨的十六屆五中全會通過了《中共中央關于制定國民經濟和社會發(fā)展第十一個五年規(guī)劃的建議》，要求扎實穩(wěn)步地推進社會主義新農村建設。2006年中央一號文件對村莊規(guī)劃、鄉(xiāng)村基礎設施建設、農村人居環(huán)境治理、農村社會事業(yè)等都作了具體部署。此后的多個中央一號文件都對上述工作進行詳盡安排。這一時期，農村義務教育、新型合作醫(yī)療、農村養(yǎng)老保險、農村低保、農村文化事業(yè)等各方面都取得了明顯進展。按照國務院有關文件精神，截至2020年底，新型合作醫(yī)療和城鎮(zhèn)居民醫(yī)保、新型農村社會養(yǎng)老保險制度與城市居民社會養(yǎng)老保險制度實現了并軌，完成了醫(yī)療和養(yǎng)老保險的城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。
總的來看，21世紀以來，以十多個中央一號文件為核心內容的一系列農業(yè)支持保護政策的出臺，調整了國家財政支出的結構，不斷加大了財政對農業(yè)投入的力度，初步建立了財政支農穩(wěn)定增長機制，改變了國民收入分配的格局。政策的調整，實現了從21世紀初的糧食總產量下降、農民收入徘徊到糧食綜合生產能力穩(wěn)定在6億噸以上、農民人均可支配收入（純收入）增幅連續(xù)8年超過城鎮(zhèn)居民的變化，為農業(yè)可持續(xù)發(fā)展和城鄉(xiāng)關系改善奠定了堅實的基礎。在農村社會事業(yè)方面，盡管城鄉(xiāng)之間依然存在著明顯的差距，但城鄉(xiāng)統(tǒng)一的政策和制度體系已經初步建立。由于一系列對三農利好政策的實施，這一時期農民收入增長較快。2004年起，農民收入進入較高速增長階段；2010年以后，農民收入增長速度開始持續(xù)超過城鎮(zhèn)居民，而且少數年份超過了GDP增長速度。這一階段，由于慣性的因素，城鄉(xiāng)居民收入差距在2007年之前持續(xù)擴大，2007年達到改革開放以來的最高點（3.14∶1），此后呈下降趨勢，到2017年達到了2.71∶1，城鄉(xiāng)關系改善的趨勢十分明顯。這是由于政策、體制、機制的變化導致的改善，是“實質性改善”。
四、黨的十九大至今：走向融合的城鄉(xiāng)關系
2017年10月，黨的十九大報告指出：“要堅持農業(yè)農村優(yōu)先發(fā)展，按照產業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風文明、治理有效、生活富裕的總要求，建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制和政策體系，加快推進農業(yè)農村現代化?！闭桨盐覈某青l(xiāng)關系從統(tǒng)籌發(fā)展、一體化發(fā)展推進到融合發(fā)展階段。按照黨的十九大報告精神，融合發(fā)展的途徑就是堅持農業(yè)農村優(yōu)先發(fā)展，實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。2018年中央一號文件對鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施進行了部署，提出了2020年、2035年、2050年3個時間節(jié)點的目標任務。2019年4月15日，《中共中央、國務院關于建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制和政策體系的意見》發(fā)布，從城鄉(xiāng)融合角度對上述3個階段目標進行了細化和具體化。黨的十九大至今，中央層面出臺了一系列文件，城鄉(xiāng)融合發(fā)展的制度框架和政策體系基本確立。
城鄉(xiāng)融合是一個長期而艱巨的任務，它的突破口在哪里？2021年中央一號文件提出：“把縣域作為城鄉(xiāng)融合發(fā)展的重要切入點，強化統(tǒng)籌謀劃和頂層設計，破除城鄉(xiāng)分割的體制弊端，加快打通城鄉(xiāng)要素平等交換、雙向流動的制度性通道?！币钥h域作為基本單元，能夠統(tǒng)籌資源開發(fā)、產業(yè)布局、基礎設施、公共服務、基本農田、生態(tài)保護、城鎮(zhèn)發(fā)展、村落分布等各方面，加強縣城和鄉(xiāng)鎮(zhèn)對農村的綜合服務能力，可以實現縣鄉(xiāng)村功能銜接互補，體現了中央領導集體高超的治理能力和治理水平。按照黨的十九大報告精神，我國在2035年基本實現現代化，城鎮(zhèn)化進入成熟期，城鄉(xiāng)發(fā)展差距和居民生活水平差距顯著縮小。根據目前城鄉(xiāng)關系狀況，預計2035年城鄉(xiāng)居民收入之比可能會達到1∶1.8左右，即當前浙江、江蘇、山東等地發(fā)達縣市的水平。
通過對百年城鄉(xiāng)關系尤其是新中國成立70多年來城鄉(xiāng)關系的回顧，我們可以得出以下結論：
第一，中國農民為國家工業(yè)化、城鎮(zhèn)化作出了巨大貢獻。當前，中國已經成為世界第二大經濟體，具備了發(fā)達的工業(yè)體系，轉變城鄉(xiāng)關系的時機已經成熟，這是黨的十九大提出建立城鄉(xiāng)融合的體制機制的基礎。第二，新中國成立以來，我國的城鄉(xiāng)關系從改革之前的嚴重偏斜逐漸發(fā)展到新世紀的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、城鄉(xiāng)一體化和城鄉(xiāng)融合，盡管經濟實力是基礎，但執(zhí)政理念的轉變是根本原因。今后，能否如期實現黨的十九大提出的目標任務，各級黨政主要領導的發(fā)展理念仍然是關鍵因素之一。第三，城鄉(xiāng)融合既需要外部財力支持，更需要農業(yè)農村內部能量裂變。因此，在黨的十九大以來形成的政策框架下，加快推進農業(yè)農村現代化是實現城鄉(xiāng)融合發(fā)展的內生動力機制。第四，在城鄉(xiāng)融合的體制機制下，各類要素都能夠充分流動，能夠發(fā)揮最大潛能，這是我國進入發(fā)達國家行列、實現民族復興的最根本動能。
（作者系中國人民大學農業(yè)與農村發(fā)展學院教授、博士生導師；中國鄉(xiāng)村發(fā)現網轉自：《農民日報》2021年5月8日）
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