——新中國城鄉關系的演變及發展趨勢
今年是建黨100周年。百年黨史就是一部農民組織史，取得政權以后在工業化、城市化的大背景下如何處理工農城鄉關系，就成為黨的政策的最重要內容之一。1952年，我國的城市人口僅占總人口的12.46％，按照國際上通用的劃分標準，新中國成立時，我國剛剛進入城市化階段，現代意義上的城鄉關系自此開始。在此之前，城市的存續主要依靠從農業中獲取的稅收和不在村地主的地租作為支撐，基本沒有物資流向鄉村，是一種單向的流動。新中國成立之后的城鄉關系可以劃分為四大階段，一是改革開放前，二是改革開放至20世紀末期，三是21世紀至黨的十九大，四是黨的十九大至今。
一、新中國成立至改革開放前：偏斜的城鄉關系
新中國成立后，由于工業基礎十分薄弱，工業化、城市化所需要的資金只能從農業中來，因此，當時實行了以重工業為中心的發展戰略以及包括價格、財政、金融和科學技術在內的完整的政策體系。在這個發展戰略和政策體系下，構建了農業經濟運行的基本框架，又稱為傳統農業經營體制的“三大支柱”，這一階段的城鄉關系就是在這個框架下形成和延續的。
一是統購統銷制度。這一制度形成的根本原因是糧食等主要農產品供應局面的緊張。1953年11月，政務院發布《政務院關于實行糧食的計劃收購和計劃供應的命令》，正式實行了糧食統購統銷政策；1954年9月，政務院發布《關于實行棉花計劃收購的命令》，自此，糧棉油全部由國家統一收購和銷售。1957年8月，國務院發布《關于由國家計劃收購（統購）和統一收購的農產品和其他物資不準進入自由市場的規定》，正式規定烤煙等近60種農產品實行國家統一收購（后改稱“派購”）。按照規定，上述農產品即使完成了國家計劃收購或統一收購任務，也不能在市場上自由銷售，必須賣給國家及其委托的收購商店。但當時國家收購的農產品價格都比較低，并且不僅是剩余農產品，還包括一定比例的必需品，這就必然存在強行征購現象，甚至上升到執行過渡時期總路線的高度。統購統銷制度是新中國成立后城鄉關系形成的開始，其基本特征就是農業向工業傾斜、農村向城市傾斜，以讓農民作出犧牲的方式促進工業化、城市化的實現。
二是人民公社制度。統購統銷制度的核心是確定每一個農戶的實際產量。但當時全國共有1億多農戶，工作量非常大。因此，盡管當時的黨和國家領導人設想用10年至15年時間完成過渡時期總路線的任務，但實際上到1956年4月底就基本上實現了初級形式的合作化，10月底，多數省市實現了高級形式的合作化。具體原因很多，但“實現合作化后糧食統購工作重點由農戶轉到合作社，從而大大減輕基層政府的工作量”是一個重要原因。1956年10月6日，國務院發布《關于農業生產合作社糧食統購統銷的規定》，要求國家對農業社的糧食統購、統銷數量，不論高級社或初級社，一般以社為單位。農業社在進行內部糧食分配的時候，必須保證完成國家核定的糧食征購任務。1956年至1958年，全國范圍內由初級社過渡到高級社再過渡到人民公社，實現了農村所有制形式從私有制、半公有制到公有制的根本性變化，國家完全掌控了農產品生產和流通的全過程。
三是戶籍制度。統購統銷制度損害了農民的利益，人民公社制度具有一定的強制性質，這就必然引起農民的消極抗拒，包括人口外流。而在當時農業生產力水平較低的情況下，人口外流必然減少投入生產中的勞動量，影響農產品供給。因此，1958年1月9日，第一屆全國人大常委會第九十一次會議通過了《中華人民共和國戶口登記條例》，把人口分為城市戶口和農村戶口兩大類，并嚴格限制城鄉之間的遷徙。后又出臺一系列政策嚴禁“社員棄農經商”，嚴禁農產品“長途販運”，確保主要農產品的計劃生產和統一收購。
上述3個方面互為支撐，一起構成了傳統農村體制的完整框架，農業不僅通過農業稅（明稅）為工業化積累資金，還通過工農產品價格“剪刀差”（暗稅）為工業化積累更多的資金。我們的計算結果表明，1978年至1997年國家以工農產品價格“剪刀差”方式從農村抽離資金9152億元，平均每年457.6億元。這就造成了城鄉關系的嚴重偏斜和農業農村自我發展能力的喪失，1978年開始的改革正是針對上述3個支柱的弊端展開的。
二、改革開放至20世紀末期：艱難調整和“恢復性緩和”的城鄉關系
鑒于當時農業發展形勢的嚴峻性，1978年12月召開的黨的十一屆三中全會提出了發展農業生產力的25條政策措施，其中之一就是國家對糧食的統購價格從1979年夏糧上市起提高20％，超購部分加價50％。同時，大幅度降低了農業機械、化肥、農藥、農用塑料等農用工業品的價格。這些措施具有明顯的讓利特征，在一定程度上緩解了當時城鄉關系的緊張局面，因此，在1978年之后展開的三大類改革中，價格改革始終處于重要位置。
一是土地制度改革。1978年底，安徽省鳳陽縣小崗村村民把集體所有的土地承包到戶，分戶經營。在中央高層和基層農民的雙重推動下，到1983年春季，實現“雙包”責任制的農村基本核算單位（主要是生產隊）達到95％以上。1991年11月29日，黨的十三屆八中全會通過了《中共中央關于進一步加強農業和農村工作的決定》，把這一體制正式表述為“統分結合的雙層經營體制”，并被寫入1999年修正的憲法。這是一項基礎性改革，能夠容納并推動價格和其他領域的改革。
二是農產品價格改革。土地制度改革后，農民有了生產自主權，糧食的供給很快就得到了滿足，而且在當時的情況下出現了“賣糧難”現象。1985年，中央一號文件宣布取消糧食等主要農產品的統購派購制度，此后，除了主要糧食品種（這些主要糧食品種隨著2004年5月23日國務院發布《關于進一步深化糧食流通體制改革的意見》而進入真正市場化時期），全部農產品都實現了市場定價和市場化流通。在市場化的大背景下，工農產品價格“剪刀差”逐漸消除。我們以前的研究表明，從1993年起“剪刀差”的相對量（“剪刀差”與農業創造的所有價值的比值）逐漸下降，1997年降到2.2％，總體上趨于消失，城鄉關系得到了極大改善。
三是勞動力管理制度改革。農村改革后，勞動力剩余問題很快顯現，但當時的制度仍然不允許農村勞動力進入城鎮。直到1985年，中央一號文件第一次提出“在各級政府統一管理下，允許農民進城開店設坊，興辦服務業，提供各種勞務”，算是開了一個口子。但1989年，國務院辦公廳發布《關于嚴格控制民工盲目外出的緊急通知》，要求各地嚴格控制民工盲目外出。直到1993年黨的十四屆三中全會提出改革小城鎮管理制度，促進農村勞動力向小城鎮轉移，這個趨勢才不可阻擋。但這一階段外出打工的農村勞動力和城鎮勞動力的待遇差距很大，“同工不同酬”現象普遍存在，并且無法享受城鎮職工的福利待遇。工業化、城鎮化對農民利益的汲取從工農產品價格“剪刀差”轉向勞動“剪刀差”，即城鄉勞動力的工資差距、社會保障差距和公共福利差距。據我們計算，由于上述3方面差距，1995年至2013年進城農民工為工業化、城鎮化所作的隱性貢獻高達130614億元，相當于同期GDP增量的25％。
改革初期，土地制度改革使得農民收入大幅度提高，1979年至1983年5個年份中，有4個年份農民人均純收入增長速度超過10％，從而使城鄉居民收入差距一度縮小。這一階段城鄉關系實質上是“恢復性緩和”。1978年，城鎮人均可支配收入和農村居民人均純收入之比為2.57∶1，1983年下降到1.82∶1，但1986年就達到了2.13∶1，此后一直呈上升趨勢，到了1999年達到2.65∶1，城鄉關系呈現惡化趨勢，充分說明了傳統體制的頑固性。不僅如此，這一階段也是農民負擔最重的階段，產生了一系列社會問題，導致了21世紀初期的農村稅費改革。
三、21世紀至黨的十九大：城鄉關系的實質性改善
為了從根本上減輕農民負擔，緩解城鄉關系，2000年3月，中共中央、國務院發出《關于進行農村稅費改革試點工作的通知》，決定在安徽以省為單位進行農村稅費改革試點，并逐漸鋪開。2005年12月29日十屆全國人大常委會第十九次會議作出了自2006年1月1日起廢止《中華人民共和國農業稅條例》的決定，農民種地納稅自此成為歷史。2002年11月，黨的十六大提出統籌城鄉經濟社會發展戰略構想，是這一時期處理城鄉關系的指導方針。2003年1月召開的中央農村工作會議指出，要把解決好農業、農村和農民問題作為全黨工作的重中之重。解決三農問題重中之重的地位由此確立。2007年10月黨的十七大提出建立以工促農、以城帶鄉長效機制，形成城鄉經濟社會發展一體化新格局。城鄉統籌和城鄉發展一體化是遞進關系，既表示不同時期的執政理念，又蘊含著理念形成背后城鄉關系的變化。從2004年起，每年的中央一號文件均鎖定農業農村問題，表明中央領導集體執政理念的變化和對三農問題的高度重視，這是21世紀以來城鄉關系轉變的先決條件。
農業補貼政策是這一時期城鄉關系轉變的標志性事件。從2004年起，中央逐步實施了稻谷和小麥的最低收購價格制度以及玉米、大豆、油菜籽、棉花、食糖、生豬等重要農產品的臨時收儲制度（于2015年起逐步改革），對于保障主要農產品生產者的收益起到了支撐作用。2004年開始實施種糧農民直接補貼、良種補貼、農機具購置補貼，2006年開始實施農業生產資料價格綜合補貼，合稱“四大補貼”，形成了具有中國特色的農業補貼制度（2016年進行了調整）并延伸到畜牧業、林業、漁業和生態環境保護領域。
這一時期，各級政府促進農村發展、改善農民生存環境的政策不斷出臺，初步扭轉了農村民生條件下滑的局面。2005年10月，黨的十六屆五中全會通過了《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十一個五年規劃的建議》，要求扎實穩步地推進社會主義新農村建設。2006年中央一號文件對村莊規劃、鄉村基礎設施建設、農村人居環境治理、農村社會事業等都作了具體部署。此后的多個中央一號文件都對上述工作進行詳盡安排。這一時期，農村義務教育、新型合作醫療、農村養老保險、農村低保、農村文化事業等各方面都取得了明顯進展。按照國務院有關文件精神，截至2020年底，新型合作醫療和城鎮居民醫保、新型農村社會養老保險制度與城市居民社會養老保險制度實現了并軌，完成了醫療和養老保險的城鄉一體化發展。
總的來看，21世紀以來，以十多個中央一號文件為核心內容的一系列農業支持保護政策的出臺，調整了國家財政支出的結構，不斷加大了財政對農業投入的力度，初步建立了財政支農穩定增長機制，改變了國民收入分配的格局。政策的調整，實現了從21世紀初的糧食總產量下降、農民收入徘徊到糧食綜合生產能力穩定在6億噸以上、農民人均可支配收入（純收入）增幅連續8年超過城鎮居民的變化，為農業可持續發展和城鄉關系改善奠定了堅實的基礎。在農村社會事業方面，盡管城鄉之間依然存在著明顯的差距，但城鄉統一的政策和制度體系已經初步建立。由于一系列對三農利好政策的實施，這一時期農民收入增長較快。2004年起，農民收入進入較高速增長階段；2010年以后，農民收入增長速度開始持續超過城鎮居民，而且少數年份超過了GDP增長速度。這一階段，由于慣性的因素，城鄉居民收入差距在2007年之前持續擴大，2007年達到改革開放以來的最高點（3.14∶1），此后呈下降趨勢，到2017年達到了2.71∶1，城鄉關系改善的趨勢十分明顯。這是由于政策、體制、機制的變化導致的改善，是“實質性改善”。
四、黨的十九大至今：走向融合的城鄉關系
2017年10月，黨的十九大報告指出：“要堅持農業農村優先發展，按照產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕的總要求，建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系，加快推進農業農村現代化。”正式把我國的城鄉關系從統籌發展、一體化發展推進到融合發展階段。按照黨的十九大報告精神，融合發展的途徑就是堅持農業農村優先發展，實施鄉村振興戰略。2018年中央一號文件對鄉村振興戰略的實施進行了部署，提出了2020年、2035年、2050年3個時間節點的目標任務。2019年4月15日，《中共中央、國務院關于建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系的意見》發布，從城鄉融合角度對上述3個階段目標進行了細化和具體化。黨的十九大至今，中央層面出臺了一系列文件，城鄉融合發展的制度框架和政策體系基本確立。
城鄉融合是一個長期而艱巨的任務，它的突破口在哪里？2021年中央一號文件提出：“把縣域作為城鄉融合發展的重要切入點，強化統籌謀劃和頂層設計，破除城鄉分割的體制弊端，加快打通城鄉要素平等交換、雙向流動的制度性通道。”以縣域作為基本單元，能夠統籌資源開發、產業布局、基礎設施、公共服務、基本農田、生態保護、城鎮發展、村落分布等各方面，加強縣城和鄉鎮對農村的綜合服務能力，可以實現縣鄉村功能銜接互補，體現了中央領導集體高超的治理能力和治理水平。按照黨的十九大報告精神，我國在2035年基本實現現代化，城鎮化進入成熟期，城鄉發展差距和居民生活水平差距顯著縮小。根據目前城鄉關系狀況，預計2035年城鄉居民收入之比可能會達到1∶1.8左右，即當前浙江、江蘇、山東等地發達縣市的水平。
通過對百年城鄉關系尤其是新中國成立70多年來城鄉關系的回顧，我們可以得出以下結論：
第一，中國農民為國家工業化、城鎮化作出了巨大貢獻。當前，中國已經成為世界第二大經濟體，具備了發達的工業體系，轉變城鄉關系的時機已經成熟，這是黨的十九大提出建立城鄉融合的體制機制的基礎。第二，新中國成立以來，我國的城鄉關系從改革之前的嚴重偏斜逐漸發展到新世紀的城鄉統籌、城鄉一體化和城鄉融合，盡管經濟實力是基礎，但執政理念的轉變是根本原因。今后，能否如期實現黨的十九大提出的目標任務，各級黨政主要領導的發展理念仍然是關鍵因素之一。第三，城鄉融合既需要外部財力支持，更需要農業農村內部能量裂變。因此，在黨的十九大以來形成的政策框架下，加快推進農業農村現代化是實現城鄉融合發展的內生動力機制。第四，在城鄉融合的體制機制下，各類要素都能夠充分流動，能夠發揮最大潛能，這是我國進入發達國家行列、實現民族復興的最根本動能。
（作者系中國人民大學農業與農村發展學院教授、博士生導師；中國鄉村發現網轉自：《農民日報》2021年5月8日）
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