撤縣設(shè)區(qū)一直是個(gè)熱點(diǎn)話題。一段時(shí)間以來，“撤縣設(shè)區(qū)”現(xiàn)身于一些地方的“十四五”規(guī)劃中，不少城市提出有序推進(jìn)撤縣設(shè)區(qū)工作。對于這一問題，人們普遍關(guān)注兩個(gè)方面：一是要不要撤縣設(shè)區(qū)，有何利弊。二是怎樣實(shí)施撤縣設(shè)區(qū)。在筆者看來，第二個(gè)問題更重要。撤縣設(shè)區(qū)只有找準(zhǔn)了有效空間，精準(zhǔn)推進(jìn)，才能發(fā)揮巨大作用。
有數(shù)據(jù)顯示，從2009年至2019年，我國的市轄區(qū)增加了110個(gè)，縣減少了141個(gè)，這一定程度上代表了我國城鎮(zhèn)化發(fā)展的節(jié)奏與趨勢。從政策的角度來看，注重發(fā)揮大城市在區(qū)域發(fā)展中的作用，將一些縣改為區(qū)，有利于擴(kuò)大城區(qū)面積、集聚城市人口，提升城市的規(guī)模效應(yīng)，產(chǎn)生帶動能力。第七次全國人口普查數(shù)據(jù)表明，我國已形成7個(gè)超大城市、14個(gè)特大城市。超大城市、特大城市與大城市在區(qū)域發(fā)展中的“火車頭”作用明顯。
撤縣設(shè)區(qū)的背景正在發(fā)生重大變化，主要表現(xiàn)在三方面。第一，部分超大、特大城市的城市化率已達(dá)75%甚至更高，一些超大、特大城市已經(jīng)“無縣”。第二，中國城市化進(jìn)入都市圈階段，隨著交通通訊條件的改善，中心城市輻射帶動周邊中小城市，實(shí)現(xiàn)協(xié)調(diào)發(fā)展的基礎(chǔ)條件日益成熟。第三，城市化政策出現(xiàn)調(diào)整變化，對單體城市規(guī)模一味擴(kuò)張有所限制，或影響到部分城市的撤縣設(shè)區(qū)。
綜合來看，中國的城鎮(zhèn)化仍處于發(fā)展之中，通過撤縣設(shè)區(qū)等手段促進(jìn)城市化發(fā)展、優(yōu)化城鎮(zhèn)體系結(jié)構(gòu)仍是重要手段。需要注意的是，撤縣設(shè)區(qū)的背景已發(fā)生一些變化，實(shí)施撤縣設(shè)區(qū)應(yīng)更加精準(zhǔn)地找到有效空間。
例如，應(yīng)適當(dāng)支持省域副中心城市撤縣設(shè)區(qū)。一些省份的省會城市一家獨(dú)大，撤縣設(shè)區(qū)對于該省形成更加合理的省域城市體系結(jié)構(gòu)是有作用的。另外，應(yīng)支持城區(qū)面積過小的區(qū)域中心城市撤縣設(shè)區(qū)。近年來，有些區(qū)域中心城市的外來人口集聚較多，但是城區(qū)面積小、占市域的比例也小，有的只有10%多一點(diǎn)。在這類城市適當(dāng)設(shè)區(qū)，有利于提高人口承載力，進(jìn)一步做大做強(qiáng)。此外，有的城市空間發(fā)展不合理，可適當(dāng)通過撤縣設(shè)區(qū)優(yōu)化城市空間結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)一體化布局發(fā)展，提升地區(qū)管理能力與效率。
要避免過度運(yùn)用撤縣設(shè)區(qū)這一手段。現(xiàn)實(shí)中，有的城市想變成大城市乃至超大城市、特大城市，但不能寄希望于簡單地通過撤縣設(shè)區(qū)增加人口規(guī)模、提高城市能級。因?yàn)樵谶@一類城市中，有的城區(qū)面積已經(jīng)較大，近年來人口密度沒有較大增加，單體擴(kuò)大的結(jié)果可能會帶來通勤距離增加、生態(tài)品質(zhì)下降、土地利用效率下降等粗放發(fā)展問題，沒有必要撤縣設(shè)區(qū)。
隨著城市群、都市圈的發(fā)展，未來需要統(tǒng)籌兼顧經(jīng)濟(jì)、生態(tài)、安全、健康等多元需求，推動中心城區(qū)功能升級，合理控制規(guī)模，優(yōu)化開發(fā)格局，推動城市發(fā)展由外延擴(kuò)張式向內(nèi)涵提升式轉(zhuǎn)變，防止城市“攤大餅”，積極破解“大城市病”，合理控制開發(fā)強(qiáng)度和人口密度。對于一些城市來說，撤縣設(shè)區(qū)是備選項(xiàng)，綜合論證下來，倒未必是最優(yōu)項(xiàng)和必選項(xiàng)。
（作者系中國城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心研究員；中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《經(jīng)濟(jì)日報(bào)》2021年10月29日）
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