撤縣設區一直是個熱點話題。一段時間以來，“撤縣設區”現身于一些地方的“十四五”規劃中，不少城市提出有序推進撤縣設區工作。對于這一問題，人們普遍關注兩個方面：一是要不要撤縣設區，有何利弊。二是怎樣實施撤縣設區。在筆者看來，第二個問題更重要。撤縣設區只有找準了有效空間，精準推進，才能發揮巨大作用。
有數據顯示，從2009年至2019年，我國的市轄區增加了110個，縣減少了141個，這一定程度上代表了我國城鎮化發展的節奏與趨勢。從政策的角度來看，注重發揮大城市在區域發展中的作用，將一些縣改為區，有利于擴大城區面積、集聚城市人口，提升城市的規模效應，產生帶動能力。第七次全國人口普查數據表明，我國已形成7個超大城市、14個特大城市。超大城市、特大城市與大城市在區域發展中的“火車頭”作用明顯。
撤縣設區的背景正在發生重大變化，主要表現在三方面。第一，部分超大、特大城市的城市化率已達75%甚至更高，一些超大、特大城市已經“無縣”。第二，中國城市化進入都市圈階段，隨著交通通訊條件的改善，中心城市輻射帶動周邊中小城市，實現協調發展的基礎條件日益成熟。第三，城市化政策出現調整變化，對單體城市規模一味擴張有所限制，或影響到部分城市的撤縣設區。
綜合來看，中國的城鎮化仍處于發展之中，通過撤縣設區等手段促進城市化發展、優化城鎮體系結構仍是重要手段。需要注意的是，撤縣設區的背景已發生一些變化，實施撤縣設區應更加精準地找到有效空間。
例如，應適當支持省域副中心城市撤縣設區。一些省份的省會城市一家獨大，撤縣設區對于該省形成更加合理的省域城市體系結構是有作用的。另外，應支持城區面積過小的區域中心城市撤縣設區。近年來，有些區域中心城市的外來人口集聚較多，但是城區面積小、占市域的比例也小，有的只有10%多一點。在這類城市適當設區，有利于提高人口承載力，進一步做大做強。此外，有的城市空間發展不合理，可適當通過撤縣設區優化城市空間結構，實現一體化布局發展，提升地區管理能力與效率。
要避免過度運用撤縣設區這一手段。現實中，有的城市想變成大城市乃至超大城市、特大城市，但不能寄希望于簡單地通過撤縣設區增加人口規模、提高城市能級。因為在這一類城市中，有的城區面積已經較大，近年來人口密度沒有較大增加，單體擴大的結果可能會帶來通勤距離增加、生態品質下降、土地利用效率下降等粗放發展問題，沒有必要撤縣設區。
隨著城市群、都市圈的發展，未來需要統籌兼顧經濟、生態、安全、健康等多元需求，推動中心城區功能升級，合理控制規模，優化開發格局，推動城市發展由外延擴張式向內涵提升式轉變，防止城市“攤大餅”，積極破解“大城市病”，合理控制開發強度和人口密度。對于一些城市來說，撤縣設區是備選項，綜合論證下來，倒未必是最優項和必選項。
（作者系中國城市和小城鎮改革發展中心研究員；中國鄉村發現網轉自：《經濟日報》2021年10月29日）
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