【摘要】“十三五”期間，社會救助兜底保障是堅決打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的重要手段，也是解決特殊群體脫貧問題的關(guān)鍵舉措，為打贏脫貧攻堅戰(zhàn)提供了堅強(qiáng)支撐。當(dāng)前，農(nóng)村社會救助工作面臨著新的挑戰(zhàn)和要求?！笆奈濉逼陂g，要適度擴(kuò)大保障對象和范圍，進(jìn)一步豐富救助項(xiàng)目和內(nèi)容，進(jìn)一步拓展救助功能和效應(yīng)，進(jìn)一步提升救助治理和水平，切實(shí)提高民生保障水平和質(zhì)量，切實(shí)提高困難群眾的獲得感、幸福感和安全感，為全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興打下堅實(shí)基礎(chǔ)。
【關(guān)鍵詞】農(nóng)村社會救助 鄉(xiāng)村振興 脫貧攻堅
黨的十九屆五中全會描繪了“十四五”時期經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展主要目標(biāo)和2035年基本實(shí)現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化的遠(yuǎn)景目標(biāo)，開啟了全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家的新征程。當(dāng)前，我國正處于向第二個百年奮斗目標(biāo)進(jìn)軍的重要?dú)v史節(jié)點(diǎn)。應(yīng)該看到，我國發(fā)展不平衡不充分問題仍然突出，城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展和收入分配差距較大，實(shí)現(xiàn)鞏固拓展脫貧攻堅成果與鄉(xiāng)村振興有效銜接的工作依然十分繁重。
2021年2月26日，習(xí)近平總書記在中共中央政治局第二十八次集體學(xué)習(xí)中系統(tǒng)性地闡述了覆蓋全民的社會保障體系的建設(shè)目標(biāo)和方向，明確了鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下社會保障的地位和作用，強(qiáng)調(diào)“要把農(nóng)村社會救助納入鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略統(tǒng)籌謀劃”，這對健全農(nóng)村社會救助制度具有重要的指導(dǎo)意義和時代意義，對全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略也有重要意義。這一要求反映了鄉(xiāng)村振興的內(nèi)在邏輯，也是對實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略提出的全新要求。要實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的目標(biāo)，不僅要靠產(chǎn)業(yè)興旺帶來生活富裕，也需要構(gòu)建嚴(yán)密的社會救助體系和健全的農(nóng)村社會救助制度來保障民生。“十三五”期間，社會救助兜底保障是打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的重要手段，也是解決特殊群體脫貧問題的關(guān)鍵舉措，為打贏脫貧攻堅戰(zhàn)提供了堅強(qiáng)支撐；在這一過程中，社會救助也得了相應(yīng)的發(fā)展和實(shí)踐創(chuàng)新?！笆奈濉逼陂g，要在充分總結(jié)社會救助與脫貧攻堅、鄉(xiāng)村振興銜接互嵌、共同促進(jìn)的經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，圍繞全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興統(tǒng)籌謀劃農(nóng)村社會救助事業(yè)。
“十三五”期間社會救助制度為打贏脫貧攻堅戰(zhàn)提供了堅強(qiáng)支撐
作為脫貧攻堅“五個一批”之一的社會保障兜底扶貧是我國國家治理體系中保障和改善民生的基本制度安排。習(xí)近平總書記在不同場合多次對兜底保障作出了重要指示批示，并對社會救助兜底保障工作作出一系列重大決策部署，要求各項(xiàng)工作聚焦脫貧攻堅、聚焦特殊群體、聚焦群眾關(guān)切，著力?；径档拙€，織密扎牢民生保障“安全網(wǎng)”。當(dāng)前，我國識別出來的建檔立卡貧困家庭中老弱病殘人口占比較高，與農(nóng)村的一般家庭相比，他們的勞動能力明顯不足，缺乏穩(wěn)定可持續(xù)的收入來源。要解決部分或完全喪失勞動能力的老弱病殘等弱能群體的貧困問題，必須通過社會救助來保障這些群體的基本生活，發(fā)揮社會救助在脫貧攻堅中的兜底保障作用。
脫貧攻堅中兜底保障的覆蓋范圍逐漸擴(kuò)大，符合條件的建檔立卡貧困人口已全部納入兜底保障范圍。2016年以來，民政部等相關(guān)部門連續(xù)三年印發(fā)了關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村低保制度與扶貧開發(fā)政策銜接的政策文件，確保將符合條件的建檔立卡貧困人口及時納入低?；蛱乩藛T救助供養(yǎng)，實(shí)現(xiàn)“應(yīng)保盡保”。截至2020年11月，已有2004萬建檔立卡貧困人口享受低?；蛱乩藛T救助供養(yǎng)政策，低保制度與扶貧開發(fā)兩項(xiàng)制度實(shí)現(xiàn)了有效銜接；困難殘疾人生活補(bǔ)貼和重度殘疾人護(hù)理補(bǔ)貼制度分別惠及困難殘疾人1153萬人、重度殘疾人1433萬人；兒童督導(dǎo)員和兒童主任實(shí)現(xiàn)全覆蓋，更多貧困兒童享受到關(guān)愛服務(wù)。[1]為了進(jìn)一步鞏固脫貧攻堅成果，減少困難群眾陷入貧困和返貧的風(fēng)險，各地對兜底保障的標(biāo)準(zhǔn)和范圍進(jìn)行了一定程度的拓展，突破了傳統(tǒng)的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，對剛性支出等指標(biāo)進(jìn)行權(quán)衡和優(yōu)化，適度擴(kuò)大社會救助覆蓋范圍。如上海、湖南、山東、河北等地將支出型貧困家庭納入低保范圍，并在核算家庭收入時，對因家人患大病重病以及面臨教育費(fèi)用增加等情況的剛性支出予以適當(dāng)扣減。廣東省于2019年出臺的《廣東省最低生活保障制度實(shí)施辦法》將支出型貧困、低保邊緣家庭納入救助范圍，重度殘疾人、3級4級智力和精神殘疾人、宗教教職人員、父母不能履行撫養(yǎng)義務(wù)的兒童等特殊人員可以單獨(dú)提出申請。
社會救助保障水平穩(wěn)步提高，充分發(fā)揮了兜底保障對貧困人口減少支出和預(yù)防貧困的作用。社會救助兜底保障政策預(yù)防貧困的作用主要體現(xiàn)在兩方面：一是通過提高兜底保障水平，確保最低收入群體的收入高于貧困標(biāo)準(zhǔn)，保障他們的基本收入；二是通過政策補(bǔ)貼，減少貧困人口醫(yī)療、教育等方面的大額支出來預(yù)防貧困的發(fā)生。從保障收入角度來看，農(nóng)村低保制度作為一項(xiàng)基本的社會保障制度在脫貧攻堅中發(fā)揮了重要的兜底保障作用。脫貧攻堅以來，我國農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)增幅持續(xù)提升并穩(wěn)超國家貧困標(biāo)準(zhǔn)，截至2019年12月底，全國農(nóng)村低保平均標(biāo)準(zhǔn)為每人每年5336元，占當(dāng)年全國農(nóng)村居民人均可支配收入（16021元）的33.3%，所有縣（市、區(qū)）農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)全部動態(tài)達(dá)到或超過國家扶貧標(biāo)準(zhǔn)；其中，22個脫貧攻堅任務(wù)重的省份農(nóng)村低保平均標(biāo)準(zhǔn)為每人每年4697元，全國深度貧困縣平均標(biāo)準(zhǔn)達(dá)到每人每年4199元，“三區(qū)三州”所轄縣平均標(biāo)準(zhǔn)為每人每年4068元，均高于該年國家貧困線。[2]近年來，低保標(biāo)準(zhǔn)的穩(wěn)定增長已成為實(shí)現(xiàn)2020年現(xiàn)行扶貧標(biāo)準(zhǔn)下農(nóng)村貧困人口全部脫貧的重要舉措，低保收入的穩(wěn)定性也有效地發(fā)揮了防貧效應(yīng)。因醫(yī)療和教育支出過大而產(chǎn)生的新增貧困和返貧也是脫貧攻堅中關(guān)注的主要問題。針對貧困家庭構(gòu)建的差異化、多層次醫(yī)療救助體系和全學(xué)段、全類型教育資助體系，大大減輕了困難群眾的家庭支出負(fù)擔(dān)，對家庭生活必要支出起到了有效的替代作用，在鞏固脫貧攻堅成果、降低防貧致貧風(fēng)險中起到了根本的穩(wěn)定性作用。
面向建檔立卡貧困人口的服務(wù)和福利供給力度持續(xù)加大，提升了兜底保障的水平和質(zhì)量。隨著社會救助兜底保障政策的不斷完善，各類社會服務(wù)供給也不斷增強(qiáng)。近年來，各地出臺優(yōu)惠政策對農(nóng)村敬老院進(jìn)行社會化改革，進(jìn)一步提升了機(jī)構(gòu)建設(shè)管理及服務(wù)水平。有些地區(qū)的敬老院面向社會貧困和困難老人開放，對不符合特困供養(yǎng)條件但事實(shí)無力供養(yǎng)的貧困、困難和低收入家庭的老人，采取低償或無償?shù)姆绞接枰越邮?。例如，河南省積極發(fā)揮慈善總會的主體作用，積極開展“慈善+扶貧”、“慈善+助學(xué)”和“慈善+助醫(yī)”等活動；內(nèi)蒙古林西縣創(chuàng)新實(shí)施“精準(zhǔn)扶貧+智慧養(yǎng)老”模式，采取貧困老年人分戶集中居住的政策，設(shè)法兜住老年貧困人口致貧、返貧的底線；湖南省建立留守老年人、留守兒童關(guān)愛保護(hù)體系，完善兜底保障對象“一對一”黨員干部聯(lián)系幫扶制度，開展“戶幫戶親幫親、互助脫貧奔小康”活動；甘肅渭源縣以特殊教育學(xué)校為載體，構(gòu)建了以隨班就讀為主體、特教學(xué)校為骨干、“送教上門”為補(bǔ)充的教育幫扶體系。
“十三五”期間社會救助在助力脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興中得到創(chuàng)新發(fā)展
在脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興的有效銜接中，圍繞有效防止返貧和減少返貧致貧風(fēng)險，建立健全分層分類的社會救助體系，通過基本生活救助和專項(xiàng)救助政策的有效組合，如發(fā)放精準(zhǔn)的社會救助金、創(chuàng)新多樣化的社會救助服務(wù)等，切實(shí)提高了不同困難群體接受救助的精準(zhǔn)性和有效性。同時，在實(shí)踐中探索發(fā)展商業(yè)保險救助項(xiàng)目，實(shí)現(xiàn)了基本民生兜底保障的高質(zhì)量發(fā)展，推動改革發(fā)展成果更多更公平惠及困難民眾。
建立分層分類的社會救助體系，織密基本民生兜底保障網(wǎng)。以習(xí)近平同志為核心的黨中央高度重視基本民生兜底保障工作，以系統(tǒng)化思維全面推進(jìn)基本民生保障體系建設(shè)，加強(qiáng)最低生活保障、特困人員供養(yǎng)及臨時救助、醫(yī)療救助、住房救助、教育救助等專項(xiàng)救助工作，不斷加大基本民生的保障和兜底力度，有效保障了困難群眾基本生活。通過基本救助和教育、醫(yī)療、住房、就業(yè)等專項(xiàng)救助政策的有效組合，使不同困難群體精準(zhǔn)地享受到有效的救助政策。
從不同類別的救助對象看，基本生活性的救助主要圍繞低保和特困人群，專項(xiàng)救助和臨時救助對于不同對象的覆蓋發(fā)揮了較大作用。例如，甘肅省建立經(jīng)濟(jì)困難老年人（低保和特困人員）補(bǔ)貼制度，補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)為每人每月100元；江西省對入學(xué)前戶籍在省內(nèi)，18周歲前被認(rèn)定為孤兒身份、年滿18周歲后就讀于全日制院校的中專、大專、本科和碩士研究生，設(shè)立每人每學(xué)年1萬元的資助標(biāo)準(zhǔn)；江西寧都縣探索實(shí)行面向困境兒童和困境家庭兒童的救助補(bǔ)貼（困境兒童270元／月，困境家庭兒童420元／月），補(bǔ)貼發(fā)放一直延續(xù)到大學(xué)畢業(yè)；山東菏澤市開展“福彩扶老助行”活動，設(shè)立福彩公益金幫助貧困老人解決出行難問題，以提高當(dāng)?shù)乩夏耆说纳钯|(zhì)量；廣西對收入不穩(wěn)定、持續(xù)增收能力較弱、返貧風(fēng)險較高的已脫貧人口及時跟進(jìn)實(shí)施臨時救助，積極防止其返貧。
建立困難群眾預(yù)警和主動發(fā)現(xiàn)機(jī)制，防止規(guī)模性返貧現(xiàn)象。有效防止貧困是鞏固脫貧攻堅成果的工作重點(diǎn)。近年來，各地構(gòu)建了以低保對象、特困供養(yǎng)對象和臨時救助對象為基礎(chǔ)，同時與教育、醫(yī)療、住房、就業(yè)等相關(guān)救助情況銜接的監(jiān)測預(yù)警機(jī)制。該機(jī)制依托社會救助信息系統(tǒng)平臺，打破部門之間的信息和數(shù)據(jù)壁壘，推動醫(yī)保、民政、公安、住建和應(yīng)急管理等部門進(jìn)行信息交流共享，對困難對象在住房、醫(yī)療、教育等方面存在的致貧風(fēng)險進(jìn)行排查監(jiān)測并及時預(yù)警、核實(shí)并開展救助；同時，對監(jiān)測對象家庭的人口基本生活、收支狀況、生產(chǎn)經(jīng)營等狀況進(jìn)行綜合評估，分析研判困難群眾的生活情況和可能面臨的風(fēng)險。在此基礎(chǔ)上，有些地方還探索增加了家庭勞動力、家庭成員教育和健康、家庭大額支出情況等監(jiān)測指標(biāo)，對突發(fā)事件和災(zāi)害的識別和監(jiān)測結(jié)果實(shí)行等級劃分和標(biāo)識管理，提高了困難群眾識別的精準(zhǔn)性，增強(qiáng)了社會救助工作的預(yù)見性和主動性。
北京、安徽、黑龍江等地在原有社會救助框架下探索了功能性的“圈層管理”模式，其中核心圈層著眼于對農(nóng)村老弱病殘等生理脆弱性群體的保護(hù)，為他們提供基本的生活保障，以及相關(guān)的醫(yī)療、就業(yè)、住房等專項(xiàng)救助服務(wù)，并進(jìn)一步拓展社會救助內(nèi)容，組織動員社工機(jī)構(gòu)、養(yǎng)老機(jī)構(gòu)和社會力量共同參與困難群體的兜底保障項(xiàng)目，提供專業(yè)的社會救助服務(wù)，從而提高困難群眾的生活質(zhì)量和社會福利水平。外延圈層著眼于對低收入困難人群的保護(hù)，一方面根據(jù)實(shí)際困難情況全面考慮致貧風(fēng)險和個體脆弱性特征，給予其相應(yīng)的專項(xiàng)救助，如加強(qiáng)養(yǎng)老保險和養(yǎng)老福利、不斷提升針對殘疾人和困難弱能老人的“兩項(xiàng)補(bǔ)貼”項(xiàng)目；另一方面，提高困難勞動力的抗風(fēng)險能力，積極拓展他們的生計活動選擇空間，設(shè)置適合本地發(fā)展需要的公益性崗位。其中，就業(yè)援助與救助服務(wù)相結(jié)合的社會服務(wù)性公益崗位，既為救助對象提供了日常生活照料和護(hù)理等服務(wù)，也有效提高了困難人口的收入水平。最外部圈層著眼于因遭受突發(fā)事件而陷入困境的普通社會民眾，根據(jù)其困難類型和困難程度，通過發(fā)放現(xiàn)金或?qū)嵨镅a(bǔ)貼等措施和鄉(xiāng)鎮(zhèn)臨時救助備用金等制度及時給予臨時救助，進(jìn)一步加強(qiáng)臨時救助的防貧功能，有效化解城鄉(xiāng)群眾遭遇的突發(fā)性、緊迫性、臨時性基本生活困難問題。
促進(jìn)農(nóng)村社會服務(wù)事業(yè)的發(fā)展，豐富社會救助服務(wù)的內(nèi)容。隨著社會服務(wù)資源供給力度的不斷擴(kuò)大，救助內(nèi)容也由傳統(tǒng)以資金救助為主的方式向“資金+物質(zhì)+社會服務(wù)”的多樣化社會救助方式轉(zhuǎn)變。各地通過對現(xiàn)有的學(xué)校、幼兒園、敬老院、愛心超市等機(jī)構(gòu)閑置資源改造，為貧困老人、殘疾人、兒童提供兜底保障服務(wù)。面對農(nóng)村老齡化趨勢愈發(fā)嚴(yán)峻以及養(yǎng)老服務(wù)資源配置不平衡的問題，河南省南陽市針對農(nóng)村無自理能力或半自理能力人員、80歲以上獨(dú)居分散特困供養(yǎng)人員、其他需要集中兜底人員等三類重點(diǎn)人員，聚焦特困供養(yǎng)人員、重度殘疾人員、重癥慢性病人員、失能半失能人員、孤兒、孤寡老人等六類人群，因人而宜，在村、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、縣和市四個層級，探索實(shí)施村級幸福大院集中托管、鄉(xiāng)鎮(zhèn)敬老院集中供養(yǎng)、社會福利機(jī)構(gòu)集中托養(yǎng)、醫(yī)療機(jī)構(gòu)醫(yī)養(yǎng)結(jié)合、集中康復(fù)等為主的“四集中”模式，從根本上解決建檔立卡特殊貧困群體面臨的生活難、自理難、照料難、護(hù)理難、醫(yī)療難等問題。
為解決農(nóng)村留守、獨(dú)居及分散供養(yǎng)老人的養(yǎng)老難問題，針對農(nóng)村留守老年人、特困供養(yǎng)老人、高齡老人以及生活困難的弱能老年群體，各地積極探索適合本地區(qū)的互助養(yǎng)老模式，解決了農(nóng)村老年人分散居住的現(xiàn)實(shí)困難和青壯年人口大量流出的后顧之憂；同時，探索建立了積分制度以及設(shè)置興趣小組、建立志愿者隊伍、配備公益性崗位等常態(tài)化活動機(jī)制，充分發(fā)揮互助組織的凝聚力和協(xié)同性。此外，一些地方在農(nóng)村社區(qū)建立“留守兒童之家”，解決留守兒童午休、晚放照管等問題，并引入專業(yè)的社工團(tuán)隊為留守兒童提供專業(yè)的心理疏導(dǎo)服務(wù)；針對不同類型的困難群眾，實(shí)施救助型和適度普惠型等不同類型的救助政策，提升區(qū)域性和低收入人群的基本福利水平，大大激發(fā)了鄉(xiāng)村發(fā)展的內(nèi)生動力。
統(tǒng)籌謀劃社會救助，全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興
當(dāng)前“兩不愁三保障”（即不愁吃、不愁穿，義務(wù)教育、基本醫(yī)療、住房安全有保障）的突出問題已得到解決，絕對貧困現(xiàn)象得到消除。但低收入人口、返貧風(fēng)險較大的群體還會長期存在，他們的自我發(fā)展能力和抵御風(fēng)險能力較弱，其生活和發(fā)展的質(zhì)量則與社會救助兜底保障政策的實(shí)施情況緊密相關(guān)，完善困難群眾兜底保障的相關(guān)配套政策要與人民群眾的基本需求相吻合。在社會轉(zhuǎn)型的大背景下，相對于人民群眾日益增長的多層次多樣化的民生需求，當(dāng)前我國的兜底保障服務(wù)仍然存在可及性不強(qiáng)、服務(wù)質(zhì)量不高和發(fā)展不均衡等問題和短板?！笆奈濉睍r期是鞏固拓展脫貧攻堅成果的過渡期，應(yīng)做好脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興的銜接工作，全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興工作。要保持社會救助政策的連續(xù)性和穩(wěn)定性，全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興，不斷創(chuàng)新農(nóng)村社會救助體系，把社會救助體系有機(jī)地嵌入到鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中，切實(shí)鞏固脫貧攻堅成果。
把社會救助納入鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略統(tǒng)籌謀劃。黨的十九大提出的鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是國家現(xiàn)代化進(jìn)程中的一個中長期的全國性的宏大戰(zhàn)略，是對脫貧攻堅成果的鞏固拓展，其目標(biāo)任務(wù)主要包括產(chǎn)業(yè)興旺、生活富裕、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明和治理有效五個方面。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是以人民為中心的新發(fā)展思想和理念的集中體現(xiàn)，其根本目的是實(shí)現(xiàn)改革發(fā)展成果由廣大人民群眾共享。
從鄉(xiāng)村振興五大任務(wù)的角度統(tǒng)籌謀劃社會救助，需從以下幾個方面著力：第一，社會救助助力產(chǎn)業(yè)興旺，社會救助中的一些專項(xiàng)救助如教育救助、就業(yè)救助可以提升鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平，基本生活救助也能夠?yàn)楫a(chǎn)業(yè)發(fā)展解除后顧之憂；第二，生活富裕是鄉(xiāng)村振興的根本要求，也是實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略根本的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，但農(nóng)村社會發(fā)展的不均衡是一個客觀存在的問題，一些困難群體無法依靠個人能力獲得足夠的收入，社會救助應(yīng)不斷提升救助水平，確保這些人群生活無虞；第三，加強(qiáng)農(nóng)村社區(qū)的社會服務(wù)設(shè)施建設(shè)，提升農(nóng)村失能半失能老人、殘疾人基本服務(wù)的可及性，加大欠發(fā)達(dá)地區(qū)普惠性學(xué)前教育服務(wù)的覆蓋面，繼續(xù)完善危房改造和廚改廁改等住房救助政策，推進(jìn)鄉(xiāng)村生活宜居化；第四，弘揚(yáng)鄉(xiāng)村扶貧濟(jì)困、孝老敬老等優(yōu)良傳統(tǒng)文化，支持各地建設(shè)“幸福大院”等社區(qū)互助項(xiàng)目，培育文明鄉(xiāng)風(fēng)；第五，社會救助涉及百姓切身利益，是基層治理中的敏感問題、熱點(diǎn)問題，要把社會救助資源和服務(wù)的充分性、公平性和有效供給作為鄉(xiāng)村治理的重要考核內(nèi)容和指標(biāo)。
提升欠發(fā)達(dá)地區(qū)和低收入人群的基本福利水平，鞏固脫貧成果。2020年，中國已完成消除絕對貧困的目標(biāo)。當(dāng)前還有一部分低收入人口、返貧風(fēng)險較大的群體發(fā)展能力和抵御風(fēng)險能力較弱，主要依靠兜底保障實(shí)現(xiàn)脫貧，這部分特殊困難群體也是農(nóng)村相對貧困治理的重點(diǎn)對象，其生活和發(fā)展的質(zhì)量與兜底保障政策的實(shí)施情況緊密相關(guān)。該類人群一方面收入水平低，另一方面由于收入分配差距或基本公共服務(wù)不均等因素導(dǎo)致部分家庭或個體的福利水平處于社會平均水平之下。[3]從農(nóng)村困難群眾接受救助的情況來看，基本生活救助和政策補(bǔ)貼的覆蓋使得他們在物質(zhì)生活各個方面的嚴(yán)重困難逐步得到解決，但在社會融入、心理調(diào)適等服務(wù)方面的需求還難以解決[4]。新發(fā)展階段，提升區(qū)域性和低收入人群的基本福利水平是減緩農(nóng)村相對貧困的重要路徑。在社會救助制度兜底覆蓋的基礎(chǔ)上，應(yīng)提供更充分的綜合性服務(wù)，進(jìn)一步提高農(nóng)村居民教育、醫(yī)療、就業(yè)、住房、養(yǎng)老等普惠性服務(wù)的基本保障水平和服務(wù)質(zhì)量。逐步擴(kuò)大救助對象的覆蓋范圍，完善特殊群體如農(nóng)村老年人、殘疾人和困境兒童的社會福利服務(wù)；給予困難流動人口（農(nóng)民工）更多的重視與關(guān)注，合理界定農(nóng)民工身份，逐步破除農(nóng)民工持續(xù)參保的制度障礙，落實(shí)就業(yè)與參保之間的關(guān)聯(lián)，充分保護(hù)其勞動權(quán)益，有效降低群體貧困風(fēng)險。[5]
加強(qiáng)農(nóng)村社會救助服務(wù)體系建設(shè)，滿足農(nóng)村老弱殘脆弱性群體的基本服務(wù)需求。建立完善以基本生活救助為基礎(chǔ)、專項(xiàng)救助為支撐、創(chuàng)新救助為輔助的農(nóng)村社會救助體系，把面向困難群體的救助服務(wù)作為實(shí)施鄉(xiāng)村建設(shè)行動的重要內(nèi)容，進(jìn)一步提升和改善其對于農(nóng)村社會事業(yè)和公共服務(wù)積極的外溢效應(yīng)。農(nóng)村老弱病殘幼等特殊困難群體屬于脫貧不穩(wěn)定和邊緣易貧人群，他們的生計資本抗風(fēng)險能力極其脆弱，可供這類群體選擇的生計方式也較為狹窄，應(yīng)健全老年人關(guān)愛服務(wù)體系，整合縣級福利中心和養(yǎng)護(hù)院、鄉(xiāng)鎮(zhèn)敬老院和衛(wèi)生院、村級幸福大院等資源，開展日間照料，提供助餐、助浴、康復(fù)護(hù)理、日間照料等服務(wù)，減輕農(nóng)村家庭養(yǎng)老負(fù)擔(dān)；把保障殘疾人發(fā)展權(quán)（接受教育和就業(yè)的權(quán)利）作為兜底保障制度的重要內(nèi)容，進(jìn)一步提升農(nóng)村特殊教育的普及水平、保障措施和教育質(zhì)量，進(jìn)一步拓展就業(yè)服務(wù)供給質(zhì)量和方式，完善優(yōu)化無障礙設(shè)施、輔具適配服務(wù)；提升對于農(nóng)村地區(qū)困境兒童和留守兒童的關(guān)愛服務(wù)水平，進(jìn)一步健全涵蓋監(jiān)護(hù)、生活、教育、醫(yī)療的關(guān)愛服務(wù)體系。
社會組織作為參與社會協(xié)同治理多元主體中的重要力量，在國家和社會治理中具有重要地位和作用，有利于推動政府行政管理與基層群眾自治有效銜接和良性互動。[6]社會組織中的慈善力量因其靈活性和及時性在兜底保障中起到重要的作用。應(yīng)將慈善工作引入社會救助體系，形成以各地慈善協(xié)會為依托，各類社會組織為依靠的慈善工作網(wǎng)絡(luò)。通過整合各類慈善資源，探索實(shí)施慈善助學(xué)、慈善助醫(yī)、慈善養(yǎng)老、慈善扶幼等慈善救助項(xiàng)目，進(jìn)一步激發(fā)社會各界參與慈善的積極性和主動性，在全社會形成崇德向善的良好氛圍，提高鄉(xiāng)村社會文明程度。
創(chuàng)新發(fā)展型社會救助項(xiàng)目，促進(jìn)農(nóng)村低收入人口的可持續(xù)發(fā)展。除了“濟(jì)貧”性質(zhì)的現(xiàn)金幫扶和實(shí)物救助外，要實(shí)施積極的社會救助政策，把“解困”性質(zhì)的社會服務(wù)和社會基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)作為未來農(nóng)村社會救助的工作重點(diǎn)。應(yīng)加強(qiáng)和創(chuàng)新基層公共社會服務(wù)的機(jī)構(gòu)和網(wǎng)點(diǎn)建設(shè)，推進(jìn)民生保障服務(wù)站點(diǎn)和人員行政村級制度性覆蓋，拓展內(nèi)容豐富和形式多樣的社會救助項(xiàng)目，包括以工代賑、公益崗位兜底保障等。在社會工作專業(yè)人才隊伍尚不完備的情況下，依托農(nóng)村現(xiàn)有的學(xué)校、幼兒園、敬老院、愛心超市等機(jī)構(gòu)為農(nóng)村老人、殘疾人、兒童等群體提供兜底保障服務(wù)。針對有就業(yè)意愿和勞動能力的年齡偏大人群、留守婦女等就業(yè)能力相對較弱的建檔立卡貧困人口，設(shè)計養(yǎng)老、托幼、助殘和照料病患四類互助性公益性崗位；為有勞動能力的低收入群體盡可能創(chuàng)造更多的就業(yè)機(jī)會，積極拓展他們的生計活動選擇空間。堅持以農(nóng)村勞動力培訓(xùn)需求為導(dǎo)向，確保困難人群至少掌握一項(xiàng)專業(yè)技能；提供有針對性和時效性的就業(yè)技能培訓(xùn)，進(jìn)一步拓寬農(nóng)村勞動力的就業(yè)渠道，提升他們在生計活動中初次分配的獲得份額，提升他們的就業(yè)質(zhì)量和就業(yè)穩(wěn)定性。
探索實(shí)施防貧綜合保障，建立防貧致貧長效機(jī)制。為有效鞏固當(dāng)前的脫貧攻堅成果，建立穩(wěn)定防止返貧和預(yù)防貧困長效機(jī)制，各地創(chuàng)建了應(yīng)對各種災(zāi)害與事故風(fēng)險的普惠性保險項(xiàng)目。河南、江西、內(nèi)蒙古、貴州等地探索實(shí)施“防貧?！惫こ?，整合民政救助等各類資金，從源頭上建立“未貧先防、返貧預(yù)警、驟貧兜底、脫貧保穩(wěn)”機(jī)制，以當(dāng)年扶貧線為標(biāo)準(zhǔn)設(shè)置定額保費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，通過組織農(nóng)村居民購買“防貧”保險，保障因?qū)W、因病、因?yàn)?zāi)、因突發(fā)意外事故等因素造成致貧風(fēng)險的農(nóng)戶和存在返貧風(fēng)險的脫貧戶家庭年人均純收入達(dá)到扶貧線標(biāo)準(zhǔn)。例如，河北省出臺了《關(guān)于設(shè)立社會救助基金的指導(dǎo)意見》，成立省、市、縣三級防貧防返貧社會救助基金會，明確規(guī)定：在落實(shí)各項(xiàng)社會保障（社會救助）政策或扶貧政策后，基本生活依然困難的建檔立卡貧困戶、脫貧戶、低保對象、特困人員及其他符合救助條件的城鄉(xiāng)特殊困難群眾，如遇重大疾病、重大家庭變故和自然災(zāi)害等突發(fā)事件，可以申請救助基金。[7]山東省創(chuàng)新性地設(shè)立了覆蓋全民的災(zāi)害民生綜合保險，使因遭遇自然災(zāi)害和突發(fā)事件陷入困境的人員得到及時有效的救助。
“十四五”期間，要進(jìn)一步健全完善農(nóng)村應(yīng)對各種災(zāi)害與事故風(fēng)險的普惠性保險項(xiàng)目，探索“基本生活救助+保障服務(wù)”等多種保險模式，建立防貧減貧長效機(jī)制，不斷提高急難型重大突發(fā)事件的兜底保障成效，防止規(guī)模性貧困的產(chǎn)生。
“治國有常，而利民為本”?！吨腥A人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》將“人民生活更加美好，人的全面發(fā)展、全體人民共同富裕取得更為明顯的實(shí)質(zhì)性進(jìn)展”作為到2035年基本實(shí)現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化的遠(yuǎn)景目標(biāo)之一。當(dāng)前，農(nóng)村社會救助工作面臨著新的挑戰(zhàn)和要求。應(yīng)重點(diǎn)解決不同群體、區(qū)域和項(xiàng)目之間的資源配置不平衡問題，在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中統(tǒng)籌謀劃農(nóng)村社會救助，適度擴(kuò)大保障對象和范圍，進(jìn)一步豐富救助項(xiàng)目和內(nèi)容，進(jìn)一步拓展救助功能和效應(yīng)，進(jìn)一步提升救助質(zhì)量和水平，推動民生保障水平穩(wěn)步提升，切實(shí)提高困難群眾的獲得感、幸福感和安全感，為全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興打下堅實(shí)基礎(chǔ)。
（本文系研究闡釋黨的十九屆五中全會精神國家社科基金重點(diǎn)項(xiàng)目“實(shí)現(xiàn)鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接研究”的階段性成果，項(xiàng)目編號為：21AZD038 ）
注釋
[1]《國新辦舉行脫貧攻堅兜底保障情況新聞發(fā)布會》，2020年11月23日，http://wwwcpdis.cpad.gov.cn/art/2020/11/23/art_2241_506.html。
[2]國家統(tǒng)計局住戶調(diào)查辦公室：《2020年中國農(nóng)村貧困監(jiān)測報告》，北京：中國統(tǒng)計出版社，2019年，第90頁。
[3]凌經(jīng)球：《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下中國貧困治理戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型探析》，《中央民族大學(xué)學(xué)報（哲學(xué)社會科學(xué)版）》，2019年第3期。
[4]關(guān)信平：《當(dāng)前我國反貧困進(jìn)程及社會救助制度的發(fā)展議題》，《陜西師范大學(xué)學(xué)報（哲學(xué)社會科學(xué)版）》，2019年第5期。
[5]左停、李世雄：《2020年后中國農(nóng)村貧困的類型、表現(xiàn)與應(yīng)對路徑》，《南京農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版）》，2020年第4期。
[6]馬德坤：《新中國成立以來社會組織治理的政策演變、成就與經(jīng)驗(yàn)啟示》，《山東師范大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版）》，2020年第2期。
[7]河北省民政廳：《河北設(shè)立省市縣三級社會救助基金》，2020年9月21日，http://www.mca.gov.cn/article/xw/dfdt/202009/20200900029523.shtml。
（作者系湖南師范大學(xué)中國鄉(xiāng)村振興研究院專家委員、中國農(nóng)業(yè)大學(xué)國家鄉(xiāng)村振興研究院副院長;中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自:《人民論壇·學(xué)術(shù)前沿》2021年10月下 ）
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