【摘要】“十三五”期間，社會(huì)救助兜底保障是堅(jiān)決打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的重要手段，也是解決特殊群體脫貧問題的關(guān)鍵舉措，為打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)提供了堅(jiān)強(qiáng)支撐。當(dāng)前，農(nóng)村社會(huì)救助工作面臨著新的挑戰(zhàn)和要求。“十四五”期間，要適度擴(kuò)大保障對(duì)象和范圍，進(jìn)一步豐富救助項(xiàng)目和內(nèi)容，進(jìn)一步拓展救助功能和效應(yīng)，進(jìn)一步提升救助治理和水平，切實(shí)提高民生保障水平和質(zhì)量，切實(shí)提高困難群眾的獲得感、幸福感和安全感，為全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興打下堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。
【關(guān)鍵詞】農(nóng)村社會(huì)救助 鄉(xiāng)村振興 脫貧攻堅(jiān)
黨的十九屆五中全會(huì)描繪了“十四五”時(shí)期經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展主要目標(biāo)和2035年基本實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義現(xiàn)代化的遠(yuǎn)景目標(biāo)，開啟了全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家的新征程。當(dāng)前，我國(guó)正處于向第二個(gè)百年奮斗目標(biāo)進(jìn)軍的重要?dú)v史節(jié)點(diǎn)。應(yīng)該看到，我國(guó)發(fā)展不平衡不充分問題仍然突出，城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展和收入分配差距較大，實(shí)現(xiàn)鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果與鄉(xiāng)村振興有效銜接的工作依然十分繁重。
2021年2月26日，習(xí)近平總書記在中共中央政治局第二十八次集體學(xué)習(xí)中系統(tǒng)性地闡述了覆蓋全民的社會(huì)保障體系的建設(shè)目標(biāo)和方向，明確了鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下社會(huì)保障的地位和作用，強(qiáng)調(diào)“要把農(nóng)村社會(huì)救助納入鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略統(tǒng)籌謀劃”，這對(duì)健全農(nóng)村社會(huì)救助制度具有重要的指導(dǎo)意義和時(shí)代意義，對(duì)全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略也有重要意義。這一要求反映了鄉(xiāng)村振興的內(nèi)在邏輯，也是對(duì)實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略提出的全新要求。要實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的目標(biāo)，不僅要靠產(chǎn)業(yè)興旺帶來生活富裕，也需要構(gòu)建嚴(yán)密的社會(huì)救助體系和健全的農(nóng)村社會(huì)救助制度來保障民生。“十三五”期間，社會(huì)救助兜底保障是打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的重要手段，也是解決特殊群體脫貧問題的關(guān)鍵舉措，為打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)提供了堅(jiān)強(qiáng)支撐；在這一過程中，社會(huì)救助也得了相應(yīng)的發(fā)展和實(shí)踐創(chuàng)新。“十四五”期間，要在充分總結(jié)社會(huì)救助與脫貧攻堅(jiān)、鄉(xiāng)村振興銜接互嵌、共同促進(jìn)的經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，圍繞全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興統(tǒng)籌謀劃農(nóng)村社會(huì)救助事業(yè)。
“十三五”期間社會(huì)救助制度為打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)提供了堅(jiān)強(qiáng)支撐
作為脫貧攻堅(jiān)“五個(gè)一批”之一的社會(huì)保障兜底扶貧是我國(guó)國(guó)家治理體系中保障和改善民生的基本制度安排。習(xí)近平總書記在不同場(chǎng)合多次對(duì)兜底保障作出了重要指示批示，并對(duì)社會(huì)救助兜底保障工作作出一系列重大決策部署，要求各項(xiàng)工作聚焦脫貧攻堅(jiān)、聚焦特殊群體、聚焦群眾關(guān)切，著力保基本兜底線，織密扎牢民生保障“安全網(wǎng)”。當(dāng)前，我國(guó)識(shí)別出來的建檔立卡貧困家庭中老弱病殘人口占比較高，與農(nóng)村的一般家庭相比，他們的勞動(dòng)能力明顯不足，缺乏穩(wěn)定可持續(xù)的收入來源。要解決部分或完全喪失勞動(dòng)能力的老弱病殘等弱能群體的貧困問題，必須通過社會(huì)救助來保障這些群體的基本生活，發(fā)揮社會(huì)救助在脫貧攻堅(jiān)中的兜底保障作用。
脫貧攻堅(jiān)中兜底保障的覆蓋范圍逐漸擴(kuò)大，符合條件的建檔立卡貧困人口已全部納入兜底保障范圍。2016年以來，民政部等相關(guān)部門連續(xù)三年印發(fā)了關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村低保制度與扶貧開發(fā)政策銜接的政策文件，確保將符合條件的建檔立卡貧困人口及時(shí)納入低保或特困人員救助供養(yǎng)，實(shí)現(xiàn)“應(yīng)保盡保”。截至2020年11月，已有2004萬建檔立卡貧困人口享受低保或特困人員救助供養(yǎng)政策，低保制度與扶貧開發(fā)兩項(xiàng)制度實(shí)現(xiàn)了有效銜接；困難殘疾人生活補(bǔ)貼和重度殘疾人護(hù)理補(bǔ)貼制度分別惠及困難殘疾人1153萬人、重度殘疾人1433萬人；兒童督導(dǎo)員和兒童主任實(shí)現(xiàn)全覆蓋，更多貧困兒童享受到關(guān)愛服務(wù)。[1]為了進(jìn)一步鞏固脫貧攻堅(jiān)成果，減少困難群眾陷入貧困和返貧的風(fēng)險(xiǎn)，各地對(duì)兜底保障的標(biāo)準(zhǔn)和范圍進(jìn)行了一定程度的拓展，突破了傳統(tǒng)的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)剛性支出等指標(biāo)進(jìn)行權(quán)衡和優(yōu)化，適度擴(kuò)大社會(huì)救助覆蓋范圍。如上海、湖南、山東、河北等地將支出型貧困家庭納入低保范圍，并在核算家庭收入時(shí)，對(duì)因家人患大病重病以及面臨教育費(fèi)用增加等情況的剛性支出予以適當(dāng)扣減。廣東省于2019年出臺(tái)的《廣東省最低生活保障制度實(shí)施辦法》將支出型貧困、低保邊緣家庭納入救助范圍，重度殘疾人、3級(jí)4級(jí)智力和精神殘疾人、宗教教職人員、父母不能履行撫養(yǎng)義務(wù)的兒童等特殊人員可以單獨(dú)提出申請(qǐng)。
社會(huì)救助保障水平穩(wěn)步提高，充分發(fā)揮了兜底保障對(duì)貧困人口減少支出和預(yù)防貧困的作用。社會(huì)救助兜底保障政策預(yù)防貧困的作用主要體現(xiàn)在兩方面：一是通過提高兜底保障水平，確保最低收入群體的收入高于貧困標(biāo)準(zhǔn)，保障他們的基本收入；二是通過政策補(bǔ)貼，減少貧困人口醫(yī)療、教育等方面的大額支出來預(yù)防貧困的發(fā)生。從保障收入角度來看，農(nóng)村低保制度作為一項(xiàng)基本的社會(huì)保障制度在脫貧攻堅(jiān)中發(fā)揮了重要的兜底保障作用。脫貧攻堅(jiān)以來，我國(guó)農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)增幅持續(xù)提升并穩(wěn)超國(guó)家貧困標(biāo)準(zhǔn)，截至2019年12月底，全國(guó)農(nóng)村低保平均標(biāo)準(zhǔn)為每人每年5336元，占當(dāng)年全國(guó)農(nóng)村居民人均可支配收入（16021元）的33.3%，所有縣（市、區(qū)）農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)全部動(dòng)態(tài)達(dá)到或超過國(guó)家扶貧標(biāo)準(zhǔn)；其中，22個(gè)脫貧攻堅(jiān)任務(wù)重的省份農(nóng)村低保平均標(biāo)準(zhǔn)為每人每年4697元，全國(guó)深度貧困縣平均標(biāo)準(zhǔn)達(dá)到每人每年4199元，“三區(qū)三州”所轄縣平均標(biāo)準(zhǔn)為每人每年4068元，均高于該年國(guó)家貧困線。[2]近年來，低保標(biāo)準(zhǔn)的穩(wěn)定增長(zhǎng)已成為實(shí)現(xiàn)2020年現(xiàn)行扶貧標(biāo)準(zhǔn)下農(nóng)村貧困人口全部脫貧的重要舉措，低保收入的穩(wěn)定性也有效地發(fā)揮了防貧效應(yīng)。因醫(yī)療和教育支出過大而產(chǎn)生的新增貧困和返貧也是脫貧攻堅(jiān)中關(guān)注的主要問題。針對(duì)貧困家庭構(gòu)建的差異化、多層次醫(yī)療救助體系和全學(xué)段、全類型教育資助體系，大大減輕了困難群眾的家庭支出負(fù)擔(dān)，對(duì)家庭生活必要支出起到了有效的替代作用，在鞏固脫貧攻堅(jiān)成果、降低防貧致貧風(fēng)險(xiǎn)中起到了根本的穩(wěn)定性作用。
面向建檔立卡貧困人口的服務(wù)和福利供給力度持續(xù)加大，提升了兜底保障的水平和質(zhì)量。隨著社會(huì)救助兜底保障政策的不斷完善，各類社會(huì)服務(wù)供給也不斷增強(qiáng)。近年來，各地出臺(tái)優(yōu)惠政策對(duì)農(nóng)村敬老院進(jìn)行社會(huì)化改革，進(jìn)一步提升了機(jī)構(gòu)建設(shè)管理及服務(wù)水平。有些地區(qū)的敬老院面向社會(huì)貧困和困難老人開放，對(duì)不符合特困供養(yǎng)條件但事實(shí)無力供養(yǎng)的貧困、困難和低收入家庭的老人，采取低償或無償?shù)姆绞接枰越邮铡＠纾幽鲜》e極發(fā)揮慈善總會(huì)的主體作用，積極開展“慈善+扶貧”、“慈善+助學(xué)”和“慈善+助醫(yī)”等活動(dòng)；內(nèi)蒙古林西縣創(chuàng)新實(shí)施“精準(zhǔn)扶貧+智慧養(yǎng)老”模式，采取貧困老年人分戶集中居住的政策，設(shè)法兜住老年貧困人口致貧、返貧的底線；湖南省建立留守老年人、留守兒童關(guān)愛保護(hù)體系，完善兜底保障對(duì)象“一對(duì)一”黨員干部聯(lián)系幫扶制度，開展“戶幫戶親幫親、互助脫貧奔小康”活動(dòng)；甘肅渭源縣以特殊教育學(xué)校為載體，構(gòu)建了以隨班就讀為主體、特教學(xué)校為骨干、“送教上門”為補(bǔ)充的教育幫扶體系。
“十三五”期間社會(huì)救助在助力脫貧攻堅(jiān)與鄉(xiāng)村振興中得到創(chuàng)新發(fā)展
在脫貧攻堅(jiān)與鄉(xiāng)村振興的有效銜接中，圍繞有效防止返貧和減少返貧致貧風(fēng)險(xiǎn)，建立健全分層分類的社會(huì)救助體系，通過基本生活救助和專項(xiàng)救助政策的有效組合，如發(fā)放精準(zhǔn)的社會(huì)救助金、創(chuàng)新多樣化的社會(huì)救助服務(wù)等，切實(shí)提高了不同困難群體接受救助的精準(zhǔn)性和有效性。同時(shí)，在實(shí)踐中探索發(fā)展商業(yè)保險(xiǎn)救助項(xiàng)目，實(shí)現(xiàn)了基本民生兜底保障的高質(zhì)量發(fā)展，推動(dòng)改革發(fā)展成果更多更公平惠及困難民眾。
建立分層分類的社會(huì)救助體系，織密基本民生兜底保障網(wǎng)。以習(xí)近平同志為核心的黨中央高度重視基本民生兜底保障工作，以系統(tǒng)化思維全面推進(jìn)基本民生保障體系建設(shè)，加強(qiáng)最低生活保障、特困人員供養(yǎng)及臨時(shí)救助、醫(yī)療救助、住房救助、教育救助等專項(xiàng)救助工作，不斷加大基本民生的保障和兜底力度，有效保障了困難群眾基本生活。通過基本救助和教育、醫(yī)療、住房、就業(yè)等專項(xiàng)救助政策的有效組合，使不同困難群體精準(zhǔn)地享受到有效的救助政策。
從不同類別的救助對(duì)象看，基本生活性的救助主要圍繞低保和特困人群，專項(xiàng)救助和臨時(shí)救助對(duì)于不同對(duì)象的覆蓋發(fā)揮了較大作用。例如，甘肅省建立經(jīng)濟(jì)困難老年人（低保和特困人員）補(bǔ)貼制度，補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)為每人每月100元；江西省對(duì)入學(xué)前戶籍在省內(nèi)，18周歲前被認(rèn)定為孤兒身份、年滿18周歲后就讀于全日制院校的中專、大專、本科和碩士研究生，設(shè)立每人每學(xué)年1萬元的資助標(biāo)準(zhǔn)；江西寧都縣探索實(shí)行面向困境兒童和困境家庭兒童的救助補(bǔ)貼（困境兒童270元／月，困境家庭兒童420元／月），補(bǔ)貼發(fā)放一直延續(xù)到大學(xué)畢業(yè)；山東菏澤市開展“福彩扶老助行”活動(dòng)，設(shè)立福彩公益金幫助貧困老人解決出行難問題，以提高當(dāng)?shù)乩夏耆说纳钯|(zhì)量；廣西對(duì)收入不穩(wěn)定、持續(xù)增收能力較弱、返貧風(fēng)險(xiǎn)較高的已脫貧人口及時(shí)跟進(jìn)實(shí)施臨時(shí)救助，積極防止其返貧。
建立困難群眾預(yù)警和主動(dòng)發(fā)現(xiàn)機(jī)制，防止規(guī)模性返貧現(xiàn)象。有效防止貧困是鞏固脫貧攻堅(jiān)成果的工作重點(diǎn)。近年來，各地構(gòu)建了以低保對(duì)象、特困供養(yǎng)對(duì)象和臨時(shí)救助對(duì)象為基礎(chǔ)，同時(shí)與教育、醫(yī)療、住房、就業(yè)等相關(guān)救助情況銜接的監(jiān)測(cè)預(yù)警機(jī)制。該機(jī)制依托社會(huì)救助信息系統(tǒng)平臺(tái)，打破部門之間的信息和數(shù)據(jù)壁壘，推動(dòng)醫(yī)保、民政、公安、住建和應(yīng)急管理等部門進(jìn)行信息交流共享，對(duì)困難對(duì)象在住房、醫(yī)療、教育等方面存在的致貧風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行排查監(jiān)測(cè)并及時(shí)預(yù)警、核實(shí)并開展救助；同時(shí)，對(duì)監(jiān)測(cè)對(duì)象家庭的人口基本生活、收支狀況、生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)等狀況進(jìn)行綜合評(píng)估，分析研判困難群眾的生活情況和可能面臨的風(fēng)險(xiǎn)。在此基礎(chǔ)上，有些地方還探索增加了家庭勞動(dòng)力、家庭成員教育和健康、家庭大額支出情況等監(jiān)測(cè)指標(biāo)，對(duì)突發(fā)事件和災(zāi)害的識(shí)別和監(jiān)測(cè)結(jié)果實(shí)行等級(jí)劃分和標(biāo)識(shí)管理，提高了困難群眾識(shí)別的精準(zhǔn)性，增強(qiáng)了社會(huì)救助工作的預(yù)見性和主動(dòng)性。
北京、安徽、黑龍江等地在原有社會(huì)救助框架下探索了功能性的“圈層管理”模式，其中核心圈層著眼于對(duì)農(nóng)村老弱病殘等生理脆弱性群體的保護(hù)，為他們提供基本的生活保障，以及相關(guān)的醫(yī)療、就業(yè)、住房等專項(xiàng)救助服務(wù)，并進(jìn)一步拓展社會(huì)救助內(nèi)容，組織動(dòng)員社工機(jī)構(gòu)、養(yǎng)老機(jī)構(gòu)和社會(huì)力量共同參與困難群體的兜底保障項(xiàng)目，提供專業(yè)的社會(huì)救助服務(wù)，從而提高困難群眾的生活質(zhì)量和社會(huì)福利水平。外延圈層著眼于對(duì)低收入困難人群的保護(hù)，一方面根據(jù)實(shí)際困難情況全面考慮致貧風(fēng)險(xiǎn)和個(gè)體脆弱性特征，給予其相應(yīng)的專項(xiàng)救助，如加強(qiáng)養(yǎng)老保險(xiǎn)和養(yǎng)老福利、不斷提升針對(duì)殘疾人和困難弱能老人的“兩項(xiàng)補(bǔ)貼”項(xiàng)目；另一方面，提高困難勞動(dòng)力的抗風(fēng)險(xiǎn)能力，積極拓展他們的生計(jì)活動(dòng)選擇空間，設(shè)置適合本地發(fā)展需要的公益性崗位。其中，就業(yè)援助與救助服務(wù)相結(jié)合的社會(huì)服務(wù)性公益崗位，既為救助對(duì)象提供了日常生活照料和護(hù)理等服務(wù)，也有效提高了困難人口的收入水平。最外部圈層著眼于因遭受突發(fā)事件而陷入困境的普通社會(huì)民眾，根據(jù)其困難類型和困難程度，通過發(fā)放現(xiàn)金或?qū)嵨镅a(bǔ)貼等措施和鄉(xiāng)鎮(zhèn)臨時(shí)救助備用金等制度及時(shí)給予臨時(shí)救助，進(jìn)一步加強(qiáng)臨時(shí)救助的防貧功能，有效化解城鄉(xiāng)群眾遭遇的突發(fā)性、緊迫性、臨時(shí)性基本生活困難問題。
促進(jìn)農(nóng)村社會(huì)服務(wù)事業(yè)的發(fā)展，豐富社會(huì)救助服務(wù)的內(nèi)容。隨著社會(huì)服務(wù)資源供給力度的不斷擴(kuò)大，救助內(nèi)容也由傳統(tǒng)以資金救助為主的方式向“資金+物質(zhì)+社會(huì)服務(wù)”的多樣化社會(huì)救助方式轉(zhuǎn)變。各地通過對(duì)現(xiàn)有的學(xué)校、幼兒園、敬老院、愛心超市等機(jī)構(gòu)閑置資源改造，為貧困老人、殘疾人、兒童提供兜底保障服務(wù)。面對(duì)農(nóng)村老齡化趨勢(shì)愈發(fā)嚴(yán)峻以及養(yǎng)老服務(wù)資源配置不平衡的問題，河南省南陽市針對(duì)農(nóng)村無自理能力或半自理能力人員、80歲以上獨(dú)居分散特困供養(yǎng)人員、其他需要集中兜底人員等三類重點(diǎn)人員，聚焦特困供養(yǎng)人員、重度殘疾人員、重癥慢性病人員、失能半失能人員、孤兒、孤寡老人等六類人群，因人而宜，在村、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、縣和市四個(gè)層級(jí)，探索實(shí)施村級(jí)幸福大院集中托管、鄉(xiāng)鎮(zhèn)敬老院集中供養(yǎng)、社會(huì)福利機(jī)構(gòu)集中托養(yǎng)、醫(yī)療機(jī)構(gòu)醫(yī)養(yǎng)結(jié)合、集中康復(fù)等為主的“四集中”模式，從根本上解決建檔立卡特殊貧困群體面臨的生活難、自理難、照料難、護(hù)理難、醫(yī)療難等問題。
為解決農(nóng)村留守、獨(dú)居及分散供養(yǎng)老人的養(yǎng)老難問題，針對(duì)農(nóng)村留守老年人、特困供養(yǎng)老人、高齡老人以及生活困難的弱能老年群體，各地積極探索適合本地區(qū)的互助養(yǎng)老模式，解決了農(nóng)村老年人分散居住的現(xiàn)實(shí)困難和青壯年人口大量流出的后顧之憂；同時(shí)，探索建立了積分制度以及設(shè)置興趣小組、建立志愿者隊(duì)伍、配備公益性崗位等常態(tài)化活動(dòng)機(jī)制，充分發(fā)揮互助組織的凝聚力和協(xié)同性。此外，一些地方在農(nóng)村社區(qū)建立“留守兒童之家”，解決留守兒童午休、晚放照管等問題，并引入專業(yè)的社工團(tuán)隊(duì)為留守兒童提供專業(yè)的心理疏導(dǎo)服務(wù)；針對(duì)不同類型的困難群眾，實(shí)施救助型和適度普惠型等不同類型的救助政策，提升區(qū)域性和低收入人群的基本福利水平，大大激發(fā)了鄉(xiāng)村發(fā)展的內(nèi)生動(dòng)力。
統(tǒng)籌謀劃社會(huì)救助，全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興
當(dāng)前“兩不愁三保障”（即不愁吃、不愁穿，義務(wù)教育、基本醫(yī)療、住房安全有保障）的突出問題已得到解決，絕對(duì)貧困現(xiàn)象得到消除。但低收入人口、返貧風(fēng)險(xiǎn)較大的群體還會(huì)長(zhǎng)期存在，他們的自我發(fā)展能力和抵御風(fēng)險(xiǎn)能力較弱，其生活和發(fā)展的質(zhì)量則與社會(huì)救助兜底保障政策的實(shí)施情況緊密相關(guān)，完善困難群眾兜底保障的相關(guān)配套政策要與人民群眾的基本需求相吻合。在社會(huì)轉(zhuǎn)型的大背景下，相對(duì)于人民群眾日益增長(zhǎng)的多層次多樣化的民生需求，當(dāng)前我國(guó)的兜底保障服務(wù)仍然存在可及性不強(qiáng)、服務(wù)質(zhì)量不高和發(fā)展不均衡等問題和短板。“十四五”時(shí)期是鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果的過渡期，應(yīng)做好脫貧攻堅(jiān)與鄉(xiāng)村振興的銜接工作，全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興工作。要保持社會(huì)救助政策的連續(xù)性和穩(wěn)定性，全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興，不斷創(chuàng)新農(nóng)村社會(huì)救助體系，把社會(huì)救助體系有機(jī)地嵌入到鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中，切實(shí)鞏固脫貧攻堅(jiān)成果。
把社會(huì)救助納入鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略統(tǒng)籌謀劃。黨的十九大提出的鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是國(guó)家現(xiàn)代化進(jìn)程中的一個(gè)中長(zhǎng)期的全國(guó)性的宏大戰(zhàn)略，是對(duì)脫貧攻堅(jiān)成果的鞏固拓展，其目標(biāo)任務(wù)主要包括產(chǎn)業(yè)興旺、生活富裕、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明和治理有效五個(gè)方面。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是以人民為中心的新發(fā)展思想和理念的集中體現(xiàn)，其根本目的是實(shí)現(xiàn)改革發(fā)展成果由廣大人民群眾共享。
從鄉(xiāng)村振興五大任務(wù)的角度統(tǒng)籌謀劃社會(huì)救助，需從以下幾個(gè)方面著力：第一，社會(huì)救助助力產(chǎn)業(yè)興旺，社會(huì)救助中的一些專項(xiàng)救助如教育救助、就業(yè)救助可以提升鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平，基本生活救助也能夠?yàn)楫a(chǎn)業(yè)發(fā)展解除后顧之憂；第二，生活富裕是鄉(xiāng)村振興的根本要求，也是實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略根本的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，但農(nóng)村社會(huì)發(fā)展的不均衡是一個(gè)客觀存在的問題，一些困難群體無法依靠個(gè)人能力獲得足夠的收入，社會(huì)救助應(yīng)不斷提升救助水平，確保這些人群生活無虞；第三，加強(qiáng)農(nóng)村社區(qū)的社會(huì)服務(wù)設(shè)施建設(shè)，提升農(nóng)村失能半失能老人、殘疾人基本服務(wù)的可及性，加大欠發(fā)達(dá)地區(qū)普惠性學(xué)前教育服務(wù)的覆蓋面，繼續(xù)完善危房改造和廚改廁改等住房救助政策，推進(jìn)鄉(xiāng)村生活宜居化；第四，弘揚(yáng)鄉(xiāng)村扶貧濟(jì)困、孝老敬老等優(yōu)良傳統(tǒng)文化，支持各地建設(shè)“幸福大院”等社區(qū)互助項(xiàng)目，培育文明鄉(xiāng)風(fēng)；第五，社會(huì)救助涉及百姓切身利益，是基層治理中的敏感問題、熱點(diǎn)問題，要把社會(huì)救助資源和服務(wù)的充分性、公平性和有效供給作為鄉(xiāng)村治理的重要考核內(nèi)容和指標(biāo)。
提升欠發(fā)達(dá)地區(qū)和低收入人群的基本福利水平，鞏固脫貧成果。2020年，中國(guó)已完成消除絕對(duì)貧困的目標(biāo)。當(dāng)前還有一部分低收入人口、返貧風(fēng)險(xiǎn)較大的群體發(fā)展能力和抵御風(fēng)險(xiǎn)能力較弱，主要依靠兜底保障實(shí)現(xiàn)脫貧，這部分特殊困難群體也是農(nóng)村相對(duì)貧困治理的重點(diǎn)對(duì)象，其生活和發(fā)展的質(zhì)量與兜底保障政策的實(shí)施情況緊密相關(guān)。該類人群一方面收入水平低，另一方面由于收入分配差距或基本公共服務(wù)不均等因素導(dǎo)致部分家庭或個(gè)體的福利水平處于社會(huì)平均水平之下。[3]從農(nóng)村困難群眾接受救助的情況來看，基本生活救助和政策補(bǔ)貼的覆蓋使得他們?cè)谖镔|(zhì)生活各個(gè)方面的嚴(yán)重困難逐步得到解決，但在社會(huì)融入、心理調(diào)適等服務(wù)方面的需求還難以解決[4]。新發(fā)展階段，提升區(qū)域性和低收入人群的基本福利水平是減緩農(nóng)村相對(duì)貧困的重要路徑。在社會(huì)救助制度兜底覆蓋的基礎(chǔ)上，應(yīng)提供更充分的綜合性服務(wù)，進(jìn)一步提高農(nóng)村居民教育、醫(yī)療、就業(yè)、住房、養(yǎng)老等普惠性服務(wù)的基本保障水平和服務(wù)質(zhì)量。逐步擴(kuò)大救助對(duì)象的覆蓋范圍，完善特殊群體如農(nóng)村老年人、殘疾人和困境兒童的社會(huì)福利服務(wù)；給予困難流動(dòng)人口（農(nóng)民工）更多的重視與關(guān)注，合理界定農(nóng)民工身份，逐步破除農(nóng)民工持續(xù)參保的制度障礙，落實(shí)就業(yè)與參保之間的關(guān)聯(lián)，充分保護(hù)其勞動(dòng)權(quán)益，有效降低群體貧困風(fēng)險(xiǎn)。[5]
加強(qiáng)農(nóng)村社會(huì)救助服務(wù)體系建設(shè)，滿足農(nóng)村老弱殘脆弱性群體的基本服務(wù)需求。建立完善以基本生活救助為基礎(chǔ)、專項(xiàng)救助為支撐、創(chuàng)新救助為輔助的農(nóng)村社會(huì)救助體系，把面向困難群體的救助服務(wù)作為實(shí)施鄉(xiāng)村建設(shè)行動(dòng)的重要內(nèi)容，進(jìn)一步提升和改善其對(duì)于農(nóng)村社會(huì)事業(yè)和公共服務(wù)積極的外溢效應(yīng)。農(nóng)村老弱病殘幼等特殊困難群體屬于脫貧不穩(wěn)定和邊緣易貧人群，他們的生計(jì)資本抗風(fēng)險(xiǎn)能力極其脆弱，可供這類群體選擇的生計(jì)方式也較為狹窄，應(yīng)健全老年人關(guān)愛服務(wù)體系，整合縣級(jí)福利中心和養(yǎng)護(hù)院、鄉(xiāng)鎮(zhèn)敬老院和衛(wèi)生院、村級(jí)幸福大院等資源，開展日間照料，提供助餐、助浴、康復(fù)護(hù)理、日間照料等服務(wù)，減輕農(nóng)村家庭養(yǎng)老負(fù)擔(dān)；把保障殘疾人發(fā)展權(quán)（接受教育和就業(yè)的權(quán)利）作為兜底保障制度的重要內(nèi)容，進(jìn)一步提升農(nóng)村特殊教育的普及水平、保障措施和教育質(zhì)量，進(jìn)一步拓展就業(yè)服務(wù)供給質(zhì)量和方式，完善優(yōu)化無障礙設(shè)施、輔具適配服務(wù)；提升對(duì)于農(nóng)村地區(qū)困境兒童和留守兒童的關(guān)愛服務(wù)水平，進(jìn)一步健全涵蓋監(jiān)護(hù)、生活、教育、醫(yī)療的關(guān)愛服務(wù)體系。
社會(huì)組織作為參與社會(huì)協(xié)同治理多元主體中的重要力量，在國(guó)家和社會(huì)治理中具有重要地位和作用，有利于推動(dòng)政府行政管理與基層群眾自治有效銜接和良性互動(dòng)。[6]社會(huì)組織中的慈善力量因其靈活性和及時(shí)性在兜底保障中起到重要的作用。應(yīng)將慈善工作引入社會(huì)救助體系，形成以各地慈善協(xié)會(huì)為依托，各類社會(huì)組織為依靠的慈善工作網(wǎng)絡(luò)。通過整合各類慈善資源，探索實(shí)施慈善助學(xué)、慈善助醫(yī)、慈善養(yǎng)老、慈善扶幼等慈善救助項(xiàng)目，進(jìn)一步激發(fā)社會(huì)各界參與慈善的積極性和主動(dòng)性，在全社會(huì)形成崇德向善的良好氛圍，提高鄉(xiāng)村社會(huì)文明程度。
創(chuàng)新發(fā)展型社會(huì)救助項(xiàng)目，促進(jìn)農(nóng)村低收入人口的可持續(xù)發(fā)展。除了“濟(jì)貧”性質(zhì)的現(xiàn)金幫扶和實(shí)物救助外，要實(shí)施積極的社會(huì)救助政策，把“解困”性質(zhì)的社會(huì)服務(wù)和社會(huì)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)作為未來農(nóng)村社會(huì)救助的工作重點(diǎn)。應(yīng)加強(qiáng)和創(chuàng)新基層公共社會(huì)服務(wù)的機(jī)構(gòu)和網(wǎng)點(diǎn)建設(shè)，推進(jìn)民生保障服務(wù)站點(diǎn)和人員行政村級(jí)制度性覆蓋，拓展內(nèi)容豐富和形式多樣的社會(huì)救助項(xiàng)目，包括以工代賑、公益崗位兜底保障等。在社會(huì)工作專業(yè)人才隊(duì)伍尚不完備的情況下，依托農(nóng)村現(xiàn)有的學(xué)校、幼兒園、敬老院、愛心超市等機(jī)構(gòu)為農(nóng)村老人、殘疾人、兒童等群體提供兜底保障服務(wù)。針對(duì)有就業(yè)意愿和勞動(dòng)能力的年齡偏大人群、留守婦女等就業(yè)能力相對(duì)較弱的建檔立卡貧困人口，設(shè)計(jì)養(yǎng)老、托幼、助殘和照料病患四類互助性公益性崗位；為有勞動(dòng)能力的低收入群體盡可能創(chuàng)造更多的就業(yè)機(jī)會(huì)，積極拓展他們的生計(jì)活動(dòng)選擇空間。堅(jiān)持以農(nóng)村勞動(dòng)力培訓(xùn)需求為導(dǎo)向，確保困難人群至少掌握一項(xiàng)專業(yè)技能；提供有針對(duì)性和時(shí)效性的就業(yè)技能培訓(xùn)，進(jìn)一步拓寬農(nóng)村勞動(dòng)力的就業(yè)渠道，提升他們?cè)谏?jì)活動(dòng)中初次分配的獲得份額，提升他們的就業(yè)質(zhì)量和就業(yè)穩(wěn)定性。
探索實(shí)施防貧綜合保障，建立防貧致貧長(zhǎng)效機(jī)制。為有效鞏固當(dāng)前的脫貧攻堅(jiān)成果，建立穩(wěn)定防止返貧和預(yù)防貧困長(zhǎng)效機(jī)制，各地創(chuàng)建了應(yīng)對(duì)各種災(zāi)害與事故風(fēng)險(xiǎn)的普惠性保險(xiǎn)項(xiàng)目。河南、江西、內(nèi)蒙古、貴州等地探索實(shí)施“防貧保”工程，整合民政救助等各類資金，從源頭上建立“未貧先防、返貧預(yù)警、驟貧兜底、脫貧保穩(wěn)”機(jī)制，以當(dāng)年扶貧線為標(biāo)準(zhǔn)設(shè)置定額保費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，通過組織農(nóng)村居民購(gòu)買“防貧”保險(xiǎn)，保障因?qū)W、因病、因?yàn)?zāi)、因突發(fā)意外事故等因素造成致貧風(fēng)險(xiǎn)的農(nóng)戶和存在返貧風(fēng)險(xiǎn)的脫貧戶家庭年人均純收入達(dá)到扶貧線標(biāo)準(zhǔn)。例如，河北省出臺(tái)了《關(guān)于設(shè)立社會(huì)救助基金的指導(dǎo)意見》，成立省、市、縣三級(jí)防貧防返貧社會(huì)救助基金會(huì)，明確規(guī)定：在落實(shí)各項(xiàng)社會(huì)保障（社會(huì)救助）政策或扶貧政策后，基本生活依然困難的建檔立卡貧困戶、脫貧戶、低保對(duì)象、特困人員及其他符合救助條件的城鄉(xiāng)特殊困難群眾，如遇重大疾病、重大家庭變故和自然災(zāi)害等突發(fā)事件，可以申請(qǐng)救助基金。[7]山東省創(chuàng)新性地設(shè)立了覆蓋全民的災(zāi)害民生綜合保險(xiǎn)，使因遭遇自然災(zāi)害和突發(fā)事件陷入困境的人員得到及時(shí)有效的救助。
“十四五”期間，要進(jìn)一步健全完善農(nóng)村應(yīng)對(duì)各種災(zāi)害與事故風(fēng)險(xiǎn)的普惠性保險(xiǎn)項(xiàng)目，探索“基本生活救助+保障服務(wù)”等多種保險(xiǎn)模式，建立防貧減貧長(zhǎng)效機(jī)制，不斷提高急難型重大突發(fā)事件的兜底保障成效，防止規(guī)模性貧困的產(chǎn)生。
“治國(guó)有常，而利民為本”。《中華人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》將“人民生活更加美好，人的全面發(fā)展、全體人民共同富裕取得更為明顯的實(shí)質(zhì)性進(jìn)展”作為到2035年基本實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義現(xiàn)代化的遠(yuǎn)景目標(biāo)之一。當(dāng)前，農(nóng)村社會(huì)救助工作面臨著新的挑戰(zhàn)和要求。應(yīng)重點(diǎn)解決不同群體、區(qū)域和項(xiàng)目之間的資源配置不平衡問題，在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中統(tǒng)籌謀劃農(nóng)村社會(huì)救助，適度擴(kuò)大保障對(duì)象和范圍，進(jìn)一步豐富救助項(xiàng)目和內(nèi)容，進(jìn)一步拓展救助功能和效應(yīng)，進(jìn)一步提升救助質(zhì)量和水平，推動(dòng)民生保障水平穩(wěn)步提升，切實(shí)提高困難群眾的獲得感、幸福感和安全感，為全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興打下堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。
（本文系研究闡釋黨的十九屆五中全會(huì)精神國(guó)家社科基金重點(diǎn)項(xiàng)目“實(shí)現(xiàn)鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接研究”的階段性成果，項(xiàng)目編號(hào)為：21AZD038 ）
注釋
[1]《國(guó)新辦舉行脫貧攻堅(jiān)兜底保障情況新聞發(fā)布會(huì)》，2020年11月23日，http://wwwcpdis.cpad.gov.cn/art/2020/11/23/art_2241_506.html。
[2]國(guó)家統(tǒng)計(jì)局住戶調(diào)查辦公室：《2020年中國(guó)農(nóng)村貧困監(jiān)測(cè)報(bào)告》，北京：中國(guó)統(tǒng)計(jì)出版社，2019年，第90頁。
[3]凌經(jīng)球：《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下中國(guó)貧困治理戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型探析》，《中央民族大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）》，2019年第3期。
[4]關(guān)信平：《當(dāng)前我國(guó)反貧困進(jìn)程及社會(huì)救助制度的發(fā)展議題》，《陜西師范大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）》，2019年第5期。
[5]左停、李世雄：《2020年后中國(guó)農(nóng)村貧困的類型、表現(xiàn)與應(yīng)對(duì)路徑》，《南京農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》，2020年第4期。
[6]馬德坤：《新中國(guó)成立以來社會(huì)組織治理的政策演變、成就與經(jīng)驗(yàn)啟示》，《山東師范大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》，2020年第2期。
[7]河北省民政廳：《河北設(shè)立省市縣三級(jí)社會(huì)救助基金》，2020年9月21日，http://www.mca.gov.cn/article/xw/dfdt/202009/20200900029523.shtml。
（作者系湖南師范大學(xué)中國(guó)鄉(xiāng)村振興研究院專家委員、中國(guó)農(nóng)業(yè)大學(xué)國(guó)家鄉(xiāng)村振興研究院副院長(zhǎng);中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自:《人民論壇·學(xué)術(shù)前沿》2021年10月下 ）
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