一
在淮北調(diào)研，說到取消農(nóng)業(yè)稅前農(nóng)村基層吃喝風(fēng)，鄉(xiāng)村干部都有共同的記憶，就是經(jīng)常吃喝，每頓必喝酒，鎮(zhèn)上小飯店中午全是鄉(xiāng)村干部在吃喝，喝酒必有人喝醉，下午辦公就隨意了。很多鄉(xiāng)村干部中午喝酒后睡一下午，晚上接著喝。有一位村支書說，當(dāng)年全村收取稅費(fèi)提留17萬元，除上繳7萬元以外，另外10萬元都在鎮(zhèn)上小飯店吃喝掉了。鄉(xiāng)村干部在定點(diǎn)小飯店吃喝，一般都是掛賬，年底一次性結(jié)清。后來鄉(xiāng)村都沒有錢，只好打白條，直到現(xiàn)在仍然有白條沒有兌現(xiàn)。
十八大以后，中央出臺(tái)“八項(xiàng)規(guī)定”，解決遏制吃喝風(fēng)，筆者與全國(guó)絕大多數(shù)基層干部一樣認(rèn)為“八項(xiàng)規(guī)定”難執(zhí)行，必是一陣風(fēng)。吃喝哪里能剎得住呢？！雖然在“八項(xiàng)規(guī)定”出臺(tái)前，干部因?yàn)樵谕獬院雀銐纳眢w，惡化家庭夫妻關(guān)系的很多，干部也不喜歡在外吃喝。但吃喝本身好像也是工作，在飯桌上討論工作，商量問題，聯(lián)絡(luò)感情，表達(dá)敬意，達(dá)成共識(shí)，做出決定，似乎又是常態(tài)。能與村干部一起喝酒喝醉的鄉(xiāng)干部，讓村干部覺得夠義氣，村干部當(dāng)然要為這樣夠義氣的鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)賣命工作；上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)來檢查，敢于舍命陪君子，說明真正尊重領(lǐng)導(dǎo)，可以提拔；朋友之間喝酒也表明了朋友之間的坦誠(chéng)相見。喝酒并非干部喜歡喝，而是一種根深蒂固的文化。中央八項(xiàng)規(guī)定不允許吃喝，難啊。
沒有預(yù)料到的是，“八項(xiàng)規(guī)定”竟然真正治住了全國(guó)吃喝風(fēng)，不僅節(jié)約了大量行政資源，而且大大改變了干部形象，改善了干群關(guān)系，也真正保護(hù)了干部的身體。這樣說來，一項(xiàng)好的頂層設(shè)計(jì)，對(duì)于改變基層治理是極為關(guān)鍵的。
2008年開始實(shí)行農(nóng)村低保制度。剛開始時(shí)是真的很不規(guī)范。媒體報(bào)道“開豪車吃低保”，確實(shí)具有一定普遍性。筆者在全國(guó)調(diào)研也親眼見到了很多低保亂象。比如有地方將低保作為資源，讓村組干部吃低保，以補(bǔ)村組干部報(bào)酬不足的問題；有農(nóng)戶上訪，問題無法解決，就給一個(gè)低保吃吃，謂之“維穩(wěn)保”；當(dāng)然還有各種“關(guān)系保”。為了讓低保分得公平，有一些地方規(guī)定凡是到達(dá)一定年齡就可以吃低保，或輪流吃低保，這樣一來，低保不僅沒有達(dá)到“最低生活保障”的政策目標(biāo)，而且引發(fā)嚴(yán)重社會(huì)負(fù)面影響，成為腐敗高發(fā)領(lǐng)域，小低保成了大問題。國(guó)家因此對(duì)低保進(jìn)行治理，大致四個(gè)方向同時(shí)著力：一是建立大數(shù)據(jù)比對(duì)系統(tǒng)，規(guī)定凡是有轎車、家庭成員有拿財(cái)政工資或當(dāng)村干部的，都不得吃低保；二是規(guī)定低保必須要經(jīng)由規(guī)定的規(guī)范程序，不能村干部說了算；三是必須公開公示；四是縣鄉(xiāng)職能部門必須入戶核查情況。一套組合拳打下來，農(nóng)村低保成為全國(guó)最為規(guī)范治理領(lǐng)域，最近幾年在全國(guó)農(nóng)村調(diào)研，幾乎沒有聽到關(guān)于低保不規(guī)范及因?yàn)榈捅２灰?guī)范引發(fā)強(qiáng)烈社會(huì)情緒的例子。
前不久到廣西調(diào)研，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部在熱議高齡補(bǔ)貼的事情。按廣西規(guī)定，凡是年滿80歲的老年人都可以每月領(lǐng)取85元高齡補(bǔ)貼，直接打到卡上。高齡補(bǔ)貼顯然應(yīng)當(dāng)補(bǔ)仍然在世的老年人，若已去世就應(yīng)當(dāng)停發(fā)。2019年縣民政局發(fā)現(xiàn)，每年高齡補(bǔ)貼人數(shù)只增不減，肯定是有已去世老年人未停高齡補(bǔ)貼，便將這一情況報(bào)告縣紀(jì)委，由縣紀(jì)委來督查這件事情。縣紀(jì)委介入一查，全縣竟然有幾百名應(yīng)停未停高齡補(bǔ)貼的情況，其中三個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)情況最為嚴(yán)重，其中我們調(diào)研的一個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，竟然有45名已去世二、三年的老年人仍然在領(lǐng)取高額補(bǔ)貼。這督查結(jié)果，三個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)涉及到的鄉(xiāng)村干部，一律給予輕重不等的處分，村里受處分的是經(jīng)手高齡補(bǔ)貼的文書和村支書，鄉(xiāng)鎮(zhèn)受處分的是民政干部，分管鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)。我們調(diào)研鄉(xiāng)鎮(zhèn)分管副鎮(zhèn)長(zhǎng)和分管人大副主席都受到了處分。分管副鎮(zhèn)長(zhǎng)受到處分不久就想通了，分管人大副主席至今仍然有強(qiáng)烈抵觸情緒，認(rèn)為自己受處分很冤。鎮(zhèn)民政干事說，全鎮(zhèn)那么多高齡老年人，我怎么知道哪個(gè)去世了？村支書也覺得這件事情與自己無關(guān)，因?yàn)樯霞?jí)并沒有要求隨時(shí)向民政報(bào)告本村高齡老年人去世情況。也是因?yàn)檫@次處分，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部都不愿分管民政工作，且村干部也盡可能少報(bào)低保戶，以至于上級(jí)要求各村低保人數(shù)不能低于3%。
不過，這次紀(jì)委督查整改和處分，效果卻十分明顯：第一，之前縣民政局發(fā)現(xiàn)高齡補(bǔ)貼中存在的問題，曾下文要求各個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)自查自報(bào)自整改，并追回錯(cuò)發(fā)的高齡補(bǔ)貼，鄉(xiāng)村都沒有怎么理會(huì)，認(rèn)為追回錯(cuò)發(fā)補(bǔ)貼不可能。紀(jì)委一介入，所有錯(cuò)發(fā)補(bǔ)貼立即追回來了；第二，這次紀(jì)委處分在全縣影響很大，震動(dòng)很大，可以說，經(jīng)此一役，高齡補(bǔ)貼領(lǐng)域存在的不規(guī)范將不復(fù)存在。
調(diào)研縣還存在比較普遍占用農(nóng)田建房的情況，2020年總書記講過要堅(jiān)決清退違規(guī)占用農(nóng)田建房以后，仍然有19戶農(nóng)戶在耕地上建房并被衛(wèi)星拍到，縣鄉(xiāng)兩級(jí)終于第一次堅(jiān)決拆除了違建，也在造成了很大震懾。
調(diào)研的另外一個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，精準(zhǔn)扶貧填報(bào)資料，關(guān)于貧困戶的信息必須要精準(zhǔn)，不能有任何錯(cuò)漏。精準(zhǔn)扶貧對(duì)資料要求特別嚴(yán)格，有些信息填報(bào)難度比較大，且上報(bào)要求一變?cè)僮儯馁M(fèi)了基層干部極大的心血。相對(duì)來講，關(guān)于貧困戶的基礎(chǔ)信息還是比較容易填報(bào)的。不過，因?yàn)樘顖?bào)之初不認(rèn)真，及缺少經(jīng)驗(yàn)，需要填報(bào)數(shù)據(jù)又多，填報(bào)之后修改十分麻煩，以至于全縣精準(zhǔn)扶貧資料評(píng)分中的100分，5分基礎(chǔ)數(shù)據(jù)分，全縣都是零分。五分基礎(chǔ)分竟然一分未得，這也說明當(dāng)?shù)卦诰珳?zhǔn)扶貧工作之初是夠不上心的。這個(gè)時(shí)候強(qiáng)調(diào)工作紀(jì)律，上級(jí)進(jìn)行督查，顯然是有必要的。
調(diào)研中還發(fā)現(xiàn)一例典型案例，就是一戶人家竟然先后以母親和兒子名義申請(qǐng)了兩次危房改造資金，后被人舉報(bào)才發(fā)現(xiàn)。申請(qǐng)危房改造應(yīng)當(dāng)經(jīng)由村民代表會(huì)議討論，經(jīng)過公示，且經(jīng)過村委會(huì)審核，然后報(bào)鄉(xiāng)鎮(zhèn)村建辦復(fù)核審批。村建辦顯然沒有復(fù)核，村建辦可以說不知道兩位申請(qǐng)人是母子關(guān)系，村干部難道不知道？且村建辦本來應(yīng)當(dāng)?shù)浆F(xiàn)場(chǎng)復(fù)核勘察的，卻沒有去。在淮北一個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)調(diào)研，鎮(zhèn)村建辦主任竟然連續(xù)多年批準(zhǔn)不符合規(guī)定農(nóng)戶危房改造項(xiàng)目，且向農(nóng)民收受好處費(fèi)達(dá)數(shù)十萬元之多。這個(gè)時(shí)候，紀(jì)委介入，督查工作，對(duì)于建立起基層基本治理秩序，是基礎(chǔ)性的，是無比重要的。
二
精準(zhǔn)扶貧中，如果說基礎(chǔ)數(shù)據(jù)不準(zhǔn)是因?yàn)樨?zé)任心不強(qiáng)造成的，有些數(shù)據(jù)則是很難精準(zhǔn)的。比如，廣西一位鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)講，基礎(chǔ)數(shù)據(jù)中有一項(xiàng)為農(nóng)戶戶主會(huì)不會(huì)說普通話。如果填不會(huì)，在上級(jí)督查中如果發(fā)現(xiàn)戶主能聽懂普通話，這就是錯(cuò)報(bào)信息。實(shí)際上，因?yàn)樾侣劧际瞧毡樵挘欢胀ㄔ挼霓r(nóng)戶能聽甚至可以簡(jiǎn)單說一點(diǎn)，這也很正常。若填會(huì)普通話，在督查中真正要用普通話來問農(nóng)戶情況，農(nóng)戶可能又會(huì)詞不達(dá)意。因此，地方政府在上級(jí)來督查前，就不得不將那些填寫了會(huì)普通話的農(nóng)戶召集在一起，進(jìn)行普通話緊急培訓(xùn)。
農(nóng)戶收入計(jì)算也是一件麻煩事情。比如農(nóng)戶養(yǎng)了50只雞，賣掉30只，每只80元，收入2400元，幫扶干部上門時(shí)，丈夫說是30只，記錄在案。督查組來問妻子，妻子說賣了20只，收入1600元，這就是數(shù)據(jù)不真實(shí)。為了防止這種情況發(fā)生，在上級(jí)來督查前，幫扶干部就一定要讓貧困戶家庭成員對(duì)好口徑，不能隨便說。一旦扶貧干部將農(nóng)戶家庭收入數(shù)據(jù)登記了，農(nóng)戶就必須要以這個(gè)登記數(shù)據(jù)為準(zhǔn)。問題是，雖然幫扶干部登記的農(nóng)戶家庭收入數(shù)據(jù)是根據(jù)農(nóng)戶一年家庭收入計(jì)算出來的，且也都是農(nóng)戶自己申報(bào)的，一般農(nóng)戶家庭更不用說貧困戶家庭卻很少數(shù)字化的概念，對(duì)家庭收入只有一個(gè)大概加估計(jì)，即使幫扶干部一再提醒他們記住自己一年來的收入數(shù)字，他們?nèi)匀挥洸蛔 Ｉ霞?jí)來督查。鄉(xiāng)村干部就在旁邊流冷汗。
貧困戶有些數(shù)據(jù)也不是很好精準(zhǔn)。比如兄弟兩個(gè)分家,之前有6畝地，一分為二，每家三畝，扶貧手冊(cè)上就登記為三畝，問題是，這個(gè)三畝只是概數(shù)，因?yàn)椴煌胤柿Σ煌值芊旨視r(shí)可能分到好地家庭面積就稍微減一點(diǎn)。比如2.8畝，實(shí)際上這2.8畝與3.2畝在產(chǎn)出上是等值的，因此登記為三畝也是沒問題的。但是，從扶貧手冊(cè)要求來講，將2.8畝登記為三畝是重大錯(cuò)誤，是要一票否決的，這個(gè)數(shù)據(jù)錯(cuò)誤就要扣除所有這一大項(xiàng)的得分。
更嚴(yán)厲的是關(guān)于住房保障的認(rèn)定。兩不愁三保障，住房保障是關(guān)鍵。無論什么原因，仍然住在危房中的農(nóng)戶是必須要納入到貧困戶中且危房是必須要改造的。如何認(rèn)定危房卻是一個(gè)問題。廣西農(nóng)村普遍有在內(nèi)墻外再涂一層泥外墻的情況，外墻有裂縫并不等于這個(gè)房子就是危房。問題是，一旦上級(jí)督查組發(fā)現(xiàn)有農(nóng)戶住房上有裂縫，被認(rèn)定為危房，就存在精準(zhǔn)扶貧不精準(zhǔn)的問題，然后被通報(bào)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)書記鎮(zhèn)長(zhǎng)被免職。鄉(xiāng)鎮(zhèn)為了免責(zé)，就讓縣住建部門對(duì)農(nóng)村每一棟房子進(jìn)行檢查認(rèn)定是否危房。河南一個(gè)縣則干脆在上級(jí)督查前將全縣全部土磚房拆掉了，而實(shí)際上這些土磚房冬暖夏涼，是子女進(jìn)城后年老父母最好的居所。
精準(zhǔn)扶貧是中心工作，是政治任務(wù)，所以容不得半點(diǎn)差錯(cuò)。上級(jí)督查中發(fā)現(xiàn)一個(gè)很小的瑕疵，通報(bào)一下，縣委縣政府為表明態(tài)度就可能立即對(duì)相關(guān)責(zé)任人進(jìn)行處分，比如將鄉(xiāng)鎮(zhèn)書記鎮(zhèn)長(zhǎng)免職。省市督查，到鄉(xiāng)村，是跨級(jí)督查，省市督查發(fā)現(xiàn)問題了并不直接處理鄉(xiāng)村干部，但省市督查中發(fā)現(xiàn)了問題，進(jìn)行了通報(bào)，縣委縣政府絕對(duì)不可能去向省市進(jìn)行解釋，鄉(xiāng)村就更沒有解釋的機(jī)會(huì)了。縣委縣政府對(duì)省市督查的結(jié)果只能是“照單全收，舉一反三，立行立改”，首先就是對(duì)鄉(xiāng)村負(fù)責(zé)人進(jìn)行處分，雖然有些被通報(bào)的問題只是小的瑕疵，甚至根本就不是問題。比如，有一次自治區(qū)通報(bào)一個(gè)村兩年只發(fā)展了一名黨員，說“抓黨建不實(shí)”，而實(shí)際上當(dāng)?shù)亟M織部門規(guī)定，一個(gè)村三年發(fā)展一名黨員就考核合格。但只要省市通報(bào)了，縣鄉(xiāng)村三級(jí)都絕對(duì)不可能去解釋，否則就是認(rèn)識(shí)和態(tài)度的問題了。
精準(zhǔn)扶貧是中心工作，精確扶貧以外的其他各項(xiàng)工作也都開始中心工作化。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)看來，凡是上級(jí)布置下來的工作都是中心工作，所有上級(jí)中心工作都要進(jìn)行督查排名。這些中心工作不僅是縣里的中心工作，而且很可能是省市中心工作，省市要對(duì)這些中心工作進(jìn)行督查排名，排出紅黑榜，進(jìn)行通報(bào)。省市督查形式很多，包括第三方評(píng)估，兩隨機(jī)暗訪，檢查視察等等，相對(duì)來講，上級(jí)對(duì)下級(jí)的督查，下級(jí)還有解釋機(jī)會(huì)，因?yàn)樯舷录?jí)之間畢竟是熟人，且有默契。若是跨級(jí)督查，出現(xiàn)問題就沒有解釋空間，一次被跨級(jí)督查通報(bào)，對(duì)鄉(xiāng)村來講，可能就面臨滅頂之災(zāi)。造成滅之災(zāi)的錯(cuò)誤可能只是瑕疵，甚至只是一個(gè)誤會(huì)。問題是，縣委縣政府怎么向省市解釋這是省市督查組因?yàn)檎`會(huì)而錯(cuò)發(fā)的通報(bào)呢？
三
當(dāng)前基層工作中心任務(wù)泛化，且自上而下對(duì)所有工作都有嚴(yán)格要求，配合有各級(jí)各類嚴(yán)格督查，結(jié)果就是基層政府將幾乎所有工作精力用于防錯(cuò)，用于應(yīng)對(duì)上級(jí)核查，用于搞形式，而基層真正重要的地方實(shí)際工作卻沒有精力去做也沒有心思去做。
在大量中心工作和嚴(yán)格督查下面，基層干部沒有安全感，天天提心吊膽，他們就不只是身累，而且心累。基層干部避禍超過盡責(zé)，這顯然不是好事情。
四
自上而下的督查可以規(guī)范基層治理，因此很有必要。過多過泛的督查則可能成為問題。督查也應(yīng)有限度。
（作者系《中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)》學(xué)術(shù)委員、湖南師范大學(xué)中國(guó)鄉(xiāng)村振興研究院專家委員、武漢大學(xué)社會(huì)學(xué)院院長(zhǎng)，武漢大學(xué)中國(guó)鄉(xiāng)村治理研究中心主任；中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：新鄉(xiāng)土 微信公眾號(hào)）
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