目前，我國(guó)還有約一半的居民人口是農(nóng)村居民，他們都生活在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織之中，是集體的成員。為適應(yīng)改革開放以來(lái)我國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)已經(jīng)發(fā)生極大變更的需要，民法典第96條、第99條等規(guī)定農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織為特別法人，第261條等間接承認(rèn)農(nóng)民的成員權(quán)。但是目前我國(guó)還是沒有農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的獨(dú)立立法，也沒有集體成員權(quán)利的規(guī)定。我國(guó)正在大力推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，這就更離不開農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的具體組織、領(lǐng)導(dǎo)和推動(dòng)。因此，現(xiàn)在制定農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法已經(jīng)十分必要，而且刻不容緩。
現(xiàn)在我國(guó)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織及其成員權(quán)的立法尚未出臺(tái)，而相關(guān)的法律實(shí)踐卻已經(jīng)超越立法，走到了立法之前。比如，廣東南海地區(qū)在20世紀(jì)80年代利用區(qū)位優(yōu)勢(shì)，興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，集體經(jīng)濟(jì)得到了迅速發(fā)展。在集體經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的同時(shí)，出現(xiàn)了利益分配上的難題。由于集體成員在集體中享受著不菲的集體收益，不愿意離開本集體經(jīng)濟(jì)組織，甚至有些地區(qū)還產(chǎn)生了很多的“入贅男”。通過(guò)婚姻關(guān)系而成為該地區(qū)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的成員，會(huì)稀釋原有集體成員的利益，自然會(huì)遭到原有成員的反對(duì)。因此，當(dāng)?shù)夭扇∧骋粫r(shí)間節(jié)點(diǎn)作為區(qū)分，該時(shí)間節(jié)點(diǎn)以后的新增人口不賦予其集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份，不能分配集體經(jīng)營(yíng)所產(chǎn)生的各種收益。而將該時(shí)間節(jié)點(diǎn)以前的集體成員身份予以固化，按照一定的標(biāo)準(zhǔn)折合成“股份”，以“股份”作為分配集體利益的依據(jù)。通過(guò)該種舉措，“成員”變“股民”，原有的“增人不增地，減人不減地”變成了“增人不增股，減人不減股”。不僅使集體成員資格得到了固化，而且也使成員享有的財(cái)產(chǎn)份額得到了確定，使原本模糊的集體成員權(quán)變成了看得見摸得著的集體成員權(quán)，該實(shí)踐促使農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)更加明晰，運(yùn)行更加透明高效。從2015年開始，中央農(nóng)辦、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部在各省級(jí)人民政府推薦的基礎(chǔ)上，先后開展了四批農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革試點(diǎn)。重點(diǎn)圍繞全面強(qiáng)化農(nóng)村集體資產(chǎn)管理、全面確認(rèn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份、加快推進(jìn)經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)股份合作制改革、完善農(nóng)民集體資產(chǎn)股份權(quán)能、發(fā)揮農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織功能作用、拓寬農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展路徑等幾個(gè)方面展開。通過(guò)試點(diǎn)，全國(guó)許多地區(qū)都完成了集體成員資格認(rèn)定、集體資產(chǎn)股份化改造，重振了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，集體成員資格進(jìn)一步固化，集體成員權(quán)進(jìn)一步明晰。可見，集體成員權(quán)的發(fā)展并不因立法的滯后而停滯不前，勞動(dòng)群眾通過(guò)自己的智慧對(duì)集體成員權(quán)進(jìn)行了成功改造。
目前涉及農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)的幾個(gè)現(xiàn)實(shí)問(wèn)題：（一）地方立法效力層次低，合法性存疑。（二）農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織與村民委員會(huì)的屬性混淆。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和村民委員會(huì)雖然都屬于農(nóng)村基層組織，但兩者并不相同。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織作為特別法人，是農(nóng)村土地所有權(quán)的主體，主要負(fù)責(zé)集體的各種經(jīng)濟(jì)事務(wù)，而村民委員會(huì)是村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織，負(fù)責(zé)辦理本村的公共事務(wù)和公益事業(yè)，調(diào)解民間糾紛，協(xié)助維護(hù)社會(huì)治安，向人民政府反映村民的意見、要求和提出建議等，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織更側(cè)重于私法屬性，而村民委員會(huì)更側(cè)重于公法屬性。但無(wú)論是法律上還是實(shí)踐中將兩者混淆的情況并不鮮見。（三）特殊群體的利益保護(hù)問(wèn)題。在實(shí)踐中，侵害集體成員權(quán)的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，主要體現(xiàn)為對(duì)“外嫁女”“入贅男”“在校大學(xué)生”“服役人員”“服刑人員”等特殊群體的利益侵害。（四）立法缺失使得確認(rèn)農(nóng)村集體成員資格訴訟無(wú)法可依。近些年來(lái)我國(guó)民事訴訟中出現(xiàn)了一種特殊的類型，即法院所稱的“確認(rèn)村民資格”之訴，這種訴訟，其實(shí)并不是確認(rèn)村民資格之訴，而是“確認(rèn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格”之訴。這種訴訟普遍發(fā)生在城郊地帶，但是在一些特別的經(jīng)濟(jì)開發(fā)地帶比如陜北延安石油產(chǎn)區(qū)農(nóng)村也很多見。調(diào)查顯示，目前人民法院對(duì)這些訴訟尚無(wú)法作出清晰明確的裁判，因?yàn)槲覈?guó)還沒有這一方面的法律。
地方實(shí)踐已經(jīng)為立法提供了許多成熟的、合理的、可供參考的經(jīng)驗(yàn)，同時(shí)也提出了許多難以解決的爭(zhēng)議問(wèn)題，都有待立法進(jìn)行釋明。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織立法應(yīng)該以集體成員權(quán)為基礎(chǔ)，在以下幾個(gè)方面實(shí)現(xiàn)制度突破：（一）充分認(rèn)識(shí)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織作為特別法人的立法意義，充分認(rèn)識(shí)目前我國(guó)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織中農(nóng)民成員權(quán)利已經(jīng)固定化或者相對(duì)固定化的現(xiàn)實(shí)，貫徹實(shí)事求是原則，在這個(gè)基礎(chǔ)上推進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的立法。（二）對(duì)集體經(jīng)濟(jì)組織中的成員資格的確定，應(yīng)該確立明確的可操作性規(guī)則。根據(jù)中央文件的精神，農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革應(yīng)當(dāng)按照“尊重歷史、照顧現(xiàn)實(shí)、程序規(guī)范、群眾認(rèn)可”的原則進(jìn)行，集體成員權(quán)的確認(rèn)，也應(yīng)該遵照這個(gè)原則進(jìn)行。（三）在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格認(rèn)定上，應(yīng)該遵守民法上原始取得和加入取得的原理。（四）集體資產(chǎn)股份化改造建議以“戶”為單位而不以“成員個(gè)體”為單位。（五）在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織立法中應(yīng)當(dāng)明確區(qū)分農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織與村民委員會(huì)，嚴(yán)格界定集體成員與農(nóng)村村民。（六）對(duì)于特殊群體集體成員權(quán)的保護(hù)應(yīng)當(dāng)著重規(guī)定，在對(duì)特殊群體集體成員權(quán)的保護(hù)中，應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)考慮基本生存保障因素，防止出現(xiàn)“兩頭空”的現(xiàn)象。（七）農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織作為特別法人，其決策機(jī)關(guān)、執(zhí)行機(jī)關(guān)和監(jiān)督機(jī)關(guān)都有需要在立法上予以明確，同時(shí)對(duì)于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的具體稱謂也應(yīng)該在立法上進(jìn)行相對(duì)統(tǒng)一，給出一個(gè)參考性標(biāo)準(zhǔn)，不然在實(shí)踐中很容易和城鎮(zhèn)農(nóng)村的合作經(jīng)濟(jì)組織相混淆。
農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織立法需要在集體成員權(quán)的基礎(chǔ)上進(jìn)行，需要充分考慮農(nóng)民的意愿，需要在法思想、法感情、法技術(shù)上共同發(fā)力，只有這樣，才能制定出一部人民滿意、社會(huì)認(rèn)可的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法，才能不辜負(fù)最廣大最辛勞的農(nóng)民朋友。
（作者系中國(guó)社會(huì)科學(xué)院學(xué)部委員，全國(guó)人大憲法和法律委員會(huì)委員，中國(guó)法學(xué)會(huì)民法學(xué)研究會(huì)常務(wù)副會(huì)長(zhǎng)，中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《人民政協(xié)報(bào)》2022年03月17日 第3版）
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