目前，我國還有約一半的居民人口是農村居民，他們都生活在農村集體經濟組織之中，是集體的成員。為適應改革開放以來我國農村經濟社會已經發生極大變更的需要，民法典第96條、第99條等規定農村集體經濟組織為特別法人，第261條等間接承認農民的成員權。但是目前我國還是沒有農村集體經濟組織的獨立立法，也沒有集體成員權利的規定。我國正在大力推進鄉村振興戰略，這就更離不開農村集體經濟組織的具體組織、領導和推動。因此，現在制定農村集體經濟組織法已經十分必要，而且刻不容緩。
現在我國農村集體經濟組織及其成員權的立法尚未出臺，而相關的法律實踐卻已經超越立法，走到了立法之前。比如，廣東南海地區在20世紀80年代利用區位優勢，興辦鄉鎮企業，集體經濟得到了迅速發展。在集體經濟快速發展的同時，出現了利益分配上的難題。由于集體成員在集體中享受著不菲的集體收益，不愿意離開本集體經濟組織，甚至有些地區還產生了很多的“入贅男”。通過婚姻關系而成為該地區農村集體經濟組織的成員，會稀釋原有集體成員的利益，自然會遭到原有成員的反對。因此，當地采取某一時間節點作為區分，該時間節點以后的新增人口不賦予其集體經濟組織成員身份，不能分配集體經營所產生的各種收益。而將該時間節點以前的集體成員身份予以固化，按照一定的標準折合成“股份”，以“股份”作為分配集體利益的依據。通過該種舉措，“成員”變“股民”，原有的“增人不增地，減人不減地”變成了“增人不增股，減人不減股”。不僅使集體成員資格得到了固化，而且也使成員享有的財產份額得到了確定，使原本模糊的集體成員權變成了看得見摸得著的集體成員權，該實踐促使農村集體經濟組織的產權結構更加明晰，運行更加透明高效。從2015年開始，中央農辦、農業農村部在各省級人民政府推薦的基礎上，先后開展了四批農村集體產權制度改革試點。重點圍繞全面強化農村集體資產管理、全面確認農村集體經濟組織成員身份、加快推進經營性資產股份合作制改革、完善農民集體資產股份權能、發揮農村集體經濟組織功能作用、拓寬農村集體經濟發展路徑等幾個方面展開。通過試點，全國許多地區都完成了集體成員資格認定、集體資產股份化改造，重振了農村集體經濟組織，集體成員資格進一步固化，集體成員權進一步明晰。可見，集體成員權的發展并不因立法的滯后而停滯不前，勞動群眾通過自己的智慧對集體成員權進行了成功改造。
目前涉及農村集體經濟組織成員權的幾個現實問題：（一）地方立法效力層次低，合法性存疑。（二）農村集體經濟組織與村民委員會的屬性混淆。農村集體經濟組織和村民委員會雖然都屬于農村基層組織，但兩者并不相同。農村集體經濟組織作為特別法人，是農村土地所有權的主體，主要負責集體的各種經濟事務，而村民委員會是村民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織，負責辦理本村的公共事務和公益事業，調解民間糾紛，協助維護社會治安，向人民政府反映村民的意見、要求和提出建議等，農村集體經濟組織更側重于私法屬性，而村民委員會更側重于公法屬性。但無論是法律上還是實踐中將兩者混淆的情況并不鮮見。（三）特殊群體的利益保護問題。在實踐中，侵害集體成員權的現象時有發生，主要體現為對“外嫁女”“入贅男”“在校大學生”“服役人員”“服刑人員”等特殊群體的利益侵害。（四）立法缺失使得確認農村集體成員資格訴訟無法可依。近些年來我國民事訴訟中出現了一種特殊的類型，即法院所稱的“確認村民資格”之訴，這種訴訟，其實并不是確認村民資格之訴，而是“確認農村集體經濟組織成員資格”之訴。這種訴訟普遍發生在城郊地帶，但是在一些特別的經濟開發地帶比如陜北延安石油產區農村也很多見。調查顯示，目前人民法院對這些訴訟尚無法作出清晰明確的裁判，因為我國還沒有這一方面的法律。
地方實踐已經為立法提供了許多成熟的、合理的、可供參考的經驗，同時也提出了許多難以解決的爭議問題，都有待立法進行釋明。農村集體經濟組織立法應該以集體成員權為基礎，在以下幾個方面實現制度突破：（一）充分認識農村集體經濟組織作為特別法人的立法意義，充分認識目前我國農村集體經濟組織中農民成員權利已經固定化或者相對固定化的現實，貫徹實事求是原則，在這個基礎上推進農村集體經濟組織的立法。（二）對集體經濟組織中的成員資格的確定，應該確立明確的可操作性規則。根據中央文件的精神，農村集體產權制度改革應當按照“尊重歷史、照顧現實、程序規范、群眾認可”的原則進行，集體成員權的確認，也應該遵照這個原則進行。（三）在農村集體經濟組織成員資格認定上，應該遵守民法上原始取得和加入取得的原理。（四）集體資產股份化改造建議以“戶”為單位而不以“成員個體”為單位。（五）在農村集體經濟組織立法中應當明確區分農村集體經濟組織與村民委員會，嚴格界定集體成員與農村村民。（六）對于特殊群體集體成員權的保護應當著重規定，在對特殊群體集體成員權的保護中，應當重點考慮基本生存保障因素，防止出現“兩頭空”的現象。（七）農村集體經濟組織作為特別法人，其決策機關、執行機關和監督機關都有需要在立法上予以明確，同時對于農村集體經濟組織的具體稱謂也應該在立法上進行相對統一，給出一個參考性標準，不然在實踐中很容易和城鎮農村的合作經濟組織相混淆。
農村集體經濟組織立法需要在集體成員權的基礎上進行，需要充分考慮農民的意愿，需要在法思想、法感情、法技術上共同發力，只有這樣，才能制定出一部人民滿意、社會認可的農村集體經濟組織法，才能不辜負最廣大最辛勞的農民朋友。
（作者系中國社會科學院學部委員，全國人大憲法和法律委員會委員，中國法學會民法學研究會常務副會長，中國鄉村發現網轉自：《人民政協報》2022年03月17日 第3版）
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