編者按：2024年中央經(jīng)濟工作會議強調(diào)，扎實推動高質(zhì)量發(fā)展，全面深化改革，并提出了2025年要重點做好的九個方面具體工作。2024年中央農(nóng)村工作會議指出，“堅持城鄉(xiāng)融合發(fā)展，進一步深化農(nóng)村改革，完善強農(nóng)惠農(nóng)富農(nóng)支持制度，全面推進鄉(xiāng)村振興”。為進一步深入學(xué)習(xí)領(lǐng)會2024年中央經(jīng)濟工作會議和中央農(nóng)村工作會議精神，引導(dǎo)學(xué)界加強和深化相關(guān)領(lǐng)域的研究，本刊編輯部邀請5位權(quán)威專家對其中部分重要內(nèi)容展開深度解讀，以饗讀者。
2024年中央農(nóng)村工作會議在分析當前“三農(nóng)”工作面臨的形勢和挑戰(zhàn)并系統(tǒng)部署2025年“三農(nóng)”工作時，明確指出要“完善農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易與生產(chǎn)協(xié)調(diào)機制”。這是落實習(xí)近平總書記關(guān)于確保糧食等重要農(nóng)產(chǎn)品穩(wěn)定安全供給一系列重要講話精神的具體體現(xiàn)，也是黨和政府在糧食安全取得歷史性成就基礎(chǔ)上為實現(xiàn)更高水平的保障而作出的重要部署。
糧食安全是“國之大者”，是實現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展、社會穩(wěn)定和國家安全的重要基礎(chǔ)。經(jīng)過改革開放40多年來的艱苦奮斗與不懈努力，中國在糧食安全保障方面取得了舉世矚目的成就，這既要歸功于國內(nèi)糧食綜合生產(chǎn)能力的不斷提升，也得益于中國全球領(lǐng)先的貿(mào)易開放程度和對外部糧源的有效利用，農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易已全面融入中國糧食安全。2024年，中國糧食產(chǎn)量突破7000億千克，是世界第一大糧食生產(chǎn)國，也是世界第一大農(nóng)產(chǎn)品進口國、第五大農(nóng)產(chǎn)品出口國。但中國糧食安全并非“高枕無憂”，而是需要在更高水平上加大保障力度。從國內(nèi)生產(chǎn)看，隨著收入水平提升和食物消費結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級，對動物性農(nóng)產(chǎn)品的需求持續(xù)增長，這意味著對包括飼料糧在內(nèi)的糧食總量需求壓力加大。而農(nóng)民種糧積極性卻由于糧食生產(chǎn)成本高、利潤低而明顯下降，資源環(huán)境約束趨緊更進一步加大了綠色可持續(xù)發(fā)展要求下“高位增產(chǎn)”的難度。從國際來看，日趨復(fù)雜的國際市場環(huán)境和失序的國際貿(mào)易治理，加大了國際農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易市場的波動和中國利用外部糧源的不確定性。因此，需要更深入地研判和分析今后如何更好地利用兩個市場兩種資源，完善農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易與生產(chǎn)協(xié)調(diào)機制，在更高水平上保障國家糧食安全。
一、該進則進：建立穩(wěn)定多元外部供應(yīng)體系，提升國際資源利用能力
盡管當前中國糧食安全保障處于歷史最佳時期，但考慮到國內(nèi)糧食消費需求尚未達到峰值、其剛性增長態(tài)勢延續(xù)，且資源環(huán)境所面臨的“硬約束”趨緊，糧食供需在今后相當長一個時期內(nèi)仍將處于脆弱的緊平衡狀態(tài)。隨著居民收入水平的提升和食物消費結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型升級，中國居民的食物消費品種逐漸從以糧食為主轉(zhuǎn)向包括谷物、肉類、蛋類、奶制品、水產(chǎn)品以及水果蔬菜等多個類型。不過，肉蛋奶等高質(zhì)量農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)，不僅水土資源耗費大，而且是甲烷和氧化亞氮等非二氧化碳溫室氣體排放的關(guān)鍵來源。如果這些農(nóng)產(chǎn)品全部由國內(nèi)來生產(chǎn)，不但會擠壓國內(nèi)糧食生產(chǎn)所需要的水土資源空間，也將對有限的生態(tài)環(huán)境承載力帶來巨大挑戰(zhàn)。中國的基本國情決定了應(yīng)把有限的水土資源優(yōu)先保障國內(nèi)糧食生產(chǎn)。適度進口，能夠在滿足居民多樣化、品質(zhì)化消費需求的同時，為糧食生產(chǎn)讓出更多的水土資源利用空間，助力糧食安全的持續(xù)實現(xiàn)。從這個角度來說，中國的糧食安全必須走合作安全之路，合理且充分地利用外部市場和資源，即“該進則進”。
然而，盡管國際農(nóng)產(chǎn)品市場可以成為國內(nèi)農(nóng)產(chǎn)品市場的重要補充，但近年來全球農(nóng)產(chǎn)品市場環(huán)境的波動和不安全因素加劇，使得中國利用國際市場的不確定性加大。一方面，極端氣候、地區(qū)緊張局勢、農(nóng)產(chǎn)品金融化與能源化、物流中斷等多方面因素疊加，成為中國糧食進口的安全隱患；進口農(nóng)產(chǎn)品種類和進口來源地相對集中的結(jié)構(gòu)特征，進一步使得中國在面對波動性、不確定性和風(fēng)險性加劇的國際市場時，防范外部風(fēng)險和增強供應(yīng)穩(wěn)定性的能力受到明顯削弱。另一方面，在高度開放條件下，中國農(nóng)產(chǎn)品進口調(diào)控手段十分有限，邊境保護措施的“防火墻”作用難以有效發(fā)揮，在國內(nèi)外價差較大時外部低價農(nóng)產(chǎn)品會大量、無序地進入國內(nèi)市場，沖擊國內(nèi)農(nóng)產(chǎn)品供求平衡體系，給國內(nèi)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)帶來負面影響。
推動建立穩(wěn)定多元的外部市場供應(yīng)體系，是利用國際資源助力實現(xiàn)更高水平糧食安全的關(guān)鍵。一是要加強農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易風(fēng)險監(jiān)測預(yù)警體系建設(shè)。強化對糧棉油糖肉蛋奶等大宗農(nóng)產(chǎn)品國際市場的監(jiān)測、研判、預(yù)警等基礎(chǔ)性工作，及時跟蹤重點國家、市場、農(nóng)產(chǎn)品的供需和貿(mào)易動態(tài)，積極利用“兩反一保”措施，切實提高應(yīng)對國際市場波動和風(fēng)險的能力。二是要深入推進農(nóng)產(chǎn)品進口多元化戰(zhàn)略。通過加大順應(yīng)消費轉(zhuǎn)型升級的多元化農(nóng)產(chǎn)品進口力度，更加高效地利用外部農(nóng)產(chǎn)品市場，降低國際糧源利用不確定性風(fēng)險。三是要積極構(gòu)建中方更具有主導(dǎo)權(quán)的全球農(nóng)產(chǎn)品供應(yīng)鏈，依托“一帶一路”倡議、區(qū)域全面經(jīng)濟伙伴關(guān)系協(xié)定等多邊協(xié)議框架，通過支持和培育大型糧食企業(yè)或國際大糧商，強化對國外糧食、資源、物流、倉儲及關(guān)鍵環(huán)節(jié)和運輸節(jié)點的投資與布局，形成對國際農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)業(yè)鏈和供應(yīng)鏈的控制權(quán)與話語權(quán)，確保外部糧源供應(yīng)的低風(fēng)險和高穩(wěn)定。
二、該保力保：筑牢國內(nèi)穩(wěn)產(chǎn)保供能力根基，推動實現(xiàn)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展
在強調(diào)“該進則進”的同時，也必須清楚地認識到，對于有著14億多人口的中國，糧食安全始終需要“以我為主”。一方面，與中國谷物消費需求相比，國際谷物貿(mào)易總量是相對有限的，目前全世界正常年景下每年能進入國際貿(mào)易的谷物不到5億噸，即便中國把這些都購買了，也滿足不了國內(nèi)消費需求；另一方面，倘若中國照搬其他一些已進入經(jīng)濟發(fā)達階段、同樣人多地少的東亞經(jīng)濟體的做法，以主要依靠國際市場的方式來滿足國內(nèi)食物消費需求，國際市場很難承受得住中國巨大的進口需求壓力，且更容易招致不可預(yù)測的市場風(fēng)險和國際輿論。由此可見，“該保力保”仍將是保障國家糧食安全必須始終堅守的底線。
需要看到的是，在糧食消費需求提檔升級與資源環(huán)境“硬約束”長期并存的局面下，中國糧食國內(nèi)穩(wěn)產(chǎn)保供的壓力也相應(yīng)增大。首先，傳統(tǒng)粗放型農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式難以為繼。長期以來，中國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)高度依賴化肥、農(nóng)藥等化學(xué)品的高投入以及對水土資源的高強度開發(fā)，導(dǎo)致資源環(huán)境這根弦越繃越緊，不僅極大地增加了食品質(zhì)量安全風(fēng)險，而且給農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展帶來巨大挑戰(zhàn)，轉(zhuǎn)型升級任務(wù)刻不容緩。其次，糧食等大宗農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)競爭力持續(xù)下滑。與“新大陸”國家相比，中國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)在經(jīng)營規(guī)模和成本競爭力上先天不足，且隨著工業(yè)化、城市化的推進以及農(nóng)村人口結(jié)構(gòu)的變化，糧食等大宗農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)成本步入快速上升通道，農(nóng)民種糧效益低的問題越發(fā)突出，這進一步抑制了農(nóng)民種糧和地方抓糧“兩個積極性”，成為現(xiàn)階段制約國家糧食安全保障的突出瓶頸因素之一。最后，糧食生產(chǎn)的技術(shù)與政策保障支撐力度不足。雖然中國糧食產(chǎn)量已達7000億千克，但是，主要糧食的總產(chǎn)量增速和單產(chǎn)增速在放緩，機械、種業(yè)等關(guān)鍵核心技術(shù)與主要農(nóng)業(yè)發(fā)達國家相比依然存在較大的差距，政策的精準性與指向性也有待進一步提升。
面對國內(nèi)糧食中長期供需緊平衡的挑戰(zhàn)和壓力，夯實國內(nèi)穩(wěn)產(chǎn)保供能力根基，是推動實現(xiàn)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的重要抓手。一是要打好耕地“保衛(wèi)戰(zhàn)”，堅持“穩(wěn)數(shù)量”與“提質(zhì)量”并重。落實最嚴格的耕地保護制度，強化耕地數(shù)量、質(zhì)量、生態(tài)“三位一體”保護，采取“長牙齒”的硬措施，嚴守耕地保護紅線，同時加強糧食安全產(chǎn)業(yè)帶建設(shè)，深入推進高標準農(nóng)田建設(shè)與耕地質(zhì)量提升行動，確保耕地數(shù)量不減少、質(zhì)量有提升、產(chǎn)能不下滑。二是要構(gòu)建市場與政府協(xié)同推進、市場增效－政策支持－區(qū)域補償“三管齊下”的糧農(nóng)收益保障長效機制和政策支持體系。通過糧食生產(chǎn)層面的要素配置優(yōu)化、支持政策層面的創(chuàng)新組合優(yōu)化、產(chǎn)銷區(qū)橫向利益補償制度構(gòu)建的機制優(yōu)化，推動市場與政府協(xié)同發(fā)力改善資源優(yōu)化配置機制，切實保障種糧農(nóng)戶收益。三是要打好科技“攻堅戰(zhàn)”，因地制宜發(fā)展農(nóng)業(yè)新質(zhì)生產(chǎn)力。加快啟動種源“卡脖子”攻關(guān)計劃，強化育種基礎(chǔ)研究和創(chuàng)新能力升級，推動現(xiàn)代種業(yè)做大做強，推進信息、生物、新材料等高新技術(shù)在糧食產(chǎn)業(yè)中的應(yīng)用，補齊關(guān)鍵共性技術(shù)短板，助力提升糧食安全保障能力。
三、能出盡出：培育壯大農(nóng)產(chǎn)品出口新優(yōu)勢，促進出口持續(xù)穩(wěn)定增長
中國的糧食安全離不開世界，世界農(nóng)產(chǎn)品市場更需要中國。加入WTO二十多年來，中國不斷提升農(nóng)業(yè)對外開放水平，積極與世界共享中國大市場，不僅是世界第一大農(nóng)產(chǎn)品進口國，也是世界第五大農(nóng)產(chǎn)品出口國，在國際農(nóng)產(chǎn)品市場上占據(jù)重要地位。在大量進口不具有比較優(yōu)勢的土地密集型農(nóng)產(chǎn)品的同時，積極拓展有市場競爭力的農(nóng)產(chǎn)品的海外農(nóng)業(yè)市場，力爭“能出盡出”，不僅是緩解國內(nèi)農(nóng)產(chǎn)品供需結(jié)構(gòu)矛盾、促進農(nóng)業(yè)資源高效配置的重要方式，也為提高農(nóng)民收入、推動農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型升級以及在更高水平上實現(xiàn)糧食安全提供了重要動力。
然而，需要注意的是，雖然中國農(nóng)產(chǎn)品出口額呈現(xiàn)持續(xù)增長態(tài)勢，但受多方面因素影響，農(nóng)產(chǎn)品出口實際增速放緩，增長動力不足。一方面，傳統(tǒng)農(nóng)產(chǎn)品的出口競爭優(yōu)勢在逐漸喪失。決定農(nóng)產(chǎn)品進出口態(tài)勢的主要因素是價格競爭力，而受勞動力成本上升、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料價格走高和土地成本日益顯性化等因素的影響，國內(nèi)勞動密集型農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)的比較優(yōu)勢已不復(fù)存在。另一方面，《技術(shù)性貿(mào)易壁壘協(xié)定》（Agreement on Technical Barriers to Trade，以下簡稱TBT協(xié)定）和《實施衛(wèi)生與植物檢疫措施協(xié)定》（Agreement on the Application of Sanitary and Phytosanitary Measures，以下簡稱SPS協(xié)定）以其名義上的合理性、方式靈活性、手段隱蔽性以及作用有效性迅速成為農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易的主要保護措施，這對中國農(nóng)產(chǎn)品出口造成的負面影響不容小覷。新冠疫情發(fā)生后，世界貿(mào)易組織收到成員提交的涉農(nóng)產(chǎn)品TBT和SPS通報數(shù)量明顯增長，僅2020－2021年針對中國農(nóng)產(chǎn)品的通報數(shù)量就達到35項，水果、蔬菜、畜禽產(chǎn)品等傳統(tǒng)優(yōu)勢農(nóng)產(chǎn)品出口都受到了不同程度的影響。此外，產(chǎn)品加工度和技術(shù)含量較低、新型特色農(nóng)產(chǎn)品出口數(shù)量較少、產(chǎn)品附加值不夠高等問題也逐漸成為阻礙中國農(nóng)產(chǎn)品出口競爭力、出口穩(wěn)定性與可持續(xù)性提升的重要因素。
依據(jù)國際市場需求優(yōu)化國內(nèi)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)，培育壯大農(nóng)產(chǎn)品出口新優(yōu)勢，是提升農(nóng)產(chǎn)品國際市場競爭力和促進出口持續(xù)穩(wěn)定增長的根本途徑。一是要提高農(nóng)產(chǎn)品附加值，擺脫低價競爭路徑依賴。依托農(nóng)業(yè)國際貿(mào)易高質(zhì)量發(fā)展基地，培育打造一批產(chǎn)業(yè)集聚度高、生產(chǎn)標準高、出口附加值高、品牌認可度高、綜合服務(wù)水平高的農(nóng)業(yè)外貿(mào)骨干力量。二是要優(yōu)化農(nóng)產(chǎn)品出口結(jié)構(gòu)，減少單一產(chǎn)品依賴。按照國際市場需求變化調(diào)整生產(chǎn)結(jié)構(gòu)，培育新型特色產(chǎn)品，促進以速食產(chǎn)品、調(diào)味料、堅果類產(chǎn)品為代表的新型加工食品出口。三是要加強國際交流與合作。在積極參與國際標準和規(guī)則制定的同時，降低非關(guān)稅壁壘對中國農(nóng)產(chǎn)品出口的影響，依托“一帶一路”倡議、區(qū)域全面經(jīng)濟伙伴關(guān)系協(xié)定等積極拓展國際新興市場。
作者簡介：朱晶，南京農(nóng)業(yè)大學(xué)鐘山首席教授、經(jīng)濟管理學(xué)院博士生導(dǎo)師。主要研究領(lǐng)域為農(nóng)業(yè)經(jīng)濟管理、農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易、糧食安全等。中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《中國農(nóng)村經(jīng)濟》2025年第2期
(掃一掃，更多精彩內(nèi)容！)
