中共中央提出將縣域作為城鄉融合發展的重要切入點，縮小城鄉收入差距更是共同富裕的內在要求。針對縣域內城鄉融合發展究竟如何起步以及不同地區要重點解決的問題尚待厘清這一現實需要，通過總結全國五個地區的城鄉要素配置、產業互動發展和公共服務供給三大領域值得推廣的發展經驗，可以看出縣域內城鄉融合具有廣闊的發展前景。但是，當前發展仍面臨著人口持續流出、人力資源稀缺，財政基礎薄弱、有效投入不足，土地改革滯后、要素流動受阻等問題。為此，應順應人口流動趨勢，推動人才要素下鄉，完善財政管理體制，吸引資本要素投入以及健全城鄉土地要素市場化配置的體制機制和政策體系。
中共十九大報告提出2035年和本世紀中葉兩個階段的發展目標，即到2035年，在全面建成小康社會的基礎上，再奮斗十五年，基本實現社會主義現代化，全體人民共同富裕邁出堅實步伐；到本世紀中葉，把我國建成富強民主文明和諧美麗的社會主義現代化強國，全體人民共同富裕基本實現。實施鄉村振興戰略以來，我國在重塑城鄉關系、推進城鄉融合發展方面已取得重要進展。2019年4月，中共中央、國務院發布《關于建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系的意見》（以下簡稱《意見》），全面部署了城鄉融合發展的目標和重點任務。2021年中央一號文件提出，“把縣域作為城鄉融合發展的重要切入點，強化統籌謀劃和頂層設計，破除城鄉分割的體制弊端，加快打通城鄉要素平等交換、雙向流動的制度性通道”，從而找到了我國城鄉融合發展的現實途徑。2021年5月20日，中共中央、國務院發布《關于支持浙江高質量發展建設共同富裕示范區的意見》，明確提出“深入探索破解城鄉二元結構、縮小城鄉差距、健全城鄉融合發展的體制機制”，“推進以縣城為重要載體的城鎮化建設，推進空間布局、產業發展、基礎設施等縣域統籌，賦予縣級更多資源整合使用的自主權”等任務。那么，在縣域內城鄉融合發展究竟如何起步？經濟發展水平不同地區需要解決的關鍵問題都有哪些？回答上述問題，對于探尋具有中國特色的城鄉融合發展和共同富裕道路，促進鄉村振興和農業農村現代化具有重要的現實意義。本文結合2021年5—7月中國人民大學農業與農村發展學院課題組在山東省德州市（主要是平原縣、禹城市、陵城區）和諸城市、四川省成都市郫都區、江蘇省宜興市、安徽省桐城市等地的專題調研成果，探討縣域內城鄉融合發展的現實路徑。應該說，此次調研地點既反映了全國最為發達的長三角地區，也反映了中西部區域中心城市近郊區、東部農業產業化強市、中部地區普通縣域城市和華北平原地區的城鄉融合發展情況，具有較鮮明的代表性。
一、要素配置與城鄉融合
城鄉融合發展的重點是要素的市場化配置。《意見》強調，要堅決破除妨礙城鄉要素自由流動和平等交換的體制機制壁壘，形成人才、土地、資金、信息匯聚的良性循環，為鄉村振興注入新動能。長期以來，由于城市的收益率遠遠大于鄉村，因而各種資源、要素都是從鄉村到城鎮的單向凈流動。據測算，1978—2012年間，通過財政、金融機構和工農產品價格剪刀差等途徑，農村地區向城市地區大約凈流入資金26.66萬億元（以2012年價格計算）。其中，2008—2012年內約51.26%的資金通過金融機構從農村凈流入城市，資金總規模為28706.68億元。2019年，全國農民工總量達到29077萬人，其中流入到城鎮的大多為文化水平較高的中青年勞動力。2019年，農村居民家庭戶主文化程度為：未上過學占3.6%，小學程度占32.5%，初中程度占50.8%，高中程度占11.2%，大學專科程度占1.7%，大學本科以上占0.3%，而且近10年來未發生大的變化，其根本原因就是青壯年勞動力離開農村，到城鎮就業和居住。這一狀況使得鄉村振興缺乏必要的資源支撐，造成“巧婦難為無米之炊”的尷尬局面。在這次調研中發現，各地在促進各項要素從城到鄉的“逆流動”中均作了大量有益的探索。
（一）人力資源“城—鄉”流動
在農村人才極度短缺的大背景下，各地都基于當下的戶籍制度，采取措施積極吸引各類人才參與鄉村振興，實現人才由過去的“鄉—城”流動轉變為“城—鄉”反向流動。這些探索具有廣泛的推廣價值，以及深遠的理論和現實意義。
如山東省諸城市探索建立城鄉統一新型人口管理制度，全面放開落戶限制，探索構建以“政策性落戶為主體，引進人才落戶為有效補充”的落戶政策，推進人口一體化管理，實行政府、企業、社區三位一體的流動人口管理體系，通過配套就業培訓、生活補助、困難救濟等10條優惠政策招引“新諸城人”，自2018年以來，共引進各類人才超過1.9萬人，其中為涉農企業招引8600多人，極大地緩解了企業結構性缺工需求的矛盾，保障當地就業形勢持續穩定。此外，還加快培育新型職業農民力度，圍繞糧食、蔬菜、果茶、畜牧等農產品生產，推行“百名家庭農場主學歷提升”“千名青年農民技術培訓”“萬名本土人才培養”計劃，每年以基層黨組織為依托舉辦各類培訓班120期，培訓農民近2.5萬人次。
為了有效解決農業農村發展人才的不足，諸城市開展了黨支部聯建工作，積極推動城市人才下沉。具體做法是：積極整合城鄉之間、鎮域之內的黨建資源，本著“按需對接、優勢互補、資源共享、互利共贏”的原則，引導各級各類黨組織跨層級、跨區域、跨行業與農村社區網格黨支部建立聯建黨總支。其聯建方式：一是部門單位跨層級聯建，比如政法部門重點與亂村聯建，經濟部門、城市社區重點與窮村聯建；二是鎮域內網格黨支部跨地域聯建，采取強強聯合、強弱結對形式，鼓勵鎮域內強村與強村之間開展聯建共建，共享發展資源，引導鎮域內的黨建強村、經濟強村與班子軟弱、經濟薄弱村開展結對幫扶，增強發展后勁；三是企業和金融機構跨行業聯建，充分發揮企業、金融機構在人才、市場、資金、信息等方面優勢，引導171家企業和17家金融機構與農村網格黨支部開展聯建共建。聯建黨總支書記由城區黨組織書記擔任，副書記由農村黨組織書記擔任，委員由農村黨組織其他班子成員擔任。諸城市先后從聯建的市直部門單位選派189名優秀黨員干部擔任農村黨組織書記和第一書記，成立175支黨員專業服務小分隊，選派87名“金融顧問”、208名“發展顧問”在農村一線為鄉村振興提供精準服務。
再如四川省成都市郫都區實施“鄉村振興人才聚集工程”，吸引中心城區人口到近郊區居住、城市新增人口到近郊區就業，形成引人、聚財、活商的集聚效應。郫都區下有一個“明星村”叫戰旗村，該村創辦了四川戰旗鄉村振興培訓學院，聘任20名本地優秀村支部書記、致富能手在學院任教，制定“百名家庭農場主學歷提升”“千名青年農民技術培訓”“萬名鄉土人才培養”培訓計劃，實施“前廠后校”“田間課堂”“集體經濟”等培訓項目，為全區的鄉村振興培養了大批實用人才。郫都區還充分利用宅基地制度改革成果，利用置換出來的宅基地，向社會公開招募熱愛并愿意傳承鄉村文化、有社會公共服務能力并愿意進村落戶的各類人才，重點招引現代農業、鄉村旅游等8類緊缺人才，賦予其新村民資格，通過有償提供宅基地使用權使之能夠扎根村中。如該區棋田村利用騰退的宅基地吸引城市居民下鄉。在堅持集體土地有償使用、提供駐村服務的基礎上，第一批引進5名新村民，包括全國名老中醫、文化培訓師、園藝大師（有資格認證書），按照每平方米一次性支付1000元的價格有償提供每人300平方米宅基地（其中200平米作為工作室）40年使用權。新村民擔負提供公共服務或產業發展的責任，如老中醫在村中定期開設義診，文化培訓師免費興辦書畫幼兒培訓等活動，園藝大師發展園藝產業等，促進了當地的鄉村振興。郫都區還積極吸引本地在外人才返鄉，通過打造“創客郫都”歸雁經濟名片，建立在外人才信息庫和人才返鄉聯絡幫扶機制，在準入、稅收、土地、融資等方面制定扶持措施，吸引曾經“走出去”的成功人士“走回來”。兩年來，區級財政發放創業貸款近3億元，吸引2萬余人返鄉創業，吸納80余名返鄉人才進入村（社區）后備干部隊伍、36名復合型人才進入村“兩委”班子。
（二）農村土地要素市場化配置
土地要素市場化配置主要包括農村宅基地制度和農村經營性建設用地制度改革，前者主要是探索宅基地所有權、資格權、使用權“三權分置”，落實宅基地集體所有權，保障宅基地農戶資格權和農民房屋財產權，放活宅基地和農民房屋使用權，鼓勵農村集體經濟組織及其成員盤活利用閑置宅基地和閑置房屋，從而提高農民的財產性收入；后者即探索村集體在農民自愿前提下，依法把有償收回的閑置宅基地、廢棄的集體公益性用地等轉變為集體經營性建設用地入市，從而提高農村集體經濟收入。
如山東省德州市陵城區積極爭取棚戶區改造、土地增減掛鉤等扶持政策，以人口聚集度較高和商業基礎較好的糜鎮為中心開展農民社區建設。該區運用農村宅基地和集體經營性建設用地置換出960畝城鎮建設用地，拆遷村莊11個，安置村民1.2萬人，建設建筑面積為50萬平方米的農民社區。農民住進小城鎮后1萬多人的社區需要服務，引發了第三產業，為住進社區的農民提供了就業崗位；原來耕種的土地入股到黨支部領班的合作社，形成農業園區，促進了新型職業農民的誕生；農轉居置換出的建設用地建成工業小區，吸引了大量外來企業和回鄉創業人員在糜鎮工業園區投資，陸續投資建成了紡織廠、制鞋廠、服裝加工廠、木器加工廠、電動車加工廠等10余家勞動密集型企業，為轉居農民提供了較充分的就業機會。農民社區、農業園區、工業小區“三區”建設，推進了農村城鎮化、農民市民化、農業現代化和鄉村振興，農民社區建設起到了“四兩撥千斤”的作用。
江蘇省宜興市早在1990年代鄉鎮企業轉軌改制時就開展了集體經營性建設用地入市探索，當時實行的是以“土地使用權上繳款”代替“企業經營上繳款”的農村集體建設用地管理模式，后來全面實施集體建設用地年租制，除了宅基地和公共設施、公益事業用地，各類鎮村企業使用集體用地的，全部實行租賃供地。近年來，宜興不斷深化農村集體經營性建設用地租賃入市改革，明確了土地租賃范圍、年限、租金標準和收繳管理，主要有三類做法：一是長租短約，即由農村集體經濟組織與用地單位簽訂農村集體經營性建設用地使用權租賃合同，用地單位每年支付給村集體租金。具體租賃年限由市自然資源局、集體經濟組織和用地者在租賃合同中約定，這一方式能夠保證農民既不失去土地所有權，還能長期享受土地增值收益，也能夠穩定企業家的投資信心。二是村賬鎮管，為防止村干部在集體經營性建設用地使用權對外租賃過程中可能產生的尋租行為，宜興市規定農村集體經濟組織的土地租賃資金須接受鎮政府的監管，保障集體經濟組織成員的權益，堵塞集體資產流失漏洞。三是先租后讓，農村集體經營性建設用地目前只采用租賃的方式供地，但如果企業發展到一定階段，能夠按照前期合同約定建設和投產，則可以提出申請將其租賃農村集體經營性建設用地轉為國有土地出讓，經過自然資源、發改、環保等相關職能部門聯合審批后辦理國有土地出讓手續。通過上述措施，既能夠充分保證農民的合法權益、帶動農民增收，又激活了城鄉要素市場、提高了土地利用效率、促進了資源的優化配置。
二、產業發展與城鄉融合
中共十九大提出鄉村振興戰略。2019年6月，國務院發布《關于促進鄉村產業振興的指導意見》，其核心思想就是突出優勢特色，做強現代種養業，并在此基礎上延長產業鏈，促進一、二、三產業融合發展。產業興旺是鄉村振興和城鄉融合的基礎，在鄉村振興過程中如何提升農業發展質量，如何促進農村一、二、三產業融合發展，是兩個必須要解決的問題。
（一）提升農業發展質量
農業高質量發展是產業興旺的標志之一。從調研地區看，發達縣市農業產業鏈完整，農產品質量高，農民職業化初步實現。如宜興市由政府牽頭，4家企業市場經營主體負責建設，打造健康稻米全產業鏈，種植端與江蘇省農科院合作開展優質食味和功能性營養健康稻米品種，與南京農業大學、江蘇省農科院等科研院校合作建設農業科技服務中心，發揮農業技術研發與轉化、農產品質量檢測、農業大數據收集處理等功能；加工端新建優質大米生產線項目，與江南大學等合作研發營養大米和功能性大米；銷售端實施品牌戰略，搭建專業線上線下營銷團隊，自建電商銷售平臺。總體來看，隨著工業化、信息化、城鎮化的不斷發展，宜興市將大量資本和技術要素投入到了農業產業之中，現代農業雛形基本形成，按照2021年中央一號文件的要求，完全能夠在2025年率先基本實現農業現代化。
郫都區圍繞發展都市型現代農業，積極發揮天府水源地、都江堰首灌區優勢，堅持農產品的綠色、高端、高質、高效方向，大力發展綠色農業、有機農業。該區形成綠色食品原料標準化生產基地30萬畝、有機農業基地1萬畝，綠色有機農業覆蓋面達到68%。同時，積極培育新型農業經營主體，擁有市級以上農業產業化企業36家、農民專業合作社343家、家庭農場133個，以“有機農場示范園（合作社/家庭農場）+小農戶”“企業工廠化生產”“外貿出口公司+新型農業經營主體”等模式，培育唐元韭黃等優質農產品（冠軍單品）6種，制定有機蔬菜生產技術規程4個，發布地方生產技術標準4個，提升主要農作物全程機械化水平達91.38%，建成農產品出口備案基地7個、6300畝（其中食用菌按1萬袋折合1畝），推動綠色有機種植生產技術推廣面達95%以上，韭黃、生菜、圓根蘿卜等6類產品全部實現出口創匯。總體上看，郫都區農業發展主要圍繞成都市區農產品的有效供給，屬于典型的都市型農業發展模式，在率先基本實現農業現代化進程中走在前列。
（二）構建農村一、二、三產業融合發展體系
三產融合是適應城鎮化水平不斷提高、城鄉居民恩格爾系數不斷降低應運而生的新的產業發展形態，是農業發展方式轉變的表現之一。2015年中央一號文件首次提出“推進農村一二三產業融合發展”，此后，這一政策成為農業農村政策的重要組成部分。《意見》也提出“構建農村一二三產業融合發展體系……健全鄉村旅游、休閑農業、民宿經濟、農耕文化體驗、健康養老等新業態培育機制”。在一定程度上，三產融合已成為推動實現農業現代化的重要標志之一。本部分無暇歸納實踐中三產融合的形態，僅就調研情況予以討論。
郫都區面向成都這一中心城市對農村要素的需求開展農村一、二、三產業融合發展。首先，聚焦高端產品，高水平發展農副產品加工業。按照“集中、集聚、集群”的理念，以中國川菜產業化園區為載體，通過企業集群推進精深加工產業發展，構建以郫縣豆瓣、復合調味品和川菜工業化產業為主的五大產業鏈，致力建設中國國際農產品加工產業園。截至2019年，全區實現農產品加工產值150億元，市級以上龍頭企業實現銷售收入95億元、利潤4.5億元、稅收2.7億元。其次，該區深入挖掘農村生態價值，充分整合低效農用地、閑置宅基地、荒灘地和水面，植入農業、文旅等產業項目，打造集“吃、購、娛、游”為一體的新型農家樂。再次，圍繞投資修復林盤群落，引進“種業硅谷”等項目，建成袁隆平雜交水稻科技館、水隱桑田等全國中小學生研學實踐基地，營造研學游學新場景。該區還引入文旅公司，整合閑置農房、林盤等資源，打造共享農莊、共享田園，形成農科村、安龍村等5個民宿群落，打造林盤中的“川西民宿酒店”。由于優越的區位優勢，郫都區的一、二、三產業融合發展水平在這次調研的縣、市、區中最高。
諸城市是農業產業化發源地。21世紀以來，尤其是中共十八大以來，重點支持得利斯、佳士博、華昌、和生等農業產業化龍頭企業延伸拓展產業鏈、價值鏈，規范提升農業專業合作社、家庭農場、種養大戶，大力發展農業社會化服務組織，不斷探索新型農業產業化經營模式。該市建成華山榛業、竹山生態谷、蘋果樂園、東方田園、龍湖綠園、匠心谷等一批多業態、多功能的田園綜合體，建設農業園區114個，農旅融合項目30個，形成涵蓋肉食品、糧油、蔬菜、茶葉四大系列400多個品種的產業鏈。該市還重點探索了產業化模式中龍頭企業和農戶之間的利益關系。在種植業領域探索了“按揭經營”模式，即針對現代高效農業投入大、農民自身投資能力弱的現狀，引導龍頭企業和農戶結成更加緊密的利益共同體。如該市以禾融公司為龍頭，探索“企業投資、農戶按揭經營”模式，2020年新發展大櫻桃和矮化密植蘋果2萬畝。據測算，一個占地3畝的智能櫻桃大棚，總投入30萬元，農戶只需交納首付6萬元即可使用，每畝收入10萬元以上，扣除費用和成本，每畝純收入6萬元以上全部歸承包農戶所有。櫻桃種植的品種、技術、品牌打造、產品銷售等由企業負責。在養殖業中探索“拎包經營”模式，即由諸城市財政設立肉雞產業發展基金，撬動龍頭企業總投資30億元，建設億只肉雞產業生態項目。由企業發揮資本市場渠道并配套銀行貸款等間接融資工具，先期建設現代化養殖基地，由農戶免費使用，并為農戶提供全程技術指導、疫病防控、飼料供應、屠宰加工、糞污無害化處理等服務。按照“互利共贏、風險我擔”的原則，實施“每出欄一只雞最低凈收入2元”的保價回收政策，讓農戶實現“零投資創業、零風險養殖、高收入發展”，帶動養殖產業加快轉型升級、提高養殖農戶收入。初步估算，建設一個占地4畝的養殖場，雞棚投資約100萬元，由農戶“零租金”使用。智能設備投資約100萬元，由農戶從出欄肉雞的收入中按揭償還，10年內還清后，設備產權歸農戶所有。養殖戶投入使用后，年出欄肉雞超過20萬只，扣除設備租賃費及其他養殖費用后，每年可實現凈收入30萬元以上。總體而言，諸城市農業產業化水平在調研縣、市、區中最高，在率先基本實現農業現代化進程中創造了獨特的“諸城模式”。
宜興市的三產融合具有明顯的發達地區特征。該市重點發展鄉村休閑旅游業，探索發展精品民宿、旅游休閑、文化創意等新產業、新模式，實現了由單一的觀光游為主轉變為觀光、休閑、體驗、度假兼具的全新業態。目前共有各類鄉村旅游區（農家樂）800余家，其中星級鄉村旅游點有217家，且涌現了一批有品牌有特色的鄉村休閑度假綜合體。其中，西渚鎮白塔村以美麗鄉村建設為契機，將生態資源和民俗資源融合，把發展生態農業園區、挖掘地方歷史和名人文化有機融入鄉村旅游發展中，形成了以生態文化旅游、田園觀光采摘等三產為引領，以清潔、環保、亞麻、紡織等二產為抓手，以南天竹、特色瓜果種植等一產為基礎的生態與產業融合發展模式。該村打造了白塔生態、白塔旅游、白塔文化、白塔農業和白塔味道等系列產品，形成了五大園區、七大展館、八大高效農業（南天竹、櫻花、茭白、特色瓜果、苗木、富硒大米、茶葉、芳香植物），積極推動農旅融合發展。白塔村利用豐厚的歷史文化底蘊和生態資源吸引了3.8億元的民間資金參與鄉村旅游與美麗鄉村建設，打造了7.6平方公里鄉村旅游區，建成了興望文化園、甲有生態園、白塔文旅園、云芯山莊、牽稼園等五大觀光旅游景點，形成了“觀光旅游”“休閑采摘八小時”“吃住白塔三天”的旅游模式。目前，可同時接待游客1000人，年均接待量達80萬人次。2020年，白塔村人均收入突破5萬元，村級可支配收入達800多萬元，形成了農民收入新路徑，村民獲得感和幸福指數大大提高。
三、公共服務與城鄉融合
縣域內實施城鄉融合發展的重點在于建立健全城鄉基本公共服務普惠共享的體制機制，推動公共服務向農村延伸、社會事業向農村覆蓋，推進城鄉基本公共服務標準統一、制度并軌。這就要求建立城鄉教育資源均衡配置機制、健全鄉村社會保障體系，加快推動鄉村基礎設施建設提擋升級，實現城鄉基礎設施統一規劃、統一建設、統一管護。
（一）推進城鄉教育資源均衡配置
調研中發現，各地都在積極優先發展農村教育事業，建立以城帶鄉、整體推進、城鄉一體、均衡發展的義務教育發展機制，推進城鄉教育資源均衡配置。一方面，推動教師資源向鄉村傾斜，通過穩步提高待遇等措施增強鄉村教師崗位吸引力；另一方面，完善教育信息化發展機制，推動優質教育資源城鄉共享。
宜興市圍繞促進教育資源在城鄉間的流動和交換，制定并實施了許多有力措施。2016年，宜興市政府辦公室印發《宜興市鄉村教師支持計劃實施細則（2016—2020年）》，對城鄉學校的教職工編制、崗位統籌實施動態管理，并逐步建立起統籌規劃、統一選拔的教師補充機制。一是在招聘計劃中切出一定的指標用于鄉村教師。二是實行新教師農村服務期制度，明確新教師在農村學校服務滿3年可以在農村學校之間流動，服務滿5年可以向城區學校流動。三是在職業發展空間上，規定城區義務教育階段學校擬提任的校級副職領導和中層干部必須有2年以上鄉村學校工作（支教）經歷，城區學校義務教育階段的教師職稱評定、評優評先等過程中同樣將鄉村學校任教經歷作為硬性指標，以鼓勵城區學校教師向農村學校流動。四是健全教師定期交流制度，實行農村教師向城區流動招考制，通過雙向機制設計，促進了教師在城鄉學校之間、中心校與非中心校之間有序流動，全市的教師校際流動率達到了15%以上。五是在職稱評審、骨干評定、績效考核等方面，按照一類、二類、三類學校為鄉村教師分別提供每月300元/人、500元/人與700元/人的崗位補貼，所有村小（辦班點）教師每人每月另增崗位補貼200元，農村骨干教師還可享受城區骨干教師考核獎勵的2倍。
早在2002年，宜興市便啟動了城區與農村學校掛鉤結對扶持活動，形成了專項結對、全面幫扶、教育共同體等三種類型的學校發展共同體，根據共同體的不同類型、不同項目，設定了不同標準的年終綜合考核制度。其中，專項結對包括創建結對幫扶（主要針對擬創建義務教育現代化學校與省優質園的學校進行結對幫扶）、弱項結對幫扶（主要針對幫扶學校管理上的薄弱環節或薄弱學科針對性結對幫扶）、促強結對幫扶（針對學校學科或師資或項目本身有一定基礎進行針對性幫扶）三類。全面幫扶即將整體辦學水平較低的學校與水平較高學校結對，對被幫扶學校給予管理指導、師資帶培，進行教學共同研討和資源共享，幫扶周期為2年。教育共同體即將優質學校與薄弱學校連為一體，由幫扶學校向被幫扶學校派出管理團隊參與管理，或派駐常務副校長帶領管理團隊并主持日常管理，周期為2年。兩校在人事、經費、內部管理、師資建設等方面統一安排，靈活流動，形成一體化管理模式，年終實行捆綁式考核，以幫扶成效作為兩校年終評先的依據。
桐城市圍繞城鄉教育資源均衡配置，通過統一規劃布局、建立城鄉教育聯合體和完善校車運營系統展開。在學校布局上，每個鎮原則上設置1—2所初中、1—6所小學、1所中心幼兒園，并把建設九年一貫制學校作為農村義務教育階段學校的發展方向。在學校管理上，致力于推動一體化規范管理，桐城市于2017年暑期組建設立了12個學區管理委員會來承擔本學區內義務教育、學前教育的管理職責，成立當年即撤并近100所村小學、教學點，推動1100余名教師實現了跨校交流。截至2020年6月，桐城市共撤并80所學校，包括72所小學，2所初中，6所高中。在此基礎上，按照“以城帶鄉，城鄉統籌”的形式，推動城區教育資源豐富學校與教育資源匱乏的農村學校建成辦學教育集團，發揮優質教育資源的輻射、示范和帶動作用，推動融合辦學。
諸城市以建設高素質教師隊伍作為重點來提升教育發展質量，促進城鄉教育均衡發展。自2015年至2020年，全市每年招聘500名優秀大學畢業生充實教師隊伍，優先按“退補相當”原則補充編制內教師，其余缺額部分招聘聘用制教師。自2016年以來，共招聘新教師2332人，其中70%以上新聘教師被安排到農村學校任教，有效緩解了縣域優秀人才和緊缺教育人才的緊張現狀，進一步優化了教師隊伍專業結構。在此基礎上，諸城市積極完善教師交流輪崗制度，探索城鄉教師交流輪崗新路徑，制定《諸城市校長教師交流輪崗實施方案》，積極引導城區優秀校長和教師向農村學校、薄弱學校有序流動，建立市域內教師在城鎮學校和農村學校、優質學校和薄弱學校之間雙向流動的長效機制。為有效促進教育資源的均衡配置，諸城市還建立了城鄉學校互助共同體，實施學片式管理模式。在互助共同體內，建立和完善教育教學一體化機制，實施統一的教育教學管理和指導，建立共同體內部教研活動制度、集體備課制度、教師隊伍培養制度、教學質量監測制度等“統一制度”，促進共同體內教師的互助溝通、共謀發展，全面提升教育教學質量。
（二）健全農村社會保障體系
調研縣、市、區不斷完善統一的城鄉居民基本醫療保險、大病保險和基本養老保險制度，健全城鄉醫療服務體系、統籌城鄉社會救助體系。首先，完善相關政策制度，加強鄉村醫療衛生人才隊伍建設。其次，健全網絡化服務運行機制，鼓勵縣醫院與鄉鎮衛生院建立縣域醫共體，全面建立分級診療制度。再次，通過構建多層次農村養老保障體系并做好城鄉社會救助兜底工作，織密兜牢困難群眾基本生活安全網。
以宜興市為例。該市早在2015年1月就正式實施了城鄉居民基本醫療保障體系并軌，將新型農村合作醫療和學生醫療保險制度實行一體化整合。2015年，各類學校的在校學生醫療保險年籌資標準為260元/人（財政補貼160元/人），具有當地戶籍的其他城鄉居民的年籌資標準為580元/人（財政補貼400元）。自城鄉居民醫療保險統籌以來，覆蓋規模、繳費標準和醫保待遇逐年提高，2021年普通居民年籌資標準提高到1380元/人，其中財政補貼920元。屬地管理的全日制高等院校在校學生年籌資標準提高到1120元/人，其中市級以上財政補貼920元/人。其他各類學校在校學生年籌資標準提高到1200元/人，其中市級及以上財政補貼920元/人。2017年宜興市開展城鄉居民大病保險，當年籌資標準為職工40元/年，城鄉居民（含學生）30元/年，保險起付標準為2萬元，且分段進行賠付。
宜興市于2011年已正式開始城鄉居民養老保險的統籌并軌工作，經過幾年的調整提高，2019年市政府審議通過《宜興市城鄉居民基本養老保險辦法》，并出臺了實施細則，對于最低500元繳費檔次的參保人員，政府每人每年補貼90元，且每增加一個繳費檔次，補助遞增20元。早在2013年，江蘇省已將被征地農民納入了即征即保、應保盡保、分類施保、逐步提高的城鄉社會保障體系，保障了被征地農民的長遠利益。
（三）推動鄉村基礎設施建設
調研縣、市、區積極健全城鄉基礎設施一體化建設和管護機制，推動鄉村基礎設施建設提檔升級，明確鄉村基礎設施的公共產品定位，實現城鄉基礎設施一體化發展，推動城鄉基本設施方面的公共服務供給機制融合。
以郫都區為例。該區推進城鄉公共基礎設施、保險體系、文化服務、適齡教育等均衡配置，落實了公共基礎設施管護責任，提升公共服務供給質量。首先，遵循“小規模聚居、組團式布局、微田園風光、生態化建設”原則，在保證耕地紅線的前提下，結合農村綜合改革，建設適度規模聚居點，重塑農村新型社區，從根本上改變農村居民生產、生活方式，打造了戰旗“中國美麗休閑鄉村”、青杠樹“中國十大最美鄉村”等一批院落美、產業強的人居環境示范村，為打造美麗中國城鄉融合人居樣板作出了“郫都探索”。其次，創新推進農村廁污、廚污、洗滌污水“三水共治”，助力打贏農村“污水革命”攻堅戰。該區創新隔離池分流、調節池收集“三水合一”模式，統一標準建設餐廚廢水隔油池、廁所污水沉渣池、戶外調節收集池“三池”，推動農戶居家生活污水全部實現油污、糞渣、廢水、污水分離和統一收集，分別根據院落區位條件、村民戶數、污水排量等差異，統一處理標準，接入市政污水管網和新建接入一體化設施。2019年，郫都區農村生活污水處理覆蓋率達到86%，截至2020年底，完成農村戶用廁所改造27794座。再次，探索“協同共管”，破解公共設施維護難題。該區堅持政府“軟要求”與村規“硬約束”相結合，引導社會專業力量參與，建立長效管理機制，推動共建共管共享。一是由政府統領規劃配套，指導村規劃編制，推動環境整治與產業規劃、國土空間規劃、項目安排等銜接，建立領導聯系包村、專題匯報評比、季度競進拉練等機制，推動基礎設施覆蓋全部村落。二是采取購買社會團隊服務方式，市場化采購“第三方測評服務”和“設施運維服務”，由中標單位負責對全域村落實施月度抽查和一體化設施實施定期檢查維護。三是在建設管理中，充分發揮村集體的作用。村村建立《村規民約》《院落公約》，推動設施管理養護與最美鎮、最美村、最美院落、最美家庭獎勵以及文明家庭評選、先進個人評比、集體收入分紅等掛鉤。
四、存在問題與政策建議
（一）縣域城鄉融合發展中存在的問題
1.人口流動方向以大中城市為主，縣域人力資源稀缺。首先，從總體來看，中國人口流動趨勢仍然是主要面向“長三角”“珠三角”等東部發達地區的大中城市和區域性中心城市，廣大中西部縣級城市以及東部地區的部分縣級城市面臨嚴重的人口流失壓力。如桐城市作為本次調研選擇的中部地區普通縣級城市，近十年來常住人口減少7萬人，降幅達10.66%。諸城市作為東部地區發達縣級城市，十年間常住人口降低了0.74%，而這十年中國總人口數量增加了5.38%。宜興市十年間常住人口盡管增加了4%，但同樣低于全國平均水平（5.38%）。可見，以諸城市為代表的東部區域和中西部區域的普通縣級城市人口凈流出現象廣泛存在，甚至高度發達的長三角地區縣域人口增速也不樂觀。
其次，我們將所調研地區隸屬的地級市納入分析，諸城隸屬的濰坊市十年間常住人口增速僅為3.31%，低于全國平均水平，其占山東省人口比重十年間下降0.24%。桐城隸屬的安慶市十年間常住人口數量下降超過30萬，降幅達6.87%，其占安徽省人口比重下降0.69%。郫都隸屬的成都市與宜興隸屬的無錫市十年間常住人口分別增加了471萬和108萬，其中無錫常住人口增加的主要區域也是惠山區、錫山區等市區。諸城與郫都十年間農村常住人口分別減少了10萬和19萬，分別下降了20%和50%。就我們所調研的省級層面來看，十年間，安徽農村人口減少超過849萬，四川減少1189萬。在區域發展層面來看，十年間，東部地區人口占全國比重上升2.15個百分點，中部地區人口所占比重下降0.79個百分點。由此可以看出，人口流動方向上絕大多數縣域城市并不占優勢，長此以往，以縣域為載體推進城鄉融合發展面臨人口流出的巨大壓力。
縣域經濟發展人力資源稀缺還體現在人口老齡化和人才要素的短缺上。不僅農村常住人口中老齡化問題十分嚴重，中西部以及部分東部地區縣級城市也面臨較大壓力。根據第七次人口普查統計數據，全國60歲以上人口占比為18.7%，其中65歲以上人口占比達到13.5%。宜興市60歲以上人口占比為25.23%，而這一數字無錫市平均水平僅為19.75%。諸城市60歲以上人口占比達到22.96%，65歲以上人口占比達到16.71%；桐城市這一數字分別是21.73%和17.77%。按照聯合國的標準，上述三市均進入中度老齡化階段。調研發現，縣域勞動力素質同樣不容樂觀。作為全國百強縣第六位的宜興市，具有大學及以上文化程度的人口占比約為16.08%，僅略高于全國平均水平（15.47%）。而諸城市僅為10.48%、桐城市為11.35%，均遠低于全國平均水平。
因此，就縣域發展而言，中西部普通縣級城市仍然是人口流出地區，甚至以諸城市為代表的東部地區發達縣級城市人口也面臨人口流失壓力。人口流出對當地消費、投資等經濟活動產生不良影響的同時，長期來看，考慮老齡化的加劇，人口流失問題與人口結構問題必將成為縣域經濟社會發展的突出制約。
2.縣域財政實力薄弱，城鄉融合投資不足。多年來，農村土地要素大量“進城”，但土地要素增值收益“取之于農、用之于城”。據統計，2013—2018年，中國土地征用面積累計超過105.07萬公頃，與此同時土地出讓收入累計達28萬億元，扣除成本性支出后，土地出讓收益5.4萬億元，但土地出讓支出用于農業農村資金僅占土地出讓收入的6.6%，直接用于農業農村比例偏低，加之歷史積累欠賬多，城鄉差距大，因而推進城鄉融合發展的公共服務供給、基礎設施建設等只能依靠財政投入。但地方財政尤其是縣域財政實力薄弱，公共服務水平不足，嚴重制約城鄉融合發展進程。
自分稅制改革后，中國財稅方面呈現“財權上移，事權下移”的趨勢。一方面，總體來看，稅收收入初次分配中越來越集中到中央政府；另一方面，公共支出卻主要由基層政府的財政來負擔。很長一段時間內，這種財權與事權劃分的不對稱導致了基層政府的財政困境，財權是逐級向上集中，事權卻逐級向下轉移，越是基層財政，其財政壓力越大。據統計，1990年地方財政收入占比為全國的69.72%，到2010年加上再分配因素已達到87.79%；2019年地方政府一般公共預算收入占比超過90%。因此，造成地方財政困難的主要原因不是地方收入過少，而是各級政府事權、支出責任和財力不相適應。在支出方面，財政民生支出剛性增長,如社會保險為代表的基本公共服務領域的事權和支出責任的絕大部分在地方，同時轉移支付與專項支付的管理體制削弱了縣級地方政府因地制宜統籌安排資金的能力。此外，財政支出責任不明確，許多地方存在著“上級點菜、下級埋單”的問題，縣級政府往往話語權較弱，更加劇了縣級財政支出壓力。
以本次調研的縣、市、區為例，宜興市作為財力最發達的縣級城市之一，2020年一般公共預算收入與支出分別為127.59億元、172.44億元，一般公共預算收支比為1∶1.35。郫都作為區域中心城市的近郊區，2020年一般公共預算收支比為1∶1.47，諸城為1∶1.32，地方財力最差的桐城市的一般公共預算收支比為1∶1.75，財政壓力由此可見一斑。財政收支壓力直接影響當地公共服務的供給，造成許多地區城鄉最低生活保障水平不一。就本次調研的地區來看，2020年諸城市農村最低生活保障月人均標準僅為城市的75%。
推進縣域內城鄉融合發展的資金要素供給不僅需要依靠財政資金，社會資本的投入同樣值得重視，但由于工農業不同的生產率決定了要素報酬，涉農產業發展往往容易形成分工滯后和產業集群受限的局面，規模優勢難以發揮，影響參與市場競爭，資本收益率低下，導致農業產業鏈水平不高，農業生產主體通過農業生產獲取的產品附加值較低。調研發現，即使在宜興、諸城這樣的發達地區縣級城市，社會資本真正投資于第一產業的也極少。
3.產權改革滯后，土地要素互動受阻。推動城鄉融合發展，暢通城鄉經濟循環，重要前提是構建相對統一的城鄉經濟發展空間格局。只有形成科學、合理的城鄉產業空間布局，統一均衡的城鄉居民收入消費水平，才能有序推動城鄉產業協同發展，推動城鄉要素重新組合，進而釋放農村居民的消費和投資潛力，帶動城鄉資源跨界高效配置，促進城鄉要素互聯互通。毋庸諱言，現階段中國城鄉經濟發展仍然呈現明顯的空間割裂，要素難以互動和重新組合配置，其原因很多，而農村產權制度改革滯后是關鍵因素。一方面，農村大量人口遷移進城并且購置房產，2018年進城農民工家庭在城鎮購買住房的占比達到19%。以本次調研數據為例，購置城鎮房產的農村家庭占比大約為30%，但農村建設用地面積并未減少，農村國土空間開發低效。另一方面，大部分農村地區村莊住房建設規劃滯后，加之歷史因素造成的宅基地管理不力，宅基地多占、亂占問題仍突出，宅基地閑置和浪費現象也十分嚴重。
調研發現，縣級政府新增建設用地指標和農用地轉建設用地指標有限，并且在建設用地指標使用方面話語權較弱，當前城市發展都面臨著嚴重的建設用地指標不足的問題，更遑論將其用于農業農村發展。2020年，諸城市新增城鎮建成區面積僅為1.4平方公里，桐城市新增城鎮建成區面積僅為1.2平方公里。諸城與桐城兩市農村常住人口十年間分別減少了10萬、19萬，分別下降了20%和50%，農村人口的轉移為探索通過宅基地制度改革來推動農村土地要素市場化配置提供了有利的外部環境。盡管國家在許多地區進行了試點探索，但仍然規定“探索進城落戶農民在本集體經濟組織內部自愿有償退出或轉讓宅基地”，限制了宅基地的交換范圍，降低了交換價值，這一市場分割違反了市場交易的基本原則，阻礙了閑置宅基地資源開發。盡管縣域城市大多都放開了戶籍制度限制，但正是由于農村產權制度改革滯后，農民財產性收益價值有待挖掘，尤其是宅基地轉讓市場尚未形成，造成就地市民化的阻點以及閑置資源浪費。
綜上所述，土地要素改革滯后影響了縣域經濟的產業發展，具體體現在縣級城市地區的制造業、現代服務業發展用地需求與實際供給不相匹配，并且這一現象還與農村新增建設用地困難與用地浪費并存。上述因素導致中國國土空間開發低效，土地要素市場化配置水平較低，更難以發揮建設用地的集聚效應。
（二）推進縣域城鄉融合發展的政策建議
1.順應人口流動趨勢，推動人才要素下鄉。如前文所述，目前中國人口流動趨勢明顯，新生代農民工遷移進城的意愿強烈，但城鎮化質量不高，主要表現在進城農民工的不完全城鎮化上，因此加快推進農業轉移人口完全市民化就格外重要。實現城鄉融合發展首先應堅持農業農村優先發展，但從人口流動和要素空間集聚效應來看，城鄉融合一定是人口與產業在城鄉之間優化配置、要素不斷互動的良性過程。然而農民工進城后的社保與隨遷子女的教育問題、家庭住房保障問題導致農村常住人口主要是“386199”部隊，進而形成城鄉流動人口兩棲居住，抑制消費需求擴張。由于戶籍制度因素不再限制勞動力流動，除少數大城市外，全國大都放開落戶限制，就業市場化改革也使一系列社會保險相繼與戶口脫鉤，影響農業轉移人口完全市民化的關鍵在于城市住房保障問題以及農村財產權益能否實現及實現程度問題。
因此，要健全城市低收入群體住房保障體系和深化農村產權制度改革，有效增加保障性住房供給、完善長租房政策、擴大保障性租賃住房供給。此外，就現實來看，盡管縣域內就地市民化的成本較低，卻不能限制農民流動范圍，縣域內城鄉融合發展更應拓寬農業轉移人口市民化的選擇空間。在規劃上要優化城鄉發展空間，注重城市群建設以及大中小城市和小城鎮的協調發展，發揮縣域經濟比較優勢，因地制宜，大力發展勞動密集型等符合本地比較優勢的產業。推動縣域經濟發展，一定要構建覆蓋城鄉的就業服務網絡體系。如諸城、郫都等地打造“互聯網+”公共就業創業服務平臺，加快推進各項公共就業創業服務從線下向線上拓展，逐步實現部門協同一體化，提升農村勞動力職業技能與就業質量。這不僅能夠促進農業轉移人口降低就業搜尋成本，提升勞動力技能水平，通過實質性地推進轉移人口市民化，更能帶動實現人口布局與經濟布局之間的協調發展，以人口空間轉移和就業結構轉換共同激發消費需求潛力。
要推動縣域城鄉融合發展，還要重視城市人才返鄉下鄉入鄉。如郫都等地面向社會公開招募熱愛傳承鄉村文化、有社會公共服務能力并愿意駐村服務的各類人才，為其賦予購買農村宅基地的資格，給予其新村民待遇，借助人才資源之力來提高農村產業發展和公共服務質量。
2.完善縣域財政管理體制，吸引資本要素投入。完善縣域財政管理體制，應從提高公共資金的使用效率、明晰財政事權與支出責任劃分入手，一是進一步提高一般轉移支付的比例，加大地方的資金使用自主權；二是進一步加強基層財政管理，引導基層充分發揮財政就地就近監管作用。
改革和創新財政支農思路，優先保障三農投入，助力縣域城鄉融合發展。拓寬實施鄉村振興戰略資金來源，中央預算內投資繼續向農業農村傾斜。既要推動存量調整，也要在增量分配上創新施策，確保土地出讓收入用于支持鄉村振興和城鄉融合發展的力度不斷增強。進一步提高土地出讓收入用于農業農村的比例，調整土地出讓收益城鄉分配格局，做好與相關政策的銜接，尤其是建立市縣留用為主、中央和省級適當統籌的資金調劑機制。土地出讓收入用于農業農村的資金主要由市、縣政府安排使用，賦予縣級政府合理使用資金自主權。促進醫療衛生、社會保障等資源向農村傾斜，逐步建立健全全民覆蓋、普惠共享、城鄉一體化的基本公共服務體系，推進城鄉基本公共服務均等化。
針對縣域內城鄉融合發展投資不足問題，要積極吸引社會資本參與城鄉融合發展。如諸城等地大力爭取國開行和農發行政策性低息貸款，撬動社會資金參與城鄉基礎設施建設，募集債券資金，積極發展PPP項目，將城鄉基礎設施一體化作為推進縣域內城鄉融合發展的重要切入點。鼓勵支持工商資本參與鄉村振興，如郫都、諸城等地重點建設規模化現代農業產業園區，示范引領生產要素向優勢產區集聚，加快形成具有區域特征、地方特色的農業主導產品、支柱產業和知名品牌；扶持壯大農村集體經濟發展，為農村產業注入資金，扶持基礎薄弱村，培育示范經濟強村，變“輸血”為“造血”，提升農民財產性收益水平。上述經驗，值得借鑒。
3.深化產權制度改革，推動土地要素互動。首先，重視宅基地的財產屬性，在保障農戶依法取得的宅基地用益物權基礎上，對農民住房財產權作出明確界定，探索農民住房財產權抵押、擔保、轉讓的有效途徑。為此，應明確宅基地使用權和農房所有權的權利主體、內容、范圍，積極探索農村宅基地退出機制，不斷完善農村居民移居城鎮的政策設計。如德州市陵城區、禹城市等地，以人口聚集度較高和商業基礎較好的鎮駐地為中心，建設1—2萬人的農民公寓、農民社區，保障農民的住房需求，集中居住又可以衍生出一定規模的服務產業，促進農民就業；原村莊復墾的土地收歸村集體，打包流轉，所得收入全部補貼至農村社區的物業費、取暖費項目開支；整合農村閑置的集體經營性建設用地，以及部分宅基地置換的建設用地，建設創新創業示范園區，吸引濟南等地外遷的企業，促進本地農民就業；農民上樓后，通過“黨支部+合作社”等主體流轉土地，并與農業產業化龍頭企業對接，形成規模化經營的農業園區，以此保障農民的土地收益。通過農民社區、工業小區、農業園區的“三區共建”，農業農村現代化的雛形初步顯現。
其次，進一步放開農村宅基地交易流轉政策。應針對并順應農村人口流出長期趨勢，做到因地制宜，根據自然環境和社會經濟條件，進一步完善農村閑置住宅交易平臺，規范農村閑置宅基地和閑置住宅的流轉交易，允許不同資源稟賦地區實行宅基地退出或流轉的差異化管理。在資源稟賦較好的地區，推動城市要素融入鄉村，如郫都區以宅基地制度改革為紐帶，吸引城市居民下鄉，集聚人才、資金等要素助力鄉村發展。該區通過農村閑置宅基地有償使用政策，引進一批新村民返鄉創業或提供駐村服務，促進下鄉市民與農村產業有機結合，吸引了鄉村產業發展的緊缺人才，提升了農村居民財產性收入水平。
最后，推動構建城鄉統一的建設用地市場，不斷增強縣域經濟發展用地保障能力。如宜興、禹城等地騰籠換鳥盤活資源，破解項目用地難題，以產能落后企業和僵尸企業占地為突破口，通過依法依規入市，激活長期閑置的破產企業、僵尸企業沉睡的土地；收回廢棄宅基地并置換為建設用地，在此基礎上發展農村產業園區、工業小區，積極發展非農就業。在建設用地緊張的前提下，實行農村集體經營建設用地租賃供給，當企業發展到一定階段，并能夠按照前期合同約定建設和投產，則可經相關職能部門聯合審批后轉辦國有土地出讓手續，規范集體經營性建設用地租賃市場，激活城鄉土地要素市場，由此既能夠充分保證農民的合法權益、帶動農民增收，又給予企業投資信心，緩解集體建設用地使用權流轉雙方的供需矛盾，有序提高土地利用效率和資源配置效率。
（注釋略）
(作者孔祥智系中國人民大學農業與農村發展學院教授、博士生導師；謝東東系中國人民大學農業與農村發展學院在讀博士生；中國鄉村發現網轉自：《河北學刊》2022年第2期）
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