——政權(quán)建設(shè)視角下的農(nóng)村基層政治變遷
“鄉(xiāng)政村治”是20世紀(jì)80年代后，國家基層政權(quán)建設(shè)的大背景之下，對我國農(nóng)村基層政權(quán)組織架構(gòu)的概括。在當(dāng)下，現(xiàn)代國家建設(shè)進(jìn)入治理體系和治理能力現(xiàn)代化的建設(shè)階段，“鄉(xiāng)村治理”日益被納入國家治理體系之中，更多體現(xiàn)的是國家基層治理體系的功能和要求。在“鄉(xiāng)村治理”的話語之下，“鄉(xiāng)政”不僅是一個政權(quán)層級意義上的概念，而且成為一個地域意義上的治理概念；不僅兼具政權(quán)意義上的縱向?qū)蛹壒δ埽瑫r也具有治理意義上的橫向擴(kuò)展功能。從“鄉(xiāng)政村治”向“鄉(xiāng)村治理”的話語轉(zhuǎn)變，背后體現(xiàn)的是農(nóng)村基層政權(quán)從組織體系建設(shè)向治理功能建設(shè)的路徑變遷。這一路徑變遷符合現(xiàn)代國家政權(quán)建設(shè)的一般規(guī)律。
基層政權(quán)是國家政權(quán)的最低層級，是黨和國家連接社會的重要橋梁和關(guān)鍵節(jié)點。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，基層強(qiáng)則國家強(qiáng)，基層安則天下安。2021年7月，中共中央、國務(wù)院下發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的意見》指出，要加強(qiáng)基層政權(quán)治理能力建設(shè)，以加強(qiáng)基層政權(quán)建設(shè)和健全基層群眾自治制度為重點，推動基層治理體系和治理能力的現(xiàn)代化建設(shè)，進(jìn)一步夯實黨的執(zhí)政根基。
“鄉(xiāng)政村治”是20世紀(jì)80年代以后，張厚安教授對農(nóng)村基層政權(quán)組織體系及其架構(gòu)的概括。“‘鄉(xiāng)政’是鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）一級政權(quán)，是國家依法設(shè)在農(nóng)村最基層的一級政權(quán)組織；‘村治’是村民委員會，是農(nóng)村最基層的群眾自治性組織。”“鄉(xiāng)政村治”的提出受到學(xué)界的高度關(guān)注，有關(guān)“鄉(xiāng)政村治”的政治發(fā)展意義、運行機(jī)制、內(nèi)在關(guān)系以及運作成效等重要議題的研究成果頗豐。近年來，“鄉(xiāng)村治理”頻繁出現(xiàn)于國家政策文件中并很快成為農(nóng)村研究的熱點話語。從中國知網(wǎng)CSSCI數(shù)據(jù)庫的檢索結(jié)果看，2012年之后以“鄉(xiāng)政村治”為主題的研究成果較為零星散落，而“鄉(xiāng)村治理”的研究成果則呈逐年上升之勢，2018年以其為主題的發(fā)文數(shù)量達(dá)到306篇，2021年達(dá)到535篇，鄉(xiāng)村治理研究可謂如火如荼。那么，如何認(rèn)識這種話語轉(zhuǎn)向？“鄉(xiāng)村治理”話語的出現(xiàn)，是“鄉(xiāng)政村治”在不同話語體系之下的簡單重復(fù)，還是意味著“鄉(xiāng)政村治”模式的終結(jié)？“鄉(xiāng)政村治”向“鄉(xiāng)村治理”話語轉(zhuǎn)向背后體現(xiàn)了何種邏輯？
隨著“鄉(xiāng)村治理”成為研究的熱點話題，一方面，其研究路徑和學(xué)科視角越來越多元化，公共管理、社會學(xué)等學(xué)科日益成為研究主力；另一方面，作為研究領(lǐng)域，其學(xué)科屬性卻越來越模糊。20世紀(jì)80年代以來，人們對農(nóng)村政治研究大多使用“村民自治”的話語范式，重點考察“鄉(xiāng)政村治”的制度安排及其政治發(fā)展意義，其政治學(xué)的學(xué)科屬性十分清晰。在當(dāng)下的“鄉(xiāng)村治理”研究中，多元化研究進(jìn)路和視角的涌入使其學(xué)科屬性越來越模糊。本文以政權(quán)建設(shè)這一政治學(xué)研究的核心話題為視角，將學(xué)術(shù)研究和實踐中的話語變遷置于基層政權(quán)建設(shè)的認(rèn)識維度，解釋這一話語轉(zhuǎn)向背后所蘊含的政權(quán)建設(shè)邏輯。
一、基層政權(quán)與農(nóng)村政治變遷
政權(quán)建設(shè)是國家建設(shè)的核心內(nèi)容，也是政治學(xué)研究的核心話題。政權(quán)建設(shè)的概念最早來源于對西歐現(xiàn)代國家建構(gòu)等一系列現(xiàn)代化現(xiàn)象的經(jīng)驗提煉和總結(jié)，在西歐民族國家的形成過程中，國家政權(quán)建設(shè)的進(jìn)路是通過戰(zhàn)爭摧毀分割的、分散的封建地方權(quán)威，通過暴力工具的壟斷化、稅收的國家化和行政機(jī)構(gòu)的官僚化來塑造一個集中的、理性化的國家權(quán)威。18世紀(jì)歐洲的“政權(quán)建設(shè)”的核心內(nèi)涵是權(quán)力結(jié)構(gòu)的集中化，主要表現(xiàn)為政權(quán)的官僚化、結(jié)構(gòu)分化和逐漸進(jìn)入鄉(xiāng)村社會的權(quán)力強(qiáng)化過程。
這一概念進(jìn)入中國以后也逐漸成為觀察和解釋現(xiàn)代中國農(nóng)村政治變遷的核心話題。但近代中國開啟政權(quán)建設(shè)所面臨的問題與西方不同，自秦漢以來中國便是一個統(tǒng)一的中央集權(quán)國家，通過廢封建行郡縣建立了完備的官僚體系從而實現(xiàn)了“統(tǒng)治的國家化”。近代中國面臨的問題是軍閥混戰(zhàn)與帝國主義，團(tuán)結(jié)與組織農(nóng)民、從農(nóng)村汲取資源以增強(qiáng)國家能力構(gòu)成了國家權(quán)力介入農(nóng)村政權(quán)建設(shè)的動機(jī)和邏輯。杜贊奇是較早研究中國農(nóng)村基層政權(quán)的學(xué)者，通過研究清末民國時期河北鄉(xiāng)村社會的政治現(xiàn)象，杜贊奇認(rèn)為，雖然在20世紀(jì)前半期中國已經(jīng)出現(xiàn)國家權(quán)力的延伸和對鄉(xiāng)村社會控制加強(qiáng)的自覺過程，但是遭到鄉(xiāng)村社會抵制的同時國家權(quán)力也失去了對鄉(xiāng)村社會的控制。
1949年中華人民共和國成立后，國家權(quán)力介入鄉(xiāng)村社會成為中國現(xiàn)代國家建構(gòu)的重要任務(wù)。土地革命消除了國家政權(quán)進(jìn)入鄉(xiāng)村社會的阻力，“政社合一”的人民公社體制的建立，使得人民政權(quán)的組織體系延伸到鄉(xiāng)村的最低層級，農(nóng)民被直接納入政權(quán)的組織體系內(nèi)部。但也有研究認(rèn)為，人民公社時期并非代表著國家權(quán)力成功進(jìn)入鄉(xiāng)村社會，基層組織有選擇地貫徹國家的意圖，具有巨大的“自主性”權(quán)力空間。人民公社體制解體以后，20世紀(jì)80年代，我國通過重構(gòu)國家政權(quán)與鄉(xiāng)村社會的關(guān)系，形成了“鄉(xiāng)政村治”的基層政治格局。國家政權(quán)進(jìn)入鄉(xiāng)村社會的組織體系在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級，鄉(xiāng)村社會通過“村民自治”體系實現(xiàn)自我組織和管理。在這一架構(gòu)下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政權(quán)成為國家政權(quán)和鄉(xiāng)村社會之間的連接點或分界點。總的來說，以上關(guān)于政權(quán)建設(shè)的研究主要遵循國家權(quán)力體系下沉摧毀地方權(quán)威的社會控制，同時建構(gòu)國家權(quán)威的邏輯。“鄉(xiāng)政村治”則更多體現(xiàn)這一過程中政權(quán)組織架構(gòu)及其與鄉(xiāng)村社會的關(guān)系。
政權(quán)組織體系及其意志的擴(kuò)張和滲透并非政權(quán)建設(shè)的唯一內(nèi)涵。隨著國家建設(shè)的推進(jìn)，政權(quán)組織體系及其治理功能也構(gòu)成政權(quán)建設(shè)的內(nèi)容。國家政權(quán)建設(shè)是一個雙面的過程，一方面是國家權(quán)力及其組織體系的擴(kuò)張及對鄉(xiāng)村社會的控制，另一方面也需要通過其治理功能的發(fā)揮，為社會提供公共物品從而為自身建立穩(wěn)定根基。因此，國家政權(quán)建設(shè)需要塑造國家的公共組織角色，使國家成為提供公共物品、為社會提供公共服務(wù)的現(xiàn)代組織，從而實現(xiàn)國家角色的現(xiàn)代轉(zhuǎn)型。
筆者認(rèn)為，從政權(quán)建設(shè)的視角看，“鄉(xiāng)政村治”向“鄉(xiāng)村治理”的話語轉(zhuǎn)變，其背后體現(xiàn)的正是國家政權(quán)建設(shè)在鄉(xiāng)村社會的實踐路徑。人民公社體制解體后，通過重組基層政權(quán)的組織架構(gòu)，“鄉(xiāng)政村治”成為國家基層政權(quán)的定型模式。21世紀(jì)以來，國家政權(quán)建設(shè)的重心逐漸向治理鄉(xiāng)村社會轉(zhuǎn)移，鄉(xiāng)村社會治理逐步納入國家治理一體化建設(shè)中，并根據(jù)國家政權(quán)的治理邏輯，重塑了“鄉(xiāng)政”與“村治”的角色與功能。“鄉(xiāng)村治理”是“鄉(xiāng)政村治”的基層政權(quán)組織架構(gòu)在政權(quán)治理功能上的發(fā)展與延續(xù)。
二、政權(quán)體系建設(shè)：“鄉(xiāng)政村治”架構(gòu)及其層級關(guān)系
在廢除人民公社體制后，國家需要在鄉(xiāng)村社會重建基層政權(quán)，首要任務(wù)是政權(quán)組織體系的重建。國家一方面將正式的政權(quán)組織確立到鄉(xiāng)鎮(zhèn)層級，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府建設(shè)成為國家最基層的政權(quán)組織，并通過機(jī)構(gòu)改革、鄉(xiāng)級財政與人事制度建設(shè)推進(jìn)基層政權(quán)的理性化。另一方面，在農(nóng)村設(shè)立村民自治制度，行使自治功能。“村治”置于政權(quán)組織體系之外，以其自治功能構(gòu)成國家政權(quán)的外在基石。從二者功能關(guān)系看，“鄉(xiāng)政”與“村治”具有國家政權(quán)組織體系的縱向?qū)蛹夑P(guān)系特征。
1“鄉(xiāng)政”：最低層級的政權(quán)組織體系
人民公社體制解體后，為適應(yīng)家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制實施后農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，國家通過一系列政策法規(guī)推進(jìn)農(nóng)村基層政權(quán)建設(shè)，其重要內(nèi)容即撤社建鄉(xiāng)，重建鄉(xiāng)級政權(quán)。根據(jù)1982年《憲法》和《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》（以下簡稱“《地方政府組織法》”）的規(guī)定，國家恢復(fù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)建制，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)作為國家最低層級的政權(quán)組織。國家通過《關(guān)于實行政社分開建立鄉(xiāng)政府的通知》（1983）、《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村基層政權(quán)建設(shè)工作的通知》（1986）等一系列政策，理順黨政關(guān)系，實行政社分開，轉(zhuǎn)變政權(quán)職能；通過簡政放權(quán)、設(shè)置鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級財政以及實行行政首長負(fù)責(zé)制，加強(qiáng)基層政權(quán)組織建設(shè)。通過上述制度措施，國家完成了基層政權(quán)的初步建設(shè)，國家政權(quán)體系已經(jīng)撤退到鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級。國家將鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府建設(shè)成最低層級的“專門履行國家職能的、以有限政府為原則的國家機(jī)構(gòu)”。
由于經(jīng)歷了公社體制下黨政合一、政社不分的體制弊端，重建基層政權(quán)組織的鄉(xiāng)，更加強(qiáng)調(diào)政權(quán)組織的自身建設(shè)。在確定鄉(xiāng)政府為最低層級的政權(quán)組織后，國家通過完善鄉(xiāng)政府組織結(jié)構(gòu)和財政人事制度，提升基層政權(quán)的制度化程度。第一，構(gòu)建分工明確、職能分化的組織結(jié)構(gòu)，完成基層政權(quán)體系的內(nèi)部機(jī)構(gòu)建設(shè)。《中國共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例》明確了鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委對鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大、政府的政治思想和方針政策、干部管理、重大決策上的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。1982年的《地方政府組織法》明確規(guī)定了鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的權(quán)力責(zé)任，推進(jìn)了國家權(quán)力在基層政權(quán)組織的橫向分工。在縱向職能分化上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府按職能設(shè)置內(nèi)部辦公機(jī)構(gòu)，包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府辦公室、民政辦公室、司法辦公室、計劃生育辦公室、文教衛(wèi)生辦公室、企業(yè)辦公室等機(jī)構(gòu)。除此之外，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府還領(lǐng)導(dǎo)著“七站八所”等縣的下派部門。到1991年，國家將“七站八所”下放到鄉(xiāng)鎮(zhèn)，逐步理順了條塊關(guān)系。
第二，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政制度改革，推進(jìn)基層行政機(jī)構(gòu)的理性化。財政是國家官僚制度擴(kuò)張的重要因素，充足的財政供給是維護(hù)官僚機(jī)構(gòu)理性化的關(guān)鍵因素。為了穩(wěn)定鄉(xiāng)的財政供給，國家建立了鄉(xiāng)級財政，在《關(guān)于實行政社分開建立鄉(xiāng)政府的通知》（1983）中規(guī)定，“應(yīng)當(dāng)建立鄉(xiāng)一級財政和相應(yīng)的預(yù)決算制度，明確收入來源和開支范圍”。相對穩(wěn)定的財政來源是維持鄉(xiāng)級政權(quán)機(jī)構(gòu)理性運轉(zhuǎn)的必要條件，然而“吃飯財政”的困境阻礙了鄉(xiāng)政權(quán)理性化的發(fā)展，亂收費、亂攤派的財政亂象使正式官僚出現(xiàn)“非正式化”。2002年國家在全國推行農(nóng)村稅費改革，取消鄉(xiāng)的各種集資收費和“五統(tǒng)”收費。2003年財政部出臺了《農(nóng)村稅費改革中央對地方轉(zhuǎn)移支付辦法》，國家通過財政轉(zhuǎn)移支付解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政供給問題。在統(tǒng)收統(tǒng)支的財政管理體制中，國家將鄉(xiāng)級政府負(fù)責(zé)征收的預(yù)算內(nèi)收入交由縣統(tǒng)一管理，縣級政府按照“統(tǒng)一支出標(biāo)準(zhǔn)、綜合平衡、確保運轉(zhuǎn)”的原則對鄉(xiāng)級轉(zhuǎn)移支付進(jìn)行核定。鄉(xiāng)級財政改革進(jìn)一步推動了鄉(xiāng)級政權(quán)的理性化發(fā)展。
“鄉(xiāng)政”直接面對農(nóng)村社會承接并履行自上而下的國家政權(quán)職能。一是稅費征收，國家產(chǎn)生后要維持國家公共權(quán)力，就需要公民繳納費用——捐稅。稅收是最古老的政權(quán)職能，其本身構(gòu)成了政權(quán)建設(shè)的基本內(nèi)容。鄉(xiāng)政府不僅負(fù)責(zé)征收國家規(guī)定的農(nóng)業(yè)稅、農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅等，還負(fù)責(zé)征收公共事業(yè)的集資以及用于鄉(xiāng)鎮(zhèn)道路、農(nóng)村教育、民兵訓(xùn)練和優(yōu)撫的“五統(tǒng)”費用來維持國家政權(quán)的其他公共職能。二是維持社會治安。保障社會成員安全是國家政權(quán)的基本功能，也是利維坦國家的主要任務(wù)。改革開放后農(nóng)村犯罪、宗族派性、封建迷信、土地糾紛、生育亂象、催糧派款、村莊的黃賭毒威脅到村莊的治安穩(wěn)定，因此鄉(xiāng)級政府承擔(dān)著防控犯罪、維持社會成員安全的治安職能。三是經(jīng)濟(jì)、社會管理。鄉(xiāng)級政府承擔(dān)的經(jīng)濟(jì)社會管理職能旨在維護(hù)鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)社會生活的基本秩序，并服務(wù)于國家的統(tǒng)治職能。在1982年地方政府組織法中，鄉(xiāng)政府的經(jīng)濟(jì)社會管理職能主要是制定轄區(qū)內(nèi)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃，協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)組織間關(guān)系，落實國家經(jīng)濟(jì)政策法規(guī)，維護(hù)市場經(jīng)濟(jì)的有序發(fā)展。
2村治：國家政權(quán)的外在基石
人民公社解體后，鄉(xiāng)村社會處于一盤散沙的狀態(tài)，將農(nóng)民再組織起來成為政權(quán)建設(shè)的重要任務(wù)。廣西合寨村通過自治解決了村莊公共服務(wù)不足問題，這為國家再組織農(nóng)民提供了地方性經(jīng)驗，村民自治最終由地方性經(jīng)驗上升為國家治理農(nóng)村的基本政治制度。在村民自治中產(chǎn)生的“村治”，是國家在農(nóng)村社會的重要組織資源，它處于國家政權(quán)組織體系之外，通過自我管理、自我服務(wù)、自我教育為國家治理鄉(xiāng)村提供基本秩序。
“村治”不屬于國家政權(quán)體系范疇，是被置于國家政權(quán)體系之外的群眾性組織。“村治”的法定身份是非官僚化的、相對獨立的群眾自治性組織，代表村民行使自治權(quán)力，按照村民的共同意志治理村莊內(nèi)部公共事務(wù)。在村民自治制度中，“村治”的組織結(jié)構(gòu)包括村民大會、村民代表大會、村民委員會、村黨委，各組織的產(chǎn)生、職能和運行也得到了明確規(guī)定。首先，村干部由村民依照《村委會組織法》選舉產(chǎn)生。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府并不直接決定村干部的人選，只在程序上監(jiān)督村民選舉的規(guī)范運轉(zhuǎn)。其次，在決策上，由村治組織按照自治程序自主決定村莊公共事務(wù)，不受鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的直接干涉。在村莊集體土地分配、宅基地分配、村莊內(nèi)部道路建設(shè)、村民的社會福利等事務(wù)上，村治擁有自主決策權(quán)。再次，在財務(wù)上，村莊自主管理財務(wù)資源，集體資源的使用、財務(wù)開支由村莊按照自治程序決定。鄉(xiāng)鎮(zhèn)不干預(yù)具體開支的內(nèi)容和資源分配的結(jié)果，只負(fù)責(zé)監(jiān)督審查村莊財務(wù)管理的規(guī)范性。
隨著村民自治制度的逐步完善，“村治”在國家政權(quán)建設(shè)中發(fā)揮著重要的基石作用。一是“代行政務(wù)”作用。雖然村委會是村民自治組織，但實際上還需要承擔(dān)國家政務(wù)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)通過下派任務(wù)的方式將稅費征收、計劃生育等政務(wù)下派給村干部，由村委會負(fù)責(zé)執(zhí)行。“自治村”由此具備了實際意義上的“行政村”的內(nèi)涵。二是自我整合作用。雖然外在于國家政權(quán)的組織體系，但依托村莊內(nèi)部的治理資源，村民自治發(fā)揮著自我整合作用。村治組織掌握著熟人社會內(nèi)部的地方性知識資源，貼近村民的生活，更容易把握村民的公共訴求。村治組織掌握村莊的社會資源，可以運用鄉(xiāng)村熟人社會中村民基于血緣、地緣、共同記憶和風(fēng)俗習(xí)慣等形成的社會關(guān)聯(lián)來治理村莊。村治組織還掌握著鄉(xiāng)村內(nèi)生的制度資源，能利用鄉(xiāng)村社會中形成的具有歷史根基的鄉(xiāng)規(guī)民約開展村務(wù)治理。因此，國家通過村治將村莊內(nèi)生的治理資源整合起來，構(gòu)建鄉(xiāng)村社會的安全和秩序，從而實現(xiàn)了鄉(xiāng)村安則基層安的政權(quán)功能。
3“鄉(xiāng)政-村治”關(guān)系：國家政權(quán)組織體系中的層級關(guān)系
在“鄉(xiāng)政村治”制度架構(gòu)下，“鄉(xiāng)政”與“村治”是指導(dǎo)與協(xié)助關(guān)系。在治理事務(wù)上分開，“鄉(xiāng)政”管政務(wù)，“村治”管村務(wù)；在組織結(jié)構(gòu)上，“鄉(xiāng)政”是政權(quán)組織，“村治”是群眾自治性組織，兩者權(quán)責(zé)分工明確，各司其職，各盡其責(zé)；“鄉(xiāng)政”要指導(dǎo)“村治”做好村務(wù)，“村治”協(xié)助“鄉(xiāng)政”做好政務(wù)。應(yīng)該說，“鄉(xiāng)政”與“村治”的指導(dǎo)協(xié)助關(guān)系不是以強(qiáng)制性政治力量為后盾的政權(quán)層級關(guān)系。
然而在20世紀(jì)90年代的基層治理實踐中，不斷被詬病的“村治行政化”實際上反映了“鄉(xiāng)政”與“村治”的指導(dǎo)協(xié)助關(guān)系具有了政權(quán)層級關(guān)系的特質(zhì)。這種變化源于國家不斷增多的治理任務(wù)和財政供給的限制。從國家治理任務(wù)看，“鄉(xiāng)政”承擔(dān)著稅費征收、收征購糧、計劃生育等政務(wù)，除此之外還要完成國家下派的諸多經(jīng)濟(jì)社會任務(wù)指標(biāo)。在執(zhí)行這些任務(wù)時，不論鄉(xiāng)政機(jī)構(gòu)完善與否都無法從以戶為單位的分散農(nóng)戶手里完成任務(wù)，所以“鄉(xiāng)政”在不斷向“村治”下壓任務(wù)中將村治組織轉(zhuǎn)變?yōu)閳?zhí)行國家政策的“腿”。研究表明，村治承擔(dān)的管理事務(wù)中，除收取村提留是用于維持村委會運行，其他任務(wù)都是國家政務(wù)。
“村治”還要負(fù)擔(dān)落實國家行政任務(wù)所需的人力財力成本。20世紀(jì)80年代重建的鄉(xiāng)級財政有相對穩(wěn)定的財政來源，但也不同程度面臨著財政供給不足的狀況，導(dǎo)致“正式官僚的非正式化”，即正式官僚機(jī)構(gòu)需要通過完成收費任務(wù)和罰沒任務(wù)彌補(bǔ)財政供給不足。財政供給不足加劇“鄉(xiāng)政”向“村治”下派任務(wù)的沖動，“鄉(xiāng)政”支配外在于政權(quán)體系的“村治”，形成兩者之間類似于政權(quán)層級的科層制關(guān)系。
因此，從政權(quán)結(jié)構(gòu)及其功能來講，“鄉(xiāng)政”一級直接行使政權(quán)功能，在村一級，通過“自治”的方式來實現(xiàn)國家政權(quán)的功能。“鄉(xiāng)政”和“村治”之間的關(guān)系，更多體現(xiàn)的是一種政權(quán)的結(jié)構(gòu)關(guān)系。“鄉(xiāng)”是國家政權(quán)的組織終端，“鄉(xiāng)政”直接面向農(nóng)村基層社會行使國家政權(quán)功能。“村”是村民自治單元，在政權(quán)組織結(jié)構(gòu)之外，“村治”在“鄉(xiāng)政”的指導(dǎo)下，通過“自我治理”實現(xiàn)政權(quán)功能在鄉(xiāng)村的延續(xù)。
在政權(quán)層級結(jié)構(gòu)之下，“鄉(xiāng)政”和“村治”性質(zhì)不同，位于不同層級，發(fā)揮不同功能，同時形成一種結(jié)構(gòu)上的“結(jié)合”關(guān)系和功能上的“合作”關(guān)系。“‘村治’是國家政權(quán)的基石，村民自治的有效運轉(zhuǎn)，使農(nóng)村的穩(wěn)定發(fā)展乃至整個社會的穩(wěn)定發(fā)展有了組織保證，就能把農(nóng)村事情辦好。”正是在此意義上，“村治”構(gòu)成國家政權(quán)的基石。
三、政權(quán)職能拓展：農(nóng)業(yè)稅取消后的“鄉(xiāng)村治理”
“鄉(xiāng)政村治”的形成使國家在農(nóng)村基層的政權(quán)體系趨于穩(wěn)定。隨著工業(yè)化和城市化的發(fā)展，國家的財政能力日益強(qiáng)大，“三農(nóng)”問題日益成為國家發(fā)展戰(zhàn)略的重要問題。2005年，國家取消農(nóng)業(yè)稅，并逐步推行新農(nóng)村建設(shè)、精準(zhǔn)扶貧、鄉(xiāng)村振興等政策措施。伴隨著國家戰(zhàn)略的系統(tǒng)性推進(jìn)，“鄉(xiāng)政”與“村治”逐漸納入國家統(tǒng)一的治理體系之中，構(gòu)建國家治理體系內(nèi)在組成部分的鄉(xiāng)村治理體系，“鄉(xiāng)政村治”架構(gòu)的治理職能得到不斷拓展。
1“鄉(xiāng)政”：鄉(xiāng)域內(nèi)政權(quán)治理職能的拓展
農(nóng)業(yè)稅取消后，“鄉(xiāng)政”的內(nèi)涵在鄉(xiāng)村治理實踐中不斷拓展，“鄉(xiāng)政”不僅僅是一個政權(quán)層級意義上的行政管理概念，而且成為一個地域意義上的治理概念。作為地域意義上的治理，“鄉(xiāng)政”兼具政權(quán)意義上的縱向?qū)蛹壒δ埽热纭班l(xiāng)”是“縣”以下政權(quán)組織，執(zhí)行“縣政”任務(wù)，同時也具有治理意義上的橫向擴(kuò)展功能，比如經(jīng)濟(jì)建設(shè)、公共服務(wù)等。“鄉(xiāng)政”從政權(quán)組織架構(gòu)向治理職能拓展的根本動因，是國家將城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、均衡融合發(fā)展作為治理目標(biāo)，構(gòu)建鄉(xiāng)村治理體系，運用新農(nóng)村建設(shè)、精準(zhǔn)扶貧、鄉(xiāng)村振興等政策措施建設(shè)鄉(xiāng)村。鄉(xiāng)村建設(shè)在農(nóng)業(yè)稅取消前主要由“村治”承擔(dān)，農(nóng)業(yè)稅取消后則由國家和鄉(xiāng)村共同承擔(dān)。以建設(shè)鄉(xiāng)村為核心任務(wù)的鄉(xiāng)村治理使國家權(quán)力和意志在鄉(xiāng)村建設(shè)領(lǐng)域延伸與滲透，使國家統(tǒng)一的治理規(guī)則向鄉(xiāng)村社會拓展。
除了政權(quán)自身建設(shè)以外，“鄉(xiāng)政”承擔(dān)著越來越多的公共服務(wù)和社會建設(shè)職能。一是加強(qiáng)旨在保障農(nóng)民權(quán)利的公共服務(wù)職能。公共服務(wù)職能是現(xiàn)代國家公共性的體現(xiàn)，現(xiàn)代國家承擔(dān)著向公民提供基本、均等化的公共服務(wù)的責(zé)任。農(nóng)業(yè)稅取消后，“鄉(xiāng)政”承擔(dān)著越來越多的鄉(xiāng)域內(nèi)促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會保障、醫(yī)療衛(wèi)生等基本公共服務(wù)職能。2007年黨的十七大報告中提出的實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化的政策要求，以及2018年的《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018—2022年）》中提出的加大農(nóng)村基本公共服務(wù)體系建設(shè)的要求，這些都要通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府將農(nóng)村教育、就業(yè)、社會保障、醫(yī)療衛(wèi)生、計劃生育、文化體育等基本公共服務(wù)輸入到鄉(xiāng)村社會。二是國家擴(kuò)大了旨在加強(qiáng)村莊建設(shè)的公共服務(wù)職能。近年來，國家推進(jìn)鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的一系列項目下鄉(xiāng)，廣泛運用于村莊道路、精準(zhǔn)扶貧、產(chǎn)業(yè)振興、環(huán)境保護(hù)、生態(tài)村莊、數(shù)字化村莊等建設(shè)領(lǐng)域。鄉(xiāng)村治理職能的拓展使國家權(quán)力觸角伸入鄉(xiāng)村建設(shè)領(lǐng)域，使國家基礎(chǔ)性權(quán)力在鄉(xiāng)村建設(shè)的方方面面得以成長。
“鄉(xiāng)政”治理職能的拓展也伴隨著國家規(guī)則越來越多地進(jìn)入以規(guī)范國家的基層代理人。除意識形態(tài)和道德約束外，國家通過制度規(guī)則來約束基層代理人。現(xiàn)代國家建立在法理型權(quán)威的基礎(chǔ)上，國家權(quán)力受法律調(diào)整，國家活動受到法律的控制和引導(dǎo)。在基層政權(quán)體系基本穩(wěn)定的基礎(chǔ)上，“鄉(xiāng)政”的法治化建設(shè)強(qiáng)化了基層代理人權(quán)力運行的制度化。十八大以來，基層與地方治理的制度化得到加強(qiáng)，越來越多的制度規(guī)則進(jìn)入鄉(xiāng)村治理體系。鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)力清單制度規(guī)范了基層政權(quán)的權(quán)力與責(zé)任，數(shù)字化建設(shè)加強(qiáng)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)力運行的標(biāo)準(zhǔn)化與程序化。此外，鄉(xiāng)級執(zhí)法的法治化建設(shè)也得到推進(jìn)，2021年修訂的《中華人民共和國處罰法》為鄉(xiāng)級政權(quán)獲得和行使行政處罰權(quán)提供了制度依據(jù)。一些地方政府制定了相應(yīng)的政策性規(guī)范文件，促進(jìn)“鄉(xiāng)政”行政執(zhí)法的規(guī)范化建設(shè)。可以說，制度建設(shè)是在國家鄉(xiāng)村治理中推進(jìn)基層政權(quán)建設(shè)的重要手段，是“鄉(xiāng)政”機(jī)構(gòu)規(guī)范化的重要措施。
2“村治”：納入政權(quán)職能體系內(nèi)的功能延伸
農(nóng)業(yè)稅取消后，隨著國家治理體系現(xiàn)代化戰(zhàn)略和系列鄉(xiāng)村發(fā)展戰(zhàn)略的推進(jìn)，“村治”不再僅僅外在于政權(quán)體系而承擔(dān)功能，而是日益被納入國家治理體系之內(nèi)，成為國家治理體系現(xiàn)代化建設(shè)的內(nèi)在組成部分。
在“村治”組織建設(shè)上，“一肩挑”制度的實施使村支部書記兼任村委會主任，解決村黨支部與村委的矛盾沖突和內(nèi)耗，實現(xiàn)了兩委的組織整合。國家通過村級黨組織建設(shè)，充分發(fā)揮基層黨組織的引領(lǐng)作用，“三會一課”制度、“五星黨支部創(chuàng)建活動”等基層黨組織建設(shè)在鄉(xiāng)村治理體系中得到更多強(qiáng)調(diào)。
在“村治”組織的職能上，“村治”承擔(dān)著越來越多的國家治理事務(wù)。國家實施的惠農(nóng)政策如各種農(nóng)業(yè)直補(bǔ)、農(nóng)村合作醫(yī)療、農(nóng)村養(yǎng)老，以及遴選型惠農(nóng)政策如農(nóng)村低保、精準(zhǔn)扶貧等事務(wù)；農(nóng)村的道路暢通、人居環(huán)境改造、環(huán)境治理等國家推行的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和環(huán)境治理事務(wù)等，這些由經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展催生的鄉(xiāng)村公共事務(wù)，逐漸被納入國家治理的范疇。
在治理規(guī)則上，國家更加重視法治規(guī)則的介入。國家對鄉(xiāng)村的治理主要通過制度建設(shè)使國家規(guī)則融入村莊經(jīng)濟(jì)社會生活領(lǐng)域。如通過村干部權(quán)力清單制度建設(shè)使村治權(quán)力規(guī)范化和清晰化，運用“四議兩公開”制度規(guī)范村治的決策程序以及村黨支部、村委、村民代表大會和村民大會的決策權(quán)運行規(guī)則；運用信訪制度和紀(jì)檢巡視制度強(qiáng)化對村干部的監(jiān)督規(guī)則等。另外，國家運用法治宣傳提升“村治”主體的法律素養(yǎng)，運用“巡回法庭”“炕頭法庭”等送法下鄉(xiāng)活動，運用“民主法治示范村”創(chuàng)建、一村一法律顧問等措施，使法治規(guī)則逐步融入鄉(xiāng)村社會生活中。
3“鄉(xiāng)政-村治”關(guān)系：國家政權(quán)治理體系和職能中的包容關(guān)系
在鄉(xiāng)村治理體系現(xiàn)代化建設(shè)中，“鄉(xiāng)政”與“村治”逐漸由政權(quán)層級關(guān)系向治理包容關(guān)系演進(jìn)。“鄉(xiāng)政”和“村治”呈現(xiàn)的是一種治理的體系性關(guān)系，二者都處于國家治理體系之中。基層治理體系包括鄉(xiāng)一級的治理，以及鄉(xiāng)域范圍內(nèi)的鄉(xiāng)村的治理。將“鄉(xiāng)村治理”納入國家治理體系之中，從其內(nèi)涵而言，不僅包括村民委員會意義上的自治，還包括其治理主體、內(nèi)容、方式等。
首先，治理主體的規(guī)范化。國家通過治理體系現(xiàn)代化建設(shè)將“鄉(xiāng)政”與“村治”納入統(tǒng)一規(guī)范的治理體系中。“鄉(xiāng)政”運用制度化、規(guī)范化的管理技術(shù)與村治聯(lián)結(jié)，運用坐班制、專職制、工資制、考核機(jī)制等類似公務(wù)員管理的權(quán)力技術(shù)，使村干部人事管理更為規(guī)范化；運用村賬鄉(xiāng)管以及資源、資產(chǎn)的清查等政策措施以及財務(wù)管理技術(shù)統(tǒng)一規(guī)范鄉(xiāng)村財務(wù)管理。人事、財務(wù)管理的規(guī)范化使“鄉(xiāng)政”和“村治”在履行國家治理職能上，形成穩(wěn)定、規(guī)范的組織聯(lián)結(jié)，使國家權(quán)力向村莊延伸有了穩(wěn)定通道。另外，國家運用權(quán)力清單制度和監(jiān)督制度推進(jìn)“鄉(xiāng)政”與“村治”的規(guī)范化。權(quán)力清單制度明確規(guī)定了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村干部的權(quán)力和責(zé)任，使雙方的權(quán)力更為清晰可見。紀(jì)檢巡視、監(jiān)督技術(shù)等治理術(shù)使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村治組織的權(quán)力運行更為規(guī)范。黨的十八大后，黨和國家加強(qiáng)紀(jì)檢巡查制度，強(qiáng)化縣級對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的監(jiān)督，同時運用提級監(jiān)督的方式將村干部的監(jiān)督監(jiān)察從鄉(xiāng)級提升到縣級，由縣級巡視組直接下鄉(xiāng)村，通過走訪、詢問發(fā)現(xiàn)問題并督促整改，及時查處村干部的微權(quán)力腐敗行為。將“鄉(xiāng)政”與“村治”納入國家治理體系的規(guī)范化建設(shè)，為兩者在鄉(xiāng)村治理中相互協(xié)同奠定基礎(chǔ)。
其次，治理規(guī)則上的協(xié)同化。第一，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)與“村治”協(xié)同制定治理規(guī)則。村規(guī)民約是有效落實國家政策意圖的治理規(guī)則和制度資源。在精準(zhǔn)扶貧、農(nóng)村人居環(huán)境改造、美麗鄉(xiāng)村建設(shè)等治理事務(wù)上形成的村規(guī)民約要體現(xiàn)國家性和自治性，其國家性旨在確保國家政策意圖的落實，其自治性則使國家政策意圖的落實更能夠體現(xiàn)鄉(xiāng)村需求，提升村民獲得感。在基層的治理實踐中，越來越多的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，村規(guī)民約的制定不僅是村莊內(nèi)部的事情，而且成為政府與村民互動共同完成的事情。通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委提議，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)村干部討論，然后與黨員、村民代表會議共同審議，并在法律顧問的協(xié)助下形成村規(guī)民約。這種村規(guī)民約的形成方式展現(xiàn)了國家、村治、村民在鄉(xiāng)村治理中的相互協(xié)同，在加強(qiáng)國家權(quán)力引導(dǎo)的同時調(diào)動了村治的積極性，實現(xiàn)了村規(guī)民約的國家性和自治性的統(tǒng)一。第二，在鄉(xiāng)村建設(shè)重大項目決策中，由“鄉(xiāng)政”與“村治”共同參與議程設(shè)置以及項目方案的形成。如在美麗鄉(xiāng)村建設(shè)中，鄉(xiāng)村人居環(huán)境改造需要“鄉(xiāng)政”發(fā)揮項目的動議功能，還需要發(fā)揮村治在項目方案制定與實施中的自主性和積極性。只有在雙方相互協(xié)同中才能使項目落地，才能使項目得到村民的認(rèn)可。為此，將“鄉(xiāng)政”動議的項目交給“村治”，由村治按照“三重一大”事務(wù)的決策規(guī)則以及“四議兩公開”的程序進(jìn)行決策。這種決策機(jī)制實際上將鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)與村黨支部、村委會、黨員大會、村民代表會議都納入決策議程中，實現(xiàn)了決策上的協(xié)同和統(tǒng)一。第三，國家通過下派干部協(xié)同“鄉(xiāng)政”與“村治”的政策執(zhí)行。在駐村制度、第一書記制度下，下派干部作為“國家治理的新代理人”立基于鄉(xiāng)村來落實國家的各項服務(wù)制度。下派干部是國家權(quán)力的象征，通過政策宣傳將國家政策直達(dá)農(nóng)戶；同時下派干部必須立基于鄉(xiāng)村實際推進(jìn)治理任務(wù)，將村莊和農(nóng)戶的需求傳達(dá)到上級政府。下派干部成為“鄉(xiāng)政”與“村治”互動一致的“粘合劑”，將相互協(xié)同化于日常的執(zhí)行實踐中。
4從體系建設(shè)到職能拓展：農(nóng)村基層政權(quán)的建設(shè)路徑
“鄉(xiāng)政村治”的提出，是在國家政權(quán)建設(shè)視角下，對農(nóng)村基層政權(quán)組織架構(gòu)的概括。在當(dāng)下，這一概括需要更多置于國家治理體系的視角下理解和思考。
“鄉(xiāng)政村治”向“鄉(xiāng)村治理”的話語轉(zhuǎn)變，實際上反映了農(nóng)村基層政權(quán)的建設(shè)路徑變遷。這種變遷置于國家政權(quán)建設(shè)的歷史進(jìn)程中，透過“鄉(xiāng)政村治”的制度框架在農(nóng)村基層治理中的發(fā)展演變，發(fā)現(xiàn)“鄉(xiāng)政”功能由縱向?qū)蛹壍恼?quán)功能向兼具地域意義的治理功能拓展，“村治”由外在于國家政權(quán)的基石向內(nèi)在于國家治理體系的組成部分轉(zhuǎn)變，“鄉(xiāng)政”與“村治”的關(guān)系由政權(quán)層級關(guān)系轉(zhuǎn)變?yōu)橹卫戆蓐P(guān)系。
改革開放后國家政權(quán)建設(shè)過程中，通過廢除人民公社體制，打破了集體化時期國家權(quán)力向基層延伸的組織載體。隨著家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的實施，重構(gòu)國家在農(nóng)村基層的政權(quán)體系是國家政權(quán)建設(shè)的首要任務(wù)。為此，通過撤社建鄉(xiāng)，建立了鄉(xiāng)級政權(quán)作為國家最基層的政權(quán)組織體系。同時，面對失去組織化的個體化、分散性的小農(nóng)戶，通過實施村民自治制度，建立“村治”組織來重新組織農(nóng)民，代行國家政權(quán)的組織職能。同時，通過自我管理、自我服務(wù)和自我教育，自我供給村莊公共服務(wù)，提供村莊秩序，從而形成政權(quán)的基石。
在當(dāng)下的“鄉(xiāng)村治理”體系中，“村治”不僅僅是外在于國家政權(quán)組織體系的自我組織架構(gòu)，更多體現(xiàn)了國家治理體系在鄉(xiāng)村社會的延伸和拓展。雖然從組織架構(gòu)而言，作為群眾自治性組織，“村治”仍然處于國家政權(quán)組織體系之外，但其治理規(guī)則和職能則被納入國家治理體系之中，從而將國家政權(quán)的治理職能延伸到鄉(xiāng)村社會。依托對鄉(xiāng)村社會的資源輸入和規(guī)則輸入，運用規(guī)范化的權(quán)力技術(shù)和協(xié)同機(jī)制，使得鄉(xiāng)村治理體系和能力，沿著國家治理體系和能力的軌道，越來越清晰化、標(biāo)準(zhǔn)化。
從政權(quán)建設(shè)視角向國家治理體系視角的轉(zhuǎn)變，體現(xiàn)的是“鄉(xiāng)政村治”的延續(xù)和拓展，符合現(xiàn)代國家建設(shè)的一般規(guī)律。現(xiàn)代國家建設(shè)都要經(jīng)歷一個從政權(quán)建設(shè)向有效治理的路徑延續(xù)。政權(quán)組織體系建設(shè)是首要的任務(wù)，是實現(xiàn)有效治理的必經(jīng)的前續(xù)一步。沒有完成政權(quán)組織架構(gòu)，就談不上有效治理。傳統(tǒng)國家時期，正是由于缺乏“皇權(quán)下縣”的組織體系，鄉(xiāng)村社會長期外在于國家權(quán)力架構(gòu)自我運行，從而形成皇權(quán)治理和社會治理并行的“雙軌結(jié)構(gòu)”。現(xiàn)代國家不僅要完成政權(quán)進(jìn)入社會之中的組織體系建設(shè)，而且要通過組織體系的軌道，將國家意志輸入社會之中，對社會進(jìn)行有效治理。國家的有效治理建立在全面協(xié)調(diào)完善的政權(quán)組織體系及其所發(fā)揮功能的基礎(chǔ)之上。
“鄉(xiāng)政村治”是在人民公社體制解體后，國家基層政權(quán)建設(shè)的大背景之下，對我國農(nóng)村基層政權(quán)組織架構(gòu)的概括。在當(dāng)下，現(xiàn)代國家建設(shè)進(jìn)入治理體系和治理能力的建設(shè)階段，鄉(xiāng)村治理實踐更多體現(xiàn)的是國家基層治理體系的功能和要求。將“鄉(xiāng)政村治”置于現(xiàn)代國家從政權(quán)建設(shè)向治理體系建設(shè)的路徑延續(xù)視角下理解，“鄉(xiāng)村治理”話語并不是“鄉(xiāng)政村治”的簡單重復(fù)，也不是“鄉(xiāng)政村治”的終結(jié)，而是“鄉(xiāng)政村治”在國家政權(quán)建設(shè)中的功能拓展和延續(xù)。
（作者陳軍亞系華中師范大學(xué)中國農(nóng)村研究院教授、博士生導(dǎo)師；肖靜系華中師范大學(xué)中國農(nóng)村研究院博士研究生；中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《理論月刊》2022年第6期，注釋從略）
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