——政權建設視角下的農村基層政治變遷
“鄉政村治”是20世紀80年代后，國家基層政權建設的大背景之下，對我國農村基層政權組織架構的概括。在當下，現代國家建設進入治理體系和治理能力現代化的建設階段，“鄉村治理”日益被納入國家治理體系之中，更多體現的是國家基層治理體系的功能和要求。在“鄉村治理”的話語之下，“鄉政”不僅是一個政權層級意義上的概念，而且成為一個地域意義上的治理概念；不僅兼具政權意義上的縱向層級功能，同時也具有治理意義上的橫向擴展功能。從“鄉政村治”向“鄉村治理”的話語轉變，背后體現的是農村基層政權從組織體系建設向治理功能建設的路徑變遷。這一路徑變遷符合現代國家政權建設的一般規律。
基層政權是國家政權的最低層級，是黨和國家連接社會的重要橋梁和關鍵節點。習近平總書記強調，基層強則國家強，基層安則天下安。2021年7月，中共中央、國務院下發的《關于加強基層治理體系和治理能力現代化建設的意見》指出，要加強基層政權治理能力建設，以加強基層政權建設和健全基層群眾自治制度為重點，推動基層治理體系和治理能力的現代化建設，進一步夯實黨的執政根基。
“鄉政村治”是20世紀80年代以后，張厚安教授對農村基層政權組織體系及其架構的概括。“‘鄉政’是鄉（鎮）一級政權，是國家依法設在農村最基層的一級政權組織；‘村治’是村民委員會，是農村最基層的群眾自治性組織。”“鄉政村治”的提出受到學界的高度關注，有關“鄉政村治”的政治發展意義、運行機制、內在關系以及運作成效等重要議題的研究成果頗豐。近年來，“鄉村治理”頻繁出現于國家政策文件中并很快成為農村研究的熱點話語。從中國知網CSSCI數據庫的檢索結果看，2012年之后以“鄉政村治”為主題的研究成果較為零星散落，而“鄉村治理”的研究成果則呈逐年上升之勢，2018年以其為主題的發文數量達到306篇，2021年達到535篇，鄉村治理研究可謂如火如荼。那么，如何認識這種話語轉向？“鄉村治理”話語的出現，是“鄉政村治”在不同話語體系之下的簡單重復，還是意味著“鄉政村治”模式的終結？“鄉政村治”向“鄉村治理”話語轉向背后體現了何種邏輯？
隨著“鄉村治理”成為研究的熱點話題，一方面，其研究路徑和學科視角越來越多元化，公共管理、社會學等學科日益成為研究主力；另一方面，作為研究領域，其學科屬性卻越來越模糊。20世紀80年代以來，人們對農村政治研究大多使用“村民自治”的話語范式，重點考察“鄉政村治”的制度安排及其政治發展意義，其政治學的學科屬性十分清晰。在當下的“鄉村治理”研究中，多元化研究進路和視角的涌入使其學科屬性越來越模糊。本文以政權建設這一政治學研究的核心話題為視角，將學術研究和實踐中的話語變遷置于基層政權建設的認識維度，解釋這一話語轉向背后所蘊含的政權建設邏輯。
一、基層政權與農村政治變遷
政權建設是國家建設的核心內容，也是政治學研究的核心話題。政權建設的概念最早來源于對西歐現代國家建構等一系列現代化現象的經驗提煉和總結，在西歐民族國家的形成過程中，國家政權建設的進路是通過戰爭摧毀分割的、分散的封建地方權威，通過暴力工具的壟斷化、稅收的國家化和行政機構的官僚化來塑造一個集中的、理性化的國家權威。18世紀歐洲的“政權建設”的核心內涵是權力結構的集中化，主要表現為政權的官僚化、結構分化和逐漸進入鄉村社會的權力強化過程。
這一概念進入中國以后也逐漸成為觀察和解釋現代中國農村政治變遷的核心話題。但近代中國開啟政權建設所面臨的問題與西方不同，自秦漢以來中國便是一個統一的中央集權國家，通過廢封建行郡縣建立了完備的官僚體系從而實現了“統治的國家化”。近代中國面臨的問題是軍閥混戰與帝國主義，團結與組織農民、從農村汲取資源以增強國家能力構成了國家權力介入農村政權建設的動機和邏輯。杜贊奇是較早研究中國農村基層政權的學者，通過研究清末民國時期河北鄉村社會的政治現象，杜贊奇認為，雖然在20世紀前半期中國已經出現國家權力的延伸和對鄉村社會控制加強的自覺過程，但是遭到鄉村社會抵制的同時國家權力也失去了對鄉村社會的控制。
1949年中華人民共和國成立后，國家權力介入鄉村社會成為中國現代國家建構的重要任務。土地革命消除了國家政權進入鄉村社會的阻力，“政社合一”的人民公社體制的建立，使得人民政權的組織體系延伸到鄉村的最低層級，農民被直接納入政權的組織體系內部。但也有研究認為，人民公社時期并非代表著國家權力成功進入鄉村社會，基層組織有選擇地貫徹國家的意圖，具有巨大的“自主性”權力空間。人民公社體制解體以后，20世紀80年代，我國通過重構國家政權與鄉村社會的關系，形成了“鄉政村治”的基層政治格局。國家政權進入鄉村社會的組織體系在鄉鎮一級，鄉村社會通過“村民自治”體系實現自我組織和管理。在這一架構下，鄉鎮基層政權成為國家政權和鄉村社會之間的連接點或分界點。總的來說，以上關于政權建設的研究主要遵循國家權力體系下沉摧毀地方權威的社會控制，同時建構國家權威的邏輯。“鄉政村治”則更多體現這一過程中政權組織架構及其與鄉村社會的關系。
政權組織體系及其意志的擴張和滲透并非政權建設的唯一內涵。隨著國家建設的推進，政權組織體系及其治理功能也構成政權建設的內容。國家政權建設是一個雙面的過程，一方面是國家權力及其組織體系的擴張及對鄉村社會的控制，另一方面也需要通過其治理功能的發揮，為社會提供公共物品從而為自身建立穩定根基。因此，國家政權建設需要塑造國家的公共組織角色，使國家成為提供公共物品、為社會提供公共服務的現代組織，從而實現國家角色的現代轉型。
筆者認為，從政權建設的視角看，“鄉政村治”向“鄉村治理”的話語轉變，其背后體現的正是國家政權建設在鄉村社會的實踐路徑。人民公社體制解體后，通過重組基層政權的組織架構，“鄉政村治”成為國家基層政權的定型模式。21世紀以來，國家政權建設的重心逐漸向治理鄉村社會轉移，鄉村社會治理逐步納入國家治理一體化建設中，并根據國家政權的治理邏輯，重塑了“鄉政”與“村治”的角色與功能。“鄉村治理”是“鄉政村治”的基層政權組織架構在政權治理功能上的發展與延續。
二、政權體系建設：“鄉政村治”架構及其層級關系
在廢除人民公社體制后，國家需要在鄉村社會重建基層政權，首要任務是政權組織體系的重建。國家一方面將正式的政權組織確立到鄉鎮層級，將鄉鎮政府建設成為國家最基層的政權組織，并通過機構改革、鄉級財政與人事制度建設推進基層政權的理性化。另一方面，在農村設立村民自治制度，行使自治功能。“村治”置于政權組織體系之外，以其自治功能構成國家政權的外在基石。從二者功能關系看，“鄉政”與“村治”具有國家政權組織體系的縱向層級關系特征。
1“鄉政”：最低層級的政權組織體系
人民公社體制解體后，為適應家庭聯產承包責任制實施后農村經濟社會發展，國家通過一系列政策法規推進農村基層政權建設，其重要內容即撤社建鄉，重建鄉級政權。根據1982年《憲法》和《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》（以下簡稱“《地方政府組織法》”）的規定，國家恢復鄉鎮建制，將鄉鎮政權作為國家最低層級的政權組織。國家通過《關于實行政社分開建立鄉政府的通知》（1983）、《關于加強農村基層政權建設工作的通知》（1986）等一系列政策，理順黨政關系，實行政社分開，轉變政權職能；通過簡政放權、設置鄉鎮一級財政以及實行行政首長負責制，加強基層政權組織建設。通過上述制度措施，國家完成了基層政權的初步建設，國家政權體系已經撤退到鄉鎮一級。國家將鄉鎮政府建設成最低層級的“專門履行國家職能的、以有限政府為原則的國家機構”。
由于經歷了公社體制下黨政合一、政社不分的體制弊端，重建基層政權組織的鄉，更加強調政權組織的自身建設。在確定鄉政府為最低層級的政權組織后，國家通過完善鄉政府組織結構和財政人事制度，提升基層政權的制度化程度。第一，構建分工明確、職能分化的組織結構，完成基層政權體系的內部機構建設。《中國共產黨農村基層組織工作條例》明確了鄉鎮黨委對鄉鎮人大、政府的政治思想和方針政策、干部管理、重大決策上的領導責任。1982年的《地方政府組織法》明確規定了鄉鎮人大、鄉鎮政府的權力責任，推進了國家權力在基層政權組織的橫向分工。在縱向職能分化上，鄉鎮政府按職能設置內部辦公機構，包括鄉鎮人民政府辦公室、民政辦公室、司法辦公室、計劃生育辦公室、文教衛生辦公室、企業辦公室等機構。除此之外，鄉鎮政府還領導著“七站八所”等縣的下派部門。到1991年，國家將“七站八所”下放到鄉鎮，逐步理順了條塊關系。
第二，鄉鎮財政制度改革，推進基層行政機構的理性化。財政是國家官僚制度擴張的重要因素，充足的財政供給是維護官僚機構理性化的關鍵因素。為了穩定鄉的財政供給，國家建立了鄉級財政，在《關于實行政社分開建立鄉政府的通知》（1983）中規定，“應當建立鄉一級財政和相應的預決算制度，明確收入來源和開支范圍”。相對穩定的財政來源是維持鄉級政權機構理性運轉的必要條件，然而“吃飯財政”的困境阻礙了鄉政權理性化的發展，亂收費、亂攤派的財政亂象使正式官僚出現“非正式化”。2002年國家在全國推行農村稅費改革，取消鄉的各種集資收費和“五統”收費。2003年財政部出臺了《農村稅費改革中央對地方轉移支付辦法》，國家通過財政轉移支付解決鄉鎮財政供給問題。在統收統支的財政管理體制中，國家將鄉級政府負責征收的預算內收入交由縣統一管理，縣級政府按照“統一支出標準、綜合平衡、確保運轉”的原則對鄉級轉移支付進行核定。鄉級財政改革進一步推動了鄉級政權的理性化發展。
“鄉政”直接面對農村社會承接并履行自上而下的國家政權職能。一是稅費征收，國家產生后要維持國家公共權力，就需要公民繳納費用——捐稅。稅收是最古老的政權職能，其本身構成了政權建設的基本內容。鄉政府不僅負責征收國家規定的農業稅、農業特產稅等，還負責征收公共事業的集資以及用于鄉鎮道路、農村教育、民兵訓練和優撫的“五統”費用來維持國家政權的其他公共職能。二是維持社會治安。保障社會成員安全是國家政權的基本功能，也是利維坦國家的主要任務。改革開放后農村犯罪、宗族派性、封建迷信、土地糾紛、生育亂象、催糧派款、村莊的黃賭毒威脅到村莊的治安穩定，因此鄉級政府承擔著防控犯罪、維持社會成員安全的治安職能。三是經濟、社會管理。鄉級政府承擔的經濟社會管理職能旨在維護鄉村經濟社會生活的基本秩序，并服務于國家的統治職能。在1982年地方政府組織法中，鄉政府的經濟社會管理職能主要是制定轄區內的經濟發展規劃，協調經濟組織間關系，落實國家經濟政策法規，維護市場經濟的有序發展。
2村治：國家政權的外在基石
人民公社解體后，鄉村社會處于一盤散沙的狀態，將農民再組織起來成為政權建設的重要任務。廣西合寨村通過自治解決了村莊公共服務不足問題，這為國家再組織農民提供了地方性經驗，村民自治最終由地方性經驗上升為國家治理農村的基本政治制度。在村民自治中產生的“村治”，是國家在農村社會的重要組織資源，它處于國家政權組織體系之外，通過自我管理、自我服務、自我教育為國家治理鄉村提供基本秩序。
“村治”不屬于國家政權體系范疇，是被置于國家政權體系之外的群眾性組織。“村治”的法定身份是非官僚化的、相對獨立的群眾自治性組織，代表村民行使自治權力，按照村民的共同意志治理村莊內部公共事務。在村民自治制度中，“村治”的組織結構包括村民大會、村民代表大會、村民委員會、村黨委，各組織的產生、職能和運行也得到了明確規定。首先，村干部由村民依照《村委會組織法》選舉產生。鄉鎮政府并不直接決定村干部的人選，只在程序上監督村民選舉的規范運轉。其次，在決策上，由村治組織按照自治程序自主決定村莊公共事務，不受鄉鎮政權的直接干涉。在村莊集體土地分配、宅基地分配、村莊內部道路建設、村民的社會福利等事務上，村治擁有自主決策權。再次，在財務上，村莊自主管理財務資源，集體資源的使用、財務開支由村莊按照自治程序決定。鄉鎮不干預具體開支的內容和資源分配的結果，只負責監督審查村莊財務管理的規范性。
隨著村民自治制度的逐步完善，“村治”在國家政權建設中發揮著重要的基石作用。一是“代行政務”作用。雖然村委會是村民自治組織，但實際上還需要承擔國家政務。鄉鎮政權通過下派任務的方式將稅費征收、計劃生育等政務下派給村干部，由村委會負責執行。“自治村”由此具備了實際意義上的“行政村”的內涵。二是自我整合作用。雖然外在于國家政權的組織體系，但依托村莊內部的治理資源，村民自治發揮著自我整合作用。村治組織掌握著熟人社會內部的地方性知識資源，貼近村民的生活，更容易把握村民的公共訴求。村治組織掌握村莊的社會資源，可以運用鄉村熟人社會中村民基于血緣、地緣、共同記憶和風俗習慣等形成的社會關聯來治理村莊。村治組織還掌握著鄉村內生的制度資源，能利用鄉村社會中形成的具有歷史根基的鄉規民約開展村務治理。因此，國家通過村治將村莊內生的治理資源整合起來，構建鄉村社會的安全和秩序，從而實現了鄉村安則基層安的政權功能。
3“鄉政-村治”關系：國家政權組織體系中的層級關系
在“鄉政村治”制度架構下，“鄉政”與“村治”是指導與協助關系。在治理事務上分開，“鄉政”管政務，“村治”管村務；在組織結構上，“鄉政”是政權組織，“村治”是群眾自治性組織，兩者權責分工明確，各司其職，各盡其責；“鄉政”要指導“村治”做好村務，“村治”協助“鄉政”做好政務。應該說，“鄉政”與“村治”的指導協助關系不是以強制性政治力量為后盾的政權層級關系。
然而在20世紀90年代的基層治理實踐中，不斷被詬病的“村治行政化”實際上反映了“鄉政”與“村治”的指導協助關系具有了政權層級關系的特質。這種變化源于國家不斷增多的治理任務和財政供給的限制。從國家治理任務看，“鄉政”承擔著稅費征收、收征購糧、計劃生育等政務，除此之外還要完成國家下派的諸多經濟社會任務指標。在執行這些任務時，不論鄉政機構完善與否都無法從以戶為單位的分散農戶手里完成任務，所以“鄉政”在不斷向“村治”下壓任務中將村治組織轉變為執行國家政策的“腿”。研究表明，村治承擔的管理事務中，除收取村提留是用于維持村委會運行，其他任務都是國家政務。
“村治”還要負擔落實國家行政任務所需的人力財力成本。20世紀80年代重建的鄉級財政有相對穩定的財政來源，但也不同程度面臨著財政供給不足的狀況，導致“正式官僚的非正式化”，即正式官僚機構需要通過完成收費任務和罰沒任務彌補財政供給不足。財政供給不足加劇“鄉政”向“村治”下派任務的沖動，“鄉政”支配外在于政權體系的“村治”，形成兩者之間類似于政權層級的科層制關系。
因此，從政權結構及其功能來講，“鄉政”一級直接行使政權功能，在村一級，通過“自治”的方式來實現國家政權的功能。“鄉政”和“村治”之間的關系，更多體現的是一種政權的結構關系。“鄉”是國家政權的組織終端，“鄉政”直接面向農村基層社會行使國家政權功能。“村”是村民自治單元，在政權組織結構之外，“村治”在“鄉政”的指導下，通過“自我治理”實現政權功能在鄉村的延續。
在政權層級結構之下，“鄉政”和“村治”性質不同，位于不同層級，發揮不同功能，同時形成一種結構上的“結合”關系和功能上的“合作”關系。“‘村治’是國家政權的基石，村民自治的有效運轉，使農村的穩定發展乃至整個社會的穩定發展有了組織保證，就能把農村事情辦好。”正是在此意義上，“村治”構成國家政權的基石。
三、政權職能拓展：農業稅取消后的“鄉村治理”
“鄉政村治”的形成使國家在農村基層的政權體系趨于穩定。隨著工業化和城市化的發展，國家的財政能力日益強大，“三農”問題日益成為國家發展戰略的重要問題。2005年，國家取消農業稅，并逐步推行新農村建設、精準扶貧、鄉村振興等政策措施。伴隨著國家戰略的系統性推進，“鄉政”與“村治”逐漸納入國家統一的治理體系之中，構建國家治理體系內在組成部分的鄉村治理體系，“鄉政村治”架構的治理職能得到不斷拓展。
1“鄉政”：鄉域內政權治理職能的拓展
農業稅取消后，“鄉政”的內涵在鄉村治理實踐中不斷拓展，“鄉政”不僅僅是一個政權層級意義上的行政管理概念，而且成為一個地域意義上的治理概念。作為地域意義上的治理，“鄉政”兼具政權意義上的縱向層級功能，比如“鄉”是“縣”以下政權組織，執行“縣政”任務，同時也具有治理意義上的橫向擴展功能，比如經濟建設、公共服務等。“鄉政”從政權組織架構向治理職能拓展的根本動因，是國家將城鄉統籌、均衡融合發展作為治理目標，構建鄉村治理體系，運用新農村建設、精準扶貧、鄉村振興等政策措施建設鄉村。鄉村建設在農業稅取消前主要由“村治”承擔，農業稅取消后則由國家和鄉村共同承擔。以建設鄉村為核心任務的鄉村治理使國家權力和意志在鄉村建設領域延伸與滲透，使國家統一的治理規則向鄉村社會拓展。
除了政權自身建設以外，“鄉政”承擔著越來越多的公共服務和社會建設職能。一是加強旨在保障農民權利的公共服務職能。公共服務職能是現代國家公共性的體現，現代國家承擔著向公民提供基本、均等化的公共服務的責任。農業稅取消后，“鄉政”承擔著越來越多的鄉域內促進農村經濟發展、社會保障、醫療衛生等基本公共服務職能。2007年黨的十七大報告中提出的實現基本公共服務均等化的政策要求，以及2018年的《鄉村振興戰略規劃（2018—2022年）》中提出的加大農村基本公共服務體系建設的要求，這些都要通過鄉鎮政府將農村教育、就業、社會保障、醫療衛生、計劃生育、文化體育等基本公共服務輸入到鄉村社會。二是國家擴大了旨在加強村莊建設的公共服務職能。近年來，國家推進鄉村基礎設施建設的一系列項目下鄉，廣泛運用于村莊道路、精準扶貧、產業振興、環境保護、生態村莊、數字化村莊等建設領域。鄉村治理職能的拓展使國家權力觸角伸入鄉村建設領域，使國家基礎性權力在鄉村建設的方方面面得以成長。
“鄉政”治理職能的拓展也伴隨著國家規則越來越多地進入以規范國家的基層代理人。除意識形態和道德約束外，國家通過制度規則來約束基層代理人。現代國家建立在法理型權威的基礎上，國家權力受法律調整，國家活動受到法律的控制和引導。在基層政權體系基本穩定的基礎上，“鄉政”的法治化建設強化了基層代理人權力運行的制度化。十八大以來，基層與地方治理的制度化得到加強，越來越多的制度規則進入鄉村治理體系。鄉鎮權力清單制度規范了基層政權的權力與責任，數字化建設加強了鄉鎮權力運行的標準化與程序化。此外，鄉級執法的法治化建設也得到推進，2021年修訂的《中華人民共和國處罰法》為鄉級政權獲得和行使行政處罰權提供了制度依據。一些地方政府制定了相應的政策性規范文件，促進“鄉政”行政執法的規范化建設。可以說，制度建設是在國家鄉村治理中推進基層政權建設的重要手段，是“鄉政”機構規范化的重要措施。
2“村治”：納入政權職能體系內的功能延伸
農業稅取消后，隨著國家治理體系現代化戰略和系列鄉村發展戰略的推進，“村治”不再僅僅外在于政權體系而承擔功能，而是日益被納入國家治理體系之內，成為國家治理體系現代化建設的內在組成部分。
在“村治”組織建設上，“一肩挑”制度的實施使村支部書記兼任村委會主任，解決村黨支部與村委的矛盾沖突和內耗，實現了兩委的組織整合。國家通過村級黨組織建設，充分發揮基層黨組織的引領作用，“三會一課”制度、“五星黨支部創建活動”等基層黨組織建設在鄉村治理體系中得到更多強調。
在“村治”組織的職能上，“村治”承擔著越來越多的國家治理事務。國家實施的惠農政策如各種農業直補、農村合作醫療、農村養老，以及遴選型惠農政策如農村低保、精準扶貧等事務；農村的道路暢通、人居環境改造、環境治理等國家推行的基礎設施建設和環境治理事務等，這些由經濟社會發展催生的鄉村公共事務，逐漸被納入國家治理的范疇。
在治理規則上，國家更加重視法治規則的介入。國家對鄉村的治理主要通過制度建設使國家規則融入村莊經濟社會生活領域。如通過村干部權力清單制度建設使村治權力規范化和清晰化，運用“四議兩公開”制度規范村治的決策程序以及村黨支部、村委、村民代表大會和村民大會的決策權運行規則；運用信訪制度和紀檢巡視制度強化對村干部的監督規則等。另外，國家運用法治宣傳提升“村治”主體的法律素養，運用“巡回法庭”“炕頭法庭”等送法下鄉活動，運用“民主法治示范村”創建、一村一法律顧問等措施，使法治規則逐步融入鄉村社會生活中。
3“鄉政-村治”關系：國家政權治理體系和職能中的包容關系
在鄉村治理體系現代化建設中，“鄉政”與“村治”逐漸由政權層級關系向治理包容關系演進。“鄉政”和“村治”呈現的是一種治理的體系性關系，二者都處于國家治理體系之中。基層治理體系包括鄉一級的治理，以及鄉域范圍內的鄉村的治理。將“鄉村治理”納入國家治理體系之中，從其內涵而言，不僅包括村民委員會意義上的自治，還包括其治理主體、內容、方式等。
首先，治理主體的規范化。國家通過治理體系現代化建設將“鄉政”與“村治”納入統一規范的治理體系中。“鄉政”運用制度化、規范化的管理技術與村治聯結，運用坐班制、專職制、工資制、考核機制等類似公務員管理的權力技術，使村干部人事管理更為規范化；運用村賬鄉管以及資源、資產的清查等政策措施以及財務管理技術統一規范鄉村財務管理。人事、財務管理的規范化使“鄉政”和“村治”在履行國家治理職能上，形成穩定、規范的組織聯結，使國家權力向村莊延伸有了穩定通道。另外，國家運用權力清單制度和監督制度推進“鄉政”與“村治”的規范化。權力清單制度明確規定了鄉鎮政府與村干部的權力和責任，使雙方的權力更為清晰可見。紀檢巡視、監督技術等治理術使鄉鎮政府和村治組織的權力運行更為規范。黨的十八大后，黨和國家加強紀檢巡查制度，強化縣級對鄉鎮政權的監督，同時運用提級監督的方式將村干部的監督監察從鄉級提升到縣級，由縣級巡視組直接下鄉村，通過走訪、詢問發現問題并督促整改，及時查處村干部的微權力腐敗行為。將“鄉政”與“村治”納入國家治理體系的規范化建設，為兩者在鄉村治理中相互協同奠定基礎。
其次，治理規則上的協同化。第一，鄉鎮政權與“村治”協同制定治理規則。村規民約是有效落實國家政策意圖的治理規則和制度資源。在精準扶貧、農村人居環境改造、美麗鄉村建設等治理事務上形成的村規民約要體現國家性和自治性，其國家性旨在確保國家政策意圖的落實，其自治性則使國家政策意圖的落實更能夠體現鄉村需求，提升村民獲得感。在基層的治理實踐中，越來越多的調查發現，村規民約的制定不僅是村莊內部的事情，而且成為政府與村民互動共同完成的事情。通過鄉鎮黨委提議，由鄉鎮村干部討論，然后與黨員、村民代表會議共同審議，并在法律顧問的協助下形成村規民約。這種村規民約的形成方式展現了國家、村治、村民在鄉村治理中的相互協同，在加強國家權力引導的同時調動了村治的積極性，實現了村規民約的國家性和自治性的統一。第二，在鄉村建設重大項目決策中，由“鄉政”與“村治”共同參與議程設置以及項目方案的形成。如在美麗鄉村建設中，鄉村人居環境改造需要“鄉政”發揮項目的動議功能，還需要發揮村治在項目方案制定與實施中的自主性和積極性。只有在雙方相互協同中才能使項目落地，才能使項目得到村民的認可。為此，將“鄉政”動議的項目交給“村治”，由村治按照“三重一大”事務的決策規則以及“四議兩公開”的程序進行決策。這種決策機制實際上將鄉鎮政權與村黨支部、村委會、黨員大會、村民代表會議都納入決策議程中，實現了決策上的協同和統一。第三，國家通過下派干部協同“鄉政”與“村治”的政策執行。在駐村制度、第一書記制度下，下派干部作為“國家治理的新代理人”立基于鄉村來落實國家的各項服務制度。下派干部是國家權力的象征，通過政策宣傳將國家政策直達農戶；同時下派干部必須立基于鄉村實際推進治理任務，將村莊和農戶的需求傳達到上級政府。下派干部成為“鄉政”與“村治”互動一致的“粘合劑”，將相互協同化于日常的執行實踐中。
4從體系建設到職能拓展：農村基層政權的建設路徑
“鄉政村治”的提出，是在國家政權建設視角下，對農村基層政權組織架構的概括。在當下，這一概括需要更多置于國家治理體系的視角下理解和思考。
“鄉政村治”向“鄉村治理”的話語轉變，實際上反映了農村基層政權的建設路徑變遷。這種變遷置于國家政權建設的歷史進程中，透過“鄉政村治”的制度框架在農村基層治理中的發展演變，發現“鄉政”功能由縱向層級的政權功能向兼具地域意義的治理功能拓展，“村治”由外在于國家政權的基石向內在于國家治理體系的組成部分轉變，“鄉政”與“村治”的關系由政權層級關系轉變為治理包容關系。
改革開放后國家政權建設過程中，通過廢除人民公社體制，打破了集體化時期國家權力向基層延伸的組織載體。隨著家庭聯產承包責任制的實施，重構國家在農村基層的政權體系是國家政權建設的首要任務。為此，通過撤社建鄉，建立了鄉級政權作為國家最基層的政權組織體系。同時，面對失去組織化的個體化、分散性的小農戶，通過實施村民自治制度，建立“村治”組織來重新組織農民，代行國家政權的組織職能。同時，通過自我管理、自我服務和自我教育，自我供給村莊公共服務，提供村莊秩序，從而形成政權的基石。
在當下的“鄉村治理”體系中，“村治”不僅僅是外在于國家政權組織體系的自我組織架構，更多體現了國家治理體系在鄉村社會的延伸和拓展。雖然從組織架構而言，作為群眾自治性組織，“村治”仍然處于國家政權組織體系之外，但其治理規則和職能則被納入國家治理體系之中，從而將國家政權的治理職能延伸到鄉村社會。依托對鄉村社會的資源輸入和規則輸入，運用規范化的權力技術和協同機制，使得鄉村治理體系和能力，沿著國家治理體系和能力的軌道，越來越清晰化、標準化。
從政權建設視角向國家治理體系視角的轉變，體現的是“鄉政村治”的延續和拓展，符合現代國家建設的一般規律。現代國家建設都要經歷一個從政權建設向有效治理的路徑延續。政權組織體系建設是首要的任務，是實現有效治理的必經的前續一步。沒有完成政權組織架構，就談不上有效治理。傳統國家時期，正是由于缺乏“皇權下縣”的組織體系，鄉村社會長期外在于國家權力架構自我運行，從而形成皇權治理和社會治理并行的“雙軌結構”。現代國家不僅要完成政權進入社會之中的組織體系建設，而且要通過組織體系的軌道，將國家意志輸入社會之中，對社會進行有效治理。國家的有效治理建立在全面協調完善的政權組織體系及其所發揮功能的基礎之上。
“鄉政村治”是在人民公社體制解體后，國家基層政權建設的大背景之下，對我國農村基層政權組織架構的概括。在當下，現代國家建設進入治理體系和治理能力的建設階段，鄉村治理實踐更多體現的是國家基層治理體系的功能和要求。將“鄉政村治”置于現代國家從政權建設向治理體系建設的路徑延續視角下理解，“鄉村治理”話語并不是“鄉政村治”的簡單重復，也不是“鄉政村治”的終結，而是“鄉政村治”在國家政權建設中的功能拓展和延續。
（作者陳軍亞系華中師范大學中國農村研究院教授、博士生導師；肖靜系華中師范大學中國農村研究院博士研究生；中國鄉村發現網轉自：《理論月刊》2022年第6期，注釋從略）
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