摘要：脫貧攻堅取得勝利后轉向全面推進鄉(xiāng)村振興，是“三農”工作重心的歷史性轉移。黨的二十大報告要求，必須鞏固拓展脫貧攻堅成果，增強脫貧地區(qū)和脫貧群眾內生發(fā)展動力。但是，當前部分脫貧地區(qū)的發(fā)展基礎仍然薄弱，一些脫貧群眾的自我發(fā)展能力仍然不強，鞏固拓展脫貧攻堅成果防止返貧的任務仍然十分艱巨。深入推進鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接，意義重大、時間緊迫、任務艱巨。文章在分析研判鞏固拓展脫貧攻堅成果面臨的基本形勢及主要挑戰(zhàn)的基礎上，提出了鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接的基本思路、戰(zhàn)略重點與關鍵路徑，強調要增強脫貧地區(qū)和脫貧群眾內生發(fā)展動力，構建鞏固拓展脫貧攻堅成果的長效機制，加強綜合保障和配套措施的支撐，以期在鞏固拓展脫貧攻堅成果的基礎上，接續(xù)推進脫貧地區(qū)發(fā)展、群眾生活改善和鄉(xiāng)村全面振興。
關鍵詞：鞏固拓展脫貧攻堅成果；鄉(xiāng)村振興；有效銜接；長效機制
黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央從黨和國家事業(yè)全局出發(fā)、著眼于實現“兩個一百年”奮斗目標，把脫貧攻堅擺在治國理政的突出位置，作為全面建成小康社會的底線任務，打贏了人類歷史上規(guī)模最大的脫貧攻堅戰(zhàn)，全國832個貧困縣全部摘帽，近一億農村貧困人口實現脫貧，960多萬貧困人口實現易地搬遷，歷史性地解決了絕對貧困問題，走出了一條中國特色的減貧道路，為全球減貧事業(yè)作出了重大貢獻。打贏脫貧攻堅戰(zhàn)、全面建成小康社會后，推動鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接，是“十四五”期間“三農”工作特別是脫貧地區(qū)“三農”工作的重點任務。黨的二十大報告指出，全面建設社會主義現代化國家，最艱巨最繁重的任務仍然在農村。必須堅持農業(yè)農村優(yōu)先發(fā)展，堅持城鄉(xiāng)融合發(fā)展，暢通城鄉(xiāng)要素流動，全面推進鄉(xiāng)村振興。尤其要求，必須“鞏固拓展脫貧攻堅成果，增強脫貧地區(qū)和脫貧群眾內生發(fā)展動力”。深入貫徹落實黨的二十大精神，必須立足于全面推進鄉(xiāng)村振興、實現全體人民共同富裕的大局，進一步加強頂層設計、突出重點難點，著力增強脫貧地區(qū)和脫貧群眾內生發(fā)展動力，建立健全鞏固拓展脫貧攻堅成果的長效機制，扎實推動從脫貧攻堅向全面推進鄉(xiāng)村振興的有效銜接。
一、鞏固拓展脫貧攻堅成果面臨的形勢和挑戰(zhàn)
當前和今后一個時期，是全面建設社會主義現代化國家開局起步的關鍵時期，鞏固拓展脫貧攻堅成果、防止規(guī)模性返貧，是“三農”工作必須守住的底線任務。但是，必須清醒地認識到，當前部分脫貧地區(qū)的發(fā)展基礎仍然薄弱，一些農村低收入人口的經營就業(yè)增收能力不強，返貧風險仍然較高，鞏固拓展脫貧攻堅成果的任務依然十分艱巨。
1 部分農村低收入人口就業(yè)增收仍然困難，返貧風險較高
目前農村低收入人口收入來源中，工資性收入普遍較低，對轉移性收入的依賴度較高。如全國農村居民人均可支配收入中，41.1%來源于工資性收入，36%來源于家庭經營收入，20.6%來源于轉移性凈收入，財產收入占2.4%。而脫貧地區(qū)農村居民人均可支配收入中，工資性收入占35.3%，家庭經營收入36%，轉移性凈收入高達26.9%，比全國人均水平高出6.7%，財產性收入只占1.4%。
當前尤其需要關注的是三類農村低收入人口的就業(yè)增收難問題。一是脫貧不穩(wěn)定人口，其自身就業(yè)增收能力較弱，收入水平較低且不穩(wěn)定，雖然已經實現“兩不愁三保障”，但收入水平仍然比較低、收入來源不穩(wěn)定或因病因災因意外事故等剛性支出較大，自身脆弱性較高；二是邊緣易致貧人口，脫貧攻堅時期沒有享受國家的政策支持，往往缺乏社會保障支持或保障水平較低，收入提升較慢，有些人的收入可能已經低于脫貧人口；三是突發(fā)嚴重困難人口，其易因家庭財產遭受損失或支出驟增，導致受災家庭生活水平容易跌至貧困線下，陷入貧困。
值得重視的是，部分脫貧人口就業(yè)能力仍然相對較低，難以適應社會就業(yè)，就業(yè)增收難度較大。一方面，脫貧地區(qū)人口長期以來獲取的教育資源不足，其知識水平和文化程度較低，素質普遍不高。如2019年，原貧困地區(qū)勞動力平均受教育年限僅為7.7年，大部分集中在初中和小學，分別占比為42.3%和41.8%，高中及以上學歷的勞動力僅占11%。脫貧攻堅階段，教育扶貧更多地注重青少年義務教育，高中及以上學歷教育存在短板，尤其是高等教育在西部地區(qū)普及化程度相對較低。另一方面，在脫貧攻堅時期，雖然各地區(qū)重視開展技能培訓幫扶，但是培訓系統(tǒng)性相對較差，主體需求和培訓內容存在差距、課程針對性不強，師資力量薄弱，與社會就業(yè)需求不匹配，幫扶效果不明顯，在脫貧后仍然存在技能不高、就業(yè)困難等問題。目前西部脫貧地區(qū)大都是勞務輸出大省，許多外出務工人員普遍缺乏專業(yè)技能培訓，多從事技術含量低、替代性高的工作，收入不穩(wěn)定。
2 重點幫扶縣發(fā)展基礎薄弱，防返貧任務艱巨
國家確定的160個鄉(xiāng)村振興重點幫扶縣，絕大部分都是處于原深度貧困地區(qū)，目前發(fā)展基礎仍然比較薄弱。總體表現為四個方面：一是，經濟發(fā)展水平較低，人均GDP與全國GDP差距較大，如原深度貧困地區(qū)人均GDP僅相當于全國水平的20%~21%；產業(yè)發(fā)展基礎差，產業(yè)同質化問題比較嚴重，基礎設施和公共服務差距明顯；部分地區(qū)經濟增長遲緩，甚至連續(xù)呈現負增長趨勢。二是，重點幫扶縣脫貧人口多、收入水平低。目前160個重點幫扶縣累計脫貧人口占全國總數的近1/5，脫貧人口收入雖然有較快增長，但與全國及所在省份的絕對差距仍然在擴大，仍是全國發(fā)展最落后的地區(qū)。三是，防返貧任務艱巨。目前全國易返貧致貧人口438萬，其中30%的人在重點幫扶縣；全國易地搬遷脫貧人口的1/3在重點幫扶縣；全國萬人以上的集中安置點，65%在重點幫扶縣，是防止返貧任務最集中、最艱巨的地區(qū)。四是，區(qū)位劣勢明顯，多分布在西部偏遠或高海拔、自然環(huán)境惡劣區(qū)域。據統(tǒng)計，45.6%的重點幫扶縣處在地質災害高發(fā)區(qū)，生態(tài)脆弱、地質災害頻發(fā)，使其鞏固拓展脫貧攻堅成果，尤其是增強持續(xù)發(fā)展能力面臨較大挑戰(zhàn)。
3 易地搬遷集中安置區(qū)后扶任務艱巨，是防返貧的突出重點
易地扶貧搬遷從根本上解決了我國960多萬貧困人口的脫貧問題，成就了人類減貧史上的偉大壯舉。對寧夏、廣西、云南等脫貧地區(qū)的實地調研發(fā)現，有幾個值得高度重視的新情況。
一是從搬遷區(qū)域看，青藏高原、西南石漠化地區(qū)搬遷群眾困難突出，返貧風險較大。如青藏高原地區(qū)易地搬遷安置涉及游牧民定居，搬遷群眾生計模式跨度大、思想觀念轉變難，加之扶貧產業(yè)基礎薄弱，后續(xù)生產生活、就業(yè)增收存在較大困難。西南石漠化地區(qū)人地矛盾突出，搬遷規(guī)模大，以城鎮(zhèn)安置為主，部分地區(qū)城鎮(zhèn)安置率超過90%，如貴州達95%、廣西94%、云南91%。搬遷群眾從傳統(tǒng)農戶轉變?yōu)槌擎?zhèn)新市民，大部分群眾第一次走出大山，面臨地域環(huán)境、風土人文、社會關系的重新適應、社區(qū)融入的多重挑戰(zhàn)，就業(yè)增收難度大，返貧致貧風險高。
二是從安置方式看，城鎮(zhèn)化安置尤其是特大型安置區(qū)困難最為突出。調研表明，目前易地扶貧搬遷安置中，行政村內就近安置、鄉(xiāng)村旅游區(qū)安置等方式，雖然存在一定短板和弱項，但后續(xù)發(fā)展的困難相對較小。困難較為突出的是縣城、小城鎮(zhèn)或工業(yè)園區(qū)等城鎮(zhèn)化集中安置方式。尤其是安置規(guī)模萬人以上的特大型易地搬遷安置區(qū)，全國多達70個，安置貧困群眾105萬人，超過易地扶貧搬遷人口的1/10。調研表明，特大型易地搬遷安置區(qū)就業(yè)需求高度聚集，群眾就業(yè)增收困難較大；搬遷群眾從鄉(xiāng)村到城鎮(zhèn)，生產生活方式跨度大，社會融入困難，使安置社區(qū)治理任務艱巨，管理和服務短板顯得更加突出，極易形成社會風險點，對保持安置社區(qū)穩(wěn)定不利。
三是從安置點管理看，社區(qū)管理與服務仍存在短板弱項。如安置點管理和服務場所缺乏配套，大部分地區(qū)在安置點建設前期，未同步規(guī)劃建設相關街道、社區(qū)等服務場所，導致安置點成立的街道、社區(qū)無辦公場所；安置點建設時未配套設立公共維修基金，后期住房、公共服務設施損壞，將無任何維修資金安排，這是全國易地搬遷安置區(qū)建設的共性問題。
四是從搬遷群眾看，就業(yè)困難、收不抵支問題日益突出。尤其是部分“40+”勞動力（即40~59歲搬遷群眾）文化程度低，體力勞動缺優(yōu)勢、現代生產缺技能，學習和適應能力弱，就業(yè)困難更加突出。與此同時，由于生活開銷完全貨幣化，收不抵支問題凸顯，需靠低保等救助措施支持。如西南地區(qū)易地搬遷城鎮(zhèn)化集中安置人口中，有1/5需靠低保來維持基本生活。
4 脫貧地區(qū)特色產業(yè)可持續(xù)發(fā)展能力不足，轉型升級滯后
脫貧地區(qū)特色產業(yè)健康持續(xù)發(fā)展，是鞏固拓展脫貧攻堅成果的根本支撐，是促進脫貧地區(qū)自主發(fā)展的長效機制。但從總體上看，特色產業(yè)發(fā)展尚存在資金、市場和配套服務短板，尤其是科技、人才等支撐較弱，可持續(xù)發(fā)展機制尚未建立。需重點關注如下幾個突出問題。
一是，特色產業(yè)可持續(xù)性不強，政策路徑依賴仍然較為嚴重。由于過去許多地區(qū)幫扶項目選擇與當地資源稟賦以及市場需求不匹配，如有些貧困地區(qū)在發(fā)展產業(yè)時一味引進“高精尖”產業(yè)，與貧困地區(qū)的資源稟賦結合不夠密切，脫離了貧困群眾的文化水平和相應的市場環(huán)境而水土不服，產業(yè)帶動成效不明顯。部分特色產業(yè)項目單一化、同質化。部分地區(qū)整個村莊、鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)一種植某種經濟作物，導致產品過剩，未達到預期效益。還有部分幫扶產業(yè)長期依賴幫扶單位，缺乏市場競爭力。在脫貧攻堅中，廣大駐村工作隊憑借資金、人才、技術、管理等方面優(yōu)勢，在貧困地區(qū)打造了眾多的扶貧產業(yè)，其中部分產業(yè)高度依賴幫扶單位支持，甚至形成了路徑依賴，導致產業(yè)對特殊扶持政策的依賴性較強，市場化程度還不高、自主發(fā)展的持續(xù)性不強。
二是，特色產業(yè)鏈較短，產品附加值較低。許多地方重生產基地建設，輕加工物流配套。目前集中在種養(yǎng)環(huán)節(jié)較多，農產品加工業(yè)發(fā)展相對緩慢，產業(yè)鏈條延伸不夠，產業(yè)融合度較低。如西北地區(qū)黃花菜、枸杞等特色主導產業(yè)，仍以初級加工為主，尚未形成品種改良、科學種植和加工生產的產業(yè)鏈，農產品加工與農業(yè)產值之比僅1.1∶1，遠低于2.4∶1的全國平均水平。大部分脫貧地區(qū)尚未配套建設產地初加工、冷鏈物流等基礎設施。
三是，人才匱乏，科技支撐薄弱。目前脫貧地區(qū)有限的人才大多集聚在區(qū)域中心，下沉至縣鄉(xiāng)村的人才較少。高學歷、高職稱的科技人才深入鄉(xiāng)村產業(yè)發(fā)展一線的數量更少。如西北某脫貧地區(qū)，2019-2021年新增124名科技特派員，其中研究生及以上學歷僅5人，占比4%。與此同時，當前脫貧地區(qū)特色產業(yè)仍以傳統(tǒng)農業(yè)、簡單代加工為主，新品種、新技術采用不足，大部分脫貧地區(qū)農業(yè)科技進步貢獻率40%~50%，遠低于60%的全國平均水平。
5 鞏固基本公共服務減貧成效面臨新問題新挑戰(zhàn)
如農村低收入人口兜底保障的常態(tài)化銜接，面臨跨部門統(tǒng)籌協(xié)調的挑戰(zhàn)。目前農村低保線與扶貧線已經實現“兩線合一”，但是認定標準仍分屬于民政部門與鄉(xiāng)村振興部門，根據現行的行政管理體制，幫扶救助領域具體落實層面的數據分散在醫(yī)保、教育、住建、人力資源等多個部門，尚未實現部門層面的統(tǒng)一。若采取定期或不定期的跨部門匯總與比對，時效低且溝通成本高，在一定程度上降低了政策效力，不利于實現真正的銜接，也不利于對兜底保障的動態(tài)管理。另一方面，兜底保障體系在整合城鄉(xiāng)間、部門間兜底資源方面存在挑戰(zhàn)，受制于城鄉(xiāng)二元結構，實現城鄉(xiāng)一體化一直是基本公共服務與社會救助資源分配工作的重點難點，部分先行先試地區(qū)已經率先實現了基本統(tǒng)籌，但是廣大脫貧地區(qū)的探索仍然比較滯后。
二、推進鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接的基本思路與關鍵路徑
推動鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略有效銜接，是一項繼往開來的系統(tǒng)工程。必須以黨的二十大精神為根本遵循，在準確把握鞏固拓展脫貧攻堅成果過渡期階段特征的基礎上，突出戰(zhàn)略重點，把握關鍵路徑，推動脫貧人口和脫貧地區(qū)全面融入鄉(xiāng)村振興進程，共享經濟社會發(fā)展成果。
1 基本思路
推進鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接，要以實現共同富裕為根本目標，堅持“民生為本、就業(yè)優(yōu)先、嚴防返貧、突出實效”為基本方向。
民生為本，就是要堅持把改善民生作為全面推進鄉(xiāng)村振興的基本點和衡量鄉(xiāng)村振興成效的根本標準，把基礎設施建設的重點放到脫貧地區(qū)，把社會事業(yè)發(fā)展的重點放到脫貧地區(qū)，著力解決脫貧人口生產生活中最直接最迫切的實際問題。
就業(yè)優(yōu)先，就是要堅持把保障脫貧人口充分穩(wěn)定就業(yè)作為鄉(xiāng)村振興的首要任務。一是對吸收脫貧人口就業(yè)的企業(yè)，特別是脫貧人口直接興辦的企業(yè)，予以稅收減免、投資補助、成本核減等優(yōu)惠。二是對脫貧人口創(chuàng)業(yè)、對各類經濟主體到脫貧地區(qū)興辦產業(yè)予以獎勵補助。三是對支持幫助脫貧人口發(fā)展生產、擴大就業(yè)的各類技術人才，給予優(yōu)先晉級晉職的獎勵。四是加大財政支持開展脫貧人口職業(yè)技能培訓的力度，全方位拓展脫貧人口的就業(yè)渠道。
嚴防返貧，就是要堅持全面監(jiān)測、逐一幫扶、動態(tài)清零，堅決守住不發(fā)生大規(guī)模返貧的底線。一是堅持幫扶領導體系、工作體系和財政金融支持措施不變，嚴格落實摘帽不摘責任、摘帽不摘政策、摘帽不摘幫扶、摘帽不摘監(jiān)管的要求。二是持續(xù)推進鄉(xiāng)村振興重大計劃、重大工程和重大行動，充分考慮鞏固脫貧攻堅成果的有關要求，優(yōu)先惠及脫貧地區(qū)和脫貧人口。三是健全防止返貧動態(tài)監(jiān)測和幫扶機制，對脫貧不穩(wěn)定戶、邊緣易致貧戶，以及因病因災因意外事故等剛性支出較大或收入大幅縮減導致基本生活出現嚴重困難戶，開展定期檢查、動態(tài)管理，全面建立農戶主動申請、部門信息比對、基層干部定期跟蹤回訪相結合的易返貧致貧人口發(fā)現和核查機制，精準分析返貧致貧原因，采取針對性的幫扶措施。
突出實效，就是要堅持發(fā)揮各方面積極性，切實增強脫貧地區(qū)和脫貧群眾內生發(fā)展動力，依靠農民辛勤勞動、國家扶持和社會力量的廣泛參與，使鄉(xiāng)村振興成為全黨全社會的共同行動。要繼續(xù)堅持部門聯村制度，派遣機關干部擔任村第一書記、駐村工作組成員，打造一支“不走的幫扶工作隊”。進一步完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導包片、干部駐村工作制度，制定切實可行的工作制度、工作紀律，明確考核目標、獎懲條件。
尤其是，當前脫貧人口脫貧基礎脆弱、邊緣戶基礎不穩(wěn)定、脫貧地區(qū)發(fā)展基礎薄弱，決定了鞏固拓展脫貧攻堅成果工作的緊迫性和艱巨性。因此，推進鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接，必須突出重點、把準關鍵，把脫貧人口作為重點人群，把脫貧地區(qū)作為優(yōu)先區(qū)域，加快改善脫貧人口和脫貧地區(qū)發(fā)展條件，著力增強脫貧地區(qū)和脫貧群眾內生發(fā)展動力和發(fā)展能力。
第一，要把保障脫貧人口穩(wěn)定就業(yè)作為鄉(xiāng)村發(fā)展的重中之重。就業(yè)是民生之本。鞏固脫貧攻堅成果，根本出路在于保障脫貧人口充分就業(yè)，持續(xù)提高脫貧人口收入，確保脫貧人口在脫貧之后穩(wěn)定邁向富裕的新生活。鞏固脫貧攻堅成果與鄉(xiāng)村振興有效銜接，最核心的一條，就是要在推動鄉(xiāng)村產業(yè)振興過程中有效保障脫貧人口就業(yè)，讓脫貧人口完全融入鄉(xiāng)村產業(yè)發(fā)展體系，長期享受鄉(xiāng)村產業(yè)發(fā)展利益。
第二，把加強脫貧地區(qū)基礎設施作為鄉(xiāng)村建設的重中之重。基礎設施是鄉(xiāng)村振興的根本支撐，更是改善脫貧人口生活和脫貧地區(qū)面貌的先決條件。鞏固脫貧攻堅成果與鄉(xiāng)村振興有效銜接，最迫切的一條，就是要在鄉(xiāng)村建設行動中優(yōu)先安排脫貧人口和脫貧地區(qū)的水電路氣房建設，整治提升脫貧地區(qū)和搬遷新社區(qū)人居環(huán)境，加快提升脫貧地區(qū)鄉(xiāng)村道路通達率、水電氣訊覆蓋率、人居環(huán)境整潔度。
第三，把改善脫貧地區(qū)公共服務作為鄉(xiāng)村治理的重中之重。新時代促進鄉(xiāng)村善治，必須全面拓展鄉(xiāng)村治理的內涵，從社會治理拓展到政治治理、經濟治理、社會治理、文化治理、生態(tài)治理等全方位治理，從社會管理拓展到政治服務、經濟服務、社會服務、文化服務、生態(tài)服務等全方位服務。鞏固脫貧攻堅成果與鄉(xiāng)村振興有效銜接，最關鍵的一條，就是要在改善鄉(xiāng)村公共服務上著力提升脫貧地區(qū)鄉(xiāng)村公共服務的充分性、便捷性和及時性，推動鄉(xiāng)村公共服務“從有到好”的轉變，不斷增強脫貧人口的獲得感、幸福感和安全感。
2 關鍵路徑
有力有序推進脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興有效銜接，要切實把握“脫貧攻堅”與“鄉(xiāng)村振興”兩大戰(zhàn)略的政策著力點，以脫貧地區(qū)的扶貧產業(yè)、基礎設施、公共服務、扶貧資產等關鍵領域為推進路徑，推進脫貧攻堅接續(xù)融入鄉(xiāng)村振興進程。
第一，大力構建長效幫扶產業(yè)體系。一是堅持宏觀抓產業(yè)、中觀抓企業(yè)、微觀抓就業(yè)，立足脫貧地區(qū)資源優(yōu)勢、強化扶持引領、培育產業(yè)龍頭、完善產業(yè)鏈條，把產業(yè)鏈與幫扶鏈緊密聯結，著力把脫貧人口嵌入產業(yè)鏈、價值鏈之中，確保脫貧人口能夠持續(xù)穩(wěn)定受益。二是持續(xù)推進農村產業(yè)融合發(fā)展，積極發(fā)展休閑農業(yè)、鄉(xiāng)村旅游、消費幫扶、農村電商和農產品加工業(yè)，延伸產業(yè)鏈條，帶動脫貧人口就業(yè)增收。三是強化黨建引領產業(yè)，以“基地+合作社+企業(yè)+脫貧人口”模式創(chuàng)建扶貧產業(yè)園區(qū)，拓寬脫貧人口就業(yè)增收渠道。
第二，持續(xù)改善脫貧地區(qū)基礎設施條件。按照鄉(xiāng)村建設行動的統(tǒng)一部署，優(yōu)先支持脫貧地區(qū)因地制宜推進農村廁所革命、生活垃圾和污水治理、村容村貌提升。加強脫貧地區(qū)農產品和食品倉儲保鮮、冷鏈物流設施建設，支持農產品流通企業(yè)、電商、批發(fā)市場與區(qū)域特色產業(yè)精準對接。把搬遷安置區(qū)后期建設列為美麗鄉(xiāng)村建設的一種特殊類型，實施特殊扶持政策，著力解決貧困人口和搬遷群眾就近就業(yè)。
第三，加快推動脫貧地區(qū)公共服務提檔升級。繼續(xù)改善脫貧地區(qū)義務教育辦學條件，加強鄉(xiāng)村寄宿制學校和鄉(xiāng)村小規(guī)模學校建設，支持城市教師到脫貧地區(qū)支教。保持現有健康幫扶政策基本穩(wěn)定，完善大病專項救治政策，繼續(xù)開展三級醫(yī)院對口幫扶脫貧地區(qū)并建立長效機制，加大中央傾斜支持脫貧地區(qū)醫(yī)療衛(wèi)生機構基礎設施建設和設備配備力度。對完全喪失勞動能力或部分喪失勞動能力且無法通過產業(yè)就業(yè)獲得穩(wěn)定收入的脫貧人口，全部納入農村低保或特困人員救助供養(yǎng)范圍，并按困難類型及時給予專項救助、臨時救助等，做到應保盡保、應兜盡兜。完善脫貧地區(qū)養(yǎng)老保障服務和兒童關愛服務，加強對孤兒、事實無人撫養(yǎng)兒童、殘疾人的托養(yǎng)照護服務。
第四，加強扶貧資產后續(xù)管理。扶貧項目資產是特殊歷史時期、動員特殊資源、針對特殊群體形成的特殊資產。所以不管歸誰所有，不管誰來管理，不管采取什么經營方式，都必須首先保證脫貧人口持續(xù)受益。針對底數不清的問題，要盡快開展清產核資、建立臺賬、完善信息平臺等工作。針對權屬不明的問題，要盡快開展確認權益、記錄變更、管理交易等工作。針對管護不力的問題，要堅持市場主導、政府支持、制度規(guī)范的原則和方向。重點抓好以下幾個關鍵，一是嚴格落實收益分配民主決策制度和公告公示制度，同時對扶貧項目經營性資產的經營管理、收益分配等加強監(jiān)管。二是支持國有扶貧項目資產劃歸村集體所有，不能劃歸集體的，實施委托經營、租賃經營。委托經營、租賃經營的，對經營收益、經營期限、經營費用、風險承擔以及幫扶責任等事項，在委托合同、租賃合同中約定。三是鼓勵、支持村集體扶貧項目經營性資產發(fā)展多種形式的合作經營與聯合經營，比如村戶聯合、村村聯合、村企合作等。四是嚴格落實處置國有扶貧項目資產、村集體所有扶貧項目經營性資產的收入，全部再投入鞏固拓展脫貧攻堅成果和推動鄉(xiāng)村振興的規(guī)定，不斷提升脫貧人口和脫貧地區(qū)內生發(fā)展動力。五是建立脫貧資產經營保險機制，保證資產經營的穩(wěn)定性和可持續(xù)性。可考慮建立專門資金賬戶，在資產經營遇到困難的時候對經營主體予以支持。
三、鞏固拓展脫貧攻堅成果長效機制建設的政策重點
鞏固拓展脫貧攻堅成果，關鍵在于必須建立促進脫貧人口持續(xù)增收、脫貧地區(qū)穩(wěn)定發(fā)展的長效機制。因此，要以增強脫貧人口和脫貧地區(qū)內生發(fā)展動力和發(fā)展活力為導向，以增強產業(yè)發(fā)展和就業(yè)能力為重點，全面推進鞏固拓展脫貧攻堅成果的長效機制建設。
1 加快推動鄉(xiāng)村特色產業(yè)持續(xù)健康發(fā)展
發(fā)展鄉(xiāng)村特色產業(yè)是實現脫貧地區(qū)持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展的根本之策。要更加注重鄉(xiāng)村特色產業(yè)發(fā)展的質量和效益，建立形成脫貧人口持續(xù)增收致富的長效機制。一要鞏固提升脫貧地區(qū)特色產業(yè)。保障資金、人才、技術等要素投入，進一步提高銜接資金和涉農整合資金用于特色產業(yè)發(fā)展的比重，注重產業(yè)后續(xù)長期培育，把區(qū)位優(yōu)勢、資源優(yōu)勢轉化為發(fā)展優(yōu)勢、競爭優(yōu)勢，提高產業(yè)市場競爭力和抗風險能力。二要以全產業(yè)鏈思維推動特色產業(yè)提檔升級。要大力發(fā)展農產品加工流通業(yè)，加快發(fā)展現代鄉(xiāng)村服務業(yè)，引進龍頭企業(yè)，補齊營銷、設施上的短板，打造種養(yǎng)、加工、貿易一體化的全產業(yè)鏈，拓展主導產業(yè)增值增效空間，為吸納更多農村勞動力就近就業(yè)創(chuàng)造條件。三要持續(xù)推進農村一二三產業(yè)融合發(fā)展。推動產業(yè)發(fā)展規(guī)劃與村莊建設規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、環(huán)境保護規(guī)劃等有機銜接，通過拓展農業(yè)多種功能、挖掘鄉(xiāng)村多元價值，發(fā)展農產品加工、鄉(xiāng)村休閑旅游、農村電商、健康養(yǎng)老等新產業(yè)新業(yè)態(tài)。注重發(fā)揮科技的支撐作用，提升農業(yè)科技成果轉化效率，更好地促進農業(yè)提質增效和節(jié)本降險。四要不斷強化特色產業(yè)發(fā)展的基礎支撐。完善道路交通設施和農產品倉儲保鮮、冷鏈物流等基礎設施建設，支持農產品流通企業(yè)、電商平臺、批發(fā)市場與區(qū)域內特色產業(yè)精準對接，打通農產品產銷堵點；加強農村電商基礎設施建設，推動大數據、物聯網、5G等技術在鄉(xiāng)村產業(yè)發(fā)展中的應用，提升特色產業(yè)電子商務支撐服務水平，培育和發(fā)展農產品網絡品牌，充分釋放農業(yè)生產和農村消費的巨大潛力。
2 強化脫貧人口就業(yè)增收機制
就業(yè)是保障脫貧人口持續(xù)穩(wěn)定增收的基本盤。據統(tǒng)計，目前全國160個重點縣脫貧人口收入中工資性收入占比超過70%，外出務工是脫貧人口就業(yè)的重要渠道。為此，要根據脫貧人口勞動能力，完善和加強多渠道就業(yè)創(chuàng)業(yè)政策。一是完善就業(yè)扶持和培訓體系，提升就業(yè)匹配度。搭建好用工信息服務平臺，注重發(fā)揮大齡困難群眾在畜牧養(yǎng)殖、傳統(tǒng)手工藝方面的技能儲備，增強人力資本和技能經驗就業(yè)匹配的有效性；提升就業(yè)培訓實效，大力推進以工代訓、新型學徒制培訓等職業(yè)技能培訓，培養(yǎng)勞動力從體能型向技能型轉變，不斷提升就業(yè)競爭力，幫助脫貧人口實現自我發(fā)展。二是對于有勞動能力和勞動意愿的脫貧人口，要深入開展跨省及市縣間勞務協(xié)作。輸出地要履行好主體責任，完善就業(yè)服務體系，打造區(qū)域勞務品牌，加大定向、定點、有組織的輸出力度，及時與勞務協(xié)作伙伴開展勞務對接、技能培訓、權益維護等合作交流；輸入地要履行好幫扶責任，發(fā)揮建筑、物流、電力等勞動密集型行業(yè)吸納就業(yè)的作用，鼓勵引導用工單位盡量把脫貧人口穩(wěn)在輸入地。三是對于農村婦女、輕中度殘疾人等弱勞力、半勞力和無法外出的脫貧人口，組織其通過公益性崗位、幫扶車間、以工代賑等方式拓展就業(yè)，吸納更多脫貧人口家門口就業(yè)。
3 著力壯大脫貧地區(qū)縣域經濟，大力發(fā)展新型農村集體經濟
縣域是城鄉(xiāng)融合發(fā)展的重要切入點，要以縣域為重要載體，發(fā)揮好縣域輻射帶動鄉(xiāng)村的作用，促進脫貧地區(qū)整體發(fā)展。一要統(tǒng)籌培育本地支柱產業(yè)和承接外地產業(yè)轉移，充分利用勞動力資源，以縣域為主陣地發(fā)展就業(yè)帶動能力強的縣域富民產業(yè)，圍繞“一縣一業(yè)”，打造具有地方特色的區(qū)域公共品牌。二要積極引導從農村走出去的人才返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，利用經濟發(fā)展帶動基礎設施配套建設、公共服務升級改善、人才資金等要素回流，發(fā)揮縣域綜合承載能力，增強脫貧地區(qū)特別是重點幫扶縣發(fā)展的內生動力和活力。農村集體經濟是守住不發(fā)生規(guī)模性返貧底線的基礎支撐，要全面加強和充分發(fā)揮農村集體經濟的帶動和兜底作用。一要盤活農村經營性資產和資源性資產，健全聯農帶農機制，避免簡單的入股分紅，引導農戶特別是脫貧戶和監(jiān)測對象有效嵌入產業(yè)鏈中，實現脫貧人口就地就近就業(yè)，讓農村集體經濟發(fā)展的紅利更多更公平地惠及全體成員。二要對脫貧攻堅期間形成的新集體資產確權和移交，注重發(fā)揮經營性資產的增收效益，積極探索公益性資產的可持續(xù)發(fā)展機制，促進村集體資產保值增值。三要在集體經濟收益分配環(huán)節(jié)，根據經營情況向困難成員傾斜，使他們在已有政策性兜底保障基礎上，進一步獲得集體經濟收益的托底支持，形成守住不發(fā)生規(guī)模性返貧底線的長效機制。
4 著力加強和完善兜底保障政策
要按照基礎性、普惠性、兜底性要求，進一步完善兜底保障政策體系。一要強化防返貧動態(tài)監(jiān)測機制，做到精準識別。精準識別監(jiān)測對象是兜底保障政策發(fā)揮作用的前提，也是維護社會公平正義的需要。為此，要加快推進制定統(tǒng)一的救助對象和低收入人口識別標準與認定辦法，簡化優(yōu)化認定程序，審核確權下放，提高識別效率；建立區(qū)域內幫扶信息跨部門分享利用機制，促進跨部門信息交換共享、數據分析比對，主動發(fā)現、跟蹤監(jiān)測、及時預警困難群眾返貧致貧風險，提升政策干預的前瞻性，增強幫扶救助的時效性。二要加強對重點人群兜底保障。要推動兜底保障政策逐步銜接與平滑過渡，強化兜底保障的制度性供給，對符合條件的防返貧監(jiān)測對象要予以政策疊加幫扶，有效防止規(guī)模性返貧。三要合理設置保障標準。要根據經濟社會發(fā)展水平逐步提高保障標準，既要避免陷入福利陷阱、形成新的“懸崖效應”，又要切實兜住民生底線。四要加快健全分層分類的社會救助體系。一方面，要立足于社會救助制度的兜底性、基礎性功能定位，完善基于收入、支出以及急難等因素返貧致貧人口的救助制度；另一方面，在加強物質救助的基礎上，強化服務類社會救助供給，通過政府購買服務等方式動員和引導社會組織參與社會救助，探索發(fā)展型、關愛型救助。
5 建立易地扶貧搬遷后續(xù)扶持機制
促進易地扶貧搬遷安置點持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展，是鞏固拓展脫貧攻堅成果、防范規(guī)模性返貧的重中之重。一要設立國家易地扶貧搬遷后續(xù)扶持專項資金。現有中央財政銜接鄉(xiāng)村振興補助資金，僅部分資金能用于扶持易地扶貧搬遷后續(xù)產業(yè)發(fā)展，特別是，大型易地搬遷安置區(qū)新型城鎮(zhèn)化建設雖已納入國家新型城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)融合發(fā)展規(guī)劃，但尚無資金配套。因此，要設立國家易地扶貧搬遷后續(xù)扶持專項資金，支持安置區(qū)的基礎設施和公共服務配套設施維護升級，以及產業(yè)發(fā)展、就業(yè)增收、社區(qū)集體經濟，重點向青藏高原地區(qū)、西南石漠化地區(qū)易地搬遷安置區(qū)傾斜。二要強化安置區(qū)產業(yè)配套與就業(yè)扶持。推動地方做好東部與西部勞動密集型企業(yè)梯度轉移對接，針對大型安置區(qū)、中小型安置點和“插花式”分散安置的不同特點，分類布局產業(yè)園、幫扶車間和靈活加工項目，通過產業(yè)發(fā)展和以工代賑，同步提升安置區(qū)經濟活力和就業(yè)承載力。同時，在城鎮(zhèn)化安置規(guī)模較大的縣區(qū)探索建立勞動力失業(yè)保險機制，對城鎮(zhèn)化安置勞動力推廣“政府+金融機構”的普惠型“新市民就業(yè)險”，在過渡期內實施保費先繳后補政策，用長效機制應對轉移就業(yè)風險。三要著力提升安置區(qū)社區(qū)治理能力和參與水平。進一步加快專業(yè)化的社會組織培育，在對口幫扶框架下，將幫扶內容拓展到社會組織力量的對口培育支援，形成安置社區(qū)社工力量培育孵化和資金保障機制。有序開發(fā)增設公共服務類公益崗位，同步解決社區(qū)服務供給和就業(yè)安置需求，推動社區(qū)治理精細精準提升。
四、鞏固脫貧攻堅成果的保障政策與配套措施
有力有序推進鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接，必須發(fā)揮制度優(yōu)勢，強化政策保障和配套措施支撐，切實促進脫貧地區(qū)發(fā)展、群眾生活改善，確保全面推進鄉(xiāng)村振興行穩(wěn)致遠。
1 加強黨對新發(fā)展階段幫扶工作的領導
消除貧困，改善民生，逐步實現共同富裕，是我們黨始終堅持的使命和目標。十八大以來，依靠黨強大的組織動員能力，集中全黨全社會力量打贏脫貧攻堅戰(zhàn)，實現全面建成小康社會奮斗目標。當前和今后一個時期，部分農村脫貧人口就業(yè)增收困難、返貧和新致貧風險較大，部分脫貧地區(qū)發(fā)展基礎薄弱，鞏固拓展脫貧攻堅成果仍然面臨較大的風險和挑戰(zhàn)。在新的發(fā)展階段，必須進一步加強黨對幫扶工作的領導，發(fā)揮各級黨委在成效保障、監(jiān)督落實、整合動員等方面的作用，進一步彰顯中國共產黨領導的政治優(yōu)勢和中國特色社會主義制度優(yōu)勢，為鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接奠定更加堅實的基礎支撐。
2 建立全面脫貧與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的有效銜接機制，協(xié)同推進新發(fā)展階段鞏固脫貧成果與鄉(xiāng)村振興
實現全面脫貧與鄉(xiāng)村振興的有效銜接，是高質量穩(wěn)定脫貧的關鍵舉措，也是深入實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的內在要求。要從脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興的總體思路、發(fā)展規(guī)劃、體制機制、政策制度等方面出發(fā)，聚焦產業(yè)發(fā)展、人才培養(yǎng)、文化融合、生態(tài)環(huán)境、公共服務、生活質量等領域，打通二者的銜接渠道、融合機制，實現相互交融、相互促進。
3 進一步加強東西部協(xié)作，凝聚全社會力量構建大幫扶格局
要充分利用脫貧攻堅積累的組織經驗和人才資源，持續(xù)動員全社會力量，形成并強化新發(fā)展階段政府、社會、市場協(xié)同推進的大幫扶格局。首先要跨地區(qū)協(xié)作，繼續(xù)加強東部發(fā)達地區(qū)和中西部脫貧地區(qū)的協(xié)作，東部地區(qū)由于早期國家在資金、政策、人力等各方面支持，發(fā)展速度更快，發(fā)展模式成熟，在資金、技術、市場、信息、管理、人才等方面優(yōu)勢較大，可以就產業(yè)、金融、消費、勞務、教育、文化等方面與西部脫貧地區(qū)建立合作，同時創(chuàng)新協(xié)作方式，如探索政府引導、企業(yè)參與、優(yōu)勢互補、園區(qū)共建、利益共享的“飛地經濟”合作，為西部脫貧地區(qū)注入活力，提高其發(fā)展能力。其次是要跨部門，以政府為引導者，不斷加強基層黨組織建設的引領作用，提高基層黨組織的組織力，加強軟弱渙散村黨組織整頓，選優(yōu)配強村黨組織書記，健全村黨組織領導下的議事決策機制、監(jiān)督機制；同時要充分發(fā)揮市場機制的作用，推動市場主體協(xié)同幫扶，利用互聯網平臺，對接社會幫扶資源與脫貧戶幫扶需求，實現困難需求和愛心幫扶無縫對接。最后達到全社會廣泛參與，多管齊下提高農村地區(qū)的發(fā)展水平和農村低收入人口在發(fā)展中的主動參與性。
4 強化幫扶責任落實，完善鄉(xiāng)村治理體系
建立農村低收入人口的幫扶機制、守住不發(fā)生規(guī)模性返貧底線，必須強化責任落實機制。首先，明確治理主體責任。實行省級統(tǒng)籌、縣負總責、鎮(zhèn)村落實的分級負責制，縣統(tǒng)籌建立相關領導小組，統(tǒng)籌協(xié)調全縣工作，壓實工作責任，將各級黨政主要領導人確定為第一責任人。繼續(xù)實行蹲點工作組等有效做法，強化責任落實。其次，要在黨委領導下，優(yōu)化治理規(guī)則，重構農村基層社會動員機制，充分發(fā)揮基層黨員、干部的示范帶頭作用，提高基層干部的治理能力和管理水平，同時要確立村民在鄉(xiāng)村治理中的主體地位，為村民構建暢通的利益表達機制、參與機制、決策機制等，增強集體行動能力，達到內在融合性、多元共促性、規(guī)則統(tǒng)一性；再次，要發(fā)揮多元主體治理作用，充分發(fā)揮社會組織的作用，調動城市、學校、企業(yè)、金融機構等多元主體，共同致力于推進全面鄉(xiāng)村振興。最后，創(chuàng)新治理方式，促進現代科技與鄉(xiāng)村治理深度融合，采用信息化手段，利用鄉(xiāng)村電子政務、數字化鄉(xiāng)村等，完善信息收集、處置和反饋機制，建設“縣—鄉(xiāng)—村”基層社會治理信息化平臺，形成上下并行多主體治理模式。
5 加強幫扶資金支持力度
要加強對脫貧地區(qū)經濟社會發(fā)展的財政支持和保障，鼓勵和引導社會資金參與幫扶工作。一要保障中央、省、市、縣各級財政專項幫扶資金，推進涉農資金整合，加大公共財政對農村公共產品和服務的支持。二要通過建立互助性公益基金、創(chuàng)新幫扶捐助模式等方式，募集社會幫扶資金扶持困難農戶，推動公益幫扶常態(tài)化。三要對農村集體經濟組織給予稅費優(yōu)惠政策。建議在農村產權制度改革之前，農村集體經濟組織不用承擔稅費。要細化落實在農村集體產權制度改革中免征有關契稅、印花稅的優(yōu)惠政策，并明確規(guī)定農村集體產權確權免收不動產登記費。四要對農村集體經濟組織實行金融支持政策。要結合登記賦碼工作，加大對具有獨立法人地位、集體資產清晰、現金流穩(wěn)定的農村集體經濟組織金融支持力度。
6 加強績效監(jiān)督考核評估
鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接是一項長期任務，應將其納入省、市縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)各級黨委、政府目標績效管理，按照“公平、公正、公開”原則進行監(jiān)管、考核和評估。要不斷完善績效考評辦法，采取專項調查、抽樣調查、實地考核，以及委托科研機構、社會組織第三方評估等方式，定期開展工作績效考核與評價。
（作者程國強系中國人民大學農業(yè)與農村發(fā)展學院“杰出學者”特聘教授，中央農辦、農業(yè)農村部“鄉(xiāng)村振興專家咨詢委員會”委員；馬曉琛、肖雪靈單位系同濟大學經濟與管理學院；中國鄉(xiāng)村發(fā)現網轉自：華中農業(yè)大學學報（社會科學版）2022年第6期）
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