我國城鄉發展自改革開放以來取得了巨大成就，城鎮化步伐不斷加快，農業綜合生產力不斷提高，城鎮居民和鄉村農民的生活水平都有顯著改善。但對比城鎮發展質量，我國鄉村發展卻依舊存在發展不充分、空心化、基礎設施落后、發展資源匱乏等諸多問題，甚至正在逐步走向衰落。隨著經濟的快速發展，城鄉發展不均衡、鄉村發展不充分不僅沒有減弱，反而使得鄉村發展問題更加暴露無疑。黨的十九大首次提出鄉村振興戰略，隨后國務院又發布《鄉村振興戰略規劃（2018-2022年）》文件，以習近平同志為核心的黨中央洞察到當前我國“三農”問題的癥結所在，在我國進入社會主義發展新時代階段提出了重要的科學論斷。
當前，在城市化進程中，小城鎮正起著日益重要的作用。自市場化改革到20世紀末，小城鎮一直顯示出引人矚目的發展活力，是鄉鎮企業的主要載體、吸納農業轉移人口的主陣地。它作為一個區域的政治、經濟、文化、教育、科技和社會服務的中心，不僅可以為人民的生產生活提供基本物質保障，還可以帶動相關產業部門的發展，對區域經濟的發展起著重要作用。小城鎮依托城市和鄉村的雙向資源輸入以及國家建設特色小鎮的政策支持，發展條件較好，前景可觀。未來的幾十年，將是我國城市化進程的高質量發展時期，也是小城鎮高質量發展的黃金時段。小城鎮的高質量發展也能帶動周邊鄉村的成長，為產業發展提供引擎，為公共服務提供中心，為鄉村就地城鎮化提供載體，可以在多個方面促進鄉村振興發展。龍歸鎮是廣東省韶關市的農業大鎮，農林資源豐富，工業發展較慢，體量較小，布局分散，規模不大，輻射帶動能力不強，市場化程度較低，集聚度不夠。因此，本文以龍歸鎮為例，在其新一輪鄉鎮國土空間總體規劃中探索鎮村融合發展過程中的“融”與“合”的微觀具體策略，為類似地區的鎮村融合發展提供經驗與啟示。
一、從城鄉融合到鎮村融合的發展邏輯延續
現階段鄉村衰落問題日益突出，鄉村發展基礎差、底子薄，城鄉基礎設施和公共設施差距十分顯著，并不具備快速發展所需的產業、資金、技術、人力等資源，鄉村的發展需要城市的反哺才能實現。目前城市化發展進入到平穩增長的階段，城市大多已具備統籌全域資源和反哺鄉村的能力，但城市中相關發展資源要素受到地理空間條件和發展基礎的限制，難以直接流動到鄉村，更多的需要在小城鎮的層面進行轉化和流動再分配，小城鎮將成為城市與鄉村之間的紐帶空間而存在，地位特殊。因此，需要從小城鎮和鄉村之間的關系入手，優化小城鎮發展資源要素的配置，建立以小城鎮為基礎網絡節點的鎮村統籌體系，促進資源要素在鎮村之間的雙向流動，實現鎮村融合，促進城鄉融合（圖1）。
鎮村融合發展對小城鎮和鄉村的作用
對于小城鎮，鎮村融合發展一定程度上會擴大小城鎮的規劃范圍，緩解其發展用地不足的問題，同時可以激發小城鎮的多樣功能性和全面綜合性，提高小城鎮的發展質量和水準。更能加快小城鎮和鄉村之間雙向輸出關系的建立，將小城鎮內的部分產業轉移至鄉村，減少小城鎮內資源的不合理分布和部分資源過剩現象，帶動鄉村發展，實現資源的優質流通。從而加快實現鎮村互動，相互之間取長補短、共同發展，帶動鎮村和諧共生。
對于鄉村，鎮村融合發展將減緩大量鄉村人力資源涌入小城鎮和城市，削弱鄉村空心化和老齡化趨勢，增強鄉村的人氣和活力；可以激活小城鎮向鄉村反哺發展資源，助力鄉村合理規劃，提高基礎設施和公共服務設施水平，切實保護和發揚鄉村自身的特色文化資源；有助于科學保護農田資源，增加農業產品產量，拓寬銷路，促進農業現代化進程；更能有效加強對農田耕地、綠化環境的監察和管理，維持生態的平衡，激發鄉村可持續的高質量發展。
鎮村融合發展對鄉村振興發展的作用
鎮村融合發展是推進鄉村振興發展的重要途徑。以鎮村融合來促進鄉村振興，有助于加強鎮村內各要素在市場化條件下的自由流動和雙向互動關系，推進鎮村在基礎設施、公共服務方面的融合，相互補短板，優化強弱項，鼓勵更多資金、技術、人才等向鄉村地區流動，最終通過鎮村融合推進農業農村現代化發展，實現鄉村振興。
二、鎮村融合發展中“融”與“合”的關系解讀
鎮村“融”與“合”的相互關系
現階段推動鎮村融合發展，是城鄉走向均衡公平，實現城鄉共同富裕的重要一步。小城鎮的高質量發展需要周圍現代化的鄉村作為配套，而鄉村振興離不開小城鎮的引領和輻射。處理好鎮村融合發展的“融”與“合”的相互關系，是釋放小城鎮對鄉村輻射而非虹吸，形成鄉村對小城鎮依靠而不依賴的關鍵。
“融”是“合”的途徑
實現鎮村融合發展，需要通過“融”的途徑來實現“合”的目標。如果鎮村發展是“各自為政”，缺少“融”就難有“合”，融合發展將無從談起。在鎮村不能融合發展情況下，即使鄉村有所發展，由于其發展缺乏與小城鎮的融合，其發展程度會因缺乏融合而受限，不利于縮小鎮村差距。鎮村之間缺乏融合發展，鄉村的發展紅利會由于小城鎮在城鄉的阻礙導致鄉村受到城市“虹吸效應”影響減少，城市的輻射效應也會因此而得不到有效釋放，相互之間的矛盾和差距將越來越大。
“合”是“融”的目標
在鎮村融合發展中，小城鎮與鄉村互動，以“融”實現“合”。只有“融”而沒有“合”，仍未實現融合發展目標。鎮村資源要素非單向流動，而是雙向流動。只是鄉村資源流向小城鎮，是“涸澤而漁”式地發展；只有小城鎮一味對鄉村的資助，也不是真正的鎮村融合發展。鎮村聯動發展，才能在“融”中實現“合”的目標。鎮村待遇平等，雙向交流，揚長補短，相得益彰，是以“融”實現“合”的根本。
鎮村融合發展的重點內容
鎮村融合發展是要將小城鎮的發展與鄉村的發展粘合起來，可以結合新的鄉鎮國土空間總體規劃落實推動鎮村融合發展，重點從生活互助、生產互動、生態互糾三個宏觀策略來實現鎮村融合發展。
生活互助
鎮村合作協同完善鄉村服務供給，提高鄉村的公共服務設施水平和基礎設施水平，優化鎮域空間結構，促進鎮村協同布局，平衡居住與就業；推進鎮村社區建設，合理供給空間和配套設施，構建形成鎮村社區聯絡網絡。
生產互動
鎮村產業的綠色融合，帶動鄉村經濟的發展。可以發揮鄉村地域獨特的生態優勢，走產業綠色發展道路，同時結合小城鎮和鄉村產業的基礎推進第一、第二、第三產業的有機融合發展，建成產業交織互補的新發展平臺。
生態互糾
嚴守各層級國土空間總體規劃劃定的永久基本農田紅線和生態保護紅線。小城鎮針對鄉村內不合理耕地開發采取退耕還林、退耕還草等生態保護措施，保證對農田資源的適度利用和定期休整；采取生態保護修復提升鎮村環境質量，開展動態環境監測和修復計劃，完善小城鎮綠地系統與景觀體系。鄉村內建立村民糾錯監督舉報機制，保障鄉村環境質量穩步提升。
三、龍歸鎮鎮村體系發展中存在的突出問題
龍歸鎮位于韶關市武江區的中西部，東鄰西聯鎮和曲江區的白土鎮，南與曲江區的樟市鎮、羅坑鎮相接，西與江灣鎮和乳源瑤族自治縣毗鄰，北與重陽鎮、一六鎮相連。距韶關市區19公里、韶關高鐵站和芙蓉新城10公里，是廣東省275個中心鎮之一（圖2）。2018年，龍歸鎮轄15個村委會（行政村）和1個社區居委會（鎮區），215個村民小組（自然村），是典型的“一主多點”的鎮村體系（圖3）。
現狀鎮村體系中存在的問題
鎮村布局松散，協作和聯系不緊密
現狀各行政村相對于鎮區呈由密到疏的擴散性集聚，距離鎮區越近越集聚，越遠越分散。從整體布局來看，鎮域各行政村的布局比較零散，缺乏一定的分區組織與片區統領。加上交通組織集中在北部，南部由于農田山林阻隔，交通不夠便利，鎮區未能形成與各行政村的集聚互動，各村之間更是獨立發展，缺乏聯動效應。
鎮村缺乏明確功能定位，發展不均衡
現狀除了鎮區的家具裝飾與五金等第二產業和方田村的文武閣文保單位可供發展成特色旅游產業外，龍歸鎮其他各村缺乏明確的定位，在產業、職能、發展方向上趨同現象嚴重。缺乏特色導致各村在鎮域內部競爭，并未充分發揮各自區位優勢和原有優良發展基礎，并且缺乏主導產業的確立與多產業協調，各村發展不均衡。
鎮區自身的輻射帶動作用不強
龍歸鎮區作為鎮域行政、經濟中心，對整個鎮域范圍的服務能力不足。由于交通、地理位置等因素影響，鎮區的服務很難輻射到各個行政村及村民，商業等公共服務配套設施難以滿足大部分鎮域人口需求，服務等級也相對弱。
鎮域各村缺少等級和地域劃分發展不力
由于上一輪總規中只明確了行政村，并未明確在規劃中劃分中心村和基層村，所以現狀各村的基礎服務設施配套水準各不相同，并且各村的現狀公共服務設施等級均較低，已難以滿足現狀要求。同時，鎮域各行政村的發展優勢由其距離鎮區的距離所影響，偏遠行政村即使具備發展條件也難以得到實際發展。
影響鎮村融合發展的主要問題
除了鎮村體系自身的問題，當前龍歸鎮還面臨諸多限制鎮村融合發展的突出問題，既包括了空間建設、產業發展等表象問題，也包括了社會網絡、生態環境等容易忽視的隱性問題，這些問題制約著龍歸鎮的鎮村融合發展，更是影響到了鄉村的振興發展。
空間建設受限
龍歸鎮區面積范圍較小，內部空間布局緊湊約束，但周邊空間擴展困難重重。自身的公共服務設施和基礎設施水平一般，部分設施如停車場和消防設施嚴重缺失，但由于鎮區缺少用地和建設拓展空間，公共服務設施和基礎設施完善難度大，輻射水平很低。
產業發展單一
龍歸鎮基本以第一產業為主并且發展模式傳統、生產效益較低；第二產業比較落后，除了小水電產業相對發達外，其他工業占比較低；第三產業相當薄弱，基本無發展。產業發展缺乏對鎮村文化、生態等資源的挖掘，發展潛力受到遏制。
社會網絡缺失
除了龍歸鎮區以北的沖下村、以西的留村、以南的龍歸村與鎮區聯系相對緊密之外，龍歸鎮域內其他距離相對較遠的行政村與鎮區聯系薄弱，并未形成緊密的鎮村社會網絡，基本呈現各自為政的狀態，缺乏統一管理和向心性。
生態環境忽視
龍歸鎮域內各行政村生態環境優美，自然資源豐富，但缺乏對生態環境的重視和合理管控保護，露天焚燒秸稈垃圾、隨意建墳、亂砍濫伐等現象數見不鮮，對生態環境造成了嚴重破壞。同時，龍歸鎮區的生態綠化缺少設計與規劃。
四、龍歸鎮鎮村融合發展的目標和具體策略
融合發展的總體目標
針對龍歸鎮存在的鎮村體系問題和影響鎮村融合發展的主要問題，在國土空間總體規劃中提出鎮村融合發展的總體推進思路：因地制宜、取長補短、循序漸進、鎮村融合、和諧共生。具體通過對鎮域內14個行政村采取不同階段和程度的發展措施，促進各村因地制宜、循序漸進的振興發展，以及鎮村之間的互動交融以及合作共贏，最終達到鎮村融合發展的根本目標，為城市向各鄉村進行資源反哺提供基礎，提高鎮村整體發展水平。
“融”與“合”的具體策略
“融”——鎮村交融，促進鎮村互動
龍歸鎮域內各村發展水平不一，特色資源各異，因而發展的方向和趨勢也應有所不同。結合各村實際情況，采取因地制宜的發展模式，形成鎮村交融的態勢，為未來鎮村進一步融合發展打下基礎。
針對鎮域內第一產業發達、農林遍布的鄉村——龍安村、方田村、寺前村、后坪村、坳頭村
主要是完善公共服務設施和基礎設施的建設，提高村民的基本生活水平。結合鄉村內的特色資源和周邊交通環境等條件，在龍安村和方田村發展現代特色農業，寺前村和后坪村發展特色林地產業，坳頭村發展經濟林業。在鄉鎮國土空間總體規劃的基礎上，將龍安村、方田村和寺前村、后坪村各合并為兩個單元編制村莊規劃，作為詳細規劃實行，促進村莊規劃層面下的多規合一。在坳頭村發展經濟林業，一個村作為一個單元單獨編制村莊規劃。堅持生態優先，差異化布局農業空間，挖掘農業生產力。針對不同程度的生態環境需求和影響，以及堅持鄉鎮國土空間總體規劃中對生態保護紅線和永久基本農田紅線的遵守原則，在龍安村和方田村差異性布置綠色生態農業區、無公害農業區和綜合農業區等現代特色農業區；在寺前村、后坪村、坳頭村明確開發和保護林地的界限，形成一般開發區、適宜開發區和林地保護區等特色林業區。拓展農林開發項目，延伸農林產業鏈，與龍歸鎮區的農林企業達成合作，最大限度挖掘農林生產力、増加就業。同時，政府從鎮區向鄉村輸出優秀科研人員并定期指派駐村監管人員對兩個規劃單元進行嚴格監督，發展現代農林科研提高農林產量，并切實保護生態環境和農田林地，達到鎮村交融互動的態勢。
針對鎮域內以第二產業為主、商貿物流發達的鄉村——社主村
積極促進其工業轉型，培育科技新興產業，并與鎮區規劃范圍內沖下村的互聯網“信息良倉”加強合作，建立鄉村之間的聯系。龍歸鎮政府要制定系列產業環保政策，改變當前高能耗、高污染、低技術的產業模式，提高社主村已有產業的質量，扶持科技性企業發展，引導鎮域內產業有序升級。在社主村內推進工業區建設，完善產業配套基礎，聚集龍歸鎮工業產業，形成產業規模化效益，成為服務整個龍歸鎮乃至韶關市的工業商貿物流區。
針對貧困村和特困村——鳳田村、山前村
最需要解決的是亟待提高的村民生活水平問題。加快建設完善的公共服務設施和基礎設施，滿足村民自身基本的生存保障。在兩村向鎮區提供人力資源的同時，鎮區也要對其進行回饋和支持，將生存發展的資源逐步分配到鳳田村和山前村，利用資源傾斜政策等措施切實改善兩村村民的首要生活問題，促進基礎設施建設的完善和生活水平的提高，逐步實現特困村的脫貧，使其融入龍歸鎮的平均發展水平，強化與龍歸鎮的整體融合程度。
針對行政村范圍內生態保護區域較多的鄉村——盤村、續源村
發展生態林業，嚴守生態保護紅線，加強與鎮區的緊密聯系，并且定時定期向鎮區進行匯報和相關知識學習，通過對生態林地保護的方式，作為龍歸鎮發展過程中不可或缺的區域部分融入龍歸鎮。更要形成分級分類的生態管控機制和空間預警機制，對生態林地進行實施觀察和監管，并向兩村派遣專家進行生態保護相關的咨詢教育，培養更多相關人才，提供一定數量的駐村生態保護就業崗位，促進人才回流。
“合”——鎮村合一，實現鎮村一體
首先對龍歸鎮上一輪城鎮總體規劃進行解讀，鎮區由于受到對外交通和河流的影響，鎮區發展方向主要是整體向北，將沖下村納入了城鎮建設用地范圍中。但是在總規中沒有充分考慮沖下村的實際發展問題，直接將整個沖下村土地規劃成了城鎮建設用地，這種“簡單粗暴”的用地規劃布局根本沒有考慮鄉村的發展，更無從談起鎮村融合發展（圖4）。
在新一輪的鄉鎮國土空間總體規劃中，考慮到確實鎮區的可用土地面積有限，已有的公共服務設施和基礎設施也逐步無法滿足鎮區居民需求，亟需向外擴展鎮區用地，以轉移部分公共服務設施和產業。規劃著重考慮了發展相對較好、地理位置優越、交通便捷、緊鄰鎮區、未來發展潛力相對大的幾個鄉村——留村、沖下村、龍歸村，考慮將其逐步納入到鎮區規劃范圍內來做一體化考慮，既考慮到鎮區拓展的需要，有考慮到鄉村自身的發展訴求，實現鎮村一體，促進農村人口就地城鎮化，也改變鄉村地域人口不斷流失的現狀。在具體鎮區空間布局規劃中，首先將現狀鎮區以北的沖下村包含進來，實現鎮區用地的跨河發展；另外的留村和龍歸村在遠景發展過程中可逐步融入。在不占用生態保護范圍和基本保護農田的基礎上，通過協商贖買等方式和平轉化部分村莊建設用地為城鎮建設用地，適度轉移部分文化休閑設施和教育設施到新鎮區，在緩和舊鎮區用地緊張的基礎上，結合沖下村自身的文化資源特點，發展一些新型產業，如互聯網+農業、文化+農村等產業，形成鎮村一體化發展的局面，使得龍歸鎮成為具有鮮明特色和化底蘊的小城鎮，而沖下村也成為產業興旺、生態宜居的鄉村振興示范點。
五、結語
隨著國家自然資源部的成立，國土空間規劃體系的構建，對城鎮的發展提出了新的要求，國土空間規劃強調生態文明建設，促進永續發展，注重存量，隨著城鎮化速度減慢，以往以規模擴張為主的增長方式難以為繼，挖掘存量成為當務之急，重視發展的質量，包括城鎮、農業、生態三大空間的發展質量，質量是存量發展的價值體現。注重流量，數字化時代，能產生流量的都是有一定特色的，流量空間可以促進區域協調，城鄉融合。2019年5月23日，中共中央國務院《關于建立國土空間規劃體系并監督實施的若干意見》正式公布，其總體框架為分級分類建立國土空間規劃，明確各級國土空間總體規劃編制重點，強化對專項規劃的指導約束作用。國土空間規劃體系的構建對小城鎮在全域發展、生態建設、城鄉統籌、鄉村振興方面提出了新的要求。
鎮村融合發展將逐漸成為鄉村振興戰略實施的重要推力，也將逐漸作為城鄉融合的過渡過程受到重視。在鎮村融合過程中需要因地制宜，循序漸進，切實考慮“融”與“和”之間的關系，為最終達到鎮村融合發展奠定基礎。本文探索了龍歸鎮在新一輪國土空間總體規劃中落實鎮村融合發展的具體策略，尚不全面，存在一定的局限性。在今后的研究中，應進一步展開比較案例研究，相信未來會有更好的鎮村融合發展應對策略和方法提出，從而促進小城鎮和鄉村的和諧共生發展。
（作者潘斌、 張藝璇單位系蘇州科技大學建筑與城市規劃學院；陸嘉單位系上海同濟城市規劃設計研究院有限公司；中國鄉村發現網轉自：中國城市規劃網）
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