編者按:“郡縣治，天下安”，縣作為具有政治經(jīng)濟(jì)等多重規(guī)模效應(yīng)的最底層單位，一直受到學(xué)界的普遍關(guān)注。文章將縣作為一個(gè)中觀分析單位，對(duì)“縣”進(jìn)行概念梳理，回顧歷史上的縣制演化，歸納現(xiàn)代國家建構(gòu)當(dāng)中縣制的變遷與特征，建立起檢視縣級(jí)政治的認(rèn)識(shí)框架。基于此，文章提出分析縣的三種研究路徑：作為一個(gè)制度主體進(jìn)行分析，作為一個(gè)制度單位框架分析，以及兩種路徑的結(jié)合。該文具體如何，尚待諸君評(píng)說。（政治學(xué)評(píng)介編輯部）
內(nèi)容提要：縣是中國政治行政體制中最完整的制度單位，位于國家與社會(huì)的交接面上，直接體現(xiàn)著二者的互動(dòng)關(guān)系，尤其是國家調(diào)整的過程。從認(rèn)識(shí)論的角度說，縣作為一個(gè)中觀分析單位，有助于把對(duì)制度的結(jié)構(gòu)性分析與制度運(yùn)行的能動(dòng)性分析有機(jī)地結(jié)合起來。文章對(duì)縣的發(fā)展過程進(jìn)行了梳理，歸納了縣在當(dāng)代政治中的地位和特征，并提出分析縣的三種研究路徑。
在中國，從作為一級(jí)地方政府被設(shè)立以來，縣體制已經(jīng)有兩千多年的悠久歷史。在漫長的歷史演進(jìn)過程中，雖然歷代采取的政府層級(jí)制在兩級(jí)或者三級(jí)之間變換，但是縣一直保持著基層政府的地位，處于國家與社會(huì)的交界面上，是國家在地方的全面代表。只是在1949年后，縣才由基層政府升級(jí)為上級(jí)政府，鄉(xiāng)鎮(zhèn)取代了其位置。這種改變雖然進(jìn)一步延伸了國家的權(quán)力，重塑了社會(huì)的組織形式，但是并沒有從根本上動(dòng)搖縣作為國家在地方的全面代表的地位，縣的功能和管理的廣度與力度反而在制度上得到了加強(qiáng)，成為國家現(xiàn)代化過程的重要角色和體現(xiàn)者。
從政治體制整體來看，縣并不屬于微觀制度，因?yàn)樗皇钦麄€(gè)體制的最低端，更不屬于宏觀制度，因?yàn)槠溆绊懖皇强鐓^(qū)域的，應(yīng)該歸為中觀制度。這種中觀性體現(xiàn)為兩個(gè)方面：一是其有一定的人口和地理規(guī)模，擁有完整的政治行政功能，可以反映出國家行為的一致性和制度的整體性；二是其處于國家與社會(huì)的交接面上，與其他更高層次的政治單位相比，和微觀社會(huì)組織的聯(lián)系更直接、密切，運(yùn)行也更具有多樣性。因此，從某種程度上講，縣在整個(gè)政治體制中扮演著起承轉(zhuǎn)和的角色，不僅能夠比較全面地反映出整個(gè)體制的運(yùn)行和變遷，而且能夠較集中地體現(xiàn)出國家與社會(huì)的互動(dòng)。
一、常識(shí)：縣、縣級(jí)政府、“縣級(jí)......”和縣級(jí)政治
關(guān)于縣的歷史有五種說法：（1）夏后氏時(shí)即有縣名，但沒有詳細(xì)制度；（2）《周禮》記載四甸為縣，五鄙為縣，而周亦有縣；（3）《漢書·地理志》稱，秦并四海，分天下為郡縣，認(rèn)為縣始于始皇帝；（4）顧炎武認(rèn)為，縣的設(shè)置當(dāng)在春秋之時(shí)；（5）清趙翼認(rèn)為縣始于秦武公。在這五種說法中，前兩種所說的縣不同于后世縣的概念。
在當(dāng)代中國的政治體制中，人們通常對(duì)“縣”的理解是縣是地方政府中的一級(jí)，低于省、市，高于鄉(xiāng)（鎮(zhèn)），這樣理解的基礎(chǔ)是，在實(shí)際政治運(yùn)行中，縣的直接上級(jí)不是省，而是地區(qū)或者市。
在當(dāng)代中國政治話語中，行政層級(jí)的稱謂，比如省、縣也是等級(jí)、身份、榮譽(yù)的象征。在縣的管轄范圍中，我們可以找到縣級(jí)領(lǐng)導(dǎo)、縣級(jí)單位、縣級(jí)待遇等幾類稱謂。縣級(jí)領(lǐng)導(dǎo)通常指的是“五大班子”的領(lǐng)導(dǎo)，包括縣委正、副書記、正、副縣長、組織部長、宣傳部長、人大正、副主任、政協(xié)正、副主席以及紀(jì)檢委書記。對(duì)于縣級(jí)領(lǐng)導(dǎo)，可以根據(jù)它們?cè)诳h委中的地位，
分為決策中心成員和外圍成員。決策中心成員就是縣委常委成員。一般來說，包括縣委正、副書記、縣長、常務(wù)副縣長、組織部長、宣傳部長、紀(jì)檢委書記以及縣武裝部政委。
縣級(jí)單位可以有廣義和狹義之分。廣義的包括所有享受縣級(jí)待遇的機(jī)關(guān)、團(tuán)體以及組織 狹義指的是一個(gè)縣范圍內(nèi)，在管理層級(jí)上享受與縣同級(jí)待遇的單位，通常包括省屬、市屬企業(yè)以及當(dāng)?shù)伛v軍。這些單位或組織雖然并不由所在縣管理，但是與當(dāng)?shù)卣兄芮械穆?lián)系。這些企業(yè)是所在縣重要的財(cái)政支柱，駐軍是當(dāng)?shù)毓补こ袒蚴聵I(yè)建設(shè)的重要參與力量。而這些單位在后勤保障、子女人學(xué)等方面也需要所在地的支持。
因此，這些單位往往希望與所在地政府搞好關(guān)系。而縣委、縣政府也往往利用一些節(jié)日，通過慰問、開聯(lián)歡會(huì)等形式來加強(qiáng)相互之間的聯(lián)系。
縣級(jí)待遇是一種靈活的政治管理方法，指的是在工資級(jí)別、政治待遇等方面享受處級(jí)和副處級(jí)待遇。其適用的對(duì)象可以分為三大類。第一類是對(duì)離開領(lǐng)導(dǎo)崗位的人的政治補(bǔ)償，第二類是對(duì)成績(jī)出色，但是由于職位有限無法提拔的人的獎(jiǎng)勵(lì)；第三類是一些特殊機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)，以顯示對(duì)該機(jī)構(gòu)的重視。比如，通常縣的重點(diǎn)中學(xué)的校長和書記享受縣級(jí)待遇。比較而言，第一類的人數(shù)更多。通常，這種待遇并不帶有對(duì)等的權(quán)力，而且第三類待遇由于是特殊崗位產(chǎn)生的，所以不是終身的，隨享受者的離職而轉(zhuǎn)移到繼任者身上。
最后，我們的概念梳理到縣級(jí)政治。政治不等于政府，也不同于政府。首先，政治包括了政府在內(nèi)的所有執(zhí)行政治職能和參與政治活動(dòng)的機(jī)構(gòu)、組織和個(gè)人，比如黨、各種社會(huì)團(tuán)體、政治精英等，在外延上遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于政府。其次，政治是動(dòng)態(tài)的利益分配和調(diào)整過程，而政府則是穩(wěn)定的制度結(jié)構(gòu)。因此，縣級(jí)政治指的是縣域內(nèi)外各種在縣域內(nèi)有相關(guān)利益的機(jī)構(gòu)、組織以及個(gè)人之間的互動(dòng)過程，是由水平關(guān)系和垂直關(guān)系，內(nèi)部關(guān)系與外部關(guān)系，制度關(guān)系與人際關(guān)系等諸多關(guān)系構(gòu)成的立體過程。
二、縣在傳統(tǒng)體制中的演化
在中國傳統(tǒng)政治中，縣是最低一層的政府，是國家權(quán)力延伸的正式制度終端。而縣以下鄉(xiāng)、村雖然也受上級(jí)指派的人員管理，但并非一級(jí)政府，而且它們?cè)谝恍┍镜厥聞?wù)方面自行管理。這種制度設(shè)計(jì)由于秦統(tǒng)一全國而得以普遍推廣。秦立郡縣兩級(jí)制。后來歷朝雖然多有變動(dòng)，例如增加層級(jí)，實(shí)行州、郡、縣或路、州、縣或省、府、縣三級(jí)制，但并沒有改變縣作為最低一級(jí)地方政府的地位。
秦以后，隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，行政區(qū)劃的變動(dòng)，王朝的更替，皇權(quán)地位的起伏和調(diào)整，中央對(duì)于縣的控制和管理也不斷調(diào)整和完善。這集中體現(xiàn)在以下方面：
1.中央直接控制縣。自秦始，縣的最高行政長官—縣官由皇帝直接任命，領(lǐng)取捧祿，以后各朝皆沿襲之。但是在來源上分為兩種：一種由京朝官員擔(dān)任，一種是選任。在選任標(biāo)準(zhǔn)各朝在形式上都很重視，但是在執(zhí)行上則有所不同。比如漢代的選任極嚴(yán)，多從郡縣屬吏中選任成績(jī)優(yōu)異、辦事認(rèn)真、明法知禮的人。晉代規(guī)定官員沒有縣宰的履歷，不能人為臺(tái)郎。唐初，貞觀二年，太宗以縣令較刺史更為“親民”，不可不慎擇，乃詔舉堪任縣令者。但是由于皇權(quán)體制輕外重內(nèi)的特點(diǎn)，使得唐后期，一直到宋代，對(duì)于縣官的選拔一直不精。到明代，這種傾向才得到扭轉(zhuǎn)。
2.為了便利對(duì)縣的管理，把縣分為不同的等級(jí)。秦漢兩代，按照管轄的戶口數(shù)，分為大、小兩等。隋代分為上中下三等，每等又有上中下之別，共有九等。這種做法造成了“或地?zé)o百里，數(shù)縣并置或戶不滿千，二郡分領(lǐng)”、“民少官多，十羊九牧”。唐代的分類采取的是兩個(gè)標(biāo)準(zhǔn) 一是根據(jù)與首都的地理距離和政治地位，分為京（赤）、徽、望、緊四等；二是根據(jù)戶口多少分為上、中、中下、下四等。宋承唐制。到明代，劃分標(biāo)準(zhǔn)有了重大修改，開始以應(yīng)征糧賦多少分為三等。其中糧十萬石以下者為上縣，六萬石以下者為中縣，三萬石以下者為下縣。后又分為繁簡(jiǎn)兩等。這在一定程度上表明，對(duì)縣的分等管理帶有更強(qiáng)的經(jīng)濟(jì)色彩。縣的分等管理主要有兩個(gè)作用：一是確定縣官之品級(jí)；二是在于差遣縣長官有差別，如明代將知縣才優(yōu)者調(diào)繁縣，才不及者調(diào)簡(jiǎn)縣。
值得注意的是，分等管理不是分類管理。各縣等級(jí)的不同不僅是人口統(tǒng)計(jì)和經(jīng)濟(jì)統(tǒng)計(jì)意義上的，還是行政等級(jí)和政治重要性上的。顯然，這種制度化的差別在當(dāng)代并不存在，但是在實(shí)際施行中也有類似的做法，不過縣行政首長的流動(dòng)地理幅度大大降低了，主要限于本地區(qū)范圍，而不是全國性的。
3.明確規(guī)定了縣行政首長的職責(zé)。《后漢書·百官志》記載，縣令“皆掌治民，顯善，勸義，罰惡，理訟，平賊，恤民時(shí)務(wù)，秋冬集課，上計(jì)于所屬郡國”。《新唐書·百官志》記載，縣令之職，“皆掌導(dǎo)揚(yáng)風(fēng)化，撫字黎氓，敦四人之業(yè)，崇五土之利，養(yǎng)鱷寡，恤孤窮，審察冤屈，躬親獄訟，務(wù)知百姓之疾苦。”以后各朝，雖然說法不一，但是所列內(nèi)容大同小異。簡(jiǎn)要?dú)w納，縣行政首長的職權(quán)包括征集賦稅，調(diào)查地產(chǎn)人口；辦理本地教育文化，宣揚(yáng)禮教，彰顯良善；維持地方治安，掌管當(dāng)?shù)厮痉▽徟校晦k理一切民政，考核監(jiān)督縣吏；總結(jié)本縣工作，向上級(jí)匯報(bào)。這些職能雖然包括了許多方面，但都是消極的，范圍有限的，廣大的農(nóng)村社會(huì)并沒有被有效地涵蓋進(jìn)去。因?yàn)椤皞鹘y(tǒng)國家通常既沒有官僚體制的管理能力，也沒有在農(nóng)村中提供各類服務(wù)的意向。”但是與其他傳統(tǒng)國家相比，中國的官僚體制更為發(fā)達(dá)完善。比如，縣官要關(guān)心農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，根據(jù)天氣情況來掌握賦役的水平。所謂“皆視天時(shí)休咎，地利牛耗，人力貧窮，調(diào)劑而均節(jié)之。”
4.不斷完善官員管理制度。中國的官僚體制源遠(yuǎn)流長，因此在制度設(shè)計(jì)上也頗為完善。秦統(tǒng)一后，把“上計(jì)”制度法律化。所謂的“上計(jì)”就是每年的工作匯報(bào)。年終，縣長官要根據(jù)要求，把本區(qū)域的戶口、懇田、賦稅收人、刑獄、災(zāi)變以及搖役征派情況，編成簿籍，按時(shí)呈報(bào)中央有關(guān)部門，作為朝廷考核之用。漢代，縣級(jí)政府的日常工作也有記載。各朝對(duì)于官員的考績(jī)通例是每年一小考，三年或四年一大考。明代為了保證縣令能夠在一地穩(wěn)定就職，實(shí)行3年一考，6年再考，9年通考。考績(jī)的標(biāo)準(zhǔn)各朝有所不同，以唐代和明代的最為系統(tǒng)嚴(yán)密。唐代規(guī)定了“四善”、“二十七最”作為基本標(biāo)準(zhǔn)，而對(duì)于縣長官還加上了區(qū)域戶口的增減，農(nóng)田耕墾和收獲等。采取積分制，分為九等。明代分為考滿與考察兩大類，所謂考滿就是對(duì)任職屆滿的官員的考評(píng)，考察則是監(jiān)察官吏。考績(jī)完成后，根據(jù)情況行以賞罰。此外，在歷朝實(shí)踐中，還規(guī)定了官員的職數(shù)，例如《唐六典》規(guī)定，諸州中縣編制定員，縣令以下官吏共52人，如果縣戶口超過4000戶，則增加7人。采取了回避制度，比如隋代規(guī)定，縣官不能在當(dāng)?shù)厝温殻耆螡M后，不得重任等等。
中國傳統(tǒng)政治在縣體制的設(shè)計(jì)方面不可不說用心良苦，在內(nèi)容上不可不謂全面嚴(yán)密謹(jǐn)慎，但是所產(chǎn)生的制度效力卻無法長期維持， 并且難以形成制度之間的良性互動(dòng)和自我增長機(jī)制。正如《明史·循吏傳》所說“洪武以來，吏治澄清者百余年。當(dāng)英宗、武宗之際，內(nèi)外多故，而民心無土崩之虞，由吏鮮貪殘故也。末世資救慰勞之制既曠，吏部選法亦疏，考察之法徒為具文，而人皆不自顧惜。撫按之權(quán)太重，舉勸惟賄是視，久任制度亦廢。為知縣者率以官守為逆旅，而以己為過客其視地方之凋敝，若見騷舍之損壞視民生之困苦，若見驛馬之疲瘠；毫無恤惻，更無論為之解懸矣。”這個(gè)判斷雖然在現(xiàn)象學(xué)上頗有深刻意義，但并沒有從根本上指出中國傳統(tǒng)政治制度循環(huán)凋敝的原因。
中國傳統(tǒng)政治制度的循環(huán)凋敝在節(jié)奏上與王朝興替同步。往往是王朝開始之際，制度運(yùn)行良好， 效果明顯，而王朝衰落之時(shí)， 制度奎塞，流于形式。雖然其中原因有多個(gè)，但是有三個(gè)特別值得注意 一是這些制度設(shè)計(jì)的首要目的在于加強(qiáng)中央的控制力度和全面性。制度效力不是來自對(duì)官員的積極激勵(lì)，而是嚴(yán)苛的管制。吏治清廉的背后常常是酷刑峻法。王朝末期，中央控制能力下降，許多制度多被廢怠，官員的行為失去了直接的約束，結(jié)黨營私之風(fēng)日熾；二是雖為“親民”之官，但沒有建立以民為主體的正式制度約束。定期的考績(jī)是由上級(jí)部門執(zhí)行的。考評(píng)者與被考評(píng)者極容易形成“共謀” 關(guān)系。所謂的“官官相護(hù)”生動(dòng)地說明了這點(diǎn)。雖然民可以越級(jí)告狀，可以私下批評(píng)官員，但是無法通過制度采取集體行動(dòng)來監(jiān)督官員三是官員的棒給和日常開支經(jīng)常處于緊張關(guān)系，使官員難以清廉守節(jié)。棒祿低廉是歷朝的一個(gè)突出問題。這個(gè)問題的根本原因是脆弱的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)、皇家系統(tǒng)對(duì)財(cái)政收人的大量占用以及冗官冗員不斷增加之間的矛盾。以至于貪污，營私舞弊成了官場(chǎng)的風(fēng)氣，大官貪污以致富，小官舞弊以濟(jì)貧。而縣級(jí)官員的腐敗直接造成了政令不行，政權(quán)在基層難以為繼。
在一種中央集權(quán)的整體性政治中，地方政府帶有強(qiáng)烈的非個(gè)性化特征。地方只是不同規(guī)模的皇權(quán)執(zhí)行單位，幾無創(chuàng)新的機(jī)會(huì)，更無創(chuàng)新的動(dòng)力，因此王朝的興替必然決定縣級(jí)政治的興衰。同時(shí)，由于管理手段和技術(shù)的客觀限制，管理能力的有限，使得盡管縣處于國家與社會(huì)的交接面上，但是無法對(duì)社會(huì)進(jìn)行有效的組織，使國家與社會(huì)在保持明確分界的同時(shí)，實(shí)現(xiàn)良性的互動(dòng)。這是所有傳統(tǒng)社會(huì)都無法解決的根本性問題。
三、進(jìn)入現(xiàn)代國家建構(gòu)圖景中的縣
晚清以降，中國面臨千年未有之變局。政治革新成為20世紀(jì)的基本主題，首要目的為“救亡圖存”、“富國強(qiáng)兵”，而現(xiàn)代國家建構(gòu)則是其重要的制度依托之一。其推動(dòng)力除了隨帝國主義勢(shì)力不斷人侵而日益強(qiáng)烈的反帝民族情緒外，而且還有帝國主義的壓力。一方面，列強(qiáng)期望中國有一個(gè)強(qiáng)有力的國家政權(quán)來支持其在華的勢(shì)力，另一方面，列強(qiáng)對(duì)財(cái)政崩潰的滿清政府勒索巨額賠款也迫使后者不得不改變權(quán)力的行使方式來獲得更多的財(cái)政汲取。
在這種被動(dòng)地進(jìn)人現(xiàn)代世界歷史的過程中，中國政治體制的轉(zhuǎn)型也帶有明顯的人為造作痕跡，形成了時(shí)間和空間上的斷裂。新生的制度多取法于外國，雖然無法與傳統(tǒng)基礎(chǔ)短時(shí)間實(shí)現(xiàn)協(xié)調(diào)共生，但都試圖把新的、現(xiàn)代的社會(huì)組織形式引人傳統(tǒng)中國，來改造和動(dòng)員龐大的農(nóng)業(yè)社會(huì)，實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化的動(dòng)員。梁漱溟先生在評(píng)價(jià)近代社會(huì)時(shí)認(rèn)為中國社會(huì)所患在散漫無力，而夙鮮集中過剩之弊，則其本要也，是其所當(dāng)察，在求進(jìn)于組織甚明。這種意圖不僅體現(xiàn)在全國性的宏觀制度方面，也體現(xiàn)在縣這種中觀層次的制度上。
20世紀(jì)前半葉的政治變革呈現(xiàn)出明顯的多元、強(qiáng)波動(dòng)特征。各種政治力量無論是利用本土制度傳統(tǒng)還是借鑒外部制度資源，都在提出自己的制度設(shè)想，但是政局的劇烈動(dòng)蕩，使這些設(shè)想大多缺乏可持續(xù)性和擴(kuò)散性，難以形成制度創(chuàng)新的規(guī)模效應(yīng)。就縣級(jí)體制來說，其在政治體制中的重要性得到了廣泛的承認(rèn)，并認(rèn)為是實(shí)現(xiàn)憲政的基礎(chǔ)。鄉(xiāng)村建設(shè)的代表人物之一晏陽初就曾經(jīng)指出“中國的政治基礎(chǔ)在哪里？在中央嗎？在省政府嗎？不是。中央政府重要，卻不是政治的基礎(chǔ)。省政府也重要，但也不是政治的基礎(chǔ)。政治的基礎(chǔ)在哪里？在縣。縣才是中國真正的政治基礎(chǔ)。中國有2千（個(gè)） 縣，4億人生息在這2千個(gè)縣。縣長治理憲政， 直接影響人民生活。省政府委員的張來李去，與老百姓無直接痛癢關(guān)系，中央政府的縱橫改組，與老百姓無直接關(guān)系，惟有縣長的更替，和老百姓關(guān)系最密切。”
20世紀(jì)以來縣體制的變遷有以下幾個(gè)基本特點(diǎn)：
1.從法律制度上首次明確了縣的自治地位。無論在根本理念上還是在具體規(guī)定上，縣自治制度都是舶來品。1909年，即清宣統(tǒng)元年，頒布了模仿日本地方自治制度的《府廳州縣地方自治章程》，這是中國縣自治制度之始。該章程規(guī)定，縣之自治組織分為議決機(jī)關(guān)和執(zhí)行機(jī)關(guān)。議決機(jī)關(guān)為縣議事會(huì)及參事會(huì)。執(zhí)行機(jī)關(guān)為知縣。中華民國成立以后，先有1914年袁世凱頒布的《地方自治試行條例》和《施行細(xì)則》，后有1921年徐世昌執(zhí)政時(shí)期頒布的《市鄉(xiāng)自治制》。政局的動(dòng)蕩使這些規(guī)定不過是一紙空文，難以具體實(shí)施。1927年國民黨建立南京政府后，繼續(xù)推行地方自治，并本著孫中山的遺訓(xùn)，確定縣為自治單位。立法院先后制定了《縣自治法》、《縣組織施行法》、《市組織法》、《縣參議會(huì)組織法》、《縣參議會(huì)選舉法》等。可以說，國民黨統(tǒng)治時(shí)期，縣自治制度建設(shè)在形式上是日趨完善的。1939年頒布的《縣各級(jí)組織綱要》對(duì)縣的地位有了更明確的規(guī)定。其要點(diǎn)有三：（1）縣為地方自治單位，具有法人地位；（2）縣財(cái)政應(yīng)當(dāng)獨(dú)立；（3）鄉(xiāng)下組織，如鄉(xiāng)鎮(zhèn)保甲既是自衛(wèi)單位，也是自治單位。在規(guī)定了縣自治的地位的同時(shí)，還規(guī)定了縣以下各級(jí)組織的自治。這樣，就使縣在制度上成為了徹底的自治區(qū)域和單位。
雖然從制度規(guī)定上，縣確立了自治地位，但是在實(shí)際運(yùn)行上并沒有得到普遍實(shí)現(xiàn)。比如，作為縣的自治議決機(jī)關(guān)縣參議會(huì)并沒有建立起來。1928年的《縣組織法》以及1929年的重訂《縣組織法》都規(guī)定建立縣參議會(huì)。1932年還頒布了《縣參議會(huì)組織法》、《縣參議員選舉法》，但沒有施行。1934年，內(nèi)政部要求各省成立縣參議會(huì)，同年行政院制定《縣、市參議會(huì)暫行組織辦法》，但實(shí)際組織縣參議會(huì)的，僅有甘肅、貴州和云南三省。之所以如此，有兩個(gè)主要原因：一是，雖然國民黨在名義上統(tǒng)一了中國，但是各省都被地方勢(shì)力控制，中央權(quán)威無法建立，政令難以通行；二是，雖然強(qiáng)調(diào)縣的自治地位，但并沒有制度上的有效保障。比如，縣長既不是由縣參議會(huì)間接選舉，也不是由縣民直接選舉的，而是由省政府任命的。所以，所謂的自治或者無法實(shí)現(xiàn)，或者流于形式。
在當(dāng)時(shí)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件下，自治所依靠的主要社會(huì)力量并不是廣大民眾，而是少數(shù)有產(chǎn)者，因此自治的結(jié)果不是民眾的參與，而是少數(shù)人對(duì)公共權(quán)力的壟斷。地主土豪往往占據(jù)要職，或者通過各種方式影響甚至控制政府，使政權(quán)成為他們的服務(wù)工具。至于縣以下的各級(jí)自治組織的構(gòu)成人員，如區(qū)長、鎮(zhèn)長、鄉(xiāng)長、里長、間長、鄰長、保長、甲長等基本上都被土豪地主把持著。梁漱溟1929年在考察山西村政后認(rèn)為，村長由村民選舉，結(jié)果只能是土豪劣紳當(dāng)選。陳翰笙在對(duì)無錫518個(gè)村長中的104個(gè)的經(jīng)濟(jì)狀況調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，其中91.3%人為地主，7.7%的人為富農(nóng)，1%為小商人。權(quán)力被少數(shù)人所控制，從根本上決定了自治的局限性。
2.盡管縣確立了自治的地位，但是越來越成為國家在現(xiàn)代化進(jìn)程中重組和控制社會(huì)的直接單位。從表面上看，自治與國家控制似乎是完全對(duì)立和矛盾的，但是從國家角度來看，從制度上確立縣的自治地位本身就表明了中國的國家已經(jīng)開始了從傳統(tǒng)向現(xiàn)代的轉(zhuǎn)型，國家對(duì)于如何組織社會(huì)、構(gòu)建社會(huì)有了自己明確的意圖。現(xiàn)代意義上的自治，首先是在國家確立的制度框架中，按照國家制定的法律，對(duì)能夠自己解決的本地事務(wù)的自我管理，并不是完全脫離國家，而是對(duì)國家權(quán)力的維護(hù)。對(duì)于20世紀(jì)前期的國家政權(quán)來說，面對(duì)現(xiàn)代化帶來的沖擊和挑戰(zhàn)，重要的是維持政治秩序，保證對(duì)社會(huì)的控制。因此，地方行政權(quán)力的正規(guī)化和系統(tǒng)化以及國家對(duì)社會(huì)控制力量的加強(qiáng)必然壓倒自治中的還權(quán)于地方。
縣的正式機(jī)構(gòu)通過法律固定下來。1928年的《縣組織法》規(guī)定縣設(shè)立公安、財(cái)務(wù)、建設(shè)、教育四局，然后設(shè)科，科的數(shù)目由各縣規(guī)模決定。30年代統(tǒng)一改為科。但是數(shù)量也非常有限。然而在上級(jí)政府的層層壓力下，縣不斷增加現(xiàn)代化職能，因而也設(shè)立了許多現(xiàn)代化部門。這些部門包括衛(wèi)生局、公路橋梁管理局、 度量衡檢定所、義務(wù)教育委員會(huì)、消防隊(duì)等。此外，還有許多名目繁多的臨時(shí)機(jī)構(gòu)，總計(jì)下來，不下數(shù)十種。機(jī)構(gòu)的增加雖然有利于國家對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的更全面干預(yù)和控制，但是必然帶來人員的膨脹，減少生產(chǎn)性開支，降低工作效率。據(jù)據(jù)馮華德對(duì)靜海等4縣的調(diào)查，在各項(xiàng)費(fèi)用中，僅工資一項(xiàng)就占總指出的70%-80%，占前三位的警察、教育和區(qū)行政部門尤其如此。區(qū)、村變成了縣政權(quán)的分支機(jī)構(gòu)，它們不僅要執(zhí)行上級(jí)分派下來的各項(xiàng)任務(wù)，建設(shè)當(dāng)?shù)氐墓不A(chǔ)設(shè)施，而且更重要的是還要完成上級(jí)的各種攤派。國家力量在農(nóng)村的擴(kuò)張，削弱了村莊領(lǐng)袖的獨(dú)立性，使其進(jìn)一步成為政治權(quán)力的附庸。由此曾經(jīng)作為國家與社會(huì)中間聯(lián)系紐帶的組織和個(gè)人帶有更加強(qiáng)烈的贏利和掠奪色彩。
3.在探索縣自治建設(shè)過程中，學(xué)術(shù)團(tuán)體和民間團(tuán)體發(fā)揮了重要的作用。最著名的就是“鄉(xiāng)村建設(shè)運(yùn)動(dòng)”。這一運(yùn)動(dòng)是從鄉(xiāng)村教育發(fā)展起來，形成于20年代末30年代初，主要推動(dòng)者來自學(xué)界和民間。目的是通過興辦教育、改良農(nóng)業(yè)、 流通金融、提倡合作、辦理地方自治與自衛(wèi)、 建立公共衛(wèi)生保健制度以及移風(fēng)易俗等措施，來復(fù)興日益衰落的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，實(shí)現(xiàn)所謂的“民族再造”（晏陽初）或“民族自救”（梁漱溟） 。因此，鄉(xiāng)村建設(shè)的最大貢獻(xiàn)是認(rèn)識(shí)到農(nóng)村改造、知識(shí)分子到農(nóng)村去，用現(xiàn)代知識(shí)為農(nóng)民服務(wù)對(duì)于中國未來的重要意義，并且在重建農(nóng)村社會(huì)組織方面作出了許多有益的嘗試；而最大的不足是不能把廣大民眾有效地動(dòng)員起來，參與到農(nóng)村社會(huì)重建的運(yùn)動(dòng)中。而共產(chǎn)黨找到了解決農(nóng)村問題的根本方法。
4.中國共產(chǎn)黨在農(nóng)村政權(quán)建設(shè)方面的探索為政治力量與社會(huì)力量之間的有效互動(dòng)提供了典范。雖然根據(jù)地時(shí)期的蘇維埃政權(quán)建設(shè)與抗日根據(jù)地時(shí)期的政權(quán)建設(shè)在結(jié)構(gòu)、組織形式等方面存在著很大的不同，但是有兩點(diǎn)是相同的，一是充分認(rèn)識(shí)到基層政權(quán)組織的重要性；二是動(dòng)員更多的民眾來參與政權(quán)建設(shè)。這樣不僅使政治力量深人到社會(huì)內(nèi)部，而且為社會(huì)力量提供了參與政治生活的途徑。比如，在鄉(xiāng)蘇維埃中，不僅要求代表與居民建立固定的關(guān)系，而且還通過各種經(jīng)常的或者臨時(shí)的委員會(huì)吸引群眾中的積極分子參與。這些制度使蘇維埃與廣大民眾結(jié)合起來，使蘇維埃成為最能發(fā)揚(yáng)民眾創(chuàng)造力的機(jī)關(guān)，使蘇維埃成為最能動(dòng)員民眾以適應(yīng)國內(nèi)戰(zhàn)爭(zhēng)適應(yīng)革命建設(shè)的機(jī)關(guān)。這個(gè)政權(quán)不僅包括工人階級(jí)、農(nóng)民階級(jí)、小資產(chǎn)階級(jí)，而且包括中下地主以及部分大地主資產(chǎn)階級(jí)。
共產(chǎn)黨推行的制度創(chuàng)新主要有以下幾個(gè)特點(diǎn)：第一，通過政治權(quán)力對(duì)社會(huì)進(jìn)行了較為全面的重組。共產(chǎn)黨在農(nóng)村的做法與其他政治力量有著根本的不同，既不像國民黨那樣利用并且扶植傳統(tǒng)的鄉(xiāng)紳和宗族力量，也不像一些改良主義者那樣，一心執(zhí)行自己的工作，置社會(huì)結(jié)構(gòu)的現(xiàn)狀于不顧。相反，共產(chǎn)黨在農(nóng)村中建立了青年團(tuán)、婦救會(huì)等各種現(xiàn)代意義上的群眾組織來代替?zhèn)鹘y(tǒng)的宗族組織，通過不同策略的階級(jí)斗爭(zhēng)，防止了宗族和地主鄉(xiāng)紳對(duì)基層政權(quán)的控制，從而實(shí)現(xiàn)了更廣義的政治平等。第二，通過多種制度模式實(shí)現(xiàn)同樣的制度建構(gòu)理念。盡管共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的抗日統(tǒng)一戰(zhàn)線這個(gè)總的指導(dǎo)原則是一致的，但是各個(gè)根據(jù)地都根據(jù)當(dāng)?shù)夭煌那闆r建立了富有本地特色的政權(quán)模式。比如抗日民主政府議會(huì)制度大體上就有三種。一是邊區(qū)、縣、鄉(xiāng)三級(jí)議會(huì)制度，一是邊區(qū)、縣、區(qū)、村四級(jí)議會(huì)制度，再一種是省、縣、區(qū)、鄉(xiāng)、村五級(jí)一會(huì)制度。第三，通過“三三制”實(shí)現(xiàn)了對(duì)多種利益的整合和動(dòng)員。這是一項(xiàng)非常有效的創(chuàng)新。從1941年起，各抗日區(qū)政權(quán)基本上都采取了這種制度。它要求在各級(jí)代表會(huì)議中，共產(chǎn)黨（代表無產(chǎn)階級(jí)和貧農(nóng)）、進(jìn)步分子（代表小資產(chǎn)階級(jí)）、中間分子及其他分子（代表中等資產(chǎn)階級(jí)和開明紳士）各占1/3。①這種制度的特點(diǎn)有二：一是各階級(jí)的聯(lián)合；二是共同協(xié)商。為了防止“三三制”蛻化成共產(chǎn)黨在代表會(huì)議上占多數(shù)，共產(chǎn)黨采取了黨員退出選舉等措施，從而保證了更多的非黨人士對(duì)政權(quán)建設(shè)的參與。
而且黨與政府也保持一定距離，以更好地實(shí)現(xiàn)黨的政治領(lǐng)導(dǎo)。鄧小平同志尖銳地指出，“黨權(quán)高于一切”使得“群眾認(rèn)為政府是不中用的，一切要決定于共產(chǎn)黨。于是要錢的是共產(chǎn)黨，要糧的是共產(chǎn)黨，政府一切法令都是共產(chǎn)黨的法令，政府一切錯(cuò)誤都是共產(chǎn)黨的錯(cuò)誤，政府沒有威信，黨也脫離了群眾。這實(shí)在是最大的愚笨”而且還會(huì)造成黨員和黨組織的蛻化。顯然，在當(dāng)時(shí)的條件下已經(jīng)有人認(rèn)識(shí)到，黨作為一種現(xiàn)代政治組織包辦一切的弊端。
總的來說，20世紀(jì)前半期中國的體制變遷呈現(xiàn)出一種非常態(tài)的特征，許多有益的制度創(chuàng)新，或者由于時(shí)局動(dòng)蕩、戰(zhàn)亂被迫中斷；或者由于得不到當(dāng)局的有力支持，難以普及或者只是作為一種臨時(shí)性策略，沒有深入總結(jié)，所以無法形成制度變遷的規(guī)模效應(yīng)。
但是，就國家本身來看，不僅已經(jīng)被深深地卷人了世界性的現(xiàn)代化潮流，而且本身也在自上而下被迫進(jìn)行著現(xiàn)代化。國家的現(xiàn)代化在時(shí)間上和內(nèi)容上都領(lǐng)先于社會(huì)的現(xiàn)代化，這就造成了近代以來國家在與社會(huì)的關(guān)系上始終處于主導(dǎo)地位。國家的“現(xiàn)代化”集中體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是引人了許多現(xiàn)代制度。選舉、議會(huì)、政黨都是近代政治發(fā)展的產(chǎn)物；二是國家承擔(dān)起越來越多的現(xiàn)代化職能，比如普及教育、公共衛(wèi)生等。在現(xiàn)代化進(jìn)程中，國家對(duì)社會(huì)的滲透和控制加強(qiáng)了，因?yàn)樗仨殢纳鐣?huì)汲取更多的資源來支持自己的現(xiàn)代化。這樣，縣以下的各種政治組織的重要性得到了普遍的重視，因?yàn)樗鼈冎苯訄?zhí)行著資源提取和制度實(shí)施的任務(wù)。要支付現(xiàn)代制度運(yùn)行的成本，必須從社會(huì)汲取必要的資源，而現(xiàn)代制度的運(yùn)行成本遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于傳統(tǒng)制度，因此造成了資源的提取量超過了社會(huì)的負(fù)擔(dān)能力。資源汲取方式則由于缺乏有效的現(xiàn)代民主制度而逐漸暴力化，以犧牲廣大民眾的利益為代價(jià)。相反，占有社會(huì)絕大部分資源的大地主、大資產(chǎn)階級(jí)的利益得到了保護(hù)，這樣不僅造成了國家與社會(huì)關(guān)系的緊張， 而且也激化了社會(huì)內(nèi)部的階級(jí)矛盾。
為了緩解這種緊張，各種政治力量從制度上嘗試了不同的方式，概括起來有三：第一，民主。雖然國民黨政府為地方自治建立了眾多法律規(guī)定，但是并沒有在地方上建立起真正的民主，大部分人被排除在政權(quán)之外。而共產(chǎn)黨的政權(quán)建設(shè)顯得更加成功，因?yàn)樗ㄟ^民主參與，動(dòng)員了更多的民眾；第二，加強(qiáng)垂直的行政控制。行政控制的加強(qiáng)總會(huì)帶來人員的增加，非生產(chǎn)性開支的增長，推動(dòng)了各種亂攤派的出現(xiàn)，使地方自治組織完全淪為行政單位。另外，行政控制往往與準(zhǔn)軍事化管理結(jié)合在一起，這樣雖然能夠有效地動(dòng)員社會(huì)資源，但代價(jià)是犧牲了社會(huì)的發(fā)展，擴(kuò)大了國家與社會(huì)之間的對(duì)立；第三，借助傳統(tǒng)的鄉(xiāng)村精英力量， 來調(diào)節(jié)國家與社會(huì)之間的關(guān)系。但是在經(jīng)濟(jì)日益凋敝，安全感不斷喪失的農(nóng)村中，鄉(xiāng)村精英也要為自己的生存擔(dān)心。他們或者逃離鄉(xiāng)村，逃往城市，或者千方百計(jì)推脫，或者利用政權(quán)的保護(hù)，成為地方的惡霸。顯然，鄉(xiāng)村精英無法承擔(dān)起國家與社會(huì)之間的有效溝通。
必須注意的是，在中國的現(xiàn)代化進(jìn)程中， 國家對(duì)社會(huì)的滲透和控制以及社會(huì)對(duì)國家的依靠是必然的趨勢(shì)。關(guān)鍵的問題不是滲透和控制的程度，而是滲透和控制的方式。而縣以及縣以下社會(huì)政治的變遷集中體現(xiàn)了滲透和控制的變化。
四、對(duì)分析單位的分析
對(duì)于中國這樣一個(gè)巨型農(nóng)業(yè)社會(huì)來說，鞏固政治權(quán)力在廣大鄉(xiāng)村的控制是確保整個(gè)社會(huì)穩(wěn)定以及整個(gè)體制存續(xù)的根本。20世紀(jì)以來中國社會(huì)的轉(zhuǎn)型很大程度上是政治權(quán)力在鄉(xiāng)村社會(huì)中實(shí)現(xiàn)形式的轉(zhuǎn)型。為了全面地認(rèn)識(shí)這種發(fā)生在鄉(xiāng)村社會(huì)和地方國家層次上轉(zhuǎn)型，我們有必要建立起檢視縣級(jí)政治的認(rèn)識(shí)框架。
在當(dāng)代中國的政治體制中，人們通常對(duì)“縣”的理解是：縣是地方政府中的一級(jí)，低于省、市，高于鄉(xiāng)（鎮(zhèn)），這樣理解的基礎(chǔ)是，在實(shí)際政治運(yùn)行中，縣的直接上級(jí)不是省，而是地區(qū)或者市。這種基于現(xiàn)實(shí)的理解與正式法律文本的規(guī)定有一定的出人。1982年的《憲法》在對(duì)行政層級(jí)的語言表述上則為三級(jí)。《憲法》第三十條規(guī)定“中華人民共和國的行政區(qū)域劃分如下：（一）全國分為省、自治區(qū)、直轄市；（二）省、自治區(qū)分為自治州、縣、自治縣、 市；（三）縣、自治縣分為鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)。”
法律規(guī)定與實(shí)際運(yùn)行之間的出人造成了中國的政府層級(jí)呈現(xiàn)出三級(jí)、四級(jí)并存，而四級(jí)為主導(dǎo)模式的特點(diǎn)。這個(gè)特點(diǎn)既反映了中國由于地域廣闊、人口眾多而增加了行政控制與協(xié)調(diào)的難度，因此在實(shí)踐中必須增加層級(jí)；也說明了省對(duì)縣的控制非常全面、深刻，強(qiáng)化了縣作為下一層級(jí)的執(zhí)行職能，相應(yīng)弱化了縣自我發(fā)展和創(chuàng)新的沖動(dòng)。
截至2002年底，全國共有2857個(gè)縣級(jí)行政單位（不包括臺(tái)灣省），其中市轄區(qū)830個(gè)，縣級(jí)市381個(gè)，縣1478個(gè)，自治縣116個(gè)，旗49，自治旗3，特區(qū)2個(gè)，林區(qū)1個(gè)。由于各地情況的不同，所以在稱謂上可以分為：縣、自治縣、 旗、自治旗、縣級(jí)市、市轄區(qū)人民政府。縣以農(nóng)業(yè)區(qū)域?yàn)橹饕爡^(qū)，是縣級(jí)人民政府的主體部分；自治縣、旗以及自治旗設(shè)在少數(shù)民族自治區(qū)域；縣級(jí)市和市轄區(qū)以城市為主要管理區(qū)域。1980年代末期以來，隨著各地城市化進(jìn)程的加快，這兩類政府的數(shù)量，尤其是撤縣建市的數(shù)量一直不斷增加。其中市轄區(qū)從1987年的 632個(gè)增加到2002年的830個(gè)，縣級(jí)市從208個(gè)增加到381個(gè)。它們的變化直接導(dǎo)致了縣級(jí)政府是四類政府中內(nèi)部類別轉(zhuǎn)化最為頻繁的一級(jí)。
我們可以從以下側(cè)面來分析考察縣。
1.作為地理-文化單位的縣
從地理意義上講，縣是一定數(shù)量人口居住的地區(qū)；而從文化角度看，縣又代表了不同的地域文化。俗語所說的“一方水土養(yǎng)一方人”形象地指出了地理環(huán)境與文化之間的有機(jī)聯(lián)系。中國“大一統(tǒng)”的悠久歷史創(chuàng)造了富有同化力的文化和制度，但并沒有完全抹殺掉各地的獨(dú)特性。在共同的宏觀制度和文化背景之下，各地走著不同的變遷軌跡。因此，從文化人類學(xué)角度看，中國2000多個(gè)縣都是獨(dú)具特色的地理一文化單位。
按照通行的經(jīng)濟(jì)地理標(biāo)準(zhǔn)，中國的縣大體可以分為東部、中部和西部三大類。它們之間的根本區(qū)別是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的水平，發(fā)達(dá)程度從東向西依次遞減。雖然這種劃分為識(shí)別各地經(jīng)濟(jì)情況提供了基本的判斷標(biāo)準(zhǔn)，但是在認(rèn)識(shí)各個(gè)縣之間的具體差別顯然過于籠統(tǒng)。從地理環(huán)境上，可以粗略地分為沿海和內(nèi)陸兩大類，然后再細(xì)分為：沿海平原、沿海山區(qū)、沿海丘陵；內(nèi)陸平原、內(nèi)陸丘陵、內(nèi)陸山區(qū)（可以更細(xì)地分為半山區(qū)、深山區(qū)）、草原、高原、沙漠戈壁等數(shù)種。從中國的情況來看，通常，海拔高度與可耕地面積、人口密度、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平成反比。而不同的地理環(huán)境決定著資源察賦的不同，雖然在中國的資源分布圖上，中部和西部在能源、礦產(chǎn)等原材料方面優(yōu)于東部，但是分布也非常不均勻。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和市場(chǎng)的變動(dòng)，這些優(yōu)勢(shì)正在逐漸削弱。如何從市場(chǎng)角度來重新認(rèn)識(shí)和利用資源察賦是中西部各縣面臨的重要問題。
從氣候類型上看，地理環(huán)境的多樣也使得中國的氣候有多種次級(jí)類型。氣溫和降水決定了農(nóng)作物品種數(shù)量和收獲次數(shù)，由此導(dǎo)致了不同地區(qū)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)的時(shí)間、強(qiáng)度以及生活水平的差別。而后一種差別在農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)占主導(dǎo)地位的時(shí)期表現(xiàn)得非常明顯。
中國地域文化的差別實(shí)際上基本由四種力量決定的。首先是民族差別；其次是自然地理環(huán)境；再次是生產(chǎn)力的發(fā)展水平（尤其是市場(chǎng)的發(fā)展程度）；最后是受政治中心控制和影響的程度。對(duì)于前三種力量，已經(jīng)有許多論述，這里不贅言了。
第四種力量在中國這樣一個(gè)具有悠久中央集權(quán)傳統(tǒng)的國家中作用非常明顯，直接決定了不同地域文化中的權(quán)威理念。在“普天之下，莫非王土”的環(huán)境下，領(lǐng)土的遼闊也存在著所謂的“山高皇帝遠(yuǎn)”現(xiàn)象。往往是，不同地域距離權(quán)力中心越近，受到政治力量的控制和影響程度越深，其文化中尊崇權(quán)威，服從正式制度，謀求穩(wěn)定的意識(shí)也越強(qiáng)，變通能力以及主動(dòng)變化的意識(shí)越差。尤其是當(dāng)整個(gè)制度開始出現(xiàn)松動(dòng)或者中央權(quán)威暗示可以變動(dòng)的時(shí)候，地域之間的文化差別就會(huì)明顯反映出來。
雖然縣文化已經(jīng)屬于相當(dāng)微觀層次的文化，但是第四種力量同樣發(fā)揮著作用，只不過政治中心的位置依次下移罷了。因此同一地域內(nèi)的不同縣之間、各縣內(nèi)部不同地方之間在文化上也存在差別，盡管表現(xiàn)得更加細(xì)微。即便如此，這也成為了它們彼此之間政治運(yùn)作方式和經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度不同的重要原因。
2.作為區(qū)域市場(chǎng)的縣
著名學(xué)者施堅(jiān)雅（Skinner）在分析中國19世紀(jì)城市化程度時(shí)引人了區(qū)域系統(tǒng)（regional system）概念，對(duì)中國進(jìn)行了結(jié)構(gòu)上的劃分，他采用的區(qū)域不是簡(jiǎn)單的地理意義上的，而是經(jīng)濟(jì)意義上的，是由區(qū)域市場(chǎng)為中心構(gòu)成的。各個(gè)區(qū)域市場(chǎng)由于地理和技術(shù)，尤其是運(yùn)輸技術(shù)的不同，而表現(xiàn)出不同的特征，并且在遭受天災(zāi)人禍以及政治力量影響上也分殊很大。這個(gè)區(qū)域市場(chǎng)概念同樣可以應(yīng)用到縣層次上，只不過縣顯得更微觀一些。
在縣這個(gè)層次上，通常行政中心也是市場(chǎng)所在地。因此各鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府所在地是當(dāng)?shù)氐闹行氖袌?chǎng)，而縣政府所在地是全縣的中心市場(chǎng)。這些市場(chǎng)的中心地位集中體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是有固定的交易場(chǎng)所和交易時(shí)間；二是交通便利，可以匯集各地商品，能夠輻射到周圍村落。這些市場(chǎng)多是綜合性，以生活消費(fèi)為主的市場(chǎng)，也有一些專業(yè)產(chǎn)品市場(chǎng)，而且隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，一些專業(yè)產(chǎn)品市場(chǎng)的輻射范圍逐漸擴(kuò)大，成為周圍各縣的中心市場(chǎng)。
長期的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)使得各縣建立了自己齊全的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，也造成了本地市場(chǎng)的封閉性。這在一些原材料方面體現(xiàn)的最為明顯。1980年代一些地方為了能夠維持本地企業(yè)的原料供應(yīng)，用行政命令限制原料外銷，造成了“諸侯經(jīng)濟(jì)”割據(jù)。雖然短期內(nèi)維持了當(dāng)?shù)氐纳a(chǎn)，但是從長期來看，損害了經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。另一方面，資源察賦的不同也造成了市場(chǎng)結(jié)構(gòu)的差異以及市場(chǎng)擴(kuò)散能力的區(qū)別。這對(duì)于縣內(nèi)部經(jīng)濟(jì)的平衡發(fā)展產(chǎn)生了強(qiáng)大的制約作用。
總的來說，人口（常住與流動(dòng)）的數(shù)量、交通運(yùn)輸以及經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平直接決定了當(dāng)?shù)厥袌?chǎng)的發(fā)達(dá)程度。而市場(chǎng)的發(fā)達(dá)程度也決定著分工的程度。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展的今天，市場(chǎng)的發(fā)達(dá)程度既是各縣的重要差別之一，也體現(xiàn)了整體制度在各縣運(yùn)行的差別。這種制度運(yùn)行差別可以成為研究的出發(fā)點(diǎn)。
3.作為行政層級(jí)的縣
在法律地位上，縣是地方行政層級(jí)的第二級(jí)，居于省與鄉(xiāng)之間。實(shí)際上，由于市在中國行政體制中地位的重要性，使得縣在很大范圍內(nèi)成為市下面的一級(jí)，是整個(gè)地方行政層級(jí)的第三級(jí)。1959年，第二屆全國人大常委會(huì)通過的《關(guān)于直轄市和較大的市可以領(lǐng)導(dǎo)縣、自治縣的決定》，第一次以法令形式肯定了市領(lǐng)導(dǎo)縣的行政體制。到1960年，全國實(shí)行市領(lǐng)導(dǎo)縣體制的縣已經(jīng)達(dá)到243個(gè)，約占全國縣建制總數(shù)的1/8。由于這次變動(dòng)的推動(dòng)力是大躍進(jìn)和人民公社化運(yùn)動(dòng)，缺乏客觀的經(jīng)濟(jì)文化基礎(chǔ)，所以很快就“降溫”了，并且陸續(xù)恢復(fù)到舊體制。真正的變化是80年代開始的，由于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，為了發(fā)揮中心城市的作用，實(shí)現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)整合，1983年中央決定推廣市領(lǐng)導(dǎo)縣的行政體制，實(shí)現(xiàn)地市合并或地改市。從此，市領(lǐng)導(dǎo)縣的行政改革在全國開始推廣。到90年代，這種體制基本在全國得到了普及。截至2001年底我國共有地級(jí)行政建制332，其中地級(jí)市265個(gè)，占地級(jí)行政建制的80%。地級(jí)市領(lǐng)導(dǎo)的縣數(shù)量占全國縣總數(shù)的70%，人口占總?cè)丝诘?0%以上。目前，市管縣有七種形式：以原來的地級(jí)市為基礎(chǔ)，劃人幾個(gè)縣；地市合并；地改市；原來不領(lǐng)導(dǎo)縣的市，劃入幾個(gè)縣；把原來的縣屬鎮(zhèn)升格為省轄市，劃幾個(gè)縣歸它領(lǐng)導(dǎo)；縣級(jí)市升格為地級(jí)市，劃幾個(gè)縣歸它領(lǐng)導(dǎo)；將縣直接升格為地級(jí)市，實(shí)行市管縣體制。市管縣體制實(shí)際上確立了省、地級(jí)市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)四級(jí)地方行政組織體制，有利于發(fā)揮中心城市對(duì)農(nóng)村發(fā)展的帶動(dòng)作用，推動(dòng)城鄉(xiāng)一體化。然而在中央一地方分權(quán)體制沒有完善的情況下，層級(jí)的增加意味著控制層次的增多，下層管理權(quán)限的上移，實(shí)際上不利于縣級(jí)政府財(cái)權(quán)與事權(quán)的對(duì)稱。這個(gè)問題在1994年分稅制改革之后變得非常突出。進(jìn)入21世紀(jì)后，浙江、河北、河南等省為了增強(qiáng)縣的自主性，開始實(shí)行“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣”改革，對(duì)現(xiàn)有的地方分權(quán)體制有所觸動(dòng)。
由于各縣的具體情況不同，為了更好地管理，通常都要進(jìn)行分類，加以區(qū)別。1993年國務(wù)院制定的分類標(biāo)準(zhǔn)是對(duì)人口（單位為萬人）、面積（平方公里）、工農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值（萬元）、縣財(cái)政預(yù)算內(nèi)收人（萬元）進(jìn)行指標(biāo)測(cè)算。
然后據(jù)此把全國各縣分為四類：總指數(shù)超過160的為一類縣，其黨政機(jī)構(gòu)設(shè)置30個(gè)左右，人員編制750人左右；總指數(shù)85-60之間的為二類縣；總指數(shù)在45-85之間的為三類縣，二三類縣的機(jī)構(gòu)設(shè)置25個(gè)左右，人員編制控制在650人和500人左右；總指數(shù)45以下的為四類縣，機(jī)構(gòu)設(shè)置20個(gè)左右，人員編制控制在350人左右。這種分類方法的根本目的是有效地推行縣級(jí)機(jī)構(gòu)改革，減輕縣級(jí)財(cái)政的負(fù)擔(dān)，更好地為當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展服務(wù)。然而在實(shí)際操作中，分類所要求的目標(biāo)并沒有實(shí)現(xiàn)。根本原因在于，縣級(jí)機(jī)構(gòu)改革不是簡(jiǎn)單地裁減機(jī)構(gòu)和人員，而是政治經(jīng)濟(jì)各項(xiàng)改革的良性互動(dòng)。如果縣不能成為真正的自治法人主體，那么就難以走出現(xiàn)有的機(jī)構(gòu)改革怪圈。
作為行政層級(jí)，各縣的結(jié)構(gòu)是高度一致的，完成的基本功能也是相同的。但是，各縣的行政績(jī)效并不相同，同樣的行政功能在不同的縣履行的程度也存在差別。這種結(jié)構(gòu)的一致性與績(jī)效的差異性往往可以作為研究的切人點(diǎn)。
4.作為政治系統(tǒng)的縣
在中國的政治體系中，縣是職能和機(jī)構(gòu)最完備，并擁有一定管轄層級(jí)的基層政治系統(tǒng)。黨委、政府以及人大這些次級(jí)系統(tǒng)是該系統(tǒng)的核心組成部分。按照結(jié)構(gòu)-功能理論。這三個(gè)系統(tǒng)承擔(dān)著不同的功能。黨委承擔(dān)著決策功能，政府承擔(dān)的是執(zhí)行功能，而人大執(zhí)行的是授予合法性的功能。無論是黨的決策還是政府的行為必須得到人大的法律程序或批準(zhǔn)。而把這三個(gè)系統(tǒng)聯(lián)系在一起主要通過兩種方式：一是黨委的政治領(lǐng)導(dǎo)和普遍覆蓋性；二是三個(gè)系統(tǒng)都承擔(dān)著政治輸人功能，從不同角度反映和表達(dá)著社會(huì)利益。
黨在縣級(jí)的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)是全縣黨員代表大會(huì)和它選舉產(chǎn)生的委員會(huì)。縣黨代會(huì)的名額一般在200-400人之間。委員會(huì)每屆任期5年。然后由委員會(huì)全體會(huì)議選舉產(chǎn)生常務(wù)委員會(huì)和正、副書記。作為地方黨委的日常領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)。黨代會(huì)還要選舉出紀(jì)律檢查委員會(huì)，后者的主要任務(wù)是：維護(hù)黨的章程和其他黨內(nèi)法規(guī)，協(xié)助黨的委員會(huì)加強(qiáng)黨風(fēng)建設(shè)，檢查黨的路線、方針、政策和決議的執(zhí)行情況。90年代以來，該機(jī)構(gòu)逐步成為反腐敗的核心機(jī)構(gòu)。
常委會(huì)是縣的最高決策機(jī)關(guān)，其內(nèi)部實(shí)行集體領(lǐng)導(dǎo)，書記分工。核心任務(wù)有兩個(gè)：選拔和調(diào)配干部；本縣的社會(huì)經(jīng)濟(jì)文化等重大決策。常委會(huì)會(huì)議有四種形式：書記碰頭會(huì)，這是非正式的，目的是協(xié)調(diào)正、副書記的意見，以達(dá)成共識(shí)；常委會(huì)議，參加者是所有常委，有時(shí)也包括人大、政協(xié)領(lǐng)導(dǎo)，他們以列席的方式參加，有討論權(quán)，沒有表決權(quán)；常委擴(kuò)大會(huì)議，擴(kuò)大的對(duì)象是縣的重要部門領(lǐng)導(dǎo)，通常是傳達(dá)上級(jí)重要指示和精神，討論涉及范圍很大的重要事情；專門性的常委會(huì)議，有關(guān)部門領(lǐng)導(dǎo)參加并匯報(bào)情況。
黨委內(nèi)部的職能部門通常有組織部、宣傳部、政法委、統(tǒng)戰(zhàn)部和農(nóng)村工作部。比較而言，前兩者的地位更重要，因?yàn)檫@兩個(gè)部的部長通常都是縣委常委。組織部貫徹黨管干部的路線，負(fù)責(zé)干部的考察、培養(yǎng)、監(jiān)督、推薦、選拔和任免。宣傳部貫徹黨的思想文化路線，負(fù)責(zé)對(duì)黨員的宣傳教育。此外，黨還通過工會(huì)、青年團(tuán)、婦女聯(lián)合會(huì)、工商聯(lián)等來領(lǐng)導(dǎo)群眾性組織，通過在人大、政協(xié)以及各政府職能部門建立黨組和黨委的形式來領(lǐng)導(dǎo)這些機(jī)構(gòu)的工作，通過建立工作小組、工作委員會(huì)等形式來協(xié)調(diào)有關(guān)部門之間的工作。
黨的領(lǐng)導(dǎo)是政治領(lǐng)導(dǎo)，但也是在憲法和其他法律規(guī)定之下的行動(dòng)。改革開放以來，黨的領(lǐng)導(dǎo)在制度上得到了全面的加強(qiáng)，在程序上有了進(jìn)一步的完善，尤其是1990年代末期以來， 在發(fā)揚(yáng)黨內(nèi)民主方面進(jìn)行了有益的探索。這些探索主要有：改革常委會(huì)表決機(jī)制，用投票替代舉手的方式；部分開放常委會(huì)，允許普通黨員旁聽；將常委會(huì)的部分權(quán)力轉(zhuǎn)移給全委會(huì)，比如干部任免權(quán)；實(shí)行黨代表競(jìng)選和黨代會(huì)常任等。這些探索雖然一定程度上擴(kuò)大了黨內(nèi)民主，約束了個(gè)人權(quán)力，但是依然需要進(jìn)一步深人。
縣政府的地位和職能在1949年之后變動(dòng)很大。1954年到1966年，實(shí)行的是人民委員會(huì)制，它不僅執(zhí)行著政府的功能，而且還承擔(dān)著縣人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)的功能。是“議行合一”的機(jī)構(gòu)。1966年到1978年，由于“文化大革命”的沖擊，人民委員會(huì)被“革命委員會(huì)”代替，后者領(lǐng)導(dǎo)一切，政府的功能基本喪失，造成了社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活的失序和癱瘓。縣政府的稱呼及其職能是《八二憲法》和《地方政府組織法》確定的。縣政府實(shí)行縣長負(fù)責(zé)制。縣長也是縣委副書記，常委。而常務(wù)副縣長通常也是常委。按照《憲法》規(guī)定，政府的職能是管理本行政區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟(jì)、教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生、體育事業(yè)、城鄉(xiāng)建設(shè)事業(yè)和財(cái)政、民政、公安、民族事務(wù)、司法行政、監(jiān)察、計(jì)劃生育等行政工作，發(fā)布決定和命令，任免、培訓(xùn)、考核和獎(jiǎng)懲行政工作人員。而《地方組織法》則規(guī)定了10項(xiàng)職能。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，縣政府的職能也在增加。
政府系統(tǒng)由各職能部門組成。從職能部門設(shè)置的歷史沿革來看，有兩個(gè)基本特征：一是職能部門的數(shù)量在總體上呈增加趨勢(shì)，這反映了政府內(nèi)部分工的深化和政府對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)管理深度和廣度的增強(qiáng)；二是社會(huì)管理部門和宏觀經(jīng)濟(jì)管理部門的不斷加強(qiáng)。這反映了政府對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)管理方式的逐漸改變。但是，從全國來看，政府的規(guī)模與縣的經(jīng)濟(jì)承受能力不成比例，工資占用了公共開支的絕對(duì)比例，公共開支的增長無法與經(jīng)濟(jì)發(fā)展形成正相關(guān)的關(guān)系。
從20世紀(jì)80年代以來的改革實(shí)踐來看，如何實(shí)現(xiàn)合理的黨政分工一直是政治體制改革的重點(diǎn)。盡管其中出現(xiàn)過一些曲折和反復(fù)，但是由于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，推動(dòng)了政府內(nèi)部分工的合理化和職能的專門化，實(shí)際上有效地提升了政府的獨(dú)立地位，減弱了黨委的非正常干預(yù)。然而，必須看到，在縣的范圍內(nèi)，許多具體問題直接涉及黨委和政府，需要雙方的有效協(xié)調(diào)和共同完成。所以黨委與政府的關(guān)系表現(xiàn)更多的是協(xié)同，而不是分立。
縣人大是縣人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)的簡(jiǎn)稱。按照法律，其功能包括：討論、決定本行政區(qū)域內(nèi)各方面工作的重大事項(xiàng)；監(jiān)督本級(jí)人民政府、人民法院和人民檢察院的工作；撤銷本級(jí)人民政府的不適當(dāng)?shù)臎Q定和命令；撤銷下一級(jí)人民代表大會(huì)的不適當(dāng)?shù)臎Q議；依照法律規(guī)定的權(quán)限決定國家機(jī)關(guān)工作人員的任免；在本級(jí)人民代表大會(huì)閉會(huì)期間，罷免和補(bǔ)選上一級(jí)人民代表大會(huì)的個(gè)別代表。
從目前情況看，人大的功能是形式上的， 直接表現(xiàn)為授予合法性。但其權(quán)力的行使更多的不是否定性的，而是肯定性的。而且人大的領(lǐng)導(dǎo)無法進(jìn)人黨的常委會(huì)。這使得人大在縣級(jí)政治體系中扮演著從屬的地位。但是，近些年來，一些地方的人大越來越多地行使了在人員任免上的否決權(quán)和主動(dòng)的創(chuàng)議權(quán)，在一定程度上改變了現(xiàn)有政治體系的平衡結(jié)構(gòu)和運(yùn)作方式。
現(xiàn)有的黨委、政府與人大之間的關(guān)系構(gòu)成了縣級(jí)政治基本的架構(gòu)，也是組織、團(tuán)體與個(gè)人行動(dòng)的正式制度環(huán)境，為它們提供了行為的基本規(guī)則。但是，這種制度架構(gòu)的實(shí)際運(yùn)作與法律形式上的規(guī)定存在著一定的差距，其中涉及諸多非正式的因素，后者使縣級(jí)政治的正式制度運(yùn)作帶有較為明顯的非正式制度的特征。
5.作為政治主體的縣
縣不僅是物質(zhì)的存在、行政的層級(jí)和規(guī)范的結(jié)構(gòu)，還是行動(dòng)的主體，是社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的參與者和推動(dòng)者。它是國家在地方的代表，貫徹著國家的意志，同時(shí)為了更有效地完成任務(wù)，又要考量本地的情況，因此它的行為不僅體現(xiàn)著普遍性的國家一社會(huì)關(guān)系，而且還帶有鮮明的地方性。
在中國，體現(xiàn)政治主體行為的不僅有官僚隊(duì)伍、政府部門和領(lǐng)導(dǎo)個(gè)人這樣的普遍性變量，還有黨這個(gè)承擔(dān)雙重角色的組織。而且各縣在社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中，不僅是游戲規(guī)則的制定者和維護(hù)者，還是游戲的直接參與者，作為活動(dòng)主體深深地卷人了社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)之中。但是各地情況的差別，影響著其卷人的程度和行動(dòng)的效力。在這個(gè)意義上，我們考察各縣發(fā)展道路的不同和績(jī)效的區(qū)別不僅要考慮包括黨、官僚隊(duì)伍、政府部門、領(lǐng)導(dǎo)個(gè)人這些普遍性變量，還要考慮各縣的具體條件，把普遍性的國家一社會(huì)關(guān)系與政治經(jīng)濟(jì)運(yùn)作的地方性有機(jī)地結(jié)合起來。
五、初步結(jié)論
要在中國這個(gè)人口和地理規(guī)模巨大，內(nèi)部多樣性豐富的大國實(shí)現(xiàn)有效治理，劃分合理的政治單位是重要的治理方式之一。縣作為具有政治經(jīng)濟(jì)等多重規(guī)模效應(yīng)的最底層單位的意義早就被中國的歷代治理者認(rèn)識(shí)到。秦漢建立了“郡縣制”，使縣成為政治權(quán)力向社會(huì)延伸的最底端、最完整的單位，因此有“政不下縣”的說法。而近代以來的現(xiàn)代國家構(gòu)建雖然使國家的權(quán)力全面滲透到社會(huì)各個(gè)層面，但是縣仍然是最底端、最完整的政治單位，并且隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展而具有了更全面的經(jīng)濟(jì)功能和實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟(jì)的可能。對(duì)于中國這個(gè)大國來說，縣不僅是整個(gè)政治行政架構(gòu)中層次最低的、最完整的正式制度綜合體，也是實(shí)現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)規(guī)模化的最小單位，更是國家與社會(huì)互動(dòng)邊界上最完整的國家單位。通過對(duì)縣的考察和研究，我們既可以看到制度的統(tǒng)一性及其結(jié)構(gòu)性特征，也能看到國家一社會(huì)一市場(chǎng)之間的互動(dòng)過程，更能清晰地看到制度中的能動(dòng)者，制度運(yùn)行的多樣性以及多樣性背后的要素。
改革開放以來，縣在整個(gè)制度轉(zhuǎn)型中的地位和作用不斷得到認(rèn)識(shí)，并通過制度改革和調(diào)整加以利用和增強(qiáng)，從1980年代的發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)，推行綜合改革，到1990年代為了加快經(jīng)濟(jì)增長和政令通行，形成的“壓力型”體制，再到21世紀(jì)初稅費(fèi)改革推動(dòng)下的縣級(jí)改革和經(jīng)濟(jì)發(fā)展“瓶頸”壓迫下的“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣”改革。所有這些做法和嘗試都表明，從中央到省乃至到縣的決策者都在試圖從縣這個(gè)單位找到推動(dòng)整體制度轉(zhuǎn)型的切人點(diǎn)或突破口。這從另一個(gè)側(cè)面證明了縣在整個(gè)制度中的基礎(chǔ)性以及作為改革切人點(diǎn)的戰(zhàn)略意義。
毫無疑問，中國的改革進(jìn)程已經(jīng)從實(shí)踐的角度提出了對(duì)縣進(jìn)行深人研究的要求。對(duì)縣的研究，應(yīng)把它放在城市化、分權(quán)化、民主化以及法治國進(jìn)程的背景下，將其劃分為制度結(jié)構(gòu)和制度主體兩種形態(tài)，然后按照三個(gè)路徑進(jìn)行。第一個(gè)路徑是把縣作為一個(gè)制度主體進(jìn)行分析，從縱向（與鄉(xiāng)鎮(zhèn)、市、省乃至中央的關(guān)系）以及橫向（與同一個(gè)地區(qū)或市內(nèi)其他縣的關(guān)系）上研究它和其他制度主體之間的關(guān)系，這個(gè)路徑實(shí)際上研究的是縣在整個(gè)制度結(jié)構(gòu)中的地位；第二個(gè)路徑是把縣作為一個(gè)制度單位框架，分析在縣的范圍內(nèi)各種關(guān)系的形成、調(diào)整以及變革情況。這個(gè)路徑的目的是通過縣這個(gè)單位來折射整個(gè)體制的運(yùn)行以及體制在不同縣域下的變異第三種路徑是把前兩種路徑結(jié)合在一起，既分析縣在制度中的主體間關(guān)系，也要探討不同縣所形成的主體間關(guān)系的差別，并分析其原因。而原因則可以通過對(duì)縣域中的各種關(guān)系的分析得出。總的來說，這三種路徑是互補(bǔ)的，并且要在研究實(shí)踐中進(jìn)行完善。相對(duì)而言，前兩種路徑是基本性的。第一種的目的是通過制度主體間關(guān)系來體現(xiàn)制度的結(jié)構(gòu)特征，具有宏觀的意義，第二種則是通過對(duì)縣域內(nèi)的關(guān)系的研究來展現(xiàn)制度的結(jié)構(gòu)性與關(guān)系主體是如何相互塑造的，并通過縣域內(nèi)關(guān)系主體的變化來展現(xiàn)制度的整體性和變異性，具有微觀的深度。（參考文獻(xiàn)：略）
（作者系清華大學(xué)社會(huì)科學(xué)學(xué)院政治學(xué)系主任，長聘教授，博士生導(dǎo)師。中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：復(fù)旦政治學(xué)評(píng)論）
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