編者按:“郡縣治，天下安”，縣作為具有政治經濟等多重規模效應的最底層單位，一直受到學界的普遍關注。文章將縣作為一個中觀分析單位，對“縣”進行概念梳理，回顧歷史上的縣制演化，歸納現代國家建構當中縣制的變遷與特征，建立起檢視縣級政治的認識框架?；诖?，文章提出分析縣的三種研究路徑：作為一個制度主體進行分析，作為一個制度單位框架分析，以及兩種路徑的結合。該文具體如何，尚待諸君評說。（政治學評介編輯部）
內容提要：縣是中國政治行政體制中最完整的制度單位，位于國家與社會的交接面上，直接體現著二者的互動關系，尤其是國家調整的過程。從認識論的角度說，縣作為一個中觀分析單位，有助于把對制度的結構性分析與制度運行的能動性分析有機地結合起來。文章對縣的發展過程進行了梳理，歸納了縣在當代政治中的地位和特征，并提出分析縣的三種研究路徑。
在中國，從作為一級地方政府被設立以來，縣體制已經有兩千多年的悠久歷史。在漫長的歷史演進過程中，雖然歷代采取的政府層級制在兩級或者三級之間變換，但是縣一直保持著基層政府的地位，處于國家與社會的交界面上，是國家在地方的全面代表。只是在1949年后，縣才由基層政府升級為上級政府，鄉鎮取代了其位置。這種改變雖然進一步延伸了國家的權力，重塑了社會的組織形式，但是并沒有從根本上動搖縣作為國家在地方的全面代表的地位，縣的功能和管理的廣度與力度反而在制度上得到了加強，成為國家現代化過程的重要角色和體現者。
從政治體制整體來看，縣并不屬于微觀制度，因為它不是整個體制的最低端，更不屬于宏觀制度，因為其影響不是跨區域的，應該歸為中觀制度。這種中觀性體現為兩個方面：一是其有一定的人口和地理規模，擁有完整的政治行政功能，可以反映出國家行為的一致性和制度的整體性；二是其處于國家與社會的交接面上，與其他更高層次的政治單位相比，和微觀社會組織的聯系更直接、密切，運行也更具有多樣性。因此，從某種程度上講，縣在整個政治體制中扮演著起承轉和的角色，不僅能夠比較全面地反映出整個體制的運行和變遷，而且能夠較集中地體現出國家與社會的互動。
一、常識：縣、縣級政府、“縣級......”和縣級政治
關于縣的歷史有五種說法：（1）夏后氏時即有縣名，但沒有詳細制度；（2）《周禮》記載四甸為縣，五鄙為縣，而周亦有縣；（3）《漢書·地理志》稱，秦并四海，分天下為郡縣，認為縣始于始皇帝；（4）顧炎武認為，縣的設置當在春秋之時；（5）清趙翼認為縣始于秦武公。在這五種說法中，前兩種所說的縣不同于后世縣的概念。
在當代中國的政治體制中，人們通常對“縣”的理解是縣是地方政府中的一級，低于省、市，高于鄉（鎮），這樣理解的基礎是，在實際政治運行中，縣的直接上級不是省，而是地區或者市。
在當代中國政治話語中，行政層級的稱謂，比如省、縣也是等級、身份、榮譽的象征。在縣的管轄范圍中，我們可以找到縣級領導、縣級單位、縣級待遇等幾類稱謂?？h級領導通常指的是“五大班子”的領導，包括縣委正、副書記、正、副縣長、組織部長、宣傳部長、人大正、副主任、政協正、副主席以及紀檢委書記。對于縣級領導，可以根據它們在縣委中的地位，
分為決策中心成員和外圍成員。決策中心成員就是縣委常委成員。一般來說，包括縣委正、副書記、縣長、常務副縣長、組織部長、宣傳部長、紀檢委書記以及縣武裝部政委。
縣級單位可以有廣義和狹義之分。廣義的包括所有享受縣級待遇的機關、團體以及組織 狹義指的是一個縣范圍內，在管理層級上享受與縣同級待遇的單位，通常包括省屬、市屬企業以及當地駐軍。這些單位或組織雖然并不由所在縣管理，但是與當地政府有著密切的聯系。這些企業是所在縣重要的財政支柱，駐軍是當地公共工程或事業建設的重要參與力量。而這些單位在后勤保障、子女人學等方面也需要所在地的支持。
因此，這些單位往往希望與所在地政府搞好關系。而縣委、縣政府也往往利用一些節日，通過慰問、開聯歡會等形式來加強相互之間的聯系。
縣級待遇是一種靈活的政治管理方法，指的是在工資級別、政治待遇等方面享受處級和副處級待遇。其適用的對象可以分為三大類。第一類是對離開領導崗位的人的政治補償，第二類是對成績出色，但是由于職位有限無法提拔的人的獎勵；第三類是一些特殊機構的領導，以顯示對該機構的重視。比如，通常縣的重點中學的校長和書記享受縣級待遇。比較而言，第一類的人數更多。通常，這種待遇并不帶有對等的權力，而且第三類待遇由于是特殊崗位產生的，所以不是終身的，隨享受者的離職而轉移到繼任者身上。
最后，我們的概念梳理到縣級政治。政治不等于政府，也不同于政府。首先，政治包括了政府在內的所有執行政治職能和參與政治活動的機構、組織和個人，比如黨、各種社會團體、政治精英等，在外延上遠遠大于政府。其次，政治是動態的利益分配和調整過程，而政府則是穩定的制度結構。因此，縣級政治指的是縣域內外各種在縣域內有相關利益的機構、組織以及個人之間的互動過程，是由水平關系和垂直關系，內部關系與外部關系，制度關系與人際關系等諸多關系構成的立體過程。
二、縣在傳統體制中的演化
在中國傳統政治中，縣是最低一層的政府，是國家權力延伸的正式制度終端。而縣以下鄉、村雖然也受上級指派的人員管理，但并非一級政府，而且它們在一些本地事務方面自行管理。這種制度設計由于秦統一全國而得以普遍推廣。秦立郡縣兩級制。后來歷朝雖然多有變動，例如增加層級，實行州、郡、縣或路、州、縣或省、府、縣三級制，但并沒有改變縣作為最低一級地方政府的地位。
秦以后，隨著社會經濟的發展，行政區劃的變動，王朝的更替，皇權地位的起伏和調整，中央對于縣的控制和管理也不斷調整和完善。這集中體現在以下方面：
1.中央直接控制縣。自秦始，縣的最高行政長官—縣官由皇帝直接任命，領取捧祿，以后各朝皆沿襲之。但是在來源上分為兩種：一種由京朝官員擔任，一種是選任。在選任標準各朝在形式上都很重視，但是在執行上則有所不同。比如漢代的選任極嚴，多從郡縣屬吏中選任成績優異、辦事認真、明法知禮的人。晉代規定官員沒有縣宰的履歷，不能人為臺郎。唐初，貞觀二年，太宗以縣令較刺史更為“親民”，不可不慎擇，乃詔舉堪任縣令者。但是由于皇權體制輕外重內的特點，使得唐后期，一直到宋代，對于縣官的選拔一直不精。到明代，這種傾向才得到扭轉。
2.為了便利對縣的管理，把縣分為不同的等級。秦漢兩代，按照管轄的戶口數，分為大、小兩等。隋代分為上中下三等，每等又有上中下之別，共有九等。這種做法造成了“或地無百里，數縣并置或戶不滿千，二郡分領”、“民少官多，十羊九牧”。唐代的分類采取的是兩個標準 一是根據與首都的地理距離和政治地位，分為京（赤）、徽、望、緊四等；二是根據戶口多少分為上、中、中下、下四等。宋承唐制。到明代，劃分標準有了重大修改，開始以應征糧賦多少分為三等。其中糧十萬石以下者為上縣，六萬石以下者為中縣，三萬石以下者為下縣。后又分為繁簡兩等。這在一定程度上表明，對縣的分等管理帶有更強的經濟色彩?？h的分等管理主要有兩個作用：一是確定縣官之品級；二是在于差遣縣長官有差別，如明代將知縣才優者調繁縣，才不及者調簡縣。
值得注意的是，分等管理不是分類管理。各縣等級的不同不僅是人口統計和經濟統計意義上的，還是行政等級和政治重要性上的。顯然，這種制度化的差別在當代并不存在，但是在實際施行中也有類似的做法，不過縣行政首長的流動地理幅度大大降低了，主要限于本地區范圍，而不是全國性的。
3.明確規定了縣行政首長的職責?！逗鬂h書·百官志》記載，縣令“皆掌治民，顯善，勸義，罰惡，理訟，平賊，恤民時務，秋冬集課，上計于所屬郡國”。《新唐書·百官志》記載，縣令之職，“皆掌導揚風化，撫字黎氓，敦四人之業，崇五土之利，養鱷寡，恤孤窮，審察冤屈，躬親獄訟，務知百姓之疾苦。”以后各朝，雖然說法不一，但是所列內容大同小異。簡要歸納，縣行政首長的職權包括征集賦稅，調查地產人口；辦理本地教育文化，宣揚禮教，彰顯良善；維持地方治安，掌管當地司法審判；辦理一切民政，考核監督縣吏；總結本縣工作，向上級匯報。這些職能雖然包括了許多方面，但都是消極的，范圍有限的，廣大的農村社會并沒有被有效地涵蓋進去。因為“傳統國家通常既沒有官僚體制的管理能力，也沒有在農村中提供各類服務的意向?！钡桥c其他傳統國家相比，中國的官僚體制更為發達完善。比如，縣官要關心農業生產，根據天氣情況來掌握賦役的水平。所謂“皆視天時休咎，地利牛耗，人力貧窮，調劑而均節之。”
4.不斷完善官員管理制度。中國的官僚體制源遠流長，因此在制度設計上也頗為完善。秦統一后，把“上計”制度法律化。所謂的“上計”就是每年的工作匯報。年終，縣長官要根據要求，把本區域的戶口、懇田、賦稅收人、刑獄、災變以及搖役征派情況，編成簿籍，按時呈報中央有關部門，作為朝廷考核之用。漢代，縣級政府的日常工作也有記載。各朝對于官員的考績通例是每年一小考，三年或四年一大考。明代為了保證縣令能夠在一地穩定就職，實行3年一考，6年再考，9年通考?？伎兊臉藴矢鞒兴煌?，以唐代和明代的最為系統嚴密。唐代規定了“四善”、“二十七最”作為基本標準，而對于縣長官還加上了區域戶口的增減，農田耕墾和收獲等。采取積分制，分為九等。明代分為考滿與考察兩大類，所謂考滿就是對任職屆滿的官員的考評，考察則是監察官吏。考績完成后，根據情況行以賞罰。此外，在歷朝實踐中，還規定了官員的職數，例如《唐六典》規定，諸州中縣編制定員，縣令以下官吏共52人，如果縣戶口超過4000戶，則增加7人。采取了回避制度，比如隋代規定，縣官不能在當地任職，三年任滿后，不得重任等等。
中國傳統政治在縣體制的設計方面不可不說用心良苦，在內容上不可不謂全面嚴密謹慎，但是所產生的制度效力卻無法長期維持， 并且難以形成制度之間的良性互動和自我增長機制。正如《明史·循吏傳》所說“洪武以來，吏治澄清者百余年。當英宗、武宗之際，內外多故，而民心無土崩之虞，由吏鮮貪殘故也。末世資救慰勞之制既曠，吏部選法亦疏，考察之法徒為具文，而人皆不自顧惜。撫按之權太重，舉勸惟賄是視，久任制度亦廢。為知縣者率以官守為逆旅，而以己為過客其視地方之凋敝，若見騷舍之損壞視民生之困苦，若見驛馬之疲瘠；毫無恤惻，更無論為之解懸矣?！边@個判斷雖然在現象學上頗有深刻意義，但并沒有從根本上指出中國傳統政治制度循環凋敝的原因。
中國傳統政治制度的循環凋敝在節奏上與王朝興替同步。往往是王朝開始之際，制度運行良好， 效果明顯，而王朝衰落之時， 制度奎塞，流于形式。雖然其中原因有多個，但是有三個特別值得注意 一是這些制度設計的首要目的在于加強中央的控制力度和全面性。制度效力不是來自對官員的積極激勵，而是嚴苛的管制。吏治清廉的背后常常是酷刑峻法。王朝末期，中央控制能力下降，許多制度多被廢怠，官員的行為失去了直接的約束，結黨營私之風日熾；二是雖為“親民”之官，但沒有建立以民為主體的正式制度約束。定期的考績是由上級部門執行的。考評者與被考評者極容易形成“共謀” 關系。所謂的“官官相護”生動地說明了這點。雖然民可以越級告狀，可以私下批評官員，但是無法通過制度采取集體行動來監督官員三是官員的棒給和日常開支經常處于緊張關系，使官員難以清廉守節。棒祿低廉是歷朝的一個突出問題。這個問題的根本原因是脆弱的小農經濟、皇家系統對財政收人的大量占用以及冗官冗員不斷增加之間的矛盾。以至于貪污，營私舞弊成了官場的風氣，大官貪污以致富，小官舞弊以濟貧。而縣級官員的腐敗直接造成了政令不行，政權在基層難以為繼。
在一種中央集權的整體性政治中，地方政府帶有強烈的非個性化特征。地方只是不同規模的皇權執行單位，幾無創新的機會，更無創新的動力，因此王朝的興替必然決定縣級政治的興衰。同時，由于管理手段和技術的客觀限制，管理能力的有限，使得盡管縣處于國家與社會的交接面上，但是無法對社會進行有效的組織，使國家與社會在保持明確分界的同時，實現良性的互動。這是所有傳統社會都無法解決的根本性問題。
三、進入現代國家建構圖景中的縣
晚清以降，中國面臨千年未有之變局。政治革新成為20世紀的基本主題，首要目的為“救亡圖存”、“富國強兵”，而現代國家建構則是其重要的制度依托之一。其推動力除了隨帝國主義勢力不斷人侵而日益強烈的反帝民族情緒外，而且還有帝國主義的壓力。一方面，列強期望中國有一個強有力的國家政權來支持其在華的勢力，另一方面，列強對財政崩潰的滿清政府勒索巨額賠款也迫使后者不得不改變權力的行使方式來獲得更多的財政汲取。
在這種被動地進人現代世界歷史的過程中，中國政治體制的轉型也帶有明顯的人為造作痕跡，形成了時間和空間上的斷裂。新生的制度多取法于外國，雖然無法與傳統基礎短時間實現協調共生，但都試圖把新的、現代的社會組織形式引人傳統中國，來改造和動員龐大的農業社會，實現現代化的動員。梁漱溟先生在評價近代社會時認為中國社會所患在散漫無力，而夙鮮集中過剩之弊，則其本要也，是其所當察，在求進于組織甚明。這種意圖不僅體現在全國性的宏觀制度方面，也體現在縣這種中觀層次的制度上。
20世紀前半葉的政治變革呈現出明顯的多元、強波動特征。各種政治力量無論是利用本土制度傳統還是借鑒外部制度資源，都在提出自己的制度設想，但是政局的劇烈動蕩，使這些設想大多缺乏可持續性和擴散性，難以形成制度創新的規模效應。就縣級體制來說，其在政治體制中的重要性得到了廣泛的承認，并認為是實現憲政的基礎。鄉村建設的代表人物之一晏陽初就曾經指出“中國的政治基礎在哪里？在中央嗎？在省政府嗎？不是。中央政府重要，卻不是政治的基礎。省政府也重要，但也不是政治的基礎。政治的基礎在哪里？在縣?？h才是中國真正的政治基礎。中國有2千（個） 縣，4億人生息在這2千個縣。縣長治理憲政， 直接影響人民生活。省政府委員的張來李去，與老百姓無直接痛癢關系，中央政府的縱橫改組，與老百姓無直接關系，惟有縣長的更替，和老百姓關系最密切?！?/span>
20世紀以來縣體制的變遷有以下幾個基本特點：
1.從法律制度上首次明確了縣的自治地位。無論在根本理念上還是在具體規定上，縣自治制度都是舶來品。1909年，即清宣統元年，頒布了模仿日本地方自治制度的《府廳州縣地方自治章程》，這是中國縣自治制度之始。該章程規定，縣之自治組織分為議決機關和執行機關。議決機關為縣議事會及參事會。執行機關為知縣。中華民國成立以后，先有1914年袁世凱頒布的《地方自治試行條例》和《施行細則》，后有1921年徐世昌執政時期頒布的《市鄉自治制》。政局的動蕩使這些規定不過是一紙空文，難以具體實施。1927年國民黨建立南京政府后，繼續推行地方自治，并本著孫中山的遺訓，確定縣為自治單位。立法院先后制定了《縣自治法》、《縣組織施行法》、《市組織法》、《縣參議會組織法》、《縣參議會選舉法》等?？梢哉f，國民黨統治時期，縣自治制度建設在形式上是日趨完善的。1939年頒布的《縣各級組織綱要》對縣的地位有了更明確的規定。其要點有三：（1）縣為地方自治單位，具有法人地位；（2）縣財政應當獨立；（3）鄉下組織，如鄉鎮保甲既是自衛單位，也是自治單位。在規定了縣自治的地位的同時，還規定了縣以下各級組織的自治。這樣，就使縣在制度上成為了徹底的自治區域和單位。
雖然從制度規定上，縣確立了自治地位，但是在實際運行上并沒有得到普遍實現。比如，作為縣的自治議決機關縣參議會并沒有建立起來。1928年的《縣組織法》以及1929年的重訂《縣組織法》都規定建立縣參議會。1932年還頒布了《縣參議會組織法》、《縣參議員選舉法》，但沒有施行。1934年，內政部要求各省成立縣參議會，同年行政院制定《縣、市參議會暫行組織辦法》，但實際組織縣參議會的，僅有甘肅、貴州和云南三省。之所以如此，有兩個主要原因：一是，雖然國民黨在名義上統一了中國，但是各省都被地方勢力控制，中央權威無法建立，政令難以通行；二是，雖然強調縣的自治地位，但并沒有制度上的有效保障。比如，縣長既不是由縣參議會間接選舉，也不是由縣民直接選舉的，而是由省政府任命的。所以，所謂的自治或者無法實現，或者流于形式。
在當時的社會經濟條件下，自治所依靠的主要社會力量并不是廣大民眾，而是少數有產者，因此自治的結果不是民眾的參與，而是少數人對公共權力的壟斷。地主土豪往往占據要職，或者通過各種方式影響甚至控制政府，使政權成為他們的服務工具。至于縣以下的各級自治組織的構成人員，如區長、鎮長、鄉長、里長、間長、鄰長、保長、甲長等基本上都被土豪地主把持著。梁漱溟1929年在考察山西村政后認為，村長由村民選舉，結果只能是土豪劣紳當選。陳翰笙在對無錫518個村長中的104個的經濟狀況調查中發現，其中91.3%人為地主，7.7%的人為富農，1%為小商人。權力被少數人所控制，從根本上決定了自治的局限性。
2.盡管縣確立了自治的地位，但是越來越成為國家在現代化進程中重組和控制社會的直接單位。從表面上看，自治與國家控制似乎是完全對立和矛盾的，但是從國家角度來看，從制度上確立縣的自治地位本身就表明了中國的國家已經開始了從傳統向現代的轉型，國家對于如何組織社會、構建社會有了自己明確的意圖。現代意義上的自治，首先是在國家確立的制度框架中，按照國家制定的法律，對能夠自己解決的本地事務的自我管理，并不是完全脫離國家，而是對國家權力的維護。對于20世紀前期的國家政權來說，面對現代化帶來的沖擊和挑戰，重要的是維持政治秩序，保證對社會的控制。因此，地方行政權力的正規化和系統化以及國家對社會控制力量的加強必然壓倒自治中的還權于地方。
縣的正式機構通過法律固定下來。1928年的《縣組織法》規定縣設立公安、財務、建設、教育四局，然后設科，科的數目由各縣規模決定。30年代統一改為科。但是數量也非常有限。然而在上級政府的層層壓力下，縣不斷增加現代化職能，因而也設立了許多現代化部門。這些部門包括衛生局、公路橋梁管理局、 度量衡檢定所、義務教育委員會、消防隊等。此外，還有許多名目繁多的臨時機構，總計下來，不下數十種。機構的增加雖然有利于國家對社會經濟的更全面干預和控制，但是必然帶來人員的膨脹，減少生產性開支，降低工作效率。據據馮華德對靜海等4縣的調查，在各項費用中，僅工資一項就占總指出的70%-80%，占前三位的警察、教育和區行政部門尤其如此。區、村變成了縣政權的分支機構，它們不僅要執行上級分派下來的各項任務，建設當地的公共基礎設施，而且更重要的是還要完成上級的各種攤派。國家力量在農村的擴張，削弱了村莊領袖的獨立性，使其進一步成為政治權力的附庸。由此曾經作為國家與社會中間聯系紐帶的組織和個人帶有更加強烈的贏利和掠奪色彩。
3.在探索縣自治建設過程中，學術團體和民間團體發揮了重要的作用。最著名的就是“鄉村建設運動”。這一運動是從鄉村教育發展起來，形成于20年代末30年代初，主要推動者來自學界和民間。目的是通過興辦教育、改良農業、 流通金融、提倡合作、辦理地方自治與自衛、 建立公共衛生保健制度以及移風易俗等措施，來復興日益衰落的農村經濟，實現所謂的“民族再造”（晏陽初）或“民族自救”（梁漱溟） 。因此，鄉村建設的最大貢獻是認識到農村改造、知識分子到農村去，用現代知識為農民服務對于中國未來的重要意義，并且在重建農村社會組織方面作出了許多有益的嘗試；而最大的不足是不能把廣大民眾有效地動員起來，參與到農村社會重建的運動中。而共產黨找到了解決農村問題的根本方法。
4.中國共產黨在農村政權建設方面的探索為政治力量與社會力量之間的有效互動提供了典范。雖然根據地時期的蘇維埃政權建設與抗日根據地時期的政權建設在結構、組織形式等方面存在著很大的不同，但是有兩點是相同的，一是充分認識到基層政權組織的重要性；二是動員更多的民眾來參與政權建設。這樣不僅使政治力量深人到社會內部，而且為社會力量提供了參與政治生活的途徑。比如，在鄉蘇維埃中，不僅要求代表與居民建立固定的關系，而且還通過各種經常的或者臨時的委員會吸引群眾中的積極分子參與。這些制度使蘇維埃與廣大民眾結合起來，使蘇維埃成為最能發揚民眾創造力的機關，使蘇維埃成為最能動員民眾以適應國內戰爭適應革命建設的機關。這個政權不僅包括工人階級、農民階級、小資產階級，而且包括中下地主以及部分大地主資產階級。
共產黨推行的制度創新主要有以下幾個特點：第一，通過政治權力對社會進行了較為全面的重組。共產黨在農村的做法與其他政治力量有著根本的不同，既不像國民黨那樣利用并且扶植傳統的鄉紳和宗族力量，也不像一些改良主義者那樣，一心執行自己的工作，置社會結構的現狀于不顧。相反，共產黨在農村中建立了青年團、婦救會等各種現代意義上的群眾組織來代替傳統的宗族組織，通過不同策略的階級斗爭，防止了宗族和地主鄉紳對基層政權的控制，從而實現了更廣義的政治平等。第二，通過多種制度模式實現同樣的制度建構理念。盡管共產黨領導的抗日統一戰線這個總的指導原則是一致的，但是各個根據地都根據當地不同的情況建立了富有本地特色的政權模式。比如抗日民主政府議會制度大體上就有三種。一是邊區、縣、鄉三級議會制度，一是邊區、縣、區、村四級議會制度，再一種是省、縣、區、鄉、村五級一會制度。第三，通過“三三制”實現了對多種利益的整合和動員。這是一項非常有效的創新。從1941年起，各抗日區政權基本上都采取了這種制度。它要求在各級代表會議中，共產黨（代表無產階級和貧農）、進步分子（代表小資產階級）、中間分子及其他分子（代表中等資產階級和開明紳士）各占1/3。①這種制度的特點有二：一是各階級的聯合；二是共同協商。為了防止“三三制”蛻化成共產黨在代表會議上占多數，共產黨采取了黨員退出選舉等措施，從而保證了更多的非黨人士對政權建設的參與。
而且黨與政府也保持一定距離，以更好地實現黨的政治領導。鄧小平同志尖銳地指出，“黨權高于一切”使得“群眾認為政府是不中用的，一切要決定于共產黨。于是要錢的是共產黨，要糧的是共產黨，政府一切法令都是共產黨的法令，政府一切錯誤都是共產黨的錯誤，政府沒有威信，黨也脫離了群眾。這實在是最大的愚笨”而且還會造成黨員和黨組織的蛻化。顯然，在當時的條件下已經有人認識到，黨作為一種現代政治組織包辦一切的弊端。
總的來說，20世紀前半期中國的體制變遷呈現出一種非常態的特征，許多有益的制度創新，或者由于時局動蕩、戰亂被迫中斷；或者由于得不到當局的有力支持，難以普及或者只是作為一種臨時性策略，沒有深入總結，所以無法形成制度變遷的規模效應。
但是，就國家本身來看，不僅已經被深深地卷人了世界性的現代化潮流，而且本身也在自上而下被迫進行著現代化。國家的現代化在時間上和內容上都領先于社會的現代化，這就造成了近代以來國家在與社會的關系上始終處于主導地位。國家的“現代化”集中體現在兩個方面：一是引人了許多現代制度。選舉、議會、政黨都是近代政治發展的產物；二是國家承擔起越來越多的現代化職能，比如普及教育、公共衛生等。在現代化進程中，國家對社會的滲透和控制加強了，因為它必須從社會汲取更多的資源來支持自己的現代化。這樣，縣以下的各種政治組織的重要性得到了普遍的重視，因為它們直接執行著資源提取和制度實施的任務。要支付現代制度運行的成本，必須從社會汲取必要的資源，而現代制度的運行成本遠遠高于傳統制度，因此造成了資源的提取量超過了社會的負擔能力。資源汲取方式則由于缺乏有效的現代民主制度而逐漸暴力化，以犧牲廣大民眾的利益為代價。相反，占有社會絕大部分資源的大地主、大資產階級的利益得到了保護，這樣不僅造成了國家與社會關系的緊張， 而且也激化了社會內部的階級矛盾。
為了緩解這種緊張，各種政治力量從制度上嘗試了不同的方式，概括起來有三：第一，民主。雖然國民黨政府為地方自治建立了眾多法律規定，但是并沒有在地方上建立起真正的民主，大部分人被排除在政權之外。而共產黨的政權建設顯得更加成功，因為它通過民主參與，動員了更多的民眾；第二，加強垂直的行政控制。行政控制的加強總會帶來人員的增加，非生產性開支的增長，推動了各種亂攤派的出現，使地方自治組織完全淪為行政單位。另外，行政控制往往與準軍事化管理結合在一起，這樣雖然能夠有效地動員社會資源，但代價是犧牲了社會的發展，擴大了國家與社會之間的對立；第三，借助傳統的鄉村精英力量， 來調節國家與社會之間的關系。但是在經濟日益凋敝，安全感不斷喪失的農村中，鄉村精英也要為自己的生存擔心。他們或者逃離鄉村，逃往城市，或者千方百計推脫，或者利用政權的保護，成為地方的惡霸。顯然，鄉村精英無法承擔起國家與社會之間的有效溝通。
必須注意的是，在中國的現代化進程中， 國家對社會的滲透和控制以及社會對國家的依靠是必然的趨勢。關鍵的問題不是滲透和控制的程度，而是滲透和控制的方式。而縣以及縣以下社會政治的變遷集中體現了滲透和控制的變化。
四、對分析單位的分析
對于中國這樣一個巨型農業社會來說，鞏固政治權力在廣大鄉村的控制是確保整個社會穩定以及整個體制存續的根本。20世紀以來中國社會的轉型很大程度上是政治權力在鄉村社會中實現形式的轉型。為了全面地認識這種發生在鄉村社會和地方國家層次上轉型，我們有必要建立起檢視縣級政治的認識框架。
在當代中國的政治體制中，人們通常對“縣”的理解是：縣是地方政府中的一級，低于省、市，高于鄉（鎮），這樣理解的基礎是，在實際政治運行中，縣的直接上級不是省，而是地區或者市。這種基于現實的理解與正式法律文本的規定有一定的出人。1982年的《憲法》在對行政層級的語言表述上則為三級?！稇椃ā返谌畻l規定“中華人民共和國的行政區域劃分如下：（一）全國分為省、自治區、直轄市；（二）省、自治區分為自治州、縣、自治縣、 市；（三）縣、自治縣分為鄉、民族鄉、鎮。”
法律規定與實際運行之間的出人造成了中國的政府層級呈現出三級、四級并存，而四級為主導模式的特點。這個特點既反映了中國由于地域廣闊、人口眾多而增加了行政控制與協調的難度，因此在實踐中必須增加層級；也說明了省對縣的控制非常全面、深刻，強化了縣作為下一層級的執行職能，相應弱化了縣自我發展和創新的沖動。
截至2002年底，全國共有2857個縣級行政單位（不包括臺灣?。渲惺休爡^830個，縣級市381個，縣1478個，自治縣116個，旗49，自治旗3，特區2個，林區1個。由于各地情況的不同，所以在稱謂上可以分為：縣、自治縣、 旗、自治旗、縣級市、市轄區人民政府。縣以農業區域為主要轄區，是縣級人民政府的主體部分；自治縣、旗以及自治旗設在少數民族自治區域；縣級市和市轄區以城市為主要管理區域。1980年代末期以來，隨著各地城市化進程的加快，這兩類政府的數量，尤其是撤縣建市的數量一直不斷增加。其中市轄區從1987年的 632個增加到2002年的830個，縣級市從208個增加到381個。它們的變化直接導致了縣級政府是四類政府中內部類別轉化最為頻繁的一級。
我們可以從以下側面來分析考察縣。
1.作為地理-文化單位的縣
從地理意義上講，縣是一定數量人口居住的地區；而從文化角度看，縣又代表了不同的地域文化。俗語所說的“一方水土養一方人”形象地指出了地理環境與文化之間的有機聯系。中國“大一統”的悠久歷史創造了富有同化力的文化和制度，但并沒有完全抹殺掉各地的獨特性。在共同的宏觀制度和文化背景之下，各地走著不同的變遷軌跡。因此，從文化人類學角度看，中國2000多個縣都是獨具特色的地理一文化單位。
按照通行的經濟地理標準，中國的縣大體可以分為東部、中部和西部三大類。它們之間的根本區別是經濟發展的水平，發達程度從東向西依次遞減。雖然這種劃分為識別各地經濟情況提供了基本的判斷標準，但是在認識各個縣之間的具體差別顯然過于籠統。從地理環境上，可以粗略地分為沿海和內陸兩大類，然后再細分為：沿海平原、沿海山區、沿海丘陵；內陸平原、內陸丘陵、內陸山區（可以更細地分為半山區、深山區）、草原、高原、沙漠戈壁等數種。從中國的情況來看，通常，海拔高度與可耕地面積、人口密度、經濟發展水平成反比。而不同的地理環境決定著資源察賦的不同，雖然在中國的資源分布圖上，中部和西部在能源、礦產等原材料方面優于東部，但是分布也非常不均勻。隨著經濟的發展和市場的變動，這些優勢正在逐漸削弱。如何從市場角度來重新認識和利用資源察賦是中西部各縣面臨的重要問題。
從氣候類型上看，地理環境的多樣也使得中國的氣候有多種次級類型。氣溫和降水決定了農作物品種數量和收獲次數，由此導致了不同地區農業生產活動的時間、強度以及生活水平的差別。而后一種差別在農業經濟占主導地位的時期表現得非常明顯。
中國地域文化的差別實際上基本由四種力量決定的。首先是民族差別；其次是自然地理環境；再次是生產力的發展水平（尤其是市場的發展程度）；最后是受政治中心控制和影響的程度。對于前三種力量，已經有許多論述，這里不贅言了。
第四種力量在中國這樣一個具有悠久中央集權傳統的國家中作用非常明顯，直接決定了不同地域文化中的權威理念。在“普天之下，莫非王土”的環境下，領土的遼闊也存在著所謂的“山高皇帝遠”現象。往往是，不同地域距離權力中心越近，受到政治力量的控制和影響程度越深，其文化中尊崇權威，服從正式制度，謀求穩定的意識也越強，變通能力以及主動變化的意識越差。尤其是當整個制度開始出現松動或者中央權威暗示可以變動的時候，地域之間的文化差別就會明顯反映出來。
雖然縣文化已經屬于相當微觀層次的文化，但是第四種力量同樣發揮著作用，只不過政治中心的位置依次下移罷了。因此同一地域內的不同縣之間、各縣內部不同地方之間在文化上也存在差別，盡管表現得更加細微。即便如此，這也成為了它們彼此之間政治運作方式和經濟發展程度不同的重要原因。
2.作為區域市場的縣
著名學者施堅雅（Skinner）在分析中國19世紀城市化程度時引人了區域系統（regional system）概念，對中國進行了結構上的劃分，他采用的區域不是簡單的地理意義上的，而是經濟意義上的，是由區域市場為中心構成的。各個區域市場由于地理和技術，尤其是運輸技術的不同，而表現出不同的特征，并且在遭受天災人禍以及政治力量影響上也分殊很大。這個區域市場概念同樣可以應用到縣層次上，只不過縣顯得更微觀一些。
在縣這個層次上，通常行政中心也是市場所在地。因此各鄉鎮政府所在地是當地的中心市場，而縣政府所在地是全縣的中心市場。這些市場的中心地位集中體現在兩個方面：一是有固定的交易場所和交易時間；二是交通便利，可以匯集各地商品，能夠輻射到周圍村落。這些市場多是綜合性，以生活消費為主的市場，也有一些專業產品市場，而且隨著經濟的發展，一些專業產品市場的輻射范圍逐漸擴大，成為周圍各縣的中心市場。
長期的計劃經濟使得各縣建立了自己齊全的產業結構，也造成了本地市場的封閉性。這在一些原材料方面體現的最為明顯。1980年代一些地方為了能夠維持本地企業的原料供應，用行政命令限制原料外銷，造成了“諸侯經濟”割據。雖然短期內維持了當地的生產，但是從長期來看，損害了經濟的發展。另一方面，資源察賦的不同也造成了市場結構的差異以及市場擴散能力的區別。這對于縣內部經濟的平衡發展產生了強大的制約作用。
總的來說，人口（常住與流動）的數量、交通運輸以及經濟發展水平直接決定了當地市場的發達程度。而市場的發達程度也決定著分工的程度。在市場經濟不斷發展的今天，市場的發達程度既是各縣的重要差別之一，也體現了整體制度在各縣運行的差別。這種制度運行差別可以成為研究的出發點。
3.作為行政層級的縣
在法律地位上，縣是地方行政層級的第二級，居于省與鄉之間。實際上，由于市在中國行政體制中地位的重要性，使得縣在很大范圍內成為市下面的一級，是整個地方行政層級的第三級。1959年，第二屆全國人大常委會通過的《關于直轄市和較大的市可以領導縣、自治縣的決定》，第一次以法令形式肯定了市領導縣的行政體制。到1960年，全國實行市領導縣體制的縣已經達到243個，約占全國縣建制總數的1/8。由于這次變動的推動力是大躍進和人民公社化運動，缺乏客觀的經濟文化基礎，所以很快就“降溫”了，并且陸續恢復到舊體制。真正的變化是80年代開始的，由于市場經濟的發展，為了發揮中心城市的作用，實現區域經濟整合，1983年中央決定推廣市領導縣的行政體制，實現地市合并或地改市。從此，市領導縣的行政改革在全國開始推廣。到90年代，這種體制基本在全國得到了普及。截至2001年底我國共有地級行政建制332，其中地級市265個，占地級行政建制的80%。地級市領導的縣數量占全國縣總數的70%，人口占總人口的80%以上。目前，市管縣有七種形式：以原來的地級市為基礎，劃人幾個縣；地市合并；地改市；原來不領導縣的市，劃入幾個縣；把原來的縣屬鎮升格為省轄市，劃幾個縣歸它領導；縣級市升格為地級市，劃幾個縣歸它領導；將縣直接升格為地級市，實行市管縣體制。市管縣體制實際上確立了省、地級市、縣、鄉鎮四級地方行政組織體制，有利于發揮中心城市對農村發展的帶動作用，推動城鄉一體化。然而在中央一地方分權體制沒有完善的情況下，層級的增加意味著控制層次的增多，下層管理權限的上移，實際上不利于縣級政府財權與事權的對稱。這個問題在1994年分稅制改革之后變得非常突出。進入21世紀后，浙江、河北、河南等省為了增強縣的自主性，開始實行“擴權強縣”改革，對現有的地方分權體制有所觸動。
由于各縣的具體情況不同，為了更好地管理，通常都要進行分類，加以區別。1993年國務院制定的分類標準是對人口（單位為萬人）、面積（平方公里）、工農業總產值（萬元）、縣財政預算內收人（萬元）進行指標測算。
然后據此把全國各縣分為四類：總指數超過160的為一類縣，其黨政機構設置30個左右，人員編制750人左右；總指數85-60之間的為二類縣；總指數在45-85之間的為三類縣，二三類縣的機構設置25個左右，人員編制控制在650人和500人左右；總指數45以下的為四類縣，機構設置20個左右，人員編制控制在350人左右。這種分類方法的根本目的是有效地推行縣級機構改革，減輕縣級財政的負擔，更好地為當地的經濟發展服務。然而在實際操作中，分類所要求的目標并沒有實現。根本原因在于，縣級機構改革不是簡單地裁減機構和人員，而是政治經濟各項改革的良性互動。如果縣不能成為真正的自治法人主體，那么就難以走出現有的機構改革怪圈。
作為行政層級，各縣的結構是高度一致的，完成的基本功能也是相同的。但是，各縣的行政績效并不相同，同樣的行政功能在不同的縣履行的程度也存在差別。這種結構的一致性與績效的差異性往往可以作為研究的切人點。
4.作為政治系統的縣
在中國的政治體系中，縣是職能和機構最完備，并擁有一定管轄層級的基層政治系統。黨委、政府以及人大這些次級系統是該系統的核心組成部分。按照結構-功能理論。這三個系統承擔著不同的功能。黨委承擔著決策功能，政府承擔的是執行功能，而人大執行的是授予合法性的功能。無論是黨的決策還是政府的行為必須得到人大的法律程序或批準。而把這三個系統聯系在一起主要通過兩種方式：一是黨委的政治領導和普遍覆蓋性；二是三個系統都承擔著政治輸人功能，從不同角度反映和表達著社會利益。
黨在縣級的領導機關是全縣黨員代表大會和它選舉產生的委員會。縣黨代會的名額一般在200-400人之間。委員會每屆任期5年。然后由委員會全體會議選舉產生常務委員會和正、副書記。作為地方黨委的日常領導機構。黨代會還要選舉出紀律檢查委員會，后者的主要任務是：維護黨的章程和其他黨內法規，協助黨的委員會加強黨風建設，檢查黨的路線、方針、政策和決議的執行情況。90年代以來，該機構逐步成為反腐敗的核心機構。
常委會是縣的最高決策機關，其內部實行集體領導，書記分工。核心任務有兩個：選拔和調配干部；本縣的社會經濟文化等重大決策。常委會會議有四種形式：書記碰頭會，這是非正式的，目的是協調正、副書記的意見，以達成共識；常委會議，參加者是所有常委，有時也包括人大、政協領導，他們以列席的方式參加，有討論權，沒有表決權；常委擴大會議，擴大的對象是縣的重要部門領導，通常是傳達上級重要指示和精神，討論涉及范圍很大的重要事情；專門性的常委會議，有關部門領導參加并匯報情況。
黨委內部的職能部門通常有組織部、宣傳部、政法委、統戰部和農村工作部。比較而言，前兩者的地位更重要，因為這兩個部的部長通常都是縣委常委。組織部貫徹黨管干部的路線，負責干部的考察、培養、監督、推薦、選拔和任免。宣傳部貫徹黨的思想文化路線，負責對黨員的宣傳教育。此外，黨還通過工會、青年團、婦女聯合會、工商聯等來領導群眾性組織，通過在人大、政協以及各政府職能部門建立黨組和黨委的形式來領導這些機構的工作，通過建立工作小組、工作委員會等形式來協調有關部門之間的工作。
黨的領導是政治領導，但也是在憲法和其他法律規定之下的行動。改革開放以來，黨的領導在制度上得到了全面的加強，在程序上有了進一步的完善，尤其是1990年代末期以來， 在發揚黨內民主方面進行了有益的探索。這些探索主要有：改革常委會表決機制，用投票替代舉手的方式；部分開放常委會，允許普通黨員旁聽；將常委會的部分權力轉移給全委會，比如干部任免權；實行黨代表競選和黨代會常任等。這些探索雖然一定程度上擴大了黨內民主，約束了個人權力，但是依然需要進一步深人。
縣政府的地位和職能在1949年之后變動很大。1954年到1966年，實行的是人民委員會制，它不僅執行著政府的功能，而且還承擔著縣人民代表大會常務委員會的功能。是“議行合一”的機構。1966年到1978年，由于“文化大革命”的沖擊，人民委員會被“革命委員會”代替，后者領導一切，政府的功能基本喪失，造成了社會經濟生活的失序和癱瘓?？h政府的稱呼及其職能是《八二憲法》和《地方政府組織法》確定的?？h政府實行縣長負責制?？h長也是縣委副書記，常委。而常務副縣長通常也是常委。按照《憲法》規定，政府的職能是管理本行政區域內的經濟、教育、科學、文化、衛生、體育事業、城鄉建設事業和財政、民政、公安、民族事務、司法行政、監察、計劃生育等行政工作，發布決定和命令，任免、培訓、考核和獎懲行政工作人員。而《地方組織法》則規定了10項職能。隨著社會經濟的發展，縣政府的職能也在增加。
政府系統由各職能部門組成。從職能部門設置的歷史沿革來看，有兩個基本特征：一是職能部門的數量在總體上呈增加趨勢，這反映了政府內部分工的深化和政府對社會經濟管理深度和廣度的增強；二是社會管理部門和宏觀經濟管理部門的不斷加強。這反映了政府對社會經濟管理方式的逐漸改變。但是，從全國來看，政府的規模與縣的經濟承受能力不成比例，工資占用了公共開支的絕對比例，公共開支的增長無法與經濟發展形成正相關的關系。
從20世紀80年代以來的改革實踐來看，如何實現合理的黨政分工一直是政治體制改革的重點。盡管其中出現過一些曲折和反復，但是由于市場經濟的發展，推動了政府內部分工的合理化和職能的專門化，實際上有效地提升了政府的獨立地位，減弱了黨委的非正常干預。然而，必須看到，在縣的范圍內，許多具體問題直接涉及黨委和政府，需要雙方的有效協調和共同完成。所以黨委與政府的關系表現更多的是協同，而不是分立。
縣人大是縣人民代表大會常務委員會的簡稱。按照法律，其功能包括：討論、決定本行政區域內各方面工作的重大事項；監督本級人民政府、人民法院和人民檢察院的工作；撤銷本級人民政府的不適當的決定和命令；撤銷下一級人民代表大會的不適當的決議；依照法律規定的權限決定國家機關工作人員的任免；在本級人民代表大會閉會期間，罷免和補選上一級人民代表大會的個別代表。
從目前情況看，人大的功能是形式上的， 直接表現為授予合法性。但其權力的行使更多的不是否定性的，而是肯定性的。而且人大的領導無法進人黨的常委會。這使得人大在縣級政治體系中扮演著從屬的地位。但是，近些年來，一些地方的人大越來越多地行使了在人員任免上的否決權和主動的創議權，在一定程度上改變了現有政治體系的平衡結構和運作方式。
現有的黨委、政府與人大之間的關系構成了縣級政治基本的架構，也是組織、團體與個人行動的正式制度環境，為它們提供了行為的基本規則。但是，這種制度架構的實際運作與法律形式上的規定存在著一定的差距，其中涉及諸多非正式的因素，后者使縣級政治的正式制度運作帶有較為明顯的非正式制度的特征。
5.作為政治主體的縣
縣不僅是物質的存在、行政的層級和規范的結構，還是行動的主體，是社會經濟發展的參與者和推動者。它是國家在地方的代表，貫徹著國家的意志，同時為了更有效地完成任務，又要考量本地的情況，因此它的行為不僅體現著普遍性的國家一社會關系，而且還帶有鮮明的地方性。
在中國，體現政治主體行為的不僅有官僚隊伍、政府部門和領導個人這樣的普遍性變量，還有黨這個承擔雙重角色的組織。而且各縣在社會經濟發展中，不僅是游戲規則的制定者和維護者，還是游戲的直接參與者，作為活動主體深深地卷人了社會經濟活動之中。但是各地情況的差別，影響著其卷人的程度和行動的效力。在這個意義上，我們考察各縣發展道路的不同和績效的區別不僅要考慮包括黨、官僚隊伍、政府部門、領導個人這些普遍性變量，還要考慮各縣的具體條件，把普遍性的國家一社會關系與政治經濟運作的地方性有機地結合起來。
五、初步結論
要在中國這個人口和地理規模巨大，內部多樣性豐富的大國實現有效治理，劃分合理的政治單位是重要的治理方式之一。縣作為具有政治經濟等多重規模效應的最底層單位的意義早就被中國的歷代治理者認識到。秦漢建立了“郡縣制”，使縣成為政治權力向社會延伸的最底端、最完整的單位，因此有“政不下縣”的說法。而近代以來的現代國家構建雖然使國家的權力全面滲透到社會各個層面，但是縣仍然是最底端、最完整的政治單位，并且隨著市場經濟的發展而具有了更全面的經濟功能和實現規模經濟的可能。對于中國這個大國來說，縣不僅是整個政治行政架構中層次最低的、最完整的正式制度綜合體，也是實現區域經濟規?；淖钚挝?，更是國家與社會互動邊界上最完整的國家單位。通過對縣的考察和研究，我們既可以看到制度的統一性及其結構性特征，也能看到國家一社會一市場之間的互動過程，更能清晰地看到制度中的能動者，制度運行的多樣性以及多樣性背后的要素。
改革開放以來，縣在整個制度轉型中的地位和作用不斷得到認識，并通過制度改革和調整加以利用和增強，從1980年代的發展縣域經濟，推行綜合改革，到1990年代為了加快經濟增長和政令通行，形成的“壓力型”體制，再到21世紀初稅費改革推動下的縣級改革和經濟發展“瓶頸”壓迫下的“擴權強縣”改革。所有這些做法和嘗試都表明，從中央到省乃至到縣的決策者都在試圖從縣這個單位找到推動整體制度轉型的切人點或突破口。這從另一個側面證明了縣在整個制度中的基礎性以及作為改革切人點的戰略意義。
毫無疑問，中國的改革進程已經從實踐的角度提出了對縣進行深人研究的要求。對縣的研究，應把它放在城市化、分權化、民主化以及法治國進程的背景下，將其劃分為制度結構和制度主體兩種形態，然后按照三個路徑進行。第一個路徑是把縣作為一個制度主體進行分析，從縱向（與鄉鎮、市、省乃至中央的關系）以及橫向（與同一個地區或市內其他縣的關系）上研究它和其他制度主體之間的關系，這個路徑實際上研究的是縣在整個制度結構中的地位；第二個路徑是把縣作為一個制度單位框架，分析在縣的范圍內各種關系的形成、調整以及變革情況。這個路徑的目的是通過縣這個單位來折射整個體制的運行以及體制在不同縣域下的變異第三種路徑是把前兩種路徑結合在一起，既分析縣在制度中的主體間關系，也要探討不同縣所形成的主體間關系的差別，并分析其原因。而原因則可以通過對縣域中的各種關系的分析得出?？偟膩碚f，這三種路徑是互補的，并且要在研究實踐中進行完善。相對而言，前兩種路徑是基本性的。第一種的目的是通過制度主體間關系來體現制度的結構特征，具有宏觀的意義，第二種則是通過對縣域內的關系的研究來展現制度的結構性與關系主體是如何相互塑造的，并通過縣域內關系主體的變化來展現制度的整體性和變異性，具有微觀的深度。（參考文獻：略）
（作者系清華大學社會科學學院政治學系主任，長聘教授，博士生導師。中國鄉村發現網轉自：復旦政治學評論）
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