與縱向到底一樣，橫向到邊也是一種結構性用語，縱向與橫向反映了一種立體性結構。湖北省廣泛開展美好環(huán)境與幸福生活共同締造活動，目標是建構“縱向到底、橫向到邊、共建共治共享”的城鄉(xiāng)社會治理體系。這一體系是由國家與社會共同架構而成，但在不同領域和不同時期，對“橫向到邊”的理解有所不同。
“縱向到底、橫向到邊”最早產生于企業(yè)管理。現(xiàn)代企業(yè)是由眾多人組成的，企業(yè)管理要根據(jù)一定目標，自上而下逐級將目標分解到每個人，實現(xiàn)縱向到底，不發(fā)生中間梗阻。與此同時，企業(yè)管理由平行的各個部門構成。各個部門要圍繞企業(yè)總目標展開，各負其責，橫向到邊，不留“死角”和“漏洞”。“橫向到邊”是自上而下的企業(yè)管理橫向到邊，到底部的每個人。人們處于企業(yè)系統(tǒng)的網(wǎng)絡中，接受企業(yè)的統(tǒng)一管理，處于被動狀態(tài)。
改革開放后，隨著“單位制”的解體，產生了一個相對獨立的社會，由此有了對社會的管理。上海最早將“縱向到底、橫向到邊”這一管理架構運用于城市社會管理，目的是構建一個全方位、無死角的城市管理責任機制。縱向到底是在行政層級上構建起兩級政府、三級管理、四級網(wǎng)絡的行政管理架構，將村居民納入到管理網(wǎng)絡中。橫向到邊是指在政府系統(tǒng)之外的企業(yè)和社區(qū)樓棟層面明確管理責任主體，通過黨建+網(wǎng)格化管理的方式，將社區(qū)外企業(yè)、社區(qū)內樓棟所在的空間劃分成網(wǎng)格單元，通過區(qū)域化黨建落實城市管理責任。“橫向到邊”主要指自上而下的政府管理橫向到邊，到底部的每個人。人們處于政府系統(tǒng)的網(wǎng)絡中，接受政府的管理，處于被動狀態(tài)。
上海的“縱向到底、橫向到邊”的體制，注重自上而下的政府對社會全覆蓋管理，這對于一個特大城市的管理是必要的。這一體系的架構也引起了其他一些地方的注意。
2010年，廣東云浮市主政者提出“美好環(huán)境與和諧社會共同締造”，強調社會管理創(chuàng)新，推進政府、社會與群眾共謀共建共管共享。之后，云浮的經(jīng)驗在福建廈門得到擴展，提出“美麗廈門共同締造”，建構決策共謀、發(fā)展共建，建設共管，效果共評，成果共享的機制。推動共同締造的云浮和廈門的主政者，都有規(guī)劃設計專業(yè)的學習背景。在推進兩地的社會治理創(chuàng)新中，“縱向到底、橫向到邊”的社會管理架構得到重視。但是，廣東云浮和福建廈門的社會治理創(chuàng)新，一開始便強調政府、社會與群眾的共建共治共享。“縱向到底”主要指政府治理和公共服務的重心下移到社會最底部，“橫向到邊”主要指在基層黨組織的引領下，發(fā)動群眾、凝聚群眾、引導群眾共同建設自己的美好生活。其核心是通過建立各類以群眾為主體的組織，將廣大人民群眾組織起來。要實現(xiàn)這一目標，僅僅依靠自上而下的政府管理是遠遠不夠的。我所在的團隊長期從事村民自治研究，正是基于這一背景，我們應云浮和廈門主政者的邀請，參與了云浮和廈門的社會治理創(chuàng)新探索。
云浮的探索提出了“組為基礎，三級聯(lián)動”的治理架構。人民公社時期實行“三級所有，隊為基礎”。隨著人民公社體制的廢除，實行“鄉(xiāng)政村治”，村民自治的載體主要在村委會。但是，村委會的范圍較大，僅僅依靠幾個村干部，很難將村民組織起來開展自治活動。以村委會為載體可以對接政府事務，但在村委會之下，村民仍然處于分散狀態(tài)。以村委會之下的村民小組或自然村為基礎，劃小村民自治單元，便于從橫向上聯(lián)結廣大人民群眾，將群眾組織起來。而群眾組織的重要載體是村民理事會，理事會成員與需要承擔政府事務的村委會干部不同，他們是由村民推選出來的威望較高的村民，主要是聯(lián)系群眾、發(fā)動群眾，自己組織起來共同處理自己的事情。理事會在共同締造活動中發(fā)揮了重要作用。記得在廈門共同締造活動中，有個村修建村莊廣場，旁邊有一個豬圈需要拆除。如果由政府出面，會引起不安定。后來由村民理事會出面做工作，戶主自己拆除了豬圈。
從云浮廈門的經(jīng)驗看，“橫向到邊”主要是指平行的社會層面的組織，這一組織體系的主體是群眾，目的是將群眾組織起來。“縱向到底”主要是以政府為主體的治理。“橫向到邊”與“縱向到底”是相對而言的，兩個向度相互配合，共同構成基層治理架構，其實質是政府、社會與群眾的共建共治。只有從共建共治的角度，才能深刻理解“橫向到邊”不同企業(yè)管理和城市社會管理的涵義。
2022年，隨著湖北省開展美好環(huán)境與幸福生活共同締造，對于建構“縱向到底、橫向到邊、共建共治共享”的治理架構有了更清晰的認識。“縱向到底、橫向到邊、共建共治共享”是一個相互聯(lián)系的有機整體。縱向和橫向是不同的向度，共同統(tǒng)一到“共建共治共享”的架構中，離開了由共同締造的核心要義延伸的“共建共治共享”，就無法理解“橫向到邊”的特性和豐富內涵。在“共建共治共享”的原則下，“橫向到邊”強調每一個人都存在于組織之中，但組織中的人是能動的，是“共建共治”的主體。
(作者系華中師范大學資深教授、政治學部部長，教育部首批文科“長江學者”特聘教授。本文是作者率領團隊在近期調研基礎上寫成。中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉自：田野政治學 微信公眾號）
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