與縱向到底一樣，橫向到邊也是一種結構性用語，縱向與橫向反映了一種立體性結構。湖北省廣泛開展美好環境與幸福生活共同締造活動，目標是建構“縱向到底、橫向到邊、共建共治共享”的城鄉社會治理體系。這一體系是由國家與社會共同架構而成，但在不同領域和不同時期，對“橫向到邊”的理解有所不同。
“縱向到底、橫向到邊”最早產生于企業管理。現代企業是由眾多人組成的，企業管理要根據一定目標，自上而下逐級將目標分解到每個人，實現縱向到底，不發生中間梗阻。與此同時，企業管理由平行的各個部門構成。各個部門要圍繞企業總目標展開，各負其責，橫向到邊，不留“死角”和“漏洞”。“橫向到邊”是自上而下的企業管理橫向到邊，到底部的每個人。人們處于企業系統的網絡中，接受企業的統一管理，處于被動狀態。
改革開放后，隨著“單位制”的解體，產生了一個相對獨立的社會，由此有了對社會的管理。上海最早將“縱向到底、橫向到邊”這一管理架構運用于城市社會管理，目的是構建一個全方位、無死角的城市管理責任機制。縱向到底是在行政層級上構建起兩級政府、三級管理、四級網絡的行政管理架構，將村居民納入到管理網絡中。橫向到邊是指在政府系統之外的企業和社區樓棟層面明確管理責任主體，通過黨建+網格化管理的方式，將社區外企業、社區內樓棟所在的空間劃分成網格單元，通過區域化黨建落實城市管理責任。“橫向到邊”主要指自上而下的政府管理橫向到邊，到底部的每個人。人們處于政府系統的網絡中，接受政府的管理，處于被動狀態。
上海的“縱向到底、橫向到邊”的體制，注重自上而下的政府對社會全覆蓋管理，這對于一個特大城市的管理是必要的。這一體系的架構也引起了其他一些地方的注意。
2010年，廣東云浮市主政者提出“美好環境與和諧社會共同締造”，強調社會管理創新，推進政府、社會與群眾共謀共建共管共享。之后，云浮的經驗在福建廈門得到擴展，提出“美麗廈門共同締造”，建構決策共謀、發展共建，建設共管，效果共評，成果共享的機制。推動共同締造的云浮和廈門的主政者，都有規劃設計專業的學習背景。在推進兩地的社會治理創新中，“縱向到底、橫向到邊”的社會管理架構得到重視。但是，廣東云浮和福建廈門的社會治理創新，一開始便強調政府、社會與群眾的共建共治共享。“縱向到底”主要指政府治理和公共服務的重心下移到社會最底部，“橫向到邊”主要指在基層黨組織的引領下，發動群眾、凝聚群眾、引導群眾共同建設自己的美好生活。其核心是通過建立各類以群眾為主體的組織，將廣大人民群眾組織起來。要實現這一目標，僅僅依靠自上而下的政府管理是遠遠不夠的。我所在的團隊長期從事村民自治研究，正是基于這一背景，我們應云浮和廈門主政者的邀請，參與了云浮和廈門的社會治理創新探索。
云浮的探索提出了“組為基礎，三級聯動”的治理架構。人民公社時期實行“三級所有，隊為基礎”。隨著人民公社體制的廢除，實行“鄉政村治”，村民自治的載體主要在村委會。但是，村委會的范圍較大，僅僅依靠幾個村干部，很難將村民組織起來開展自治活動。以村委會為載體可以對接政府事務，但在村委會之下，村民仍然處于分散狀態。以村委會之下的村民小組或自然村為基礎，劃小村民自治單元，便于從橫向上聯結廣大人民群眾，將群眾組織起來。而群眾組織的重要載體是村民理事會，理事會成員與需要承擔政府事務的村委會干部不同，他們是由村民推選出來的威望較高的村民，主要是聯系群眾、發動群眾，自己組織起來共同處理自己的事情。理事會在共同締造活動中發揮了重要作用。記得在廈門共同締造活動中，有個村修建村莊廣場，旁邊有一個豬圈需要拆除。如果由政府出面，會引起不安定。后來由村民理事會出面做工作，戶主自己拆除了豬圈。
從云浮廈門的經驗看，“橫向到邊”主要是指平行的社會層面的組織，這一組織體系的主體是群眾，目的是將群眾組織起來。“縱向到底”主要是以政府為主體的治理。“橫向到邊”與“縱向到底”是相對而言的，兩個向度相互配合，共同構成基層治理架構，其實質是政府、社會與群眾的共建共治。只有從共建共治的角度，才能深刻理解“橫向到邊”不同企業管理和城市社會管理的涵義。
2022年，隨著湖北省開展美好環境與幸福生活共同締造，對于建構“縱向到底、橫向到邊、共建共治共享”的治理架構有了更清晰的認識。“縱向到底、橫向到邊、共建共治共享”是一個相互聯系的有機整體。縱向和橫向是不同的向度，共同統一到“共建共治共享”的架構中，離開了由共同締造的核心要義延伸的“共建共治共享”，就無法理解“橫向到邊”的特性和豐富內涵。在“共建共治共享”的原則下，“橫向到邊”強調每一個人都存在于組織之中，但組織中的人是能動的，是“共建共治”的主體。
(作者系華中師范大學資深教授、政治學部部長，教育部首批文科“長江學者”特聘教授。本文是作者率領團隊在近期調研基礎上寫成。中國鄉村發現網轉自：田野政治學 微信公眾號）
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