——基于桃園示范區案例的分析
摘要：在接續推進鄉村振興的背景下，如何實現縣域城鎮化與鄉村產業振興的良性互動，推進縣域內鄉村產業振興與城鎮化的協同發展，是一個亟待解決的關鍵問題。本文基于對桃園示范區案例的分析，構建了一個基于“要素整合-產業聚集”的縣域城鎮化與鄉村產業振興的協同機制，并對其穩定運行的條件進行了探究。分析表明，在以“三農”為中心，以城鄉融合為抓手的前提下，通過土地、人口、資金等要素的整合消解縣域城鎮化與鄉村產業振興的固有矛盾，通過推進產業聚集的方式為縣域城鎮化與鄉村產業振興的協同發展注入動力，是實現縣域城鎮化與鄉村產業振興的良性互動與協同發展的重要途徑。
關鍵詞：縣域城鎮化；鄉村產業振興；土地規模化經營；就地城鎮化
一、 問題的提出
鄉村產業振興是鄉村振興最基本的要求，習近平總書記在十九屆中央政治局第八次集體學習的講話中明確指出“產業興旺，是解決農村一切問題的前提”。在我國經濟下行壓力增大、就業形勢嚴峻、“雙循環”新發展格局亟待完善的今天，振興鄉村產業更是成為確保國民經濟穩定運行的關鍵。同時，隨著城鄉融合的不斷深化與縣城城市建設的不斷完善，我國的縣域城鎮化水平正不斷提高。根據歷年《中國城鄉建設統計年鑒》的數據顯示，2012年，我國縣域城鎮化率已超過20%，意味著我國縣城人口已超過縣域總人口的1/5，到2020年底我國縣域城鎮化水平已達23.59%。2022年5月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于推進以縣城為重要載體的城鎮化建設的意見》，明確了縣域城鎮化的發展目標和具體任務，縣域城鎮化越來越成為城鎮化的重要形式。
目前已有大量學者對鄉村振興與城鎮化的關系及其互動機制進行了討論與分析。學界普遍認為鄉村產業振興與城鎮化存在協同發展的可能。韓俊指出，城鎮化與鄉村產業振興從根本上來說是可以相互促進的[1]；蔡繼明更是將城鎮化作為解決“三農”問題的根本出路[2]。亦有學者就這一協同何以可能進行了探究。鄉村產業興旺固然需要人口流向鄉村，但并不代表鄉村產業興旺需要“逆城鎮化”，我國“大國小農”的國情以及農業生產智能化、機械化水平的提高決定了農村必然會產生大量農業富余勞動力[3]，通過城鎮化減少鄉村勞動力，是縮小城鄉收入差距的重要方式[4]。蘇小慶等提出通過充分發揮市場在城鄉要素配置中的作用，能夠以城鄉要素互聯互通實現城鎮化與鄉村產業振興的有效銜接[5]。同時也有大量觀點認為城鎮化的發展過程不利于鄉村產業振興。焦紅等認為，我國鄉村人口向城鎮轉移的過程具有明顯的兼業性、不徹底性，這些特點嚴重阻礙了鄉村產業發展，同時也帶來了一系列社會問題[6]；丁靜以英國的圈地運動和墨西哥等地大量存在的貧民窟為例，證明了過快的城鎮化必然導致農村資源大量涌入城市，導致鄉村不可避免地衰敗[7]；范建華將農村青壯年勞動力大量向城市轉移的過程視為農村走向衰落的過程，農民工這一我國特有的經濟現象也被認為是貧困村、空巢村、留守兒童村等鄉村衰落狀況的客觀誘因[8]。根據歷年《中國城鄉建設數據庫》的數據顯示，1990—2020年，我國自然村數量從377.32萬個減少到236.29萬個，平均每年減少7.05萬個；行政村數量從74.3萬個減少到60.88萬個，平均每年減少6 710個。在鄉村數量快速減少的同時，農村人口老齡化的現象也不斷加劇，根據《中國鄉村振興綜合調查研究報告2021》的抽樣調查數據顯示，2021年我國農村60歲以上人口的比例已達到20.04%，大大超過我國城鄉60歲以上人口比例。
因此，城鎮化與鄉村產業振興的協同雖有共同實現的可能，但更應當注意到城鎮化的發展不可避免地會造成對鄉村人力、資金等要素的汲取，若過度強調城鎮化、過快推進城鎮化而忽視鄉村，可能會導致鄉村的衰敗和空心化，我國農村數量大量減少以及農村人口老齡化現象嚴重的事實就是很好的證據。縣域范圍內的城鎮化為破解這一難題，實現與鄉村產業振興良性協同提供了一個可能的答案。縣域城鎮化是共享程度更高的城鎮化。從地理空間的角度來看，每個縣級市均由其下轄的鄉鎮（街道）、村（社區）構成，由于面積相對較小，內部各村（社區）、鎮（街道）相互鄰近，地理條件相似，也有著相似的文化習俗和產業基礎，因而內部要素的流動、交換較為頻繁，縣域則成為這一要素流動的天然空間，更易于構建城鄉要素雙向流動的格局而避免單方面的“汲取”。同時，我國大部分農村位于縣域，大部分農民居住在縣域的現實狀況也決定了縣域是鄉村產業振興的基本載體，推進縣域的城鎮化，對于輻射農村、帶動農業發展具有更為重要的作用。因此，在縣域城鎮化越來越成為城鎮化重要形式的今天，有必要將目光聚焦到縣域，探究在縣域之內城鎮化與鄉村產業振興的協同機制，尋找縣域城鎮化與鄉村產業振興共同發展的道路。
當前研究的不足在于：第一，現有研究在城鎮化與鄉村產業振興的協同方面大多僅強調城鎮化與鄉村產業振興共同發展的可能性與必然性，并沒有明確具體地對其實現方式進行探索；第二，對于城鎮化與鄉村產業振興協同的有關分析大多基于全國宏觀層面，或針對整體的城鎮化進行分析，缺乏立足于縣域的討論。基于此，本文的貢獻是試圖通過對桃園示范區案例的分析，探究縣域之內城鎮化與鄉村產業振興具體的協同機制，以彌補相關的理論空白，為推進我國的城鎮化與鄉村產業振興做出貢獻。
二、 縣域城鎮化與鄉村產業振興為何需要協同
縣域是城鎮化建設以及鄉村產業振興的前沿，在縣域城鎮化快速推進的背景下，實現縣域內鄉村產業振興與城鎮化的協同發展，是城鎮化建設與鄉村振興的必然要求，也是重要的戰略機遇。
1. 縣域是鄉村產業振興的根基
2019年，國務院發布的《關于促進鄉村產業振興的指導意見》中明確鄉村產業是“根植于縣域，以農業農村資源為依托，以農民為主體，以農村一、二、三產業融合發展為路徑，地域特色鮮明、創新創業活躍、業態類型豐富、利益聯結緊密，是提升農業、繁榮農村、富裕農民的產業”。“根植于縣域”被視為鄉村產業的首要特征，說明縣域應當是鄉村產業振興的根本所在。首先，鄉村產業振興以農村三產融合發展為路徑，鄉村產業振興與農村三產融合之間具有內在的統一性[9]。當前農村三產融合的形式包括農業產業鏈的延伸、農業功能性的拓展、城鄉產業轉移等[10]，這些農村三產融合形式的實現均需要所在縣域的支撐，如農產品加工業受制于運輸成本以及保鮮需求，大多需要在產地進行加工，鄉村旅游等特色鄉村產業的高質量發展同樣需要縣域配套設施以及有關產業的支撐。其次，鄉村產業振興需要強化縣域統籌。鄉村產業的發展離不開縣域內技術研發、人才培訓和產品營銷等平臺的幫助，同時在縣域內對鄉村產業振興進行統籌安排，有助于在不同的村、鎮間形成合理分工、有效銜接的產業發展格局，避免無序發展和內部競爭，推進鄉村產業健康發展。因此，縣域是鄉村產業振興的根基，鄉村產業振興與縣域城鎮化具有緊密的聯系。
2. 縣域城鎮化的推進為鄉村產業振興創造了良好條件
中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《關于推進以縣城為重要載體的城鎮化建設的意見》中提出了縣域城鎮化的目標和具體任務，為推進鄉村產業振興創造了良好條件。第一，縣域城鎮化的推進需要增強縣城的協同能力。而協同能力既包含“向上”與中心城市協同的能力，更包含“向下”帶動鄉村協同發展的能力。提高縣城輻射帶動鄉村能力，推進鄉村產業發展，是縣域城鎮化的重要內容。第二，以人為核心是縣域城鎮化的基本立場，當前我國縣域內農村人口仍然占總人口近80%，農民收入的增長、農民生活水平的提高毫無疑問是縣域城鎮化的重要要求，在這一點上，縣域城鎮化與鄉村產業振興具有一致性。第三，縣域城鎮化本身是鄉村產業振興的重要支撐。縣域城鎮化有助于帶動縣域經濟實力的增強，大量中西部地區的農村由于鄉村產業發展的基礎條件相對不足，鄉村的資源稟賦、環境承載力有限，通過推進縣域城鎮化以壯大縣域經濟，進而支撐、帶動鄉村產業振興幾乎成為相對欠發達地區鄉村產業振興的唯一路徑[11]。亦有觀點指出，人口的城鎮化會帶動對農產品的消費需求，從而促進鄉村產業發展水平的提升[12]。因此，縣域城鎮化的推進可以為鄉村產業振興提供有利環境，是未來推進鄉村產業振興的戰略機遇。
3. 我國在城鎮化與鄉村產業的協同發展方面具有豐富的歷史經驗
自20世紀80年代中期以來，在農村地區全面推開的家庭聯產承包責任制為農業剩余勞動力的釋放和城鄉二元結構的打破創造了基本條件，1984年國務院發布的《關于農民進入集鎮落戶問題的通知》中明確提出了“保護農民進入集鎮興業安居的合法權益”，放開了對農民進城落戶的限制。與此同時，鄉村產業也得到了加速發展，1984年《中共中央、國務院轉發農牧漁業部和部黨組關于開創社隊企業新局面的報告的通知》中明確提出了“鄉鎮企業”的概念，并提出“通過鄉鎮企業發展促進集鎮的發展，加快農村經濟文化等各方面建設，實現農民的就地城鎮化”這一城鎮化與鄉村產業融合發展的戰略道路。1987年，中共中央發出《把農村改革引向深入》的通知，推動了農村經濟體制改革的深化，為鄉鎮企業的成長進一步掃清了障礙。進入21世紀，我國的城鎮化進程不斷加快，城鄉居民收入差距呈擴大趨勢，鄉村產業與城市產業間的差距日漸明顯，鄉村產業的發展越來越需要城市的帶動。在這一背景下，2004年，黨的十六屆四中全會提出了“兩個趨向”的科學論斷，2006年，正式取消農業稅，我國逐步進入了“以工促農”的發展階段。黨的十八大報告提出了新型城鄉關系，為統籌城鄉、實現城鎮化與鄉村產業的融合發展指明了方向。黨的十九大正式將鄉村振興戰略作為國家戰略，并明確將“產業興旺”作為鄉村振興總目標之一，體現了我國在新時期進一步推進鄉村產業振興的決心。可以看到，自改革開放以來，我國在協調城鄉關系、促進城鎮化與鄉村產業的協同發展方面做出了大量努力，取得了偉大的歷史成就，為推進縣域城鎮化與鄉村產業振興的協同發展提供了深厚的理論基礎與實踐經驗。
綜合以上分析，縣域城鎮化與鄉村產業振興的協同具有全面的理論基礎與良好的發展條件，推進縣域城鎮化與鄉村產業振興的協同發展能夠獲得“1+1>2”的效果。
三、 案例呈現與案例分析
本文選取了山東省德州市平原縣桃園街道桃園示范區（以下簡稱“桃園示范區”）作為案例，通過剖析其實現縣域城鎮化與鄉村產業振興協同發展的先進經驗，以期為縣域城鎮化與鄉村產業振興協同機制的構建提供借鑒。
1. 案例選擇
選取桃園示范區作為本文研究案例的原因有以下三點：一是該案例具有典型性，桃園示范區立足于縣域，通過合理的協同機制構建，實現了縣域城鎮化與鄉村產業振興的良性互動與共同發展，符合本文研究的要求；二是對該案例的分析旨在回答縣域城鎮化與鄉村產業振興的協同如何實現的問題，單案例的選擇適合進行探索性研究；三是研究資料的可獲得性，2021年7月，筆者前往桃園示范區進行了實地調研，充分收集了當地城鎮化發展和產業振興的一手材料，并結合媒體、檔案、訪談材料，形成了充實的研究資料。
2. 案例描述
桃園示范區始建于2018年，示范區總面積86平方公里，包含25個行政村、63個自然村，人口數量為3.2萬人，耕地面積8萬畝，覆蓋整個桃園街道。“企業+合作社+農戶”是桃園示范區農業生產的組織方式。桃園示范區內各村依托黨支部領辦土地股份合作社，把分散的土地集中起來，與農業龍頭企業開展合作，發展規模化經營。2019年，桃園示范區22個土地股份合作社集中流轉土地2萬畝，涉及2 000戶、7 000人。截至2020年底，桃園示范區已建成黨支部領辦合作社57個，流轉土地5.2萬畝。2021年7月，桃園示范區已建成2萬畝生態種養循環基地、4.6萬畝訂單農業基地。在城鎮化建設方面，桃園示范區已建設了50棟住宅樓，總建筑面積64.69萬平方米，此外還投資2億元，建設了路網、污水處理等配套設施和黨群服務中心、養老服務中心等8大公共服務設施。桃園示范區現已被確定為鄉村振興齊魯樣板省級示范區，并入選山東省鄉村振興重大項目庫。
3. 桃園街道城鎮化建設與鄉村產業振興存在問題剖析
（1）農村人口嚴重外流
在桃園示范區建設前，桃園街道農村人口共計29 486人，其中常年出縣打工5 859人，約占農村總人口的20%。村莊規模小，布局分散，空心化嚴重，平均每村460人，其中500人口以下的自然村42個（占村莊總數的78%），300人以下的自然村23個，200人口以下的自然村10個；整個街道閑置房屋3 135座，占房屋總數的33%（破損嚴重無法居住房屋471座、長年無人居住房屋1 159座、只在農忙或過年過節時間短暫居住房屋1 505座）。
（2）農業提質增效難
農村人口大量外流導致農民種地現狀不容樂觀，存在80后、90后“不想種、不會種”，60后、70后“不愿種、放不下”， 60前人員“愿意種、種不動”的現象。同時桃園街道的農業基本為一家一戶分散經營，無法形成規模效應，難以直接對接農業龍頭企業和大型商超等；一些大型農業機械、智能水肥一體化等現代高科技農業裝備、農業技術難以推廣應用；農民種田各自為政，生產源頭監管難，產品質量得不到有效保證。
（3）公共服務水平較低，覆蓋面小
在桃園示范區建設前，桃園街道面臨著公共服務設施覆蓋項目建設難度大、成本高、無法實施的問題，尤其是供暖管網建設缺失，群眾只能采用清潔煤等形式取暖，保溫效果差，降低了群眾生活品質。當地農村教育質量較差，留不住生源和師資，在桃園示范區建設前，桃園街道僅有教師52人，其中50歲以上教師35人，多為民辦轉正的老教師，40歲以下的年輕教師僅有2人。
（4）鄉村產業結構單一，村民收入較低
2018年以前，桃園街道80%以上的村以單一農業產業經營為主，農業經營以傳統農作物種植為主，缺乏特色產業支撐，當地缺乏規模化的農產品加工企業，農業產業鏈條短，農產品附加值低，農業綜合效益不高。桃園街道的大多數村集體收入主要來自農用地承包以及征地補償款，群眾依靠土地得到的收入長期徘徊不前，每畝地年純收入長期維持在千元左右。
4. 桃園示范區實現城鎮化建設與鄉村產業振興的具體過程
（1）通過土地規模化經營推進農業提質增效
為了解決“地怎么種”的難題，桃園示范區在建設初期主要依靠土地向適度規模經營集中，促進示范區農業高質高效發展：一是抓好兩項改革。桃園示范區通過農村承包地“三權分置”改革和農村集體產權制度改革，將農村土地承包經營權證落實到戶，明晰農民承包地產權，讓村民吃下“定心丸”，為推進土地規模經營打好基礎。二是用好“一個抓手”。發揮黨組織引領作用，在充分了解村民意愿、動員村民積極性的基礎上，桃園示范區在56個自然村成立了黨支部領辦合作社，將分散的土地集中起來，由合作社進行統一經營，并通過整村土地整治，新增耕地8 000多畝。三是突出“三大模式”，發展訂單農業、循環農業、綠色生態農業3種模式。桃園示范區部分村合作社對接中糧、魯糧等農業龍頭企業，開展訂單農業生產，建立了4.6萬畝訂單農業基地；部分村合作社與魯望集團合作，由魯望集團提供技術指導等配套服務，探索新型種養循環模式，建成2萬畝生態種養循環基地。建立在規模化經營上的“三大模式”使得桃園示范區農業經營收益得到了顯著提高。桃園示范區通過對土地要素進行整合，把一家一戶的分散經營轉變為適度規模經營，解決了土地利用率低、生產成本高、農產品質量差、對接市場難等問題，既推進了農業提質增效，也保障了糧食安全。
（2）通過整村拆遷實現高質量的就地城鎮化
“地怎么種”的難題得以解決后，如何改善居民的就業和生活環境以及更好地解決房屋閑置問題，就成為桃園街道推進縣域城鎮化的關鍵。對此，桃園示范區通過整村拆遷的方式，推動人口的就地城鎮化。桃園示范區依據《平原縣城市規劃區范圍外農村整村拆遷補償安置管理辦法》，從條件成熟的村開始進行并分批推進。在充分征求廣大村民的意見，最大程度保障村民權益的基礎上，桃園街道制定了基于本街道實際的《平原縣城市規劃區范圍外房屋拆遷補償安置實施細則》，規定被拆遷人選擇實物安置的，按照被拆遷房屋居住正房建筑面積1∶1.1的比例計算應安置面積；被拆遷人選擇貨幣安置的，一次性支付給被拆遷人房屋補償、宅基地補償、搬遷費、臨時安置補助費、附屬物補償及獎勵。對符合“一戶一宅”政策的農戶并自愿選擇貨幣安置的，除享受以上補償外再按原有居住面積給予補助，極大地調動了村民的積極性。通過整村拆遷，桃園示范區騰出土地1 900多畝，利用土地增減掛鉤政策，依托山東省土地發展集團的平臺優勢，把騰出的農村建設用地指標拿到全省交易，收回資金用于支付拆遷補償款以及新房建設。在新房建設方面，桃園示范區與省土地發展集團合作，規劃建設了第一期包含50棟居民樓的生態宜居小鎮，目前共涉及24個村莊、2 944戶、10 305人，總建筑面積64.69萬平方米。同時，桃園示范區整合、集中各類涉農項目資金，撬動社會工商資本，支持生態小鎮基礎設施建設與公共服務水平提升。目前已建設了鄉村振興服務中心、養老服務中心、中心小學、社區幼兒園等8大配套工程，讓“上樓”后的村民享受到與城里人一樣的公共服務。通過人口、資源的整合，桃園街道閑置住房的問題得到了解決，“上樓”后村民各方面的生活質量也得到了提高，人口流失的趨勢得到了遏止，宜居宜業水平大大提高，城鎮化建設取得了重大突破。
（3）以承接產業轉移保障就地城鎮化的推進
在加入本村土地股份合作社后，大量轉出土地的村民脫離了農業生產，需要穩定的就業崗位以維持生活。為妥善解決桃園街道失地農民的就業問題，盡量滿足他們“家門口就業”的需求，保障示范區就地城鎮化的質量，桃園示范區以強化產業基礎和就業承載力為目標，積極承接產業轉移，大量吸引失地村民就業。桃園示范區在規劃區內劃定建設了200余畝的產業園區，以較低的用地成本、較完善的道路、水電等配套設施充分吸收勞動密集型產業入駐，吸引了機械、絹花、食品加工等90余家勞動密集型企業入駐，讓5 000余名村民能夠進入園區務工，實現了家門口就業。此外，在桃園生態小鎮建設初期，通過合理規劃商業街等功能區，充分吸引服務業主體入駐，目前累計吸引300余戶個體工商戶入駐，在滿足居民各項生活需求的同時，為居民提供就業崗位1 000余個。通過積極承接產業轉移，桃園示范區充分保障了各項建設的順利推進和居民的增收。
（4）以推進產業融合帶動鄉村產業振興和居民增收
在農業適度規模化經營和“三大模式”逐漸完善的基礎上，為更充分地解決村民就業問題，挖掘增收潛力，桃園示范區進一步推進以農業為基礎的產業融合：一是充分延長農業產業鏈，在種植基地附近建設農產品加工園，與宜瑞安、廣東海大等9家農業龍頭企業合作，建設加工車間、廠房、倉庫、物流中心等設施，發展玉米淀粉加工、飼料加工等農產品加工業，目前已帶動示范區500余人就業；二是積極推進農產品電商發展，由部分村合作社牽頭，通過帶貨直播、開設網店等方式著力打造特色農產品品牌，充分發掘“糧頭食尾”“農頭工尾”的利潤空間，讓居民共享全產業鏈增值收益；三是在產業園區附近建設了農業科創園，與中國農業科學院、中國農業大學等7家科研院所、高校開展項目、人才等方面的合作，促進農業科技成果創新、轉化，聘請20余名合作單位的碩士研究生、博士研究生扎根示范區，為示范區以科技助推產業融合提供服務。以農業為基礎的產業融合不僅帶動了村民就業，也在推動居民增收方面發揮了重要作用。村民不僅有務工的收入，還能享受土地租金和來自產業鏈的收入，包括村集體以集體資產、資金等入股或與農業加工企業開展合作、聯營取得的集體收入分紅。通過上述方式，2020年桃園示范區成功實現街道農民人均純收入達到1.8萬元，相比于示范區建設前增收近5 000元。2020年桃園街道63個村集體收入全部達到5萬元以上，集體收入在10萬元以上的村有52個，占比82.5%。
四、 基于要素整合-產業聚集的縣域城鎮化與鄉村產業振興的協同機制構建
在對桃園示范區成功案例進行剖析的基礎上，本文試圖構建一個基于要素整合-產業聚集的縣域城鎮化與鄉村產業振興的協同機制，從而充分提煉示范區的成功經驗，以更好地推進縣域城鎮化與鄉村產業振興的進程。
1. 桃園示范區縣域城鎮化與鄉村產業振興的機制分析
（1）以要素整合消解縣域城鎮化建設與鄉村產業振興的固有矛盾
正如本文開頭所提到的，城鎮化建設與鄉村產業振興的固有矛盾根源于城鎮化發展對鄉村資源的“汲取”效應，縣域層面的城鎮化同樣如此。從短期來看，縣域城鎮化帶來的非農就業的增加與人口流失的農業產業難以實現鄉村振興之間存在矛盾，在縣域城鎮化需要農民脫離農業的現實需求下，鄉村產業發展面臨勞動力流失的窘境，此時實現農業的提質增效，緩解這一矛盾的關鍵在于農業生產率的提高。根據國際經驗，農業生產率的提高來源于土地-勞動比率、土地生產率和產值轉化率的提高[13]。土地-勞動比率即人均土地經營規模，其提高主要依靠土地流轉或農業社會化服務帶來的規模化經營，基本前提是明晰穩定的農地承包關系、較為完善的社會保障體系和農業兼業現象的減少。土地生產率即單位面積產出，土地生產率的提高主要來源于對土地投資的增加以及新要素的投入，包括農田水利設施建設等固定資本投資以及農藥、化肥、生物技術等流動資本投資以及科學的耕作制度、先進的管理等。產值轉化率即農業產品轉化為農業產值的效率，農產品質量以及農產品價格是其重要影響因素。通過土地要素的整合，桃園示范區利用“企業+合作社+農戶”的生產組織形式實現了土地的規模化經營，推動了農業經營土地-勞動比率的提升；同時，通過龍頭企業帶動農業生產“三大模式”發展，提高了單位面積土地的投資水平，促進了科技要素應用農業生產，示范區農業單產增加，農產品品質和價格均得到了提升，成功實現了土地生產率和產值轉化率的提升，全方面促進了農業生產率的增長，消解了縣域城鎮化建設與鄉村產業振興的短期矛盾。
長期來看，縣域城鎮化建設與鄉村產業振興的固有矛盾是縣域城鎮化引發農村要素流向縣城與農村空心化以及城鄉二元結構加劇之間的矛盾。農村空心化趨勢的不斷發展會導致鄉村建設投資不足[14]、村集體經濟實力偏弱[15]、公共服務建設滯后[16]等問題，長此以往會惡化鄉村振興的環境，嚴重危害鄉村產業振興的根基。為消解這一矛盾，桃園示范區在推進縣域城鎮化的過程中，并沒有采用傳統的將農村人口遷入縣城的方式，而是創造性地采用了就地城鎮化的模式，通過整村拆遷，在原地建設生態小鎮并完善配套公共服務設施，讓廣大農民就地實現了城鎮化，從而通過人口的集中，在避免了農村空心化的同時，有力地推動了縣域城鎮化發展。桃園示范區這一城鎮化推進模式的困難在于集體拆遷、統一建設所需的巨大成本，示范區的解決方案是利用土地增減掛鉤政策交易土地指標獲取建設資金，同時將各類涉農項目資金統一整合，成功彌補了縣域城鎮化建設的資金缺口。
（2）以產業聚集為縣域城鎮化建設與鄉村產業振興的協同注入動力
桃園示范區著力推動產業在示范區內的聚集，為推進縣域城鎮化注入動力。由于桃園示范區在建設之初，自身產業基礎薄弱，因而主要依靠承接外部產業轉移的方式實現產業在示范區的聚集。根據產業聚集的外部經濟理論，產業聚集的動力來源于專業化的投入和服務、聚集于特定空間的勞動力市場以及聚集企業的外溢效應。據此，首先，桃園示范區通過推進農業的標準化、規模化經營，在保障農產品標準化的同時釋放了大量勞動力，為農產品加工等企業提供了專業化的投入保障和勞動力市場。其次，桃園示范區通過高標準建設產業園區，以較低的用地成本、用工成本和較好的配套設施滿足勞動密集型產業的服務需求，吸引勞動密集型企業入駐。由于產業園區與生態小鎮距離較近，入駐企業用工較為方便，且不必額外建設員工宿舍等配套設施，因而用工成本也較低，增強了對勞動密集型企業的吸引力。最后，桃園示范區著力開發產業園區企業間的外部經濟，通過與高校等科研單位合作，搭建協作平臺、信息平臺，通過農業產業鏈條的整合與延伸等方式，推進產業園區各企業間的外部經濟的實現，未來隨著產業園區引進企業的增加以及合作的不斷成熟，產業聚集的外溢效應有望得到實現。
桃園示范區依靠產業聚集，為縣域城鎮化建設與鄉村產業振興的協同注入了動力。汪曾洋等通過對第六次人口普查數據的研究，認為縣域城鎮化的主要推動力是縣域內二、三產業的發展，這一過程主要通過居民收入水平的提高和非農就業的增加實現[17]，縣域產業發展帶來的非農就業水平的提高不僅是縣域城鎮化的主要動力，更是我國城鎮化水平提高的基礎[18]。第一，城鎮化必然意味著農民脫離農業，在身份和職業上均轉變為城鎮人口[19]，這就需要縣域就業承載力的增加。第二，農民轉變為市民的過程需要成本，包括住房成本、子女教育成本、社會保險成本等，由農民完全轉變為市民的過程離不開穩定的收入支撐，而縣域就業承載力增強為農業轉移人口帶來的穩定的工資性收入可作為農民家庭的主要收入來源，為縣域城鎮化注入持久動力。第三，隨著農民工“返鄉潮”的出現，強化縣域產業基礎，增強縣域產業就業承載力，提供更多、更充足的就業崗位，促進居民收入提升，是保持縣城吸引力、吸引外出人員回流、促進縣城城鎮化水平持續發展的必然要求。在自身產業基礎較為薄弱的情況下，桃園示范區以承接產業轉移的方式實現就業承載力的提高，通過建設產業園區，引入勞動密集型企業，示范區在短時間內建立起較強的就業承載力，保障了失地村民的就業問題，增強了城鎮化的可持續性。
桃園示范區成功以推進產業融合為鄉村產業振興注入了動力。三產融合發展是鄉村產業振興的重要出路[20]，產業鏈的延長在促進農業產業競爭優勢的形成[21]、推進產業鏈各主體信息共享以降低交易成本[22]、促進農業產業創新發展[23]等方面發揮著重要作用，是鄉村產業振興的重要支撐。桃園示范區依托宜瑞安、廣州海大等企業，大力發展農產品加工業，延長產業鏈；著力發展農村電商，打造自有品牌，培育市場競爭力，實現了農業產業綜合效益的提升。桃園示范區各村合作社通過土地入股等方式與企業合作，實現村級集體經濟和農民雙增收。同時，桃園示范區大力推進農業科創園建設，積極引進合作單位的技術成果與科技人才，大力推動實驗室里的農業科技成果走向田間地頭，充分實現科技要素的價值，推動了示范區鄉村產業的創新發展。通過延長農業產業鏈、加快農業科技成果轉化等手段，桃園示范區成功實現了以三產融合賦能鄉村產業振興。
2. 基于桃園示范區實踐的協同機制構建
通過對桃園示范區建設路徑的分析，不難發現要素整合與產業聚集是示范區縣域城鎮化與鄉村產業振興的協同機制的核心。基于桃園示范區實現縣域城鎮化與鄉村產業振興協同發展的實踐，本文嘗試構建如下的基于要素整合-產業聚集的協同機制，概括而言可總結為：以土地、人口、資金等要素的整合消解縣域城鎮化與鄉村產業振興的固有矛盾，為二者協同發展提供條件；在這一基礎上推進產業聚集，增強就業承載力與農業綜合效益，為縣域城鎮化與鄉村產業振興的協同注入動力，最終實現縣域城鎮化與鄉村產業振興的良性互動與協同發展（見圖1）。
五、 進一步討論：縣域城鎮化建設與鄉村產業振興的協同機制如何穩定運行
桃園示范區的成功案例充分體現了基于要素整合-產業聚集的縣域城鎮化建設與鄉村產業振興這一協同機制的重要作用，但也應注意到，在推進具域城鎮化方面，桃園示范區走的是一條通過請農民“上樓”實現就地城鎮化的道路，這種“拔根的城鎮化”是由農民讓渡自身宅基地、住房、土地承包經營權而實現的。農民損失了來源于農村的高質量的生態環境以及來源于承包地的就業容納功能和社會保障功能，失去了“退路”，若在這一過程中缺乏對失地農民在收入、生活條件等方面的補償與傾斜，對農民而言無疑成了一場掠奪。因此，本文試圖結合桃園示范區的實踐，進一步分析桃園示范區在這一協同機制建立和運行的過程中，如何防范“拔根的城鎮化”對農民的掠奪并實現穩定運行，探究桃園示范區成功的底層邏輯，增強這一協同機制的適應性。
1. 以“三農”為中心是縣域城鎮化建設與鄉村產業振興的協同機制構建的前提
在協同推進縣域城鎮化建設與鄉村振興的過程中，應當堅持的前提是以農業、農村、農民為中心，堅持農業農村優先發展，這也是解決新時代的各種問題和矛盾的現實需要[24]與新時期實現共同富裕的重要保障。桃園示范區在通過要素整合與產業聚集構建這一協同機制的過程中，始終堅持以“三農”為中心，實現了立足于鄉村振興基礎上的共享發展。
第一，鄉村產業振興應堅持以農業為基礎。農業作為廣大農村地區最基礎、最重要的產業，是鄉村產業振興的根基，農業具有的保障糧食安全、提供生態屏障、傳承優秀傳統文化的三大功能也決定了鄉村產業振興不能脫離農業。觀光、旅游、民宿等基本脫離農業的鄉村特色產業只能作為部分旅游資源稟賦豐富的鄉村地區的選擇，無法在全國范圍內推行。對于大部分鄉村地區而言，盲目脫離農業推進鄉村振興可能會導致同質化競爭、風險隱患增加[25]等不良后果，最終與鄉村產業振興的目標背道而馳，也會對我國農產品供應與糧食安全產生不利影響。桃園示范區的產業振興之路始終堅持以農業為基礎，無論是“三大模式”的農業規模經營，還是農產品加工、農村電商等三產融合，均立足在示范區8萬畝耕地的農業經營之上，將積極服務農業效益的提高作為產業振興的主線。
第二，縣域城鎮化建設應堅持以農村為依托。相較于以大城市為中心的城鎮化，縣域城鎮化具有城鄉聯系更為密切、城鄉界限更加模糊的特點，推進城鄉建設一體化，在推進縣域城鎮化的同時強化鄉村建設，是縣域城鎮化的重要要求[26]。桃園示范區通過就地城鎮化的方式，將縣域城鎮化建設與鄉村建設真正合二為一，高標準規劃建設了生態小鎮，力求盡可能小地改變村莊原有生態環境，滿足“上樓”村民在生態環境上的需求，實現了以縣域城鎮化帶動鄉村建設，以鄉村建設的形式實現縣域城鎮化的高質量發展目標。
第三，縣域城鎮化建設與鄉村產業振興的協同應以保障農民利益為根本。充分保障農民利益，將農業經營利潤更多地留給農業生產者，使農民更好地分享農業產業鏈各環節收益，是實現縣域城鎮化與鄉村產業振興的重要推動力，更是縮小城鄉差距，實現共同富裕的必然要求。桃園示范區在農業生產端采取了“企業+合作社+農戶”的組織方式，避免了單個農戶與農業龍頭企業合作過程中談判能力弱、信任程度低的問題，保證了農戶能穩定享受土地保底租金和合作社分紅。桃園示范區還通過承接勞動密集型產業轉移的方式，盡可能解決失地農民就業問題，對于部分家庭困難或喪失勞動能力的村民，將部分村合作社的公益金用于保障他們的生活；在集體拆遷過程中積極聽取群眾意見，滿足群眾各項訴求，確保讓每家每戶都能住上新房。在充分保障農民利益的基礎上，桃園示范區的縣域城鎮化建設和鄉村產業振興有了源源不斷的動力。
2. 城鄉融合是縣域城鎮化建設與鄉村產業振興的協同機制構建的關鍵
桃園示范區以要素整合-產業聚集為動力的協同機制的構建，是一個要素、產業向鄉村地區有序集中的過程，縣域城鄉融合在這一過程中發揮著關鍵作用。作為距離鄉村最近的城市，縣城能夠以更低的成本、更高的效率與鄉村進行土地、資金、人口等要素的流動，在推進鄉村產業振興方面具有獨特優勢[27]。而農村作為縣域城鎮化的主要依托，也是縣域城鎮化推進需要彌補的重要短板。強化城鄉在要素、產業等方面的融合，對于縣域城鎮化建設與鄉村產業振興的協同發展具有重要意義。在桃園示范區的建設過程中，平原縣建立在土地增減掛鉤基礎上的土地統一規劃發揮著重要作用，是桃園示范區得以建立和良好運轉的前提，也是桃園示范區要素整合的重要手段。同時，在推進產業聚集的過程中，桃園示范區綜合利用城鄉要素進行產業園區、科創園建設，引入農業龍頭企業與農業科研機構，實現建立在三產融合基礎上的城鄉產業深度融合。可以看到，桃園示范區在以要素整合-產業聚集推進縣域城鎮化與鄉村產業振興協同發展的進程中，始終把城鄉融合作為重要的推動力，這也是其成功的關鍵所在。
六、 推進縣域城鎮化與鄉村產業振興的協同發展的政策建議
結合桃園示范區構建縣域城鎮化建設與鄉村產業振興的協同發展機制的案例，未來協同推進縣域城鎮化與鄉村產業振興，可從以下幾個方面著手。
1. 著力推進農業規模經營，提高農業勞動生產率
推動農業規模經營，讓更多的農民退出農業生產，提高農業的勞動生產率，是鄉村產業振興的必由之路，也是縣域城鎮化的重要推動力。應當大力培育農業合作社、家庭農場、農業產業化聯合體等新型農業經營主體，有序推動土地向新型農業經營主體流轉，充分發揮農村基層黨組織在推進農業適度規模經營過程中的重要作用，提高農業生產的組織化程度。在適度規模經營的基礎上，可進一步通過發展訂單農業、綠色農業、生態農業等方式，以新技術的投入和更科學的管理推動農業產值轉化率的增長，實現農業勞動生產率的全方位提升。
2. 著力強化鄉村建設，防止農村空心化
桃園示范區通過人口、資金的集中“一步到位”實現就地城鎮化的先進經驗固然值得借鑒，但大量經濟相對落后、村集體凝聚力相對不足的地區往往難以直接實現農民的全部“上樓”。事實上，通過推進基礎設施、公共服務等方面的城鄉一體化，推動美麗鄉村建設，同樣有助于解決農村空心化的問題。對于鄉村自身而言，可以通過充分盤活本村現有資源、充分利用政府扶持資金等方式，發展本村集體經濟，為鄉村各方面建設提供支撐。同時也應積極推進縣域內城鄉之間在公共醫療、社會保障、就業服務等方面的一體化建設，實現城鄉公共服務均等化。
3. 著力強化縣城產業基礎，增強就業承載力
產業基礎是縣域城鎮化的根基。由于縣城人口、土地規模偏小，縣域產業天然面臨著內部市場有限、外部競爭力不足的問題，難以形成“大而全”的產業結構。強化縣城產業基礎，應當堅持因地制宜的原則，充分挖掘縣域自身資源稟賦中蘊含的產業發展潛力，大力發展特色產業，培育自身獨特競爭優勢。像平原縣這類農業基礎較好的縣可著力發展特色農產品種植、加工，推進生產規模化、加工標準化、營銷數字化，打造地標品牌，充分挖掘“農頭工尾”利潤空間。同時，也可借鑒桃園示范區經驗，積極推進產業園區建設以及各方面配套設施建設，承接產業轉移，帶動縣域就業承載力的提升。
4. 著力推進三產融合，促進鄉村產業效益提升
二、三產業常年在我國GDP增長貢獻率中占據著90%以上的比重，農業的發展離不開二、三產業的拉動，以農業為基礎推進三產融合，是鄉村產業振興的必然要求。應當在借鑒桃園示范區經營、發展以農產品加工業為代表的一、二產業融合和以農村電商為代表的一、三產業融合的經驗基礎上，探索“互聯網+農業”、智慧農業、農業莊園等三產相互滲透、深度融合的新業態，推動農村傳統產業形態的優化與重塑。完善農村通信基礎設施、物流基礎設施建設，為三產融合創造良好的發展環境。健全農村三產融合的政策保障體系，地方政府農業、土地、財政等各部門間應做好協調，完善三產融合的推進機制，為農村三產融合提供人才、技術等方面的支持。
5. 堅持以“三農”為中心推進縣域城鎮化與鄉村產業振興
堅持以農業為基礎推進鄉村產業振興，充分挖掘農業的多元價值，立足農業自身的多功能性，通過以農業為基礎的特色產業實現鄉村產業多元化發展。堅持以農村為依托推進縣域城鎮化建設，將補齊農村各方面短板作為縣域城鎮化建設的重要方面，著力推動城鄉居民收入差距的縮小、農村居民生活環境的改善。堅持以農民利益為根本推進縣域城鎮化建設與鄉村產業振興，真正做到將產業融合的基礎更多地立足于農業，將產業發展的空間更多地置于農村，將產業鏈條的利潤更多地留給農民，避免脫離農民增收的不完全城鎮化，把縣域城鎮化的推進作為農民收入持續增長的必然結果，強化縣域城鎮化的包容性、共享性。
（作者孔祥智系中國人民大學農業與農村發展學院教授，博士生導師，研究方向：農業政策分析、農村合作經濟。何欣瑋系中國人民大學農業與農村發展學院博士研究生。中國鄉村發現網轉自：南京工業大學學報（社會科學版），2022年11月18日）
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