【摘 要】項目是國家涉農政策落實的重要載體和形式，要全面理解項目對基層社會產生的影響，就需要針對項目過程開展細致的實踐分析。本研究基于對調研村莊相關項目的分析發現，外部化與標準化的發展規劃、項目資源分配中的重點村偏好、項目評價中的簡單化與數量化、項目包裝與景觀化呈現等均偏離了村莊發展本應追求的村莊整體改善與農民福祉。其結果是，大多數農民不但未能從中獲得公平的利益，甚至還要承擔產業損失與環境破壞后果，村莊成為項目矛盾和沖突的集中展演地。持續的項目實踐形成了一整套與項目有關的話語和邏輯，并逐漸內化為村莊發展管理與農民日常生活實踐中的項目思維；眾多村莊對項目資源產生了嚴重的路徑依賴，身不由己地踏上“項目跑步機”，村莊發展的自主性與可持續性堪憂。在全面推進鄉村振興過程中，應著力保障村莊公平的發展機會和自主行動空間，提升村莊自主發展創新能力，引導發展項目以公平公正與可持續的村莊發展為目標；注重在項目過程中充分納入農民視角，在持續的項目互動過程中激發農民主體性和村莊自主性；在項目內容、形式、參與主體、評價體系等方面更好地實踐多元性、多樣性與包容性發展理念。
【關鍵詞】發展干預；項目思維；項目跑步機；鄉村振興；自主性
“項目”這一概念起源于工業革命前期的大規模投資建設時期，它的使用從建筑領域擴散至社會各個方面，主要指在特定的環境和要求下，由特定的組織機構利用有限資源在規定時間內完成具體目標任務。項目具有很強的目標理性、效益理性、規范性和可控性（葉敬忠，王伊歡，2006：40）。我國實行分稅制改革后，中央政府開始通過下發項目的形式將財政資金轉化為地方發展資源，并將其作為一種重要的再分配手段。國內學者把這種方式概化為“項目制”，指一種新型的國家治理體制，引起了學術界的廣泛關注。這些研究把以項目為載體的項目制視作國家治理與財政分配體系中的核心機制（渠敬東，2012），并重點描繪了項目制中“分級運作”與“專項化”等制度邏輯，分析了項目制對強化中央集權、重塑國家與地方關系的重要意義，以及項目制的制度風險（折曉葉，陳嬰嬰，2011；周飛舟，2012；渠敬東，2012；周雪光，2015），指出了其在財政轉移支付、政府組織間關系配置、科層動員、形塑地方權力等方面發揮的作用（周飛舟，2006；陳家建，2013；尹利民，2015；李祖佩，2016；史普原，2016）。上述研究主要在國家治理以及行政體制的框架內考察項目制，更側重于制度分析而較少落墨于實踐分析，相應地，其中的“項目”也被制度化和組織化了。項目制作為自上而下的資源分配體制，對其效果的評價更需要通過自下而上的項目實踐來考察，需要“活生生的具有真實感的實際效果”的經驗分析來補充（黃宗智等，2014）。
放眼全球，歐美發達國家在第二次世界大戰后以發展項目為主要載體，向第三世界提供援助，促進欠發達國家和地區走上現代化道路。發展研究領域的國際學者圍繞這些援助項目形成了豐富的研究成果，呈現出了另外一種研究范式。這一范式聚焦發展項目的具體實踐過程，并將對發展項目的反思與批判置于研究的中心位置。這些研究將項目過程看成不同行動者不斷解構并形塑項目的談判過程，透視其背后復雜的社會差異和利益關系網絡。一方面形成了“國家的視角”、發展話語霸權等理論視角，來理解發展項目對社會的影響及其失敗的根源（Ferguson，1994：８；Escobar，1995：12；Long，2001：4；斯科特，2019：2）；另一方面則指出了自下而上的力量對發展項目的改造與形塑。有研究認為，社會團體會利用“本土知識”與外來者進行談判以拖延并影響項目過程，從而爭取自己的身份權利、產業權利和社區權利，因此倡導在發展項目中要關注對社會經濟影響的評估，使其更多地惠及當地人（葉敬忠等，2005；葉敬忠，2008；Enns，2019；Ert?r，2021）。通過對項目實踐過程的細致觀察與剖析來揭示發展項目對目標群體及其所在社區造成的實際影響，是發展研究領域“項目”相關研究成果的重要特征。需要強調的是，突出項目研究中的實踐環節并不代表要以碎片的、特殊的經驗取代整合的、概化的制度，而是希望通過這一視角，將實在的“項目”從抽象的“項目制”中解放出來，啟發研究者考察相關主體在項目過程中的處境與遭遇，將項目制分析中的目標設置、運行機制、權力關系等與以行動者為導向的實踐分析結合起來，為項目制研究增添有關“人”的活力，拓展新的對話空間。
本文所關注的項目主要指國家為了刺激村莊發展而分配到村的專項資金和優惠政策的資源組合。這些項目以村莊為實施空間和運行載體，并遵循規范的計劃、執行、監管、評估等程序，旨在增強農村發展能力并提高農民生活水平，主要包括基礎設施和民生項目、產業項目等類型。長期以來，通過下達項目的方式實現國家資源下沉是各級政府開展農村工作的主要抓手。鄉村振興戰略提出后，全國各地普遍延續這一資源配置方式，積極推動項目進村。2021年５月至６月，筆者所在的研究團隊在全國５省10村開展了“農民視角的鄉村振興”調研，共完成農民問卷529份，基層干部、經營主體、小農戶等深度訪談154份。在調研中發現，當談論鄉村振興與村莊發展問題時，“項目”已經成為地方政府工作人員、村干部和農民繞不過的概念，他們認為項目是村莊發展的核心動力之一。有的調研地出現為了拿到項目而建設村莊、為了完成項目考核而推進建設的情況。這樣的現象表明，項目作為一種被發明出來的干預手段，已經成為地方發展所追求的目標，并對村莊發展實踐產生了深刻影響。因此，本文重點關注在項目進村與執行過程中不同主體的行為及其背后的意圖和邏輯，考察其對村莊發展的影響，反思項目思維在村莊滲透的表現，并在此基礎上探析村莊發展的自主性與可持續性問題。
一、項目進村的過程：自主發展目標的偏離
項目進入村莊既有自上而下的過程和力量推動，也離不開自下而上的過程和力量交織。不同行動主體在項目進村與執行過程中交替上場，推進項目的運作與執行。然而，不同主體對項目持有差異化且不連續的理解，這些理解在具體的實踐與行動中遭遇，不斷形塑著項目的發展方向與建設方式。
（一）項目規劃的外部化與標準化
調研發現，大部分村莊發展項目的規劃由上級政府和第三方規劃機構等外部主體完成，村莊和農民在這一過程中的參與度較低。在上級政府看來，村莊發展是環環相扣的系統工程，涉及區域內部的整體性和協調性等問題，因此需要從更高層次對村莊發展項目進行規劃和設計。一位縣級部門項目管理干部認為：“村里報上來的好多項目，可行性是比較差的，我們不得不自己去謀劃項目。”然而，縣級政府規劃的項目常常希望有統一的標準，期待項目“鋪開、集中、集聚、有規模”，因而容易忽視村莊內部的特殊性和村際差異。例如，某調研縣曾將中藥材種植作為主打產業，并向轄區內多個鄉鎮分配了種植任務，以期形成全域規模化。為了完成這些種植指標，部分村莊甚至改造了上好的平地茶園，不僅造成了優質土地資源和前期茶園建設投入的浪費，所收獲的藥材品質也不佳。誠然，鄉村振興需要系統性思維推動城鄉融合與區域協調發展，但是這并不意味著村莊發展的階段性和村莊之間的差異性可以被忽視或弱化。如果上級政府的統一規劃脫離村莊的實際條件，偏離村莊的發展訴求和能力，相關項目將難以達到預期效果，也無益于村莊發展和農民利益。
項目規劃中的具體設計任務往往被第三方規劃機構承包。規劃機構一般會按照上級政府提供的指導方案制作一份參考指南。某調研村在縣級政府的協調和幫助下，于2019年委托第三方規劃機構為其設計了《鄉村振興示范村規劃（2019—2025）》，圍繞政策要求、村莊資源、執行管理等多個方面做出具體的規劃設計。但是，對比其他一些調研村莊的規劃可以發現，這類由外部機構完成的規劃往往缺少具體、深入、細致的調研，難以充分納入歷史的、關系的、互動的視角分析村莊內部具體情況（Schiavoni，2017），更多是從外部視角的科學性、清晰性、一致性等角度進行規劃，容易將村莊發展項目帶入標準化和趨同化的軌道，從而弱化了村莊自身的獨特性與自主性。在這樣的邏輯下，村莊的內生需求和差異化發展條件尚未被準確、真實地發現，就被改寫成了外部人想象中的模樣。
（二）項目資源分配中的重點村偏好
作為項目資源的分配單位，上級政府總是期待進村項目高效率地實現預設目標。因此，上級政府更偏向將項目資金投入已經具備發展基礎的重點村、明星村。調研發現，縣級、鄉級干部普遍認可“不撒胡椒面”式的資源分配方法，他們認為地方發展應有先后順序，資金最好集中投入某一個或少數幾個村莊。有干部認為：“資金本身有限，100萬元給一個村可以做一件很好的事情，如果分給10個村，那就什么事情都做不成。”項目分配中的這一潛規則，造成了新的村際不平衡發展格局，導致發展基礎好的村莊一直具備較強的資源吸附能力。例如，被評為國家級“美麗鄉村”的某調研村在2021年同步開展著30多個建設項目，整合了約1.3億元外部支持資金，這一數字遠遠超過了周圍其他村莊。從重點村分配偏好可以看出，上級政府部門更多關注“哪些地方值得發展”，而不是重點考慮“哪些地方需要發展”。這樣的分配方式導致重點村出現重復投資的情況，而真正需要資金的村莊難以得到相應的支持。這可能會進一步拉大村際發展差距，不僅不利于鄉村振興的全面推進，也對共同富裕的實現構成挑戰。
（三）項目考評維度的簡單化與數量化
調研發現，項目的考評大多由上級政府主導。這類考評的主要目的是考察并督促項目實施，考評內容主要圍繞項目進度展開，如預算執行率、資金使用進度與項目建設進度的匹配度、信息公開程度等，而對項目給地方帶來的社會影響、不同群體在其中的利益分配、農民對項目的認可程度等社會性維度的關注明顯不足。事實上，項目建設的效果除了要考察預設的目標是否實現之外，還應關注項目在其他維度和層次造成的實際影響，這在鄉村振興項目中尤其重要。例如，一個產業項目產生的影響不僅體現在經濟維度，還涉及生態環境、村莊治理、公平正義、性別平等、農民分化等多個維度。但這些維度在各類考評中并未受到足夠的重視，而且大部分考評是借助表格統計相關數字完成的。例如，某調研縣政府在評估某調研村淡水魚養殖產業項目時，更看重該村的魚塘數量、建設規模、銷售額等數字。從量化考評的結果來看，該項目取得了不錯的成績，但現實中卻存在淡水魚長期受到傳染病影響、農戶綜合收益不理想等問題。因此，這些面上的量化數據有時并不能反映現實的復雜性，容易造成對項目實施效果的誤判。
（四）跑項目與項目包裝
對村莊來說，項目是一種競爭性的資源和機會，因此必須積極地跑項目。村莊能否拿到項目，主要受村干部的關系網絡和項目管理能力兩個因素影響。首先，村干部和駐村干部擔任著村里的“跑項目專員”，他們利用個人關系網絡與上級政府牽線搭橋。某調研村一位很有經驗的老干部說：“去縣里跑項目，三個公章遇一個老鄉，必須要和他們熟。我們村拿項目的基礎就比較好，因為之前鄉里的領導都去縣里當領導了，這個就是我們的資源，有些村就沒有這個機會。”駐村干部主要以其所在單位為依靠，他們能否為村莊帶來資源是農民和村干部十分關心的問題。有村干部說：“官大的駐村干部能弄點錢來，一般的干部下來不僅解決不了問題，我們還要管飯，增加了村里的支出。”在跑項目過程中，基層干部在利用人情關系網絡和所在單位支持網絡時，也具有一定的策略性和選擇性。他們必須對上級部門的組織架構、職能分工甚至領導脾性和領導之間的個人關系有較為準確的把握。有村干部說：“跑項目要對口，合得上標準才好跑。”其次，村干部的項目管理能力也是影響村莊能否拿到項目的重要因素之一。某調研地的一位副縣長談道：“我們有資金、有項目，村里能不能接得住是一個非常大的現實問題。從我們的角度來講，如果弄了兩三年，爛尾在那里了，大家都吃不消。”因此，村干部擁有成功的項目管理經驗十分重要。一位村干部說：“我做項目能把上面的一分錢當成兩分錢來用，再有項目的時候，領導就更相信我了。”
項目進入村莊后，部分村莊會通過項目包裝的方式，景觀化地呈現出建設效果，從而順利通過上級政府的考核與評估。例如，某調研村在被確立為鄉村振興示范村后，首先利用項目資金在村內投建了一個非常現代化的農場，并在農場中開辦了一家農家樂，打造出一個集現代農業和新型業態于一體的樣板農場，來展現該村鄉村振興示范項目的建設效果。村莊通過項目包裝的辦法，打造出具有地標意義的發展項目景觀。這些景觀不僅反映了項目實施情況，還直觀呈現了村干部的“政績”，為其在村莊的工作留下印記，同時刻畫了一個現代化發展場景。對村莊和村干部來說，這類項目包裝不僅是向上級政府展現項目開展情況的一種必要方案，也是證明自身項目管理能力的一種有效策略。然而，農民一般認為這些包裝行為并不光彩：“包裝就是帶有欺騙行為的，外面很漂亮，但里面并不見得，都是為了包裝一個項目到上面討點錢。”
二、項目進村的結果：可持續困境與村莊回應
除了項目規劃與設計中的上述特點，不同主體對項目的解構與形塑，以及由此造成的信息不對稱與利益難共享的情況，更是項目推進過程中的常態。這容易給項目結果帶來更多不確定性和風險，而村莊和農民則成為承擔并應對項目結果和相關影響的核心主體。
（一）矛盾和債務向村莊集中與轉移
首先，村莊所承接的各類項目來自不同職能部門，由于相關部門在項目規劃和執行初期缺乏有效的溝通協商，導致不同項目之間的潛在矛盾和沖突集中呈現在村莊層面。某調研村在田園綜合體項目建設中就遭遇了此類問題。2018年，該村所在縣住建局牽頭在該村投建了一個垃圾場，承擔全鄉的垃圾填埋任務。然而，由于垃圾場消殺工作并不完善，導致村莊異味、蒼蠅問題嚴重，與田園綜合體項目建設的宜居目標背離。此外，2021年，該鄉的變電站落地在該村的河道沿岸，這一項目直接將田園綜合體沿岸景觀分割為兩段，而且會在夜間產生較大的噪聲，影響了農民的正常生活。這兩個項目的運作與田園綜合體的生態環保理念存在明顯沖突，但由于上級職能部門之間未能在項目規劃選址和設計階段充分協商，也未能在后續項目執行過程中充分考慮社會和環境可持續性，才導致村莊成了項目矛盾和沖突的集中展演地。
其次，調研發現，一些進村項目會采取“先建后補”的資金撥付方式，即先由村莊墊付資金完成項目建設，待通過上級相關部門評估考核后，再將經費劃撥到村莊。然而，這些經費不一定能覆蓋項目建設的全部投資。例如，某調研縣采取“先建后補”的政策來支持鄉鎮或村莊修建公路，不過縣財政只針對路面部分進行補貼，路基部分的支出則需要鄉鎮或村莊自行承擔。該縣某調研村曾動員農民墊資修路，不少在村農民參與了路基建造，但由于最終未通過上級部門的驗收，也就沒得到相應的資金補貼，修路的全部支出轉由村集體和農民承擔。然而，村莊向農民募集的資金不足以支付施工單位的工程款，村莊因此背負了不少債務。可見，這樣的項目資金管理與撥付制度可能給村集體經濟較為薄弱的村莊帶來資金壓力。有的村莊只能通過村干部到處“化緣”的方法，來填補項目建設過程中的資金缺口；有的村莊尚未享受到項目帶來的增長和發展，就陷入了債務負擔之中。
（二）不同主體之間項目損益分配不均衡
產業項目是鄉村振興中十分重要的一種項目類型，通過產業興旺促進農民生活富裕是大多數村莊的發展思路。因此，很多村干部將引進或培育產業項目作為跑項目的核心目標。然而，調研發現，市場主體和村莊精英卻成為這類項目的主要受益人，大部分普通農民難以從中獲益。項目資金是市場主體融資的重要來源。例如，某調研村在獲得上級農業部門撥付的產業資金后，并未直接用于村集體層面的產業建設或農戶層面的產業補貼，而是以村集體的名義投資于本村的兩家涉農企業，并通過收取利息和分紅的方式實現村集體增收，同時將這部分收益作為村莊公共運行經費。除了市場主體外，以村干部為代表的鄉村精英更容易從項目中獲益。例如，村干部通過與市場主體合作，或是通過將自己原本經營的產業包裝成能夠獲得支持的項目，或是通過承包項目建設中的一些工程，從項目中獲利。
在一個復雜項目的執行過程中，往往存在諸多行動群體，其中普通農民是較弱小的群體之一。當其他群體干預項目發展過程并力圖使其朝著有利于自己的方向發展時，農民往往因在權力結構中的相對弱勢處境而難以享受到項目所承諾的發展紅利。然而，調研發現，僅有極少數農民會對這種不均衡的利益分配模式表現出強烈不滿，大部分農民認為自己應該“配合好上面的指令”，這樣的想法在５省的調研中大量存在。可見，農民在面對項目進村帶來的發展機會時，很少主動爭取進村項目中的核心利益，而是習慣將自己置于旁觀者或配合者的位置。這樣的心態限制了他們反思這些進村項目究竟是“為了誰的發展”。
雖然進村項目能夠給村莊帶來發展資源和發展機會，但有的項目也蘊含著很強的不確定性，其造成的風險會給村莊和農民帶來不利影響。例如，某調研縣政府為當地一個村莊引進了小龍蝦養殖項目，將該村200畝水田流轉后改造成蝦塘，小龍蝦企業每畝地支付600元流轉費，村集體將其中的380元支付給農戶，將剩余的220元留做產業失敗預備金，一旦小龍蝦項目破產，這部分資金可用于農田復墾。這一做法表面上是在項目規劃時未雨綢繆，以類似于保險的方式應對可能的風險；實際上這份保險本就是土地流轉費的一部分，其本質是農民自己為可能出現的外部風險買單。截至調研時，小龍蝦養殖基地已連續虧損幾年，而上級政策一再要求當地保證雙季稻生產，不允許改造農田從事非糧產業，因此很多蝦塘要復墾成農田。但農民發現，當地的稻田生態已經遭到了破壞，即便土地經過復墾，也難以恢復原來的肥力。該村的小龍蝦項目曾是上級政府規劃和引進的一個“規模大、業態新”的示范項目，但大多數農民未能從中獲得公平的利益，甚至要承擔產業損失與后續影響。
上述案例和分析呈現了項目進村后的一些直觀后果，這些后果不僅僅由項目制的系統性風險所致（渠敬東，2012），更與行動者在制度縫隙中采取的權宜行為有關。村莊發展項目在規劃、分配、實施、考評等過程中有很多制度性的預設，同時會受到不同行動者的策略以及行動者之間的互動影響。部分項目會偏離多數人的利益訴求和村莊發展需求，難以達到預設的效果，使村莊發展受困于一些新生的問題，在一定程度上破壞了村莊的治理基礎。例如，有農民認為，“搞項目就是把國家和老百姓的東西騙到手，之后怎么樣就不管了”，“干部有什么想法就換一個主意，老百姓辛辛苦苦做出的東西很快就沒了”。類似的表態還有很多，這些評價反映了干部和村莊的信用透支，這對項目在村莊的運行、村莊自身的可持續發展以及鄉村振興工作的整體推進構成了新的挑戰。
（三）村莊與農民的回應
面對項目進村造成的種種結果與風險，村莊和農民并非完全被動地承受，他們也會采取一些策略給予回應。有些研究者關注了村莊和農民能動性的發揮，對項目運作過程中自下而上的力量給予了重點關注，指出村莊會通過“躲項目”和“消極執行”的方式應對上級的各種要求（陳家建，2017）。在調研中，一些基層干部意識到，“鄉村振興不能認為完全是投錢就行，還是要實際一點，不能搞太多面子工程”，“鄉村振興要避免一味地搞大拆大建、搞工程、搞項目，而忽視了基層治理”。然而，這些基層工作者雖然對一些不可持續的發展模式提出了質疑，但這并未降低其對項目進村的期待。更普遍的經驗是，大部分村莊仍然深陷跑項目、做項目、追加項目的循環之中，村干部仍在為項目而奔波或發愁，農民也仍然對項目進村抱有較為強烈的期待。
農民也會采取相應策略來保護個人利益免受項目風險影響，但這些策略效果有限。例如，在某調研村的臍橙基地項目流轉土地的過程中，有農民以流轉費用低、不愿放棄山茶樹種植、不能遷移祖墳等為由拒絕簽字流轉。這些理由雖然拖延了項目建設的進度，但最終都被強行開上山的推土機擊潰。即便后續有農民通過上訪等方式持續維權，但臍橙基地項目已然如期建成并順利投產。可見，農民雖然可以通過各種策略來維護自己的利益，但這些策略的效果十分有限。隨著項目的推進，自下而上的抗爭要么被瓦解，要么被淡化或遏制，難以達到預期的目標，也很難改變其所在的總體結構（Fox，2020；Sugden et al．，2020）。在結構化的項目“發展機器”面前，普通農民總是相對弱小的一方。
三、滲透在村莊發展中的項目思維
有研究者關注到項目制的精神力量，認為項目制是“一種思維模式，決定著國家、社會集團乃至具體的個人如何構建決策和行動的戰略和策略”（渠敬東，2012），其精神性內涵已經擴展到社會的意識形態、人們的思維習慣和生活方式等方面，形成一種全社會的風習（郭琳琳，段鋼，2014）。總體來看，這些研究多基于理論的演繹和判斷，缺乏有力的實踐經驗作為支撐。中國很多村莊多年來深受進村項目的影響，尤其在脫貧攻堅時期，有大量不同類型的項目下達至農村（許漢澤，李小云，2016）。在鄉村振興時代背景下，“項目”已然成為基層干部和農民群體耳熟能詳的名詞。這一概念從專業術語轉變為生活話語的過程，說明與項目有關的一整套話語和邏輯已經彌散在村莊管理與農民日常生活之中，并內化為人們思維體系中的一種模式。
（一）以項目為中心的村莊發展實踐
首先，在農民的理解和認知中，外來項目及其所攜帶的資金和資源是村莊發展的核心要素。調研發現，“項目”不僅是基層干部常用的工作術語，也已成為農民談及村莊發展時使用的一個高頻詞，“能否拉來項目”成為農民評價村干部能力的重要指標。38.6％的被訪農民看重村干部跑項目的能力，很多村民希望村干部“多去跑項目”。農民對項目的期待以及以此為基礎的評價，給村干部帶來了壓力。有村干部說：“萬一做個產業項目失敗了，你這個人在村里就臭了。因此，我們不敢輕易上項目。”項目之所以被賦予了如此重要的意義，是因為其直接關系到村莊發展的潛能。有農民認為：“村里有項目，村干部就舍得投資，村里肯定就會好起來。”一位來自某調研重點村的農民說：“我們村肯定能發展起來，因為我們有項目。”“項目”在基層社會發展成為一個非常寬泛的概念，既具體又抽象。進入村莊的項目既是促進農民增收致富的工廠和良田，也是關系民生福祉的道路和橋梁。當項目作為一個抽象概念出現在日常生活用語中時，無論實際效果如何，項目都已經成為政府、村干部、農民的一個想象，成為評判村莊發展能力和水平的一個標準。
其次，以項目為中心的村莊發展認知影響著村莊發展的行動實踐。調研發現，申請和完成項目是很多村莊當前的核心工作，在一些重點村中尤其明顯，村里的很多日常事務都在圍繞重點項目展開。例如，某調研村就以田園綜合體項目為核心打造鄉村振興示范村。當地干部認為，建設田園綜合體雖然是為了發展鄉村旅游，但可以通過這個項目把鄉村振興的其他工作都連接起來。“我們現在做鄉村旅游，就需要提前把河道打理干凈，防治好空氣污染，提高農民素質，保持好的民風。這些能讓村里的人居環境和農民的精神面貌變好，游客來了才愿意在這里消費，購買我們生產的農副產品，從而帶動產業發展和農民增收。村里旅游產業還能開放給農民一起參與，鄉村治理也就能越來越好。所以我們也不是單純做旅游，我們就是在做鄉村振興。”可見，該村將鄉村振興的全部建設目標都納入了田園綜合體項目的建設體系，并以此項目為載體和依托滿足多維度的村莊發展需要。這一工作在該村深入人心并已成為鄉村振興工作的實踐符號，很多農民表示：“我們村建設田園綜合體，就是在做鄉村振興。”
而對于一些普通村莊來說，缺少項目支持會致使原本的村莊發展計劃流產。例如，某調研村較早成立了村集體產業合作社，但由于遲遲沒有得到項目支持而缺少發展資金，逐漸淪為“空殼社”。這種項目支持匱乏的情況還會造成很多連鎖反應，導致村莊愈發缺少發展資源。例如，該調研村所在鄉的鄉干部說：“這個村想修路，但沒有項目就沒有爭取修路的基礎。如果他們爭取到產業項目，就可以配套修一條產業路，一步步走下去才可能繼續推動其他基礎設施建設。”由此可見，村莊發展實踐被卷入項目的過程邏輯中，擁有項目的村莊重點圍繞項目發展，而沒有項目的村莊很難在競爭性的資源分配體系中爭取到發展所需的初始資源，進而失去更多發展機會。
（二）村莊發展中的項目管理學
項目進村帶來大量項目管理技術，這些技術逐漸滲透并被復制到其他村務管理和鄉村振興政策實踐過程中。
首先，村干部在項目管理過程中掌握的很多實用性技能逐漸應用于村莊其他事務處理過程中，村務管理也逐漸進入更加正式化、流程化、量化的技術軌道。為了能夠對接上級的項目管理機制，村干部必須全方面提升個人的文書寫作、數據處理、語言表達、財務管理、組織協調、展示匯報等項目管理基本技能，突出分工、責任、程序、考核等辦事邏輯，這些都成為他們處理日常村務的重要工具。在調研中，越來越多的村莊通過村內“申報—審批”的方式推進廁所改造或農房改造任務，通過道德評議、榜樣評選、衛生評比等辦法來管理村莊的鄉風和環境。這些村莊治理實踐都離不開上述技能和辦事邏輯的支撐。
其次，項目資源分配時偏好的典型示范與先行試點等做法，也成為村莊內部進行資源再分配的重要機制，這在村莊產業發展方面尤其明顯。在某調研縣鄉村旅游開發過程中，很多村莊會將農家樂改造項目資金率先分配給部分農戶，先行打造出一批農家樂示范戶，以此來評估經營效果，探索鄉村旅游開發模式，而后續加入經營行列的農戶則不再享受政策補貼。這種試點方法最重要的目標是解決政策實施的制度困境，并積累經驗、測試效果、突破障礙和緩沖壓力以推進改革（江小涓，2019：108）。示范與試點機制可以為村莊中“不患寡而患不均”的資源分配文化提供一種出路，也能為有限資源的不均衡分配提供一種更具合法性的解釋。然而，正如上級政府在項目分配時的重點村偏好會造成村莊間發展不平衡那樣，由于不同農戶在機會把握、風險意識、資源占有和經營能力等方面均存在差異，示范與試點的方法可能會進一步加劇農戶之間的不平衡發展。
此外，各地村干部越來越習慣通過成立專班、小組等方式，來落實鄉村振興政策要求的各種村莊發展任務，使得日常村務管理呈現明顯的專項化邏輯。原本紛繁復雜、相互交織的事務被分割為相互獨立的平行事務，以對應不同的上級政府部門及其制定的資源分配體系。村莊發展與治理不再是傳統權威主導的有機協調，而更接近于現代意義的項目管理學。
四、項目跑步機與村莊發展自主性
通過項目思維的蔓延可以透視出項目進村的深層次影響。長時間、多領域的項目實踐在一定程度上對村莊實現了“規訓”，使眾多村莊身不由己地踏上“項目跑步機”。在行政科層權力和項目規范權力的雙重強制下，項目過程中的農民參與愈發式微，村莊發展自主性也難以發揮或逐漸弱化。
（一）項目跑步機及其作用機制
“跑步機”理論起源于研究者對農民采用農業技術行為及其后果的一種比喻，指的是農民不斷通過采用新技術來提高生產率、增加收入。但是，當新技術普及后，其生產效率優勢會逐漸減弱，技術采用者只能通過攫取土地、擴大規模的方式來繼續維持利潤（Levins＆Cochrane，1996）。這一理論也用于解釋為什么人們不得不通過不斷增加或變換形式來維持或強化新技術和新投入帶來的效益（Stone＆Flachs，2018）。例如，為治理抗草甘膦強生草對作物的干擾而引進允許使用更多除草劑的新型轉基因作物，反過來又加劇了抗除草劑雜草的出現，這種新的強化現象被稱為“轉基因跑步機”（Binimelis et al．，2009）。也有學者針對生態環境久治不愈的狀況提出“生產跑步機”理論，用來說明經濟增長過程中環境問題的自我強化機制，該理論認為一旦大規模的生產機器發動以后，就會不斷地制造新的廢棄物，導致環境問題愈演愈烈（Schnaiberg et al．，2002）。還有學者提出“政績跑步機”來說明政府中的考核激勵機制如何導致了政府行為的多樣性（任克強，2017）。可見，“跑步機”的比喻旨在揭示某一外部作用的強化所帶來的結果需要不斷強化投入來進一步維持。本文提出“項目跑步機”的概念，旨在形容村莊對項目資源產生路徑依賴后不得不應對項目帶來的各種后果，進而追求新項目的過程。
調研發現，跑項目已經是基層干部的常態化工作。村干部會因村莊沒有項目而產生壓力，而一旦他們獲得項目，這種壓力就會轉向另一個側面，即把項目運行下去所面臨的重重困境、項目建設過程中的不確定性及其所需的投入，這些都遠遠超過了跑項目時所付出的精力。例如，有研究者指出，基層頻繁上馬并更替產業項目以維持地方政府的活力形象已經成為一種普遍現象（劉軍強等，2017）。這些現象反映了基層必須通過持續加速，才能跟得上項目跑步機的節奏。在項目跑步機上，村莊要不斷關注項目新生了何種訴求，再通過繼續跑項目和包裝項目的方式來確保其穩定運行，由此形成了一個自動化的項目再生產機器。例如，一個項目的落地需要配套項目的支持，于是村莊會將項目的全過程拆解為一系列前后相繼的子過程，并將每個過程描述成一個獨立的、需要外部支持的部分來向上級申請專項資金；而所有獲批資金將會被統籌投入一個項目，這種做法在村莊看來是極具效率和性價比的。在項目推進過程中，需要掃清一系列阻礙，如土地限制、環保限制等，這就需要村莊繼續向上級跑政策、開口子。另外，維持或擴展項目都需要大量資金支持，這也刺激著村干部向上爭取后期資助。村莊擁有越多項目，獲得越多發展資金，項目的關聯性、擴散性特征就越顯著。這導致村莊總是需要拿到更多的項目，才能確保發展的可持續。
通過不斷疊加項目的方式實現資源累積只是村莊發展的第一步，如何將這些資源真正運用于村莊公共建設并增進農民福祉才是村莊發展的最終目標。有研究已經言中要害：項目制的手段容易成為其自身的終極目標（黃宗智等，2014）。越來越多的項目會讓村莊應接不暇，一些地方出現為了拿到項目而建設村莊、為了完成考核而推進建設的本末倒置現象。并且，在項目實施的關鍵環節，農民和村干部都缺乏有效參與和有力的“話事權”，項目的發展方向和建設方式長期被外部力量所掌控。一些村莊被圍困在各種項目所帶來的不確定性與風險中，極易被甩下項目跑步機，或在跑步機上空耗力氣，很難實現以農民利益為核心的發展，也不符合鄉村振興戰略的根本理念與總體目標。
（二）項目跑步機上的村莊自主性
在項目跑步機上，村莊受到行政科層權力和項目規范權力兩種外部力量的干預。這兩種力量使村莊在項目運行中的能動性和自主性受到限制。一方面，行政科層權力逐級下達項目建設任務，并給予村莊相對確定的項目規劃、執行方案與考評標準，使村莊在嵌入科層體系的同時受制于科層體系（杜春林，張新文，2015）。村干部必須按照上級要求完成相關發展任務并通過項目評估考核，從而提升其在科層系統和干部隊伍中的認可度。另一方面，項目存在一種規范性權力，通過強烈的規則導向限制村莊自主決策和行動的空間。各種規章制度和程序設置將項目運作過程固化為“制定—執行—考核”的線性過程，村莊隨之落入“被制定—配合執行—被考核”的被動鏈條中。例如，在調研中，有不少村干部希望由村集體組織承建技術要求不高的工程建設項目，從而降低成本并為農民提供就業機會；但上級政府往往會堅持通過嚴格的招標程序，讓市場主體來承擔建設任務，從而確保項目過程的程序正義。
由此可見，在行政科層權力和項目規范權力的雙重強制之下，村莊的能動性和自主性很容易被嚴苛的制度設計限制或改變。進村項目的指揮棒往往被作為規劃者和考評者的上級政府所掌握，村莊理論上擁有的發展自主權在項目過程中被弱化或消解，村莊和農民在如何建設項目以促進村莊發展這一問題上缺失了發言權，從根本上缺少了決策的空間和主導項目進程的機會。尤其是當項目思維滲透到村莊發展中時，村干部與農民的行動邏輯也可能隨之改變，他們甚至會主動裹挾進由外部資源和外部力量驅動的項目跑步機中。
在大量村莊事務被項目化的背景下，以村莊發展的公平公正與可持續為目標，重視村莊在項目過程中的能動性和自主性、傾聽農民的意見和評價，對項目建設與村莊發展都至關重要。在農政研究領域，有學者充分討論了小農農業的自主性特征，認為農民通過掌握并調試不同平衡關系而生產出了“高效生產、提供就業、自主創造和自我管理”的小農農業系統（范德普勒格，2020：17）。村莊作為農民生活的共同體，是生產、生活、交往等一切生物性、社會性活動的空間，也擁有深厚的自主性傳統。然而，“自主性”不是一個“非此即彼”的問題，而是關涉內部與外部之間交互程度的問題（Borras，2023）。突出村莊的能動性和自主性并不代表要與外部力量徹底劃清界限，而是倡導內生動力與外部力量之間形成協調、均衡、互動的村莊發展支持結構。良好的發展干預和項目過程應該是多主體持續談判、逐漸學習、動態調整的過程（王伊歡，葉敬忠，2005）。只有不同主體都在項目過程中自省自覺，圍繞項目表達差異化訴求，并相互理解和尊重，才能使項目效果走向公共的合理化。因此，上級政府需要有意識地引導村莊項目回歸村莊自身需求和可持續的發展追求，在項目規劃、執行與考評等關鍵環節充分納入農民視角，真正讓農民參與，發揮本土知識的作用，將發展的權利、機會和收益留給農民，并進一步將外部干預轉化為農民內生的可持續發展動力。
五、結論與討論
鄉村振興中的項目過程有著復雜的發生機制和維持體系，對這一過程進行研究能夠清晰地洞察項目在實踐層面產生的影響。本研究通過對鄉村振興戰略推進前后若干進村項目進行分析后發現一系列特點。首先，當前的村莊項目規劃多由上級政府和外部機構主導，農民很少參與，這種外部化與標準化的發展規劃弱化了村莊的獨特性和自主性；項目資源分配中的重點村偏好則造成村莊之間更大的發展分化；項目評價機制倚重簡單化和數量化規則，過分強調可視化指標，而較少關注項目實際產生的社會及生態環境影響等，誤導了對項目實際效果的判斷；村干部的關系網絡和項目管理能力是村莊能否獲得項目資源的關鍵。無論是在項目申請過程中還是在后續評價中，項目的包裝與景觀化呈現是重要手段。其次，項目進村的過程在一定程度上預設了項目與村莊相互遭遇的結果——項目相關的矛盾和債務向村莊集中和轉移，大多數農民不但未能從中獲得公平的利益，甚至還要承擔產業損失與后續影響，村莊成為項目矛盾和沖突的集中展演地，面臨較大的治理壓力，既不利于項目在村莊的運行，也不利于村莊自身的可持續發展以及鄉村振興工作的整體推進。最后，與項目有關的一整套話語和邏輯逐漸內化至村莊管理與農民日常生活之中，形成了一定的項目思維，村莊發展實踐也逐步被卷入項目運作邏輯之中，并發展出一套應對和處理村莊事務的“項目管理學”。眾多村莊對項目資源產生路徑依賴后不得不應對項目帶來的各種問題，進而卷入對新項目的追求之中，身不由己地踏上“項目跑步機”。
在鄉村振興戰略背景下，更多的發展項目將下沉至村莊，這些項目實施的過程與結果關系著鄉村振興的實踐成效。本研究認為，首先，項目只是支持村莊發展的一種方式和手段，而非村莊發展的目標，發展項目應以公平公正與可持續的村莊發展為首要目標。因此，培育村莊基層的能動性、想象力和創造力，同時保障村莊公平的發展機會和自主行動空間，提供發展平臺、資源和渠道等，這些是村莊能夠自主設計其可持續發展藍圖的重要基礎。其次，項目過程既是發展圖景及相應的政策、資源落地的過程，也是不同主體參與和持續互動的過程。在項目全過程中充分納入農民視角，關心農民的需求和權利，尊重農民的知識和意見，鼓勵農民的參與和表達，既是順利發起項目、獲取項目、執行項目、調整項目、保證項目效果的關鍵，也是激發農民主體性和村莊自主性的重要過程。最后，村莊發展和鄉村振興應超越以產業和基礎建設項目為主導的發展邏輯，著力從文化、生態、組織、人才、社會建設中尋找活力與動力，形成更多元的項目類別與層次，吸引更多元的主體以不同方式參與，形成更具多樣性和包容性的項目評價體系。
（葉敬忠系中國農業大學人文與發展學院教授；張森系中國農業大學人文與發展學院博士生；中國鄉村發現網轉自：《中國農業大學學報（社科版）》2023年第2期）
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