近日，中央七部委共同印發(fā)了《農(nóng)民參與鄉(xiāng)村建設(shè)指南（試行）》。該《指南》是在全面落實(shí)國(guó)家關(guān)于鄉(xiāng)村建設(shè)重大部署的背景下，旨在調(diào)動(dòng)廣大農(nóng)民群眾參與鄉(xiāng)村建設(shè)的積極性、主動(dòng)性、創(chuàng)造性，完善農(nóng)民參與機(jī)制，激發(fā)農(nóng)民參與意愿，強(qiáng)化農(nóng)民參與保障，廣泛依靠農(nóng)民、教育引導(dǎo)農(nóng)民、組織帶動(dòng)農(nóng)民共建共治共享美好家園。《指南》主要集中在組織農(nóng)民參與村莊規(guī)劃編制、鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)與管護(hù)等方面的工作。這應(yīng)該說(shuō)是在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下關(guān)于農(nóng)民參與的首個(gè)指導(dǎo)性政策，具有重要的意義。
筆者自2015年以來(lái)，一直在西南地區(qū)開(kāi)展鄉(xiāng)村建設(shè)的實(shí)踐工作，希望從實(shí)踐層面結(jié)合政策文本內(nèi)容，加以探討農(nóng)民參與的可行路徑。
農(nóng)民參與的首個(gè)問(wèn)題，就是誰(shuí)來(lái)組織動(dòng)員農(nóng)民參與。《指南》中提出，農(nóng)村基層黨組織、村民委員會(huì)、村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)、集體經(jīng)濟(jì)組織和群團(tuán)組織以及駐村第一書(shū)記、工作隊(duì)，是組織動(dòng)員農(nóng)民參與的多元主體。
在實(shí)踐中的觀察是，這些多元主體，都可以在動(dòng)員農(nóng)民參與中發(fā)揮一定的作用，基層黨組織和駐村第一書(shū)記無(wú)疑是最為重要的兩個(gè)主體。這兩個(gè)主體可以發(fā)揮出政治引領(lǐng)的強(qiáng)動(dòng)員力，帶動(dòng)農(nóng)民廣泛參與。事實(shí)上，無(wú)論是在實(shí)踐中還是在《指南》文本中，都需要關(guān)注到組織動(dòng)員的專(zhuān)業(yè)引領(lǐng)方面。現(xiàn)在的農(nóng)民群體，借助了互聯(lián)網(wǎng)的渠道，極大地開(kāi)闊了社會(huì)視野，自身形成了一定的行動(dòng)判斷力。當(dāng)村級(jí)的各類(lèi)組織在給農(nóng)民做動(dòng)員工作時(shí)，更多的是強(qiáng)調(diào)該項(xiàng)工作的重要性和好的前景，但是對(duì)于該項(xiàng)工作的具體邏輯、專(zhuān)業(yè)思路講解不足，無(wú)法消除部分農(nóng)民群眾專(zhuān)業(yè)方面的困惑。這就會(huì)在一定程度上影響動(dòng)員農(nóng)民參與的深度和持續(xù)性。從這個(gè)角度來(lái)說(shuō)，就需要借助于外部的專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)，來(lái)加強(qiáng)對(duì)農(nóng)民群體的專(zhuān)業(yè)引導(dǎo)，增強(qiáng)農(nóng)民參與的理性動(dòng)力。
農(nóng)民參與的第二個(gè)問(wèn)題，是如何引導(dǎo)農(nóng)民參與村莊規(guī)劃。《指南》中提出的思路是通過(guò)規(guī)劃前、規(guī)劃中、規(guī)劃后的全過(guò)程，引導(dǎo)農(nóng)民參與村莊規(guī)劃。這樣的全過(guò)程思路，可以幫助農(nóng)民群眾更好地理解村莊規(guī)劃的制定過(guò)程和制定目的。在鄉(xiāng)村傳統(tǒng)中，農(nóng)民群體很少有規(guī)劃的實(shí)踐經(jīng)歷。無(wú)論是農(nóng)民家庭的房屋建設(shè)，還是村集體的公共設(shè)施建設(shè)，大多都是采取鄉(xiāng)土規(guī)劃方式，也就是無(wú)紙化的協(xié)商規(guī)劃來(lái)加以操作的。所以從這個(gè)角度來(lái)說(shuō)，專(zhuān)業(yè)化的規(guī)劃模式，對(duì)鄉(xiāng)村居民來(lái)說(shuō)是比較陌生的。因此，《指南》中多次強(qiáng)調(diào)，通過(guò)多種協(xié)商方式，促進(jìn)農(nóng)民群體對(duì)文本規(guī)劃草案的認(rèn)知與反饋。從實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，文本化的村莊規(guī)劃能否與鄉(xiāng)土性的無(wú)紙規(guī)劃進(jìn)行結(jié)合，這或許是將村莊規(guī)劃持續(xù)落地的關(guān)鍵所在。
農(nóng)民參與的第三個(gè)問(wèn)題，是如何帶動(dòng)農(nóng)民實(shí)施建設(shè)。《指南》中，分別對(duì)實(shí)施建設(shè)的過(guò)程和類(lèi)型進(jìn)行了說(shuō)明。從過(guò)程來(lái)說(shuō)，涉及到村莊建設(shè)項(xiàng)目的確定、設(shè)計(jì)、開(kāi)展、監(jiān)督等環(huán)節(jié)。從類(lèi)型來(lái)說(shuō)，分為戶屬設(shè)施項(xiàng)目、村級(jí)小型公益設(shè)施項(xiàng)目、專(zhuān)業(yè)設(shè)施項(xiàng)目。對(duì)于戶屬設(shè)施項(xiàng)目，主要由農(nóng)民自主開(kāi)展建設(shè)；村級(jí)小型公益設(shè)施項(xiàng)目，由村委會(huì)和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織承接；專(zhuān)業(yè)設(shè)施項(xiàng)目則由符合資質(zhì)的主體承接。基于這樣的建設(shè)過(guò)程和建設(shè)類(lèi)型，由不同的建設(shè)主體調(diào)動(dòng)農(nóng)民參與其中。在實(shí)踐中我們發(fā)現(xiàn)，村級(jí)小型公益設(shè)施項(xiàng)目和專(zhuān)業(yè)設(shè)施項(xiàng)目等，如果采取以工代賑、先建后補(bǔ)、以獎(jiǎng)代補(bǔ)等方式，農(nóng)民群體參與的積極性較高。因?yàn)檫@樣的參與，可以幫助農(nóng)民群眾獲得一定的經(jīng)濟(jì)利益。但是對(duì)于戶屬設(shè)施項(xiàng)目，更多需要農(nóng)民群眾投工投勞，甚至還要投入一定的資金，那么積極性就比較弱。基層政府在推動(dòng)人居環(huán)境改善，特別是廁所革命等方面，就需要做更多的群眾工作。這也說(shuō)明，戶屬設(shè)施項(xiàng)目的推進(jìn)，存在著一定的難度。
農(nóng)民參與的第四個(gè)問(wèn)題，是如何支持農(nóng)民參與管護(hù)。《指南》中，首先對(duì)農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施進(jìn)行了分類(lèi)，不同的分類(lèi)指定了管護(hù)主體。農(nóng)民需要參與管護(hù)的部分，主要是戶屬設(shè)施和村屬公共基礎(chǔ)設(shè)施。《指南》提出，可以采取黨員責(zé)任區(qū)、街巷長(zhǎng)制、文明戶評(píng)選、“信用+”、積分制、有償使用等方式，引導(dǎo)農(nóng)民參與管護(hù)。通過(guò)“門(mén)前三包”，發(fā)動(dòng)農(nóng)民維護(hù)戶屬設(shè)施，進(jìn)而保持好人居環(huán)境整治效果。鼓勵(lì)受益農(nóng)民自愿組建管護(hù)團(tuán)隊(duì)或組建使用者協(xié)會(huì)、設(shè)立公益性管護(hù)崗位，對(duì)村屬設(shè)施進(jìn)行管護(hù)。事實(shí)上，筆者在基層鄉(xiāng)村看到，農(nóng)民參與管護(hù)存在著諸多的困難。如果需要農(nóng)民長(zhǎng)期參與管護(hù)，就必須要建立起激勵(lì)機(jī)制和保障機(jī)制，否則根本無(wú)法確保延續(xù)性。無(wú)論是激勵(lì)機(jī)制還是保障機(jī)制，都涉及到規(guī)則激勵(lì)和利益支持。有的鄉(xiāng)村通過(guò)將管護(hù)責(zé)任寫(xiě)入到村規(guī)民約，借助共同體的壓力來(lái)推動(dòng)農(nóng)民落實(shí)管護(hù)義務(wù)。有的村則通過(guò)現(xiàn)金補(bǔ)助的方式加以確保。在筆者看來(lái)，戶屬設(shè)施更多需要借助群體壓力來(lái)加以維護(hù)。而村屬公共設(shè)施管護(hù)，現(xiàn)金激勵(lì)的方式效果并不是很好，因?yàn)檫@涉及到管護(hù)的專(zhuān)業(yè)性和監(jiān)督性。從這個(gè)角度來(lái)說(shuō)，如何破解村屬公共設(shè)施管護(hù)的專(zhuān)業(yè)性不足和監(jiān)督不足的問(wèn)題，是關(guān)鍵所在。當(dāng)然，我們?cè)诨鶎右材芸吹揭恍┺r(nóng)民自發(fā)成立的管護(hù)組織對(duì)這種雙重挑戰(zhàn)的消解，比如基層的用水戶協(xié)會(huì)等。
農(nóng)民參與的第五個(gè)問(wèn)題，是如何強(qiáng)化農(nóng)民參與保障。《指南》中提出，要加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，提高組織動(dòng)員農(nóng)民能力，保障農(nóng)民參與權(quán)益；建立鄉(xiāng)村輔導(dǎo)制度，促進(jìn)提高農(nóng)民參與質(zhì)量；創(chuàng)新鄉(xiāng)村建設(shè)政府投入機(jī)制，轉(zhuǎn)變農(nóng)民參與的觀念；定期監(jiān)測(cè)農(nóng)民參與鄉(xiāng)村建設(shè)的知曉率、參與率、滿意度；將農(nóng)民參與鄉(xiāng)村建設(shè)列為相關(guān)表彰評(píng)選的指標(biāo)；推廣農(nóng)民參與鄉(xiāng)村建設(shè)的典型案例。應(yīng)該說(shuō)，農(nóng)民參與鄉(xiāng)村建設(shè)的意愿和能力，從較長(zhǎng)的時(shí)期來(lái)看都是比較薄弱的。這樣的薄弱狀況，一定程度上是與鄉(xiāng)村的命運(yùn)聯(lián)系在一起的。中國(guó)在趕超現(xiàn)代化的發(fā)展路徑中，鄉(xiāng)村更多時(shí)候是為工業(yè)化和城市化服務(wù)的，本身缺少了自身本位化的追求。鄉(xiāng)村的農(nóng)民群體，始終都是以追求城市生活為目標(biāo)導(dǎo)向。在脫貧攻堅(jiān)和鄉(xiāng)村振興的持續(xù)推動(dòng)下，國(guó)家將鄉(xiāng)村自身的本位化，不斷地加以強(qiáng)化，為農(nóng)民群體更多參與鄉(xiāng)村公共事務(wù)，提供了情感激勵(lì)。從這個(gè)角度來(lái)看，強(qiáng)化農(nóng)民參與保障的核心，就是在國(guó)家的發(fā)展中，讓城市與鄉(xiāng)村同等重要，凸顯鄉(xiāng)村的價(jià)值，從而激發(fā)出農(nóng)民群眾對(duì)鄉(xiāng)村的內(nèi)在歸屬感和榮耀感。這將是農(nóng)民群眾持續(xù)參與鄉(xiāng)村建設(shè)的不竭動(dòng)力。
（作者系中國(guó)農(nóng)業(yè)大學(xué)人文與發(fā)展學(xué)院教授。中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：新京報(bào)）
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