依規(guī)精準(zhǔn)問責(zé)，是基層治理中傳導(dǎo)責(zé)任壓力的制度方式。但“問責(zé)泛化”則會(huì)導(dǎo)致出乎制度預(yù)期的種種負(fù)效應(yīng)，甚至成為阻滯基層治理現(xiàn)代化的負(fù)向激勵(lì)。基層治理中“問責(zé)泛化”現(xiàn)象，非一時(shí)一地所為，也并非個(gè)別干部所致，有其深刻的制度性體制根源。中國社會(huì)科學(xué)院大學(xué)政府管理學(xué)院副院長、中國社會(huì)科學(xué)院政治學(xué)研究所首席研究員周少來在《國家治理》周刊撰文指出，從根本上遏制基層“問責(zé)泛化”要通過制度化的體制機(jī)制改革，減輕層層傳導(dǎo)的體制壓力，明確縣—鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府之間的權(quán)力和責(zé)任，增強(qiáng)基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)的自主權(quán)力和空間，拓寬基層民眾的民主參與和監(jiān)督，切實(shí)加快推進(jìn)基層治理現(xiàn)代化。
有權(quán)必有責(zé)，失責(zé)必問責(zé)。這是新時(shí)代全面從嚴(yán)治黨的制度保障，是整體提升黨政干部擔(dān)當(dāng)創(chuàng)新的追責(zé)利器，在新時(shí)期黨政機(jī)關(guān)改善作風(fēng)和提高效率方面發(fā)揮了重要作用。但近年來，基層政府承受著愈來愈大的任務(wù)壓力和問責(zé)風(fēng)險(xiǎn)，甚至呈現(xiàn)出一種追責(zé)濫用的“問責(zé)泛化”現(xiàn)象：各種各樣的“屬地式問責(zé)、職能式問責(zé)、強(qiáng)壓式問責(zé)、計(jì)時(shí)式問責(zé)、‘背鍋式’問責(zé)”不斷涌現(xiàn)，給基層政府的治理行為帶來很大影響，甚至正潛移默化地侵蝕著基層干部的擔(dān)當(dāng)創(chuàng)新活力，是一種值得加以警惕的基層治理隱憂。那么，這一切治理變異都是如何發(fā)生的？為什么為了推動(dòng)干部擔(dān)責(zé)的問責(zé)，反而變異為干部不愿擔(dān)責(zé)的避責(zé)？為什么基層干部在問責(zé)重壓下反而失去擔(dān)當(dāng)創(chuàng)新的活力？這就需要從“問責(zé)泛化”的基層政府運(yùn)行邏輯中加以深刻剖析。
“問責(zé)泛化”的基層傳導(dǎo)機(jī)制
“問責(zé)泛化”之所以能夠產(chǎn)生，并時(shí)有蔓延泛濫，是因?yàn)辄h政問責(zé)機(jī)制是隱含在基層工作機(jī)制之中的，是隨著基層工作機(jī)制而向下傳遞延伸的，也是因?yàn)楣ぷ髦械氖ж?zé)、失誤或?qū)е聡?yán)重后果，而被上級(jí)組織追責(zé)問責(zé)的。基層政府和干部承受著更多更重的“問責(zé)壓力”，是與基層政府的工作機(jī)制和權(quán)力運(yùn)作密切相關(guān)的。
第一，屬地管理原則被泛化濫用。屬地管理本來是一種為了提高管理效率，從而落實(shí)就近就地管理的行政原則。但近年來隨著國家治理重心的下移，屬地管理也被一些部門隨意濫用，成為一些部門轉(zhuǎn)移任務(wù)和下傳責(zé)任的手段。在縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間的工作落實(shí)中，縣委縣政府及其職能部門，都在強(qiáng)調(diào)“屬地管理”的原則下，把本該自己部門管理的“主體責(zé)任”下傳給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。如縣級(jí)環(huán)保局、城建局、交通局、衛(wèi)生局等，把治污環(huán)保、建房監(jiān)管、交通安全、食品檢測(cè)等責(zé)任，通過屬地管理的責(zé)任狀，下傳到各個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，但各個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府卻并沒有相應(yīng)違規(guī)處罰的執(zhí)法權(quán)，也并沒有相應(yīng)的技術(shù)手段和監(jiān)管力量。一旦在上述領(lǐng)域發(fā)生任何責(zé)任事故，縣級(jí)職能部門都會(huì)通過責(zé)任狀的鏈條，向下問責(zé)相關(guān)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府及其干部的黨政責(zé)任。另一個(gè)比較嚴(yán)重的屬地管理問題，是有關(guān)“越級(jí)上訪”等信訪維穩(wěn)問題，“人戶分離”已經(jīng)成為外出流動(dòng)人員的常態(tài)，但外出打工多年的人員，一旦在打工地（比如廣東），發(fā)生越級(jí)上訪或“京訪”事件，按照屬地管理的原則，還是必須由戶籍所在地鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府（比如四川），把上訪人員接回并處理。越級(jí)信訪事件，是在打工地發(fā)生的，是與打工地政府或企業(yè)牽連的，戶籍所在地的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，一是不了解上訪事件的原委，二是不牽扯其中任何的利益和責(zé)任，但上訪事件處理不好，一旦發(fā)生任何事故，根據(jù)屬地管理的原則，問責(zé)追責(zé)的“板子”還是要打在戶籍所在地政府的頭上。更為嚴(yán)重的問題是，隨著鄉(xiāng)村振興的全面推進(jìn)，縣級(jí)政府承擔(dān)的任務(wù)和工程越來越多，全面從嚴(yán)治黨的黨紀(jì)壓力越來越大，在本職能部門主體責(zé)任壓力越來越大的情況下，很多縣級(jí)職能部門，都在想方設(shè)法通過“屬地管理”的旗號(hào)，把本部門的工程任務(wù)，通過屬地管理責(zé)任狀的渠道，下傳到基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，而縣級(jí)職能部門，搖身一變從“主體責(zé)任”變?yōu)椤氨O(jiān)管責(zé)任”。隨著這樣的屬地管理的任務(wù)和工程越來越多，基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府承接的“問責(zé)任務(wù)”就越來越多。這是基層政府及其干部成為“問責(zé)重災(zāi)區(qū)”的總體性根源。
第二，“問責(zé)推動(dòng)”成為一些地方基層工作運(yùn)轉(zhuǎn)的常態(tài)。鄉(xiāng)村振興等基層工作越來越多，縣級(jí)黨政及其職能部門，同樣面臨著巨大的任務(wù)壓力和問責(zé)風(fēng)險(xiǎn)，也就是說它們同樣面臨著被省級(jí)、市級(jí)等相關(guān)部門問責(zé)追責(zé)的風(fēng)險(xiǎn)。縣級(jí)黨政及其職能部門，為了保證自己所擔(dān)負(fù)的任務(wù)和工程能按時(shí)按量完成，上述“屬地管理”的渠道就成為常態(tài)化的工作運(yùn)轉(zhuǎn)機(jī)制。通過召開會(huì)議——分解任務(wù)——簽訂責(zé)任狀——檢查監(jiān)督等工作鏈條，縣級(jí)黨政及其職能部門，就把所擔(dān)負(fù)的任務(wù)和工程分解下卸到各個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)于縣級(jí)部門所下派的任務(wù)和工程，基本完全沒有任何討價(jià)還價(jià)的余地和權(quán)力，一是因?yàn)楹芏嗳蝿?wù)都是以“政治任務(wù)”的名義下派的，而且愈是重要的任務(wù)，愈有可能由縣級(jí)主要領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任“任務(wù)組長”，涉及政治立場(chǎng)和政治態(tài)度的問題，鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)不敢有任何的質(zhì)疑和猶豫。二是任務(wù)和工程的檢查驗(yàn)收評(píng)分等權(quán)力，還是掌握在縣級(jí)黨政及其職能部門手中，最終工程任務(wù)的評(píng)分考級(jí)，與鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的政績(jī)和績(jī)效獎(jiǎng)金直接掛鉤。三是縣級(jí)黨政及其部門，掌握著大量的工程項(xiàng)目及資金，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的公共設(shè)施和經(jīng)濟(jì)發(fā)展，還得依靠縣級(jí)部門的項(xiàng)目資源支持，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)的發(fā)展政績(jī)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的晉升調(diào)任直接相關(guān)，其選拔任用還是掌握在縣級(jí)黨政部門手中。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)上級(jí)工程任務(wù)的完全順從式、被動(dòng)式接受和服從，不但導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層的工作任務(wù)越來越多，而且完全擠壓了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府自主擔(dān)當(dāng)和創(chuàng)新的時(shí)間和空間。
第三，權(quán)小責(zé)大、人少事多導(dǎo)致基層成為“問題事故”多發(fā)地。順著屬地管理的渠道和“問責(zé)推動(dòng)”的鏈條，眾多基層治理的工程任務(wù)都下沉到基層，都需要鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在一線執(zhí)行和落實(shí)。而基層政府基本沒有保證任務(wù)完成的職權(quán)和能力：一是權(quán)小責(zé)大、沒有法定執(zhí)法權(quán)。如上所述，環(huán)境保護(hù)、土地征用、城鄉(xiāng)建設(shè)、交通執(zhí)法、礦山開采等眾多執(zhí)法權(quán)，只能授予在縣級(jí)職能部門，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府即使發(fā)現(xiàn)了問題所在，也沒有法定的強(qiáng)制執(zhí)法權(quán)。二是人少事多、匆忙應(yīng)對(duì)成為基層工作常態(tài)。幾十個(gè)人法定編制的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，要對(duì)應(yīng)幾百個(gè)省、市、縣職能部門，往往是一個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)身兼數(shù)職，負(fù)責(zé)和主管十幾個(gè)事項(xiàng)，而每一個(gè)事項(xiàng)，都有省、市、縣各個(gè)職能部門不斷的檢查驗(yàn)收。在無法保證按時(shí)按量完成任務(wù)的壓力下，基層政府只能在“形式上”“程序上”加以完成，導(dǎo)致各種數(shù)據(jù)臺(tái)賬、填表填報(bào)、影像資料等“留痕”工作不勝其煩，這也是基層形式主義難以根除的根本原因。但不論是“實(shí)質(zhì)性完成”、還是“形式性完成”，只要上級(jí)檢查驗(yàn)收時(shí)，發(fā)生任何“問題”或“事故”，都要“問責(zé)”基層政府。即使是填錯(cuò)幾個(gè)數(shù)據(jù)、資料晚匯幾個(gè)小時(shí)，甚至過境公路上的交通事故，都要所在地基層政府負(fù)責(zé)，難怪基層政府成為“問責(zé)事故”的多發(fā)地。更為嚴(yán)重的是，縣級(jí)有些部門和領(lǐng)導(dǎo)的“任性問責(zé)”“一刀切問責(zé)”“湊數(shù)式問責(zé)”“捏軟柿子問責(zé)”等等權(quán)力任性，向下轉(zhuǎn)移問責(zé)、拿基層政府問責(zé)，就衍生為基層“問責(zé)泛化”的蔓延趨勢(shì)。
在層層壓實(shí)責(zé)任、層層傳導(dǎo)壓力的壓力型體制下，基層政府雖是一線政府組織，肩負(fù)著最多最重的落地執(zhí)行任務(wù)，但權(quán)責(zé)的不對(duì)等、問責(zé)與擔(dān)責(zé)的不平衡，致使基層政府成為最終“問責(zé)泛化”的承受者。在“問責(zé)壓力”之下，基層政府也順著權(quán)力鏈條，迫不得已把基層政府的任務(wù)和責(zé)任，進(jìn)一步“下卸”到村民自治組織，讓村兩委干部、甚至村小組干部，承擔(dān)起不斷下沉的黨政責(zé)任，“問責(zé)泛化”日益延伸蔓延到鄉(xiāng)村基層。
“問責(zé)泛化”的基層治理負(fù)效應(yīng)
依規(guī)精準(zhǔn)問責(zé)，是基層治理中傳導(dǎo)責(zé)任壓力的制度方式。但“問責(zé)泛化”甚至蔓延，則會(huì)導(dǎo)致出乎制度預(yù)期的種種負(fù)效應(yīng)，甚至成為阻滯基層治理現(xiàn)代化的負(fù)向激勵(lì)。
第一，“問責(zé)泛化”帶來政治負(fù)效應(yīng)。執(zhí)紀(jì)問責(zé)，是全面從嚴(yán)治黨的有效方式，是一件嚴(yán)肅的政治行為。根據(jù)2019年新修訂的《中國共產(chǎn)黨問責(zé)條例》，問責(zé)調(diào)查的啟動(dòng)、誰來負(fù)責(zé)調(diào)查、如何展開調(diào)查、調(diào)查結(jié)論如何做出、調(diào)查備案如何審批，都有嚴(yán)格的組織規(guī)定和組織程序，對(duì)于主體責(zé)任和監(jiān)督責(zé)任、領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任和主管責(zé)任、上級(jí)責(zé)任和下級(jí)責(zé)任等也都有嚴(yán)格規(guī)定。但這種“問責(zé)泛化”的情形，往往逾越或漠視組織規(guī)定和程序，在政治壓力或輿論壓力下，任由上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)“任性裁定”，由此帶來種種政治負(fù)效應(yīng)：一是損害黨紀(jì)黨規(guī)的公信力，如果“任性問責(zé)”成為上級(jí)組織推動(dòng)工作的常態(tài)，讓不該被問責(zé)的干部蒙受不明之冤，制度問責(zé)變成了“權(quán)力問責(zé)”，“權(quán)責(zé)一致、錯(cuò)責(zé)相當(dāng)”原則無法實(shí)現(xiàn)，損害的是黨的形象和制度公信力。二是讓“容錯(cuò)糾錯(cuò)”機(jī)制難以落實(shí)。在全國各地調(diào)研中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部普遍反映，“容錯(cuò)糾錯(cuò)”機(jī)制基本上是“畫大餅”，可望而不可及。根本原因就是“一刀切式問責(zé)”等“問責(zé)泛化”的濫用，《中國共產(chǎn)黨問責(zé)條例》中規(guī)定的不予問責(zé)或者免于問責(zé)的情形，很難落實(shí)執(zhí)行。
第二，“不敢干事”成為部分基層干部的常態(tài)。一般來說，基層干部中的“庸政、懶政、不作為”是難以治理的行政頑疾，因?yàn)槠洳幌褙澪鄹瘮〉刃袨槟菢右子诓樘幒土炕哺y以監(jiān)督和舉報(bào)。其實(shí)，仔細(xì)分析，“不作為”可以分為幾種類型：一是能力不足的“不能作為”，表現(xiàn)為知識(shí)不足、能力不足的想作為而無法作為。二是激勵(lì)不足的“不想作為”，表現(xiàn)為晉升無望、提級(jí)無望等的有能力但又不想干事。三是有能力、也有愿望干事，但又怕承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)、被追責(zé)而“不敢干事”。在“問責(zé)泛化”“問責(zé)濫用”的層層下壓的責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)下，很多基層領(lǐng)導(dǎo)干部，大多出于“多一事不如少一事”“少干事少出錯(cuò)”的行為邏輯，只求把自己的本職工作完成，在工作中也是但求“無過”，不求“有功”，更不想擔(dān)當(dāng)創(chuàng)新。這種“不敢干事”的行為取向，其實(shí)是最難以治理的基層“不作為”，這是干部?jī)?nèi)在激勵(lì)不足的“不作為”，難以監(jiān)督、也難以定性。但在“問責(zé)泛化”的壓力下，卻成為基層干部普遍的從政心態(tài)和行為取向，這是一種最難以治理的“管死效應(yīng)”：管住了壞人（如腐敗分子），但也管死了好人（如擔(dān)當(dāng)創(chuàng)新者）。這種“不敢干事”的“管死效應(yīng)”對(duì)于基層治理，有著長期的潛移默化的暗流涌動(dòng)負(fù)效應(yīng)。
第三，“問責(zé)泛化”影響基層干部隊(duì)伍的穩(wěn)定性。基層政府身處黨和政府的第一線，國家與社會(huì)的接觸面，是基層矛盾和問題的匯聚點(diǎn)，其中基層干部的辛勞辛苦眾所周知。“上面千把錘，下面一根釘”，層層傳導(dǎo)壓力、層層加碼卸責(zé)，基層最終成為矛盾問題的多發(fā)地，成為追責(zé)問責(zé)的多發(fā)地，也就自然成為“問責(zé)泛化”的多發(fā)地。在“問責(zé)泛化”的重壓之下，直接影響著基層干部隊(duì)伍的穩(wěn)定性，加班加點(diǎn)、工資待遇低下等尚可忍受，但時(shí)時(shí)刻刻處于被問責(zé)、被追責(zé)的風(fēng)險(xiǎn)狀態(tài)，時(shí)時(shí)刻刻處于如履薄冰的驚恐狀態(tài)，基層干部的行為預(yù)期就可想而知。一些地方除了有晉升預(yù)期的少數(shù)主要領(lǐng)導(dǎo)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部中大多數(shù)處于兩種狀態(tài)，一種是沒有晉升提級(jí)預(yù)期、不想干事的不作為狀態(tài)，一種是青年一點(diǎn)、急于跳出基層工作的“待調(diào)走”狀態(tài)。基層政府難以吸引高素質(zhì)人才，難以留住高素質(zhì)人才，“問責(zé)泛化”的重壓工作常態(tài)是一個(gè)重要根源。
第四，“問責(zé)泛化”遮蔽了基層民眾的參與和監(jiān)督。壓力型體制下的權(quán)力運(yùn)轉(zhuǎn)，更多的是體制內(nèi)的自我運(yùn)轉(zhuǎn)，無論是屬地管理的治理原則，層層下傳壓力的任務(wù)分解機(jī)制，還是層層下傳責(zé)任的問責(zé)機(jī)制，以及問責(zé)事件的問責(zé)調(diào)查和問責(zé)處理結(jié)果，都是在上下級(jí)之間的權(quán)力部門運(yùn)轉(zhuǎn)的。基層民眾幾乎沒有多少參與的渠道和機(jī)制，基層民眾的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)也沒有制度化的保證機(jī)制。其實(shí)，基層鄉(xiāng)村民眾，最了解哪條河流是否污染，最了解排污企業(yè)是怎樣排污的，也最了解鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部是否擔(dān)責(zé)作為，但基層民眾對(duì)基層干部的日常工作監(jiān)督和考核評(píng)級(jí)，幾乎沒有任何渠道的參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)。體制內(nèi)不斷強(qiáng)化的“問責(zé)監(jiān)督”，并沒有吸收基層民主監(jiān)督的力量，形成了越是依賴體制內(nèi)的自我監(jiān)督，越是不需要體制外的民主監(jiān)督。這種體制內(nèi)權(quán)力自我運(yùn)轉(zhuǎn)的制度慣性，不但消耗了大量的行政成本，導(dǎo)致眾多基層形式主義空耗，更不斷遮蔽和減損著民主監(jiān)督的力量和優(yōu)勢(shì)。
遏制基層“問責(zé)泛化”要從體制機(jī)制改革著手
基層“問責(zé)泛化”的蔓延，有其權(quán)力部門個(gè)別干部的權(quán)力任性，但更多是與其工作機(jī)制和問責(zé)機(jī)制密切相關(guān)，遏制基層“問責(zé)泛化”，激發(fā)基層干部創(chuàng)新活力，不僅與提高基層干部的作風(fēng)素質(zhì)相關(guān)，更與制度性的權(quán)力運(yùn)作機(jī)制相關(guān)，需要通過制度化的體制機(jī)制改革加以革除。
第一，嚴(yán)格規(guī)范屬地管理的下放權(quán)限。為政一方，當(dāng)負(fù)一方治理責(zé)任，屬地管理的原則是指基層政府整體性和政治性的治理責(zé)任。縣級(jí)職能部門的職能性責(zé)任，應(yīng)當(dāng)落實(shí)“誰主管、誰負(fù)責(zé)”的原則，因?yàn)榭h級(jí)的職能部門都有法定的執(zhí)法權(quán)和執(zhí)法資源，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府只有配合和協(xié)助職能部門執(zhí)法的相應(yīng)責(zé)任。在治理重心不斷下沉，治理責(zé)任不斷下移的趨勢(shì)下，應(yīng)明確制定政策文件，明確界定哪些職責(zé)由縣級(jí)部門負(fù)主體責(zé)任，哪些職責(zé)由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府協(xié)助配合。同時(shí)，對(duì)于需要下沉到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職責(zé)，必須在下沉職責(zé)的同時(shí)，“權(quán)隨事轉(zhuǎn)”賦權(quán)賦能基層政府，保證有其相應(yīng)的執(zhí)法權(quán)和執(zhí)法資源。
第二，通過體制性改革，充實(shí)基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職權(quán)和能力。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府幾乎承擔(dān)著所有任務(wù)和工程的基層落實(shí)責(zé)任，通過壓力型體制的權(quán)力鏈條，縣級(jí)以上所有部門的任務(wù)和責(zé)任，也通過層層下傳機(jī)制傳遞到基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)。但基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，從執(zhí)法權(quán)和執(zhí)法資源來看，更像是一個(gè)“半政府”：眾多法定執(zhí)法權(quán)只授予到縣級(jí)職能部門，“鄉(xiāng)財(cái)縣管”制約著鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財(cái)政自主權(quán)，技術(shù)設(shè)備的不足制約著鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的檢測(cè)檢驗(yàn)?zāi)芰Γ松偈露嗟睦Ь謱?dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府忙于應(yīng)對(duì)。通過體制性改革，明確縣—鄉(xiāng)鎮(zhèn)的權(quán)力清單和責(zé)任清單，精簡(jiǎn)縣級(jí)職能部門的編制和資源，補(bǔ)充鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的人力和財(cái)力，真正實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的權(quán)責(zé)一致和人責(zé)對(duì)應(yīng)。而這是靠一縣、一鄉(xiāng)無法完成的任務(wù)，只有通過頂層設(shè)計(jì)性質(zhì)的全面體制改革才能完成。
第三，真正落實(shí)“容錯(cuò)糾錯(cuò)”機(jī)制，激發(fā)干部創(chuàng)新?lián)?dāng)活力。“問責(zé)追責(zé)”與“容錯(cuò)糾錯(cuò)”幾乎是一體兩面，“問責(zé)泛化”必然導(dǎo)致“容錯(cuò)糾錯(cuò)”的難以落實(shí)。這其中有很多原因，一是“問責(zé)追責(zé)”更能彰顯政治正確和政治態(tài)度，也有利于上級(jí)政府保證按時(shí)完成任務(wù)，同時(shí)也有利于把本部門的風(fēng)險(xiǎn)和責(zé)任最小化。二是“容錯(cuò)糾錯(cuò)”中的不予問責(zé)或免于問責(zé)的情形難以界定，執(zhí)紀(jì)監(jiān)督中的“三個(gè)區(qū)分開來”更需要精準(zhǔn)界定，而這都需要縣級(jí)組織和領(lǐng)導(dǎo)承擔(dān)相應(yīng)的“容錯(cuò)糾錯(cuò)”責(zé)任。雖然有些省級(jí)和市級(jí)政府制定了“關(guān)于落實(shí)容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制鼓勵(lì)干部創(chuàng)新?lián)?dāng)”的政策文件，但要把容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制真正落實(shí)到位，還需要在遏制層層問責(zé)泛化壓力的同時(shí)，制定更為具體的實(shí)施細(xì)則，更多地宣傳容錯(cuò)糾錯(cuò)案例來加以落地實(shí)現(xiàn)。
第四，加強(qiáng)基層民眾的民主參與和民主監(jiān)督。基層民眾是基層治理實(shí)踐的主體力量，是基層治理績(jī)效的最直接感受者，對(duì)基層政府和干部的行為軌跡和行政績(jī)效，最有真切體驗(yàn)和發(fā)言權(quán)，也是無處不在、長期有效的低成本監(jiān)督力量。但層層傳導(dǎo)的“問責(zé)泛化”，只是體制內(nèi)權(quán)力之間的自我測(cè)評(píng)和考核，基層民眾幾乎無從知曉和參與。只有鞏固基層民主自治的組織化體系，加強(qiáng)基層民眾民主評(píng)議和民主考核基層干部的力度和權(quán)重，開放社會(huì)監(jiān)督和輿論監(jiān)督的渠道和機(jī)制，讓基層政府和干部真正“眼睛朝下”，真正對(duì)民眾和社會(huì)負(fù)起責(zé)任，才能有效促成體制內(nèi)監(jiān)督與體制外監(jiān)督的力量平衡，才能在基層民主監(jiān)督力量壯大的同時(shí)，大幅減少高成本的體制內(nèi)考核監(jiān)督。
基層治理中層層壓力和“問責(zé)泛化”的蔓延，非一時(shí)一地所為，也并非個(gè)別干部所致，有其深刻的制度性體制根源。只有通過制度化的體制機(jī)制改革，減輕層層傳導(dǎo)的體制壓力，明確縣—鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府之間的權(quán)力和責(zé)任，增強(qiáng)基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)的自主權(quán)力和空間，拓寬基層民眾的民主參與和民主監(jiān)督，用制度化法制化的保障體系，才能從根本上遏制基層“問責(zé)泛化”問題，切實(shí)推進(jìn)基層治理現(xiàn)代化。
（作者系中國社會(huì)科學(xué)院大學(xué)政府管理學(xué)院副院長，中國社會(huì)科學(xué)院政治學(xué)研究所首席研究員；中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《國家治理》周刊2022年8月下）
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