依規精準問責，是基層治理中傳導責任壓力的制度方式。但“問責泛化”則會導致出乎制度預期的種種負效應，甚至成為阻滯基層治理現代化的負向激勵。基層治理中“問責泛化”現象，非一時一地所為，也并非個別干部所致，有其深刻的制度性體制根源。中國社會科學院大學政府管理學院副院長、中國社會科學院政治學研究所首席研究員周少來在《國家治理》周刊撰文指出，從根本上遏制基層“問責泛化”要通過制度化的體制機制改革，減輕層層傳導的體制壓力，明確縣—鄉鎮政府之間的權力和責任，增強基層鄉鎮的自主權力和空間，拓寬基層民眾的民主參與和監督，切實加快推進基層治理現代化。
有權必有責，失責必問責。這是新時代全面從嚴治黨的制度保障，是整體提升黨政干部擔當創新的追責利器，在新時期黨政機關改善作風和提高效率方面發揮了重要作用。但近年來，基層政府承受著愈來愈大的任務壓力和問責風險，甚至呈現出一種追責濫用的“問責泛化”現象：各種各樣的“屬地式問責、職能式問責、強壓式問責、計時式問責、‘背鍋式’問責”不斷涌現，給基層政府的治理行為帶來很大影響，甚至正潛移默化地侵蝕著基層干部的擔當創新活力，是一種值得加以警惕的基層治理隱憂。那么，這一切治理變異都是如何發生的？為什么為了推動干部擔責的問責，反而變異為干部不愿擔責的避責？為什么基層干部在問責重壓下反而失去擔當創新的活力？這就需要從“問責泛化”的基層政府運行邏輯中加以深刻剖析。
“問責泛化”的基層傳導機制
“問責泛化”之所以能夠產生，并時有蔓延泛濫，是因為黨政問責機制是隱含在基層工作機制之中的，是隨著基層工作機制而向下傳遞延伸的，也是因為工作中的失責、失誤或導致嚴重后果，而被上級組織追責問責的。基層政府和干部承受著更多更重的“問責壓力”，是與基層政府的工作機制和權力運作密切相關的。
第一，屬地管理原則被泛化濫用。屬地管理本來是一種為了提高管理效率，從而落實就近就地管理的行政原則。但近年來隨著國家治理重心的下移，屬地管理也被一些部門隨意濫用，成為一些部門轉移任務和下傳責任的手段。在縣、鄉鎮之間的工作落實中，縣委縣政府及其職能部門，都在強調“屬地管理”的原則下，把本該自己部門管理的“主體責任”下傳給鄉鎮政府。如縣級環保局、城建局、交通局、衛生局等，把治污環保、建房監管、交通安全、食品檢測等責任，通過屬地管理的責任狀，下傳到各個鄉鎮政府，但各個鄉鎮政府卻并沒有相應違規處罰的執法權，也并沒有相應的技術手段和監管力量。一旦在上述領域發生任何責任事故，縣級職能部門都會通過責任狀的鏈條，向下問責相關鄉鎮政府及其干部的黨政責任。另一個比較嚴重的屬地管理問題，是有關“越級上訪”等信訪維穩問題，“人戶分離”已經成為外出流動人員的常態，但外出打工多年的人員，一旦在打工地（比如廣東），發生越級上訪或“京訪”事件，按照屬地管理的原則，還是必須由戶籍所在地鄉鎮政府（比如四川），把上訪人員接回并處理。越級信訪事件，是在打工地發生的，是與打工地政府或企業牽連的，戶籍所在地的鄉鎮政府，一是不了解上訪事件的原委，二是不牽扯其中任何的利益和責任，但上訪事件處理不好，一旦發生任何事故，根據屬地管理的原則，問責追責的“板子”還是要打在戶籍所在地政府的頭上。更為嚴重的問題是，隨著鄉村振興的全面推進，縣級政府承擔的任務和工程越來越多，全面從嚴治黨的黨紀壓力越來越大，在本職能部門主體責任壓力越來越大的情況下，很多縣級職能部門，都在想方設法通過“屬地管理”的旗號，把本部門的工程任務，通過屬地管理責任狀的渠道，下傳到基層鄉鎮政府，而縣級職能部門，搖身一變從“主體責任”變為“監管責任”。隨著這樣的屬地管理的任務和工程越來越多，基層鄉鎮政府承接的“問責任務”就越來越多。這是基層政府及其干部成為“問責重災區”的總體性根源。
第二，“問責推動”成為一些地方基層工作運轉的常態。鄉村振興等基層工作越來越多，縣級黨政及其職能部門，同樣面臨著巨大的任務壓力和問責風險，也就是說它們同樣面臨著被省級、市級等相關部門問責追責的風險。縣級黨政及其職能部門，為了保證自己所擔負的任務和工程能按時按量完成，上述“屬地管理”的渠道就成為常態化的工作運轉機制。通過召開會議——分解任務——簽訂責任狀——檢查監督等工作鏈條，縣級黨政及其職能部門，就把所擔負的任務和工程分解下卸到各個鄉鎮政府。鄉鎮政府對于縣級部門所下派的任務和工程，基本完全沒有任何討價還價的余地和權力，一是因為很多任務都是以“政治任務”的名義下派的，而且愈是重要的任務，愈有可能由縣級主要領導擔任“任務組長”，涉及政治立場和政治態度的問題，鄉鎮領導不敢有任何的質疑和猶豫。二是任務和工程的檢查驗收評分等權力，還是掌握在縣級黨政及其職能部門手中，最終工程任務的評分考級，與鄉鎮干部的政績和績效獎金直接掛鉤。三是縣級黨政及其部門，掌握著大量的工程項目及資金，鄉鎮的公共設施和經濟發展，還得依靠縣級部門的項目資源支持，而鄉鎮的發展政績與鄉鎮干部的晉升調任直接相關，其選拔任用還是掌握在縣級黨政部門手中。鄉鎮政府對上級工程任務的完全順從式、被動式接受和服從，不但導致鄉鎮基層的工作任務越來越多，而且完全擠壓了鄉鎮政府自主擔當和創新的時間和空間。
第三，權小責大、人少事多導致基層成為“問題事故”多發地。順著屬地管理的渠道和“問責推動”的鏈條，眾多基層治理的工程任務都下沉到基層，都需要鄉鎮政府在一線執行和落實。而基層政府基本沒有保證任務完成的職權和能力：一是權小責大、沒有法定執法權。如上所述，環境保護、土地征用、城鄉建設、交通執法、礦山開采等眾多執法權，只能授予在縣級職能部門，鄉鎮政府即使發現了問題所在，也沒有法定的強制執法權。二是人少事多、匆忙應對成為基層工作常態。幾十個人法定編制的鄉鎮政府，要對應幾百個省、市、縣職能部門，往往是一個鄉鎮領導身兼數職，負責和主管十幾個事項，而每一個事項，都有省、市、縣各個職能部門不斷的檢查驗收。在無法保證按時按量完成任務的壓力下，基層政府只能在“形式上”“程序上”加以完成，導致各種數據臺賬、填表填報、影像資料等“留痕”工作不勝其煩，這也是基層形式主義難以根除的根本原因。但不論是“實質性完成”、還是“形式性完成”，只要上級檢查驗收時，發生任何“問題”或“事故”，都要“問責”基層政府。即使是填錯幾個數據、資料晚匯幾個小時，甚至過境公路上的交通事故，都要所在地基層政府負責，難怪基層政府成為“問責事故”的多發地。更為嚴重的是，縣級有些部門和領導的“任性問責”“一刀切問責”“湊數式問責”“捏軟柿子問責”等等權力任性，向下轉移問責、拿基層政府問責，就衍生為基層“問責泛化”的蔓延趨勢。
在層層壓實責任、層層傳導壓力的壓力型體制下，基層政府雖是一線政府組織，肩負著最多最重的落地執行任務，但權責的不對等、問責與擔責的不平衡，致使基層政府成為最終“問責泛化”的承受者。在“問責壓力”之下，基層政府也順著權力鏈條，迫不得已把基層政府的任務和責任，進一步“下卸”到村民自治組織，讓村兩委干部、甚至村小組干部，承擔起不斷下沉的黨政責任，“問責泛化”日益延伸蔓延到鄉村基層。
“問責泛化”的基層治理負效應
依規精準問責，是基層治理中傳導責任壓力的制度方式。但“問責泛化”甚至蔓延，則會導致出乎制度預期的種種負效應，甚至成為阻滯基層治理現代化的負向激勵。
第一，“問責泛化”帶來政治負效應。執紀問責，是全面從嚴治黨的有效方式，是一件嚴肅的政治行為。根據2019年新修訂的《中國共產黨問責條例》，問責調查的啟動、誰來負責調查、如何展開調查、調查結論如何做出、調查備案如何審批，都有嚴格的組織規定和組織程序，對于主體責任和監督責任、領導責任和主管責任、上級責任和下級責任等也都有嚴格規定。但這種“問責泛化”的情形，往往逾越或漠視組織規定和程序，在政治壓力或輿論壓力下，任由上級領導“任性裁定”，由此帶來種種政治負效應：一是損害黨紀黨規的公信力，如果“任性問責”成為上級組織推動工作的常態，讓不該被問責的干部蒙受不明之冤，制度問責變成了“權力問責”，“權責一致、錯責相當”原則無法實現，損害的是黨的形象和制度公信力。二是讓“容錯糾錯”機制難以落實。在全國各地調研中，鄉鎮干部普遍反映，“容錯糾錯”機制基本上是“畫大餅”，可望而不可及。根本原因就是“一刀切式問責”等“問責泛化”的濫用，《中國共產黨問責條例》中規定的不予問責或者免于問責的情形，很難落實執行。
第二，“不敢干事”成為部分基層干部的常態。一般來說，基層干部中的“庸政、懶政、不作為”是難以治理的行政頑疾，因為其不像貪污腐敗等行為那樣易于查處和量化，也更難以監督和舉報。其實，仔細分析，“不作為”可以分為幾種類型：一是能力不足的“不能作為”，表現為知識不足、能力不足的想作為而無法作為。二是激勵不足的“不想作為”，表現為晉升無望、提級無望等的有能力但又不想干事。三是有能力、也有愿望干事，但又怕承擔風險、被追責而“不敢干事”。在“問責泛化”“問責濫用”的層層下壓的責任風險下，很多基層領導干部，大多出于“多一事不如少一事”“少干事少出錯”的行為邏輯，只求把自己的本職工作完成，在工作中也是但求“無過”，不求“有功”，更不想擔當創新。這種“不敢干事”的行為取向，其實是最難以治理的基層“不作為”，這是干部內在激勵不足的“不作為”，難以監督、也難以定性。但在“問責泛化”的壓力下，卻成為基層干部普遍的從政心態和行為取向，這是一種最難以治理的“管死效應”：管住了壞人（如腐敗分子），但也管死了好人（如擔當創新者）。這種“不敢干事”的“管死效應”對于基層治理，有著長期的潛移默化的暗流涌動負效應。
第三，“問責泛化”影響基層干部隊伍的穩定性。基層政府身處黨和政府的第一線，國家與社會的接觸面，是基層矛盾和問題的匯聚點，其中基層干部的辛勞辛苦眾所周知。“上面千把錘，下面一根釘”，層層傳導壓力、層層加碼卸責，基層最終成為矛盾問題的多發地，成為追責問責的多發地，也就自然成為“問責泛化”的多發地。在“問責泛化”的重壓之下，直接影響著基層干部隊伍的穩定性，加班加點、工資待遇低下等尚可忍受，但時時刻刻處于被問責、被追責的風險狀態，時時刻刻處于如履薄冰的驚恐狀態，基層干部的行為預期就可想而知。一些地方除了有晉升預期的少數主要領導，鄉鎮干部中大多數處于兩種狀態，一種是沒有晉升提級預期、不想干事的不作為狀態，一種是青年一點、急于跳出基層工作的“待調走”狀態。基層政府難以吸引高素質人才，難以留住高素質人才，“問責泛化”的重壓工作常態是一個重要根源。
第四，“問責泛化”遮蔽了基層民眾的參與和監督。壓力型體制下的權力運轉，更多的是體制內的自我運轉，無論是屬地管理的治理原則，層層下傳壓力的任務分解機制，還是層層下傳責任的問責機制，以及問責事件的問責調查和問責處理結果，都是在上下級之間的權力部門運轉的。基層民眾幾乎沒有多少參與的渠道和機制，基層民眾的知情權、參與權、表達權、監督權也沒有制度化的保證機制。其實，基層鄉村民眾，最了解哪條河流是否污染，最了解排污企業是怎樣排污的，也最了解鄉鎮干部是否擔責作為，但基層民眾對基層干部的日常工作監督和考核評級，幾乎沒有任何渠道的參與權和監督權。體制內不斷強化的“問責監督”，并沒有吸收基層民主監督的力量，形成了越是依賴體制內的自我監督，越是不需要體制外的民主監督。這種體制內權力自我運轉的制度慣性，不但消耗了大量的行政成本，導致眾多基層形式主義空耗，更不斷遮蔽和減損著民主監督的力量和優勢。
遏制基層“問責泛化”要從體制機制改革著手
基層“問責泛化”的蔓延，有其權力部門個別干部的權力任性，但更多是與其工作機制和問責機制密切相關，遏制基層“問責泛化”，激發基層干部創新活力，不僅與提高基層干部的作風素質相關，更與制度性的權力運作機制相關，需要通過制度化的體制機制改革加以革除。
第一，嚴格規范屬地管理的下放權限。為政一方，當負一方治理責任，屬地管理的原則是指基層政府整體性和政治性的治理責任。縣級職能部門的職能性責任，應當落實“誰主管、誰負責”的原則，因為縣級的職能部門都有法定的執法權和執法資源，鄉鎮政府只有配合和協助職能部門執法的相應責任。在治理重心不斷下沉，治理責任不斷下移的趨勢下，應明確制定政策文件，明確界定哪些職責由縣級部門負主體責任，哪些職責由鄉鎮政府協助配合。同時，對于需要下沉到鄉鎮政府的職責，必須在下沉職責的同時，“權隨事轉”賦權賦能基層政府，保證有其相應的執法權和執法資源。
第二，通過體制性改革，充實基層鄉鎮政府的職權和能力。鄉鎮政府幾乎承擔著所有任務和工程的基層落實責任，通過壓力型體制的權力鏈條，縣級以上所有部門的任務和責任，也通過層層下傳機制傳遞到基層鄉鎮。但基層鄉鎮政府，從執法權和執法資源來看，更像是一個“半政府”：眾多法定執法權只授予到縣級職能部門，“鄉財縣管”制約著鄉鎮政府的財政自主權，技術設備的不足制約著鄉鎮政府的檢測檢驗能力，人少事多的困局導致鄉鎮政府忙于應對。通過體制性改革，明確縣—鄉鎮的權力清單和責任清單，精簡縣級職能部門的編制和資源，補充鄉鎮政府的人力和財力，真正實現鄉鎮政府的權責一致和人責對應。而這是靠一縣、一鄉無法完成的任務，只有通過頂層設計性質的全面體制改革才能完成。
第三，真正落實“容錯糾錯”機制，激發干部創新擔當活力。“問責追責”與“容錯糾錯”幾乎是一體兩面，“問責泛化”必然導致“容錯糾錯”的難以落實。這其中有很多原因，一是“問責追責”更能彰顯政治正確和政治態度，也有利于上級政府保證按時完成任務，同時也有利于把本部門的風險和責任最小化。二是“容錯糾錯”中的不予問責或免于問責的情形難以界定，執紀監督中的“三個區分開來”更需要精準界定，而這都需要縣級組織和領導承擔相應的“容錯糾錯”責任。雖然有些省級和市級政府制定了“關于落實容錯糾錯機制鼓勵干部創新擔當”的政策文件，但要把容錯糾錯機制真正落實到位，還需要在遏制層層問責泛化壓力的同時，制定更為具體的實施細則，更多地宣傳容錯糾錯案例來加以落地實現。
第四，加強基層民眾的民主參與和民主監督。基層民眾是基層治理實踐的主體力量，是基層治理績效的最直接感受者，對基層政府和干部的行為軌跡和行政績效，最有真切體驗和發言權，也是無處不在、長期有效的低成本監督力量。但層層傳導的“問責泛化”，只是體制內權力之間的自我測評和考核，基層民眾幾乎無從知曉和參與。只有鞏固基層民主自治的組織化體系，加強基層民眾民主評議和民主考核基層干部的力度和權重，開放社會監督和輿論監督的渠道和機制，讓基層政府和干部真正“眼睛朝下”，真正對民眾和社會負起責任，才能有效促成體制內監督與體制外監督的力量平衡，才能在基層民主監督力量壯大的同時，大幅減少高成本的體制內考核監督。
基層治理中層層壓力和“問責泛化”的蔓延，非一時一地所為，也并非個別干部所致，有其深刻的制度性體制根源。只有通過制度化的體制機制改革，減輕層層傳導的體制壓力，明確縣—鄉鎮政府之間的權力和責任，增強基層鄉鎮的自主權力和空間，拓寬基層民眾的民主參與和民主監督，用制度化法制化的保障體系，才能從根本上遏制基層“問責泛化”問題，切實推進基層治理現代化。
（作者系中國社會科學院大學政府管理學院副院長，中國社會科學院政治學研究所首席研究員；中國鄉村發現網轉自：《國家治理》周刊2022年8月下）
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