“基層”是一個(gè)在實(shí)踐中制度化程度較低從而常處于變動(dòng)不居狀態(tài)的治理層級(jí)。它隨著國(guó)家對(duì)社會(huì)的控制和滲透力量的變化而發(fā)生體制性變化，也常常在應(yīng)對(duì)社會(huì)具體問題的過程中出現(xiàn)大量非制度化的探索和創(chuàng)新。它既呈現(xiàn)出變化性的特點(diǎn)，也內(nèi)含穩(wěn)定性的特征。看似矛盾的雙重特性由其實(shí)踐內(nèi)涵及體制本身的治理屬性所決定。“基層治理”指政府和社會(huì)共同參與的治理，既共同貫徹國(guó)家目標(biāo)，落實(shí)國(guó)家的公共政策，也共同制定和維護(hù)社會(huì)規(guī)范，滿足社會(huì)意愿，實(shí)現(xiàn)社會(huì)目標(biāo)。它具有國(guó)家性、社會(huì)性和中間性等多重屬性。國(guó)家性指它作為國(guó)家治理體系中的基礎(chǔ)層級(jí)，自上而下地執(zhí)行國(guó)家意志；社會(huì)性指國(guó)家意志的貫徹受到社會(huì)意愿的約束和社會(huì)內(nèi)生規(guī)則的影響；中間性即基于服務(wù)國(guó)家目標(biāo)和社會(huì)目標(biāo)的需要，基層治理在二者的張力中尋求平衡和一致性。國(guó)家性、社會(huì)性和中間性為當(dāng)下基層治理創(chuàng)新提供了認(rèn)識(shí)依據(jù)，表現(xiàn)在三個(gè)方面：一是以黨和政府服務(wù)體系縱向到底強(qiáng)化基層治理的國(guó)家性；二是以社會(huì)組織橫向到邊強(qiáng)化基層治理的社會(huì)性；三是以共建共治共享的機(jī)制構(gòu)建解決基層治理的“中間難題”。
基層在我國(guó)一直是一個(gè)重要的政治單位，也是一個(gè)特有的中國(guó)概念。在國(guó)家治理體制中，基層有著特定內(nèi)涵以及特殊的重要性。自古至今，基層在國(guó)家治理中的重要地位受到高度強(qiáng)調(diào)。在實(shí)踐中，基層又是一個(gè)制度化水平較低從而常處于變動(dòng)不居狀態(tài)的治理層級(jí)，它隨著國(guó)家對(duì)社會(huì)的控制力和滲透力的變化而發(fā)生體制性變化，也常常在應(yīng)對(duì)社會(huì)具體問題的過程中出現(xiàn)大量非體制性的探索和創(chuàng)新。它既呈現(xiàn)出變化性的特點(diǎn)，也內(nèi)含著穩(wěn)定性的特征?？此泼艿奶匦杂善涠嘀刂卫韺傩运鶝Q定。它既具有作為國(guó)家治理基礎(chǔ)層級(jí)的屬性，也具有社會(huì)自我治理的屬性，還具有銜接二者的中間屬性?；鶎又卫淼亩嘀貙傩?，不僅為紛繁復(fù)雜的基層治理體制變遷提供了解釋邏輯，也為當(dāng)下基層治理體制創(chuàng)新提供了認(rèn)識(shí)依據(jù)。
一、歷史脈絡(luò)中的基層治理體系：變與不變
從產(chǎn)生和歷史演變來看，基層治理體系是基于國(guó)家組織、控制或治理鄉(xiāng)村社會(huì)的需要，在歷史上逐漸形成的一個(gè)制度化的層級(jí)。
我國(guó)基層治理體系始于秦王朝統(tǒng)一中國(guó)之后，實(shí)行以“郡縣體制”為架構(gòu)的中央集權(quán)體制。在郡縣制下，縣是基層政權(quán)單位，縣以下的治理體系則經(jīng)歷了不同歷史時(shí)期的變化。秦漢時(shí)期實(shí)行“鄉(xiāng)亭里制”?！按舐适镆煌?，亭有長(zhǎng)。十亭一鄉(xiāng)，鄉(xiāng)有有秩、嗇夫、游徼和三老。三老掌教化。嗇夫職聽訟，收賦稅。游徼徼循禁賊盜?！被鶎又卫眢w系的職能主要是教化、征稅、司法和治安。承擔(dān)不同職能的人員分屬于郡縣體制的不同行政部門，有秩為長(zhǎng)官，總一鄉(xiāng)之責(zé)，屬郡；嗇夫負(fù)責(zé)稅收和征役，屬縣；游徼負(fù)責(zé)日常治理，屬都尉。彼此之間各有分工，各司其職，且在職責(zé)上歸屬于不同的上級(jí)部門，由上級(jí)部門委派。三老負(fù)責(zé)教化，由當(dāng)?shù)厣鐣?huì)舉薦，官府予以確認(rèn)。有秩、嗇夫、游徼和三老雖然產(chǎn)生方式不同，但均可享受微薄俸祿，帶有一定意義上的國(guó)家體制身份。
南北朝以后，為了削弱門閥豪族對(duì)土地和農(nóng)戶的實(shí)際控制，中央皇權(quán)不斷調(diào)整基層治理體系，加大對(duì)基層組織人員的選拔控制權(quán)。到隋唐時(shí)期，基層治理體系的變化主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一方面，嚴(yán)格選拔鄉(xiāng)長(zhǎng)、里正等人員，規(guī)定充當(dāng)鄉(xiāng)長(zhǎng)、里正的人員必須符合“勛官六品以下”或“白丁清平干濟(jì)”的條件；另一方面，將基層治理體系向“里”以下延伸，建立“鄉(xiāng)、里、村”治理體系，“村”由此成為基層治理體系的基礎(chǔ)層級(jí)。村設(shè)置村正，職責(zé)是督察奸非，向上級(jí)狀報(bào)，協(xié)助里正辦理縣級(jí)官府下派的公務(wù)。
隨著“鄉(xiāng)里制度”在農(nóng)民起義中的瓦解，宋明時(shí)期實(shí)行“保甲制”。與之前的治理體系相比較，“保甲制”的建立更多出于強(qiáng)化國(guó)家防御力量、有效抵御外族入侵的需要。依托“保甲制”，中央皇權(quán)建立了嚴(yán)密的社會(huì)治安網(wǎng)絡(luò)，基層治理體系承擔(dān)更多的軍事和治安功能。民國(guó)時(shí)期，“保甲制”在強(qiáng)化軍事職能、為政府供給兵源的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)“保甲”在維護(hù)地方治安和社會(huì)秩序方面的職能?！氨＜住贝碇鴩?guó)家意志對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)的統(tǒng)治，基層社會(huì)內(nèi)部的教化、糾紛調(diào)解等社會(huì)需求，則由社會(huì)自身的權(quán)威人士“父老”承擔(dān)。民國(guó)時(shí)期，隨著戰(zhàn)爭(zhēng)等因素帶來的社會(huì)動(dòng)蕩，“父老”的權(quán)威受到影響，地方士紳、家族長(zhǎng)老和部族頭人等群體實(shí)際上支配著鄉(xiāng)村社會(huì)的運(yùn)行和秩序，在鄉(xiāng)村社會(huì)中擁有實(shí)際的影響力。
新中國(guó)成立后，基層治理體系同樣經(jīng)歷了復(fù)雜的歷史變遷。隨著新中國(guó)政權(quán)建設(shè)和經(jīng)濟(jì)建設(shè)的展開，社會(huì)主義公有制的建立瓦解了傳統(tǒng)政權(quán)存在的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，逐步推行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的合作化、集體化為社會(huì)主義工業(yè)建設(shè)提供經(jīng)濟(jì)支撐，基層治理體系也適應(yīng)國(guó)家建設(shè)的需要建立起集生產(chǎn)功能和治理功能于一體的“人民公社”體制，強(qiáng)化國(guó)家對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的組織功能和對(duì)農(nóng)村社會(huì)的管理與控制功能，鞏固社會(huì)主義政權(quán)建設(shè)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和社會(huì)基礎(chǔ)。
20世紀(jì)80年代推行的市場(chǎng)化改革帶來了農(nóng)村基層治理體系的變化。人民公社體制解體后，一方面，“社改鄉(xiāng)”重建鄉(xiāng)級(jí)政府作為基層政權(quán)實(shí)行對(duì)農(nóng)村基層社會(huì)的治理，在鄉(xiāng)政權(quán)之下，建立村級(jí)治理體系，通過“村民委員會(huì)”實(shí)行村務(wù)自治；另一方面，恢復(fù)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的家庭組織單位，鄉(xiāng)政權(quán)不再直接承擔(dān)組織農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的功能。這一體制被學(xué)界稱為“鄉(xiāng)政村治”?！班l(xiāng)政村治”體制的確立一方面是應(yīng)國(guó)家推行市場(chǎng)化改革的需要，另一方面也是應(yīng)農(nóng)村社會(huì)對(duì)家庭生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)方式的內(nèi)生需求和自發(fā)主張。
概覽歷史和現(xiàn)實(shí)的變遷脈絡(luò)可以發(fā)現(xiàn)，基層治理體系呈現(xiàn)出兩個(gè)方面的實(shí)踐特性：
一是變化性。“變化性”是指不同歷史時(shí)期，基層治理的層級(jí)、職能以及與國(guó)家上層的關(guān)系有所不同。在皇權(quán)不下縣的體制性權(quán)力形態(tài)之下，歷經(jīng)秦漢時(shí)期的“鄉(xiāng)亭里制”到隋唐時(shí)期的“鄉(xiāng)里村制”和民國(guó)時(shí)期的“保甲制”，國(guó)家構(gòu)建的是一個(gè)變化的基層治理體系。秦漢時(shí)期的“鄉(xiāng)亭里制”奠定了中央集權(quán)國(guó)家基層治理的體系基礎(chǔ)，隋唐時(shí)期這一體系的變化體現(xiàn)在基層治理層級(jí)向“里”以下延伸，“村”進(jìn)入基層治理體系，成為“里”之下的基礎(chǔ)性層級(jí)?！氨＜字啤眲t打破“村”的治理層級(jí)，以戶為基礎(chǔ)編制“保甲”為基本治理單元，重組了基層治理最基本的組織形態(tài)。新中國(guó)成立以后，基層治理體系經(jīng)歷了“人民公社”時(shí)期“公社—生產(chǎn)大隊(duì)—生產(chǎn)小隊(duì)”三級(jí)體制和“鄉(xiāng)政村治”架構(gòu)下“鄉(xiāng)—村—村民小組”的變化，后者脫胎于前者的基本架構(gòu)，但在名稱上有所不同。
從職能來看，傳統(tǒng)時(shí)期的基層治理職能以賦稅、兵役等強(qiáng)制性國(guó)家職能為主，思想教化、糾紛調(diào)解等社會(huì)職能為輔；新中國(guó)成立后，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、文化生活、環(huán)境衛(wèi)生等更多的社會(huì)職能進(jìn)入基層治理體系，賦稅、兵役等強(qiáng)制性國(guó)家職能逐步退出基層治理體系。
從基層官員與國(guó)家上層的關(guān)系來看，雖然基層官員本身是國(guó)家控制的對(duì)象，但他們又是國(guó)家控制基層社會(huì)的工具。國(guó)家上層與基層官員的關(guān)系，伴隨著國(guó)家對(duì)基層社會(huì)控制力度的變化而變化。如南北朝以后，伴隨著國(guó)家加強(qiáng)對(duì)基層社會(huì)的直接控制，國(guó)家同時(shí)也加強(qiáng)了對(duì)基層官員的選拔和控制力度。人民公社體制下，國(guó)家上層與公社、生產(chǎn)大隊(duì)和生產(chǎn)小隊(duì)之間的關(guān)系更為直接。有學(xué)者認(rèn)為，集體化時(shí)期，國(guó)家通過整套政治行政機(jī)器取代了傳統(tǒng)時(shí)期層層疊疊的“民間”社會(huì)，處于國(guó)家官僚體制中的鄉(xiāng)村干部主要扮演國(guó)家的代理人角色，更多受到國(guó)家意志的控制?！班l(xiāng)政村治”模式下，國(guó)家給予社會(huì)相對(duì)較大的自我治理空間，村委會(huì)和村民小組的干部由村民直接選舉產(chǎn)生，上級(jí)政府與村委會(huì)之間不是直接的領(lǐng)導(dǎo)和被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，在《村民委員會(huì)組織法》中，鄉(xiāng)人民政府與村民委員會(huì)之間是工作上的指導(dǎo)、支持和幫助的關(guān)系，基層政府不得干預(yù)依法屬于村民自治范圍內(nèi)的事項(xiàng)。在這種體制下，國(guó)家上層與基層治理體系中的干部之間呈現(xiàn)出一種制度上相對(duì)更為松散的關(guān)系。
二是穩(wěn)定性。在變化的基層治理形態(tài)背后，也內(nèi)含著不變的因素?！胺€(wěn)定性”體現(xiàn)在兩個(gè)方面：其一，不管基層治理的體系層級(jí)和具體功能如何調(diào)整，國(guó)家依托基層治理體系輸入國(guó)家管理和控制鄉(xiāng)村社會(huì)的意志這一基本功能并未發(fā)生變化且是其主要職能。隋唐時(shí)期基層治理之所以向“里”之下延伸，正是延續(xù)南北朝以后削弱門閥豪族在社會(huì)中的影響力從而加強(qiáng)皇權(quán)對(duì)基層社會(huì)控制力的結(jié)果?！氨＜字啤贝蚱屏嗽械摹班l(xiāng)”“村”等體制，在原有的組織體系之外采取“十進(jìn)制”編組規(guī)則設(shè)置一套同“鄉(xiāng)”和“村”完全分開的組織體系，其重要原因就在于：通過新建編組規(guī)則打破鄉(xiāng)村社會(huì)自我發(fā)展形成的內(nèi)部勢(shì)力的影響力，以便于國(guó)家更好地監(jiān)督并控制鄉(xiāng)村居民的行動(dòng)。新中國(guó)成立后的基層治理體系同樣如此，“人民公社”的誕生本身就是國(guó)家改造和控制鄉(xiāng)村社會(huì)的需要，“鄉(xiāng)政村治”架構(gòu)的建立則源于國(guó)家改革開放和經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略的重大調(diào)整。
其二，基層社會(huì)的治理并未完全由國(guó)家管理和控制鄉(xiāng)村社會(huì)的正式體制所主導(dǎo)，“社會(huì)意志”在不同歷史時(shí)期的治理體系中都擁有或大或小的存在空間。在傳統(tǒng)時(shí)期，這種強(qiáng)大的“社會(huì)意志”表現(xiàn)在對(duì)諸如賦稅征收等事關(guān)皇權(quán)利益的最根本事項(xiàng)的影響力。雖然賦稅是國(guó)家管理和控制鄉(xiāng)村社會(huì)的主要目的，但實(shí)際上，國(guó)家所獲得的賦稅額度受到鄉(xiāng)村社會(huì)容忍程度的限制。而決定和表達(dá)容忍程度的因素并非直接來自農(nóng)業(yè)生產(chǎn)豐歉狀態(tài)本身，而是來自鄉(xiāng)村社會(huì)內(nèi)部的權(quán)威力量。對(duì)于賦稅征收而言，官方建立的征收模式與實(shí)際情況之間總是存在巨大差別，“不管它的意愿如何，清政府都無(wú)力戰(zhàn)勝地方條件截然不同的龐大帝國(guó)上固有的多樣化力量”。即使在人民公社的高度控制體制下，學(xué)者研究發(fā)現(xiàn)，由于鄉(xiāng)村干部扮演了地方利益保護(hù)者的角色，他們與農(nóng)民之間的合作行為使得國(guó)家政策的推進(jìn)遭到抵制或扭曲。這一時(shí)期看似高度控制體制的實(shí)際控制力是有限的。國(guó)家控制鄉(xiāng)村社會(huì)的結(jié)構(gòu)性力量始終無(wú)法忽略鄉(xiāng)村社會(huì)內(nèi)部的策略性力量。“社會(huì)意志”的影響力和生存空間，由基層治理的“雙軌體制”所決定，國(guó)家意志依托正式的官僚體制層層向下傳遞，當(dāng)進(jìn)入“社會(huì)之中”時(shí)，則轉(zhuǎn)入社會(huì)自我治理的軌道體系。被費(fèi)孝通稱為“雙軌體制”的基層治理體系從歷史上延續(xù)至今未發(fā)生根本改變，國(guó)家意志依托“社會(huì)軌道”進(jìn)入社會(huì)內(nèi)部，為“社會(huì)意志”的生存空間和影響力提供了體制性便利。
二、基層治理的三重屬性：何以變、何以不變
如何理解基層治理體系在歷史變遷中所表現(xiàn)出的變動(dòng)性和穩(wěn)定性，需要厘清基層治理的內(nèi)涵，以及由其內(nèi)涵所決定的治理屬性?？此泼艿碾p重特性由其體系本身的治理屬性所決定。
作為20世紀(jì)晚近在社會(huì)科學(xué)和政策研究領(lǐng)域流行的一個(gè)概念，“治理”被認(rèn)為是政府管理和決策之外的行動(dòng)，在被學(xué)者稱為治理概念界定的標(biāo)志性論文《政治學(xué)與二十一世紀(jì)：從政府到治理》中，“治理”被定義為“在政府的所作所為之外，還要加上政府與非政府合作伙伴在管理國(guó)家事務(wù)過程中的互動(dòng)，亦即它們?cè)诮?jīng)濟(jì)與公共政策中的層層關(guān)系”。這一概念明確界定了治理內(nèi)涵的關(guān)鍵要素：政府和政府之外的其他主體共同參與公共政策的制定和執(zhí)行過程的互動(dòng)行為。就此意義而言，從歷史延續(xù)至今的中國(guó)“基層治理”的話語(yǔ)和實(shí)踐，正蘊(yùn)含著20世紀(jì)90年代以后西方學(xué)界所表達(dá)的“治理”概念的內(nèi)涵。
在中國(guó)，“基層”是一個(gè)結(jié)構(gòu)性概念，相對(duì)于“上層”“高層”等話語(yǔ)而言。在中國(guó)單一制國(guó)家治理體系下，基層即國(guó)家自上而下垂直治理體系的基礎(chǔ)層級(jí)，它由國(guó)家政權(quán)的基層單位及其治理對(duì)象即基層社會(huì)所構(gòu)成。在傳統(tǒng)時(shí)期郡縣體制下，政權(quán)的基層在縣一級(jí)；新中國(guó)成立后的治理體制下，政權(quán)的基層在鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）一級(jí)。這是基層治理的第一層涵義：基層政權(quán)對(duì)社會(huì)的治理。在基層政權(quán)之下，面對(duì)的是一個(gè)規(guī)模廣大且有著自我治理傳統(tǒng)的基層社會(huì)。在傳統(tǒng)時(shí)期，這個(gè)外在于郡縣體制的基層社會(huì)有著豐富的治理主體，鄉(xiāng)紳仕人、家族頭人、地方強(qiáng)人等是公共事務(wù)決策的主要力量，國(guó)家規(guī)范和地方性規(guī)則是其公共生活的主要原則?；鶎由鐣?huì)既是基層政權(quán)的治理對(duì)象，也是自我治理的主體。這是基層治理的第二層涵義：基層社會(huì)的自我治理。
因此，“基層治理”也是中國(guó)特有的一個(gè)概念，它指政府和社會(huì)共同參與的治理，既共同貫徹國(guó)家目標(biāo)，落實(shí)國(guó)家的公共政策，也共同制定和維護(hù)社會(huì)規(guī)范，滿足社會(huì)意愿，實(shí)現(xiàn)社會(huì)目標(biāo)。其雙重內(nèi)涵由從歷史延續(xù)而來、迄今未發(fā)生根本變化的基層治理的“雙軌體系”所決定。基層治理的雙重內(nèi)涵及其體系特征決定了基層治理的多重屬性。
一是國(guó)家性?；鶎又卫碜鳛閲?guó)家治理體系中的基礎(chǔ)層級(jí)，自上而下地執(zhí)行國(guó)家意志，完成國(guó)家目標(biāo)，其體系構(gòu)建服務(wù)于國(guó)家意志和目標(biāo)的約束。總體上看，表現(xiàn)在兩個(gè)方面：一個(gè)方面是服務(wù)于國(guó)家愈加深入的進(jìn)入、組織和管理社會(huì)的需要，基層治理體系不斷向下延伸。在郡縣政治的傳統(tǒng)模式下，國(guó)家進(jìn)入社會(huì)的程度相對(duì)有限，但不同時(shí)期這一趨勢(shì)沒有差別。春秋戰(zhàn)國(guó)以來，隨著宗法社會(huì)的瓦解，代之而起的是新興的國(guó)家主義。為了整合一切資源進(jìn)行國(guó)與國(guó)之間的競(jìng)爭(zhēng)或戰(zhàn)爭(zhēng)，國(guó)家在“郡縣制”強(qiáng)化上層集權(quán)的基礎(chǔ)上，通過“鄉(xiāng)亭里制”加強(qiáng)對(duì)地方豪強(qiáng)的控制和社會(huì)教化，整合地方資源確?；蕶?quán)需要。隨著西漢實(shí)行休養(yǎng)生息政策，“鄉(xiāng)亭里制”無(wú)法抑制地方土豪和家族勢(shì)力的再次崛起，加強(qiáng)對(duì)地方勢(shì)力的控制成為國(guó)家對(duì)基層治理的首要目標(biāo)。在“鄉(xiāng)里”的基礎(chǔ)上，向下設(shè)立“村”治理層級(jí)，由村正輔佐里正加強(qiáng)對(duì)基層社會(huì)的訴訟治安等管理。另一個(gè)最能體現(xiàn)國(guó)家意志的基層治理體系改革是人民公社體制。這一體制是國(guó)家改造基層社會(huì)的結(jié)果，也適應(yīng)國(guó)家管理和控制基層社會(huì)的目標(biāo)需要。新中國(guó)成立后，面對(duì)因長(zhǎng)期戰(zhàn)亂而四分五裂的基層社會(huì)，為新生的國(guó)家政權(quán)建立一個(gè)穩(wěn)固的社會(huì)基礎(chǔ)成為基層治理的首要目標(biāo)。為了改造這個(gè)社會(huì)的經(jīng)濟(jì)制度，鞏固人民政權(quán)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，建立起了三級(jí)所有的社會(huì)主義集體所有制度。同時(shí)，為了強(qiáng)化國(guó)家的工業(yè)化戰(zhàn)略所需要的體制和社會(huì)環(huán)境，建立了適應(yīng)三級(jí)所有產(chǎn)權(quán)制度的治理體系，即“三級(jí)所有政社合一”的基層治理體系。
另一個(gè)方面是服務(wù)于國(guó)家意志和目標(biāo)的需要，基層治理的職能在不斷豐富和變化。在傳統(tǒng)政治模式下，基層治理的職能主要是服務(wù)于國(guó)家統(tǒng)治和管理社會(huì)的需要。在傳統(tǒng)政治體制下，維持國(guó)家機(jī)器的正常安全運(yùn)轉(zhuǎn)是國(guó)家基本意志，在此意志下，基層治理體系主要服務(wù)于便于獲得賦稅和兵源的國(guó)家目標(biāo)。統(tǒng)治和管理職能依靠的是國(guó)家的強(qiáng)制力。但在強(qiáng)制力一旦不能及的地方，則會(huì)出現(xiàn)基層治理與國(guó)家意志的脫離。“治外之地”“反叛和社會(huì)動(dòng)亂”即由此而生。新中國(guó)成立后人民政權(quán)建立，基層治理越來越多地承擔(dān)提供公共服務(wù)以滿足社會(huì)意志和目標(biāo)的職能。村民自治制度是國(guó)家建立的、直接通過社會(huì)自我治理以實(shí)現(xiàn)社會(huì)意志的治理制度。在這一制度下，強(qiáng)制力不能為基層治理體系履行國(guó)家意志提供保障，獲得社會(huì)對(duì)國(guó)家的內(nèi)在服從是基層治理履行職能的關(guān)鍵因素。
二是社會(huì)性?；鶎又卫淼纳鐣?huì)屬性主要由兩方面的因素所決定。第一個(gè)是社會(huì)目標(biāo)對(duì)國(guó)家意志的約束。不管是國(guó)家控制或者滲透社會(huì)的體系載體，還是為國(guó)家機(jī)器有效運(yùn)轉(zhuǎn)提供穩(wěn)定和秩序的體系基礎(chǔ)，社會(huì)性意味著國(guó)家控制、管理和滲透鄉(xiāng)村的意志受到其控制、管理和滲透對(duì)象的約束并對(duì)其約束做出回應(yīng)。從國(guó)家的組織體系來看，距離鄉(xiāng)村社會(huì)的距離越近，其對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)意志的回應(yīng)能力越強(qiáng)。中國(guó)是單一制國(guó)家，在全國(guó)統(tǒng)一的基層治理體系之下，面對(duì)的是一個(gè)地域廣大、差異性極強(qiáng)的地方社會(huì)，如何使這個(gè)“單一的體制”能夠穩(wěn)定矗立在“不單一”的社會(huì)基礎(chǔ)之上，是基層治理從古至今面臨的社會(huì)約束問題。面對(duì)和處理社會(huì)約束是決定基層穩(wěn)定性甚至國(guó)家穩(wěn)定性的關(guān)鍵。在傳統(tǒng)政治體制下，基層治理的社會(huì)約束通過“名實(shí)脫離”實(shí)現(xiàn)，即在“統(tǒng)一性”的基層體系下，運(yùn)行的是差異化的社會(huì)機(jī)制。差異化的社會(huì)機(jī)制緩解了基層治理體系的剛性約束。如在傳統(tǒng)政治體制和“保甲制度”下，華南地區(qū)的賦稅征收主要通過保長(zhǎng)向極具家族保護(hù)性的宗族權(quán)威授權(quán)實(shí)現(xiàn)，在湖北、四川等長(zhǎng)江流域地區(qū)這一職能主要由“保甲長(zhǎng)”這一具有更強(qiáng)國(guó)家偏向性的人直接承擔(dān)。正是因?yàn)樯鐣?huì)機(jī)制的不同，即使是具有強(qiáng)制性的賦稅職能，其在不同地域的執(zhí)行力也并不相同，不同的社會(huì)機(jī)制表達(dá)的是不同地區(qū)的社會(huì)意志及對(duì)國(guó)家意志不同的約束力。第二個(gè)是社會(huì)內(nèi)生規(guī)則對(duì)社會(huì)意志的約束。雖然在基層治理體系下，社會(huì)意志在不同程度上表現(xiàn)出對(duì)國(guó)家意志的約束，但社會(huì)意志本身也受到社會(huì)內(nèi)生規(guī)則的約束。內(nèi)生規(guī)則是由社會(huì)之中的每一個(gè)具有差異化信念、態(tài)度、判斷以及理解的個(gè)體，經(jīng)過復(fù)雜的、長(zhǎng)期的行為互動(dòng)所最終形成的一個(gè)穩(wěn)定的行為集合體，規(guī)則的“內(nèi)部性”賦予其約束力的“內(nèi)在性”。如在傳統(tǒng)治理體系下，國(guó)家法令對(duì)“老子打死兒子”的懲戒力及其帶來的治理效應(yīng)并不重要，而依據(jù)社會(huì)內(nèi)生規(guī)則實(shí)施的懲罰不僅對(duì)于當(dāng)事人具有更強(qiáng)的懲罰性，而且對(duì)于其他人也產(chǎn)生了強(qiáng)烈的訓(xùn)誡效應(yīng)。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，在河北某村曾發(fā)生“老子打死養(yǎng)子”事件，該事件被告到官府衙門后，官府退回案件并責(zé)令由該村某鄉(xiāng)紳處理。某鄉(xiāng)紳根據(jù)當(dāng)?shù)亓?xí)俗對(duì)案件進(jìn)行處理：讓“老子”為死去的“養(yǎng)子”出殯打幡，并讓“養(yǎng)子”的墳?zāi)刮痪悠洹袄献印彼篮髴?yīng)該有的位序之列。而這樣一種處理規(guī)則，被該地居民認(rèn)為是極其嚴(yán)重的懲罰。在該案例中，雖無(wú)法律懲罰事實(shí)，但內(nèi)生規(guī)則起到了法律規(guī)則所具有的事實(shí)上的懲戒、威懾等效應(yīng)。因此，相對(duì)于國(guó)家建構(gòu)的治理規(guī)范而言，內(nèi)生規(guī)則具有強(qiáng)烈的約束力，這一約束力不僅是傳統(tǒng)基層治理穩(wěn)定性的有效因素，而且即使在當(dāng)下，地方性社會(huì)規(guī)則的有效性仍然是決定治理有效性的關(guān)鍵因素之一。
三是中間性。基層治理體系一方面具有實(shí)現(xiàn)國(guó)家意志的國(guó)家屬性，另一方面也具有實(shí)現(xiàn)社會(huì)意志的社會(huì)屬性。國(guó)家意志和社會(huì)意愿之間并不存在必然或長(zhǎng)久的一致性。基層治理的中間性意味著：基層治理基于服務(wù)國(guó)家目標(biāo)和社會(huì)目標(biāo)的需要，在二者的張力和一致性中尋求平衡。在實(shí)踐中，有時(shí)候國(guó)家性更多一些，有時(shí)候社會(huì)性更強(qiáng)一些，以期在變化中獲得秩序性，在不穩(wěn)定中獲得穩(wěn)定性。中間性同時(shí)也意味著：基層治理既可以成為國(guó)家意志和社會(huì)意愿之間的“黏合劑”，也可能成為二者的斷裂層。中國(guó)傳統(tǒng)政治模式之所以能夠保持國(guó)家體制總體上的穩(wěn)定性，沒有發(fā)生如同歐洲地區(qū)頻繁的分裂和變遷，基層治理的“黏合劑”作用是關(guān)鍵因素。金觀濤、劉青峰解釋中國(guó)的系列研究為這一解釋提供了佐證。在他們看來，從西漢到清末，中國(guó)社會(huì)都是由上、中、下三個(gè)層次整合而成的。社會(huì)上層是以王權(quán)為中心的大一統(tǒng)官僚機(jī)構(gòu)，中層是管理地方和農(nóng)村事務(wù)的氏族縉紳，下層是宗法家族組織。位于官僚機(jī)構(gòu)之下的中層和下層即基層治理體系。傳統(tǒng)中國(guó)利用儒家文化的社會(huì)功能消除地主權(quán)力和家族組織與國(guó)家之間的對(duì)抗，使得地主的鄉(xiāng)村統(tǒng)治和宗法家族對(duì)村莊的管理成為大一統(tǒng)官僚機(jī)構(gòu)的延伸，這樣，社會(huì)上層結(jié)構(gòu)和農(nóng)村中下層組織便牢固地結(jié)合成一個(gè)整體?；鶎又卫眢w系的思想教化功能，起到了整合國(guó)家意志和社會(huì)意愿的作用，不僅消解了國(guó)家統(tǒng)治意志和基層被統(tǒng)治社會(huì)之間可能存在的意識(shí)形態(tài)分歧，也發(fā)揮著“黏合劑”的作用，將上層統(tǒng)治機(jī)構(gòu)和基層社會(huì)黏合為一個(gè)整體。如果做更深入的田野考察可以發(fā)現(xiàn)，中國(guó)的社會(huì)是一個(gè)充滿了內(nèi)在多樣性和差異化的社會(huì)。金觀濤和劉青峰研究中的宗法家族組織盡管不能概括中國(guó)基層社會(huì)的組織全貌，但這個(gè)差異化和多樣性的基層社會(huì)并未對(duì)中國(guó)大一統(tǒng)的整體國(guó)家形態(tài)產(chǎn)生撕裂和分離，因此實(shí)際上也對(duì)基層治理體系所具有的中間性及其發(fā)揮的“黏合劑”作用提供了解釋力。
三、基層治理體系創(chuàng)新的改革邏輯：認(rèn)識(shí)“當(dāng)下之變”
國(guó)家性、社會(huì)性和中間性決定了其在實(shí)踐中的治理形態(tài)，也是理解當(dāng)下紛繁復(fù)雜的基層治理創(chuàng)新實(shí)踐的三重邏輯。以下以湖北省的基層治理體制改革為據(jù)作一分析。
湖北省第十二次黨代會(huì)報(bào)告指出，要以城鄉(xiāng)社區(qū)為基本單元，構(gòu)建“縱向到底、橫向到邊、共建共治共享”的城鄉(xiāng)社會(huì)治理體系。這一治理體系的主要內(nèi)容在于三個(gè)方面：以資源、平臺(tái)下沉實(shí)現(xiàn)黨和政府的服務(wù)體制縱向到底；以社會(huì)組織擴(kuò)展實(shí)現(xiàn)社會(huì)自治橫向到邊；以機(jī)制創(chuàng)新實(shí)現(xiàn)政府和社會(huì)主體的互動(dòng)共治。基層治理體系的三重屬性為這一體制創(chuàng)新的改革邏輯提供了認(rèn)識(shí)依據(jù)。
（一）以黨和政府服務(wù)體系縱向到底強(qiáng)化基層治理的國(guó)家性
國(guó)家意志和目標(biāo)通過國(guó)家能力表現(xiàn)出來，并依托基層治理體制得以實(shí)現(xiàn)和執(zhí)行，這是基層治理體制自誕生以來所承擔(dān)的主要功能。國(guó)家能力分為兩類：專制能力和基礎(chǔ)能力。在不同時(shí)期，國(guó)家能力各有側(cè)重，基層治理所實(shí)現(xiàn)的國(guó)家能力內(nèi)涵各有不同。在傳統(tǒng)政治時(shí)期，領(lǐng)土擴(kuò)張和民族統(tǒng)合是國(guó)家的主要意志和目標(biāo)追求，這一意志和目標(biāo)通過國(guó)家的專制能力得以實(shí)現(xiàn)，不同歷史時(shí)期的基層治理都建立了不同體制來實(shí)現(xiàn)國(guó)家專制能力的要求，如秦漢“鄉(xiāng)亭里制”下的嗇夫和游徼；隋唐“鄉(xiāng)里村制”下的村正，以及宋明以后實(shí)行的“保甲制”。在現(xiàn)代政治時(shí)期，國(guó)家更多強(qiáng)化其基礎(chǔ)能力。國(guó)家的基礎(chǔ)能力分為三種形式：第一種是汲取能力，即國(guó)家從社會(huì)汲取所需資源的能力；第二種是滲透能力，即國(guó)家將其公共政策意志與效果向基層社會(huì)傳遞的能力；第三種是協(xié)商能力，即國(guó)家與社會(huì)團(tuán)體協(xié)調(diào)合作的能力。尤其是國(guó)家執(zhí)行公共政策的能力，即通過提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的方式實(shí)現(xiàn)對(duì)基層社會(huì)的滲透和治理。
國(guó)家的公共政策通過基層治理體系進(jìn)行傳遞并通過基層治理得到執(zhí)行。距離其服務(wù)對(duì)象越近，則其執(zhí)行力越強(qiáng)，公共政策的滲透效果越好，基層治理所呈現(xiàn)的國(guó)家性越強(qiáng)。湖北省基層治理體制改革的要求是，通過資源和平臺(tái)下移，將國(guó)家為社會(huì)提供公共服務(wù)的意愿縱向執(zhí)行到底。具體表現(xiàn)在兩個(gè)方面：
一是將黨的組織體系縱向延伸到最接近家戶的城市小區(qū)樓棟、農(nóng)村居住灣落，建立樓棟黨小組、灣落黨支部。中國(guó)共產(chǎn)黨是執(zhí)政黨，通過其執(zhí)政地位將黨的主張轉(zhuǎn)變?yōu)閲?guó)家意志，也是保障國(guó)家意志得以貫徹的最有力的領(lǐng)導(dǎo)力量。中國(guó)共產(chǎn)黨也是服務(wù)型政黨，其自身也是密切服務(wù)群眾的治理力量。在長(zhǎng)期形成的以社區(qū)、行政村為基本單元的基層治理體制中，社區(qū)黨支部、村黨支部是黨的基層組織。隨著國(guó)家建設(shè)和公共服務(wù)意志的增強(qiáng)，將黨的組織體系延伸到距離其領(lǐng)導(dǎo)和服務(wù)對(duì)象最接近的層級(jí)，成為黨建引領(lǐng)基層治理的內(nèi)在要求。黨的組織體系縱向延伸實(shí)現(xiàn)這一內(nèi)在要求的自發(fā)探索。從湖北省基層治理體制改革的實(shí)踐看，黨的組織體系普遍向下“扎根”“深根”，如在城市，將黨的基層組織從社區(qū)延伸到社區(qū)內(nèi)的小區(qū)樓棟和單元內(nèi)，建立樓棟黨小組；在農(nóng)村，將黨的基層組織從行政村縱向下沉到自然居住所形成的灣落，建立灣落黨支部。
二是推動(dòng)基本公共服務(wù)向社區(qū)、行政村以下延伸。衛(wèi)生健康、就業(yè)救助等民生事項(xiàng)是國(guó)家擴(kuò)大公共服務(wù)覆蓋范圍的主要內(nèi)容?；竟卜?wù)的供給能力和民眾對(duì)基本公共服務(wù)供給的獲得能力是國(guó)家滲透能力的體現(xiàn)。針對(duì)基本公共服務(wù)更多積聚在縣城，農(nóng)村地區(qū)的可及性相對(duì)不足等情況，湖北省采取建立“縣—鄉(xiāng)—村”三級(jí)醫(yī)療共同體、教育聯(lián)合體的形式，推動(dòng)公共服務(wù)縱向下沉，增強(qiáng)其均衡性和可及性。同時(shí)，通過將政府便民服務(wù)站點(diǎn)從社區(qū)、村的黨政服務(wù)中心向下延伸，在城市小區(qū)、農(nóng)村灣落等居民集中居住區(qū)域建立便民服務(wù)站、愛心食堂、日間照料中心等，提升社會(huì)民眾獲得國(guó)家公共服務(wù)的便利程度。此外，在城市社區(qū)建立數(shù)字化服務(wù)平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)水電氣網(wǎng)等繳費(fèi)事項(xiàng)的自助辦理，提升政府的政務(wù)服務(wù)效率。
（二）以社會(huì)組織橫向到邊強(qiáng)化基層治理的社會(huì)性
基層治理的社會(huì)性通過社會(huì)自我治理體系體現(xiàn)。村委會(huì)、社區(qū)居委會(huì)是我國(guó)法定的自治組織，也是在基層治理體系現(xiàn)行框架內(nèi)社會(huì)自我治理的基本組織。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，這一單一自治組織所發(fā)揮的自治功能越來越有限：一方面，由于村、社區(qū)規(guī)模過大而出現(xiàn)“開不成會(huì)、議不起事”等“自治不轉(zhuǎn)”現(xiàn)象；另一方面，越來越強(qiáng)的社會(huì)分化和流動(dòng)性帶來的社會(huì)群體的多樣化需求難以通過單一的自治組織得到實(shí)現(xiàn)，從而形成“自治空轉(zhuǎn)”現(xiàn)象。如何通過“組織化”提升社會(huì)自治能力，是湖北省基層治理體制改革的重要內(nèi)容。這一改革的核心要義在于，通過社會(huì)組織的橫向擴(kuò)展和構(gòu)建，將分散的、分化的個(gè)體納入不同類型的組織之中，通過組織類聚實(shí)現(xiàn)需求聚合和行動(dòng)整合，提升社會(huì)需求的自我滿足能力和社會(huì)秩序的自我構(gòu)建能力。
一是推動(dòng)群團(tuán)組織的基層建設(shè)增強(qiáng)其聯(lián)系和服務(wù)特定對(duì)象的能力。工會(huì)、共青團(tuán)、婦聯(lián)等群團(tuán)組織是黨聯(lián)系民眾的橋梁和紐帶。在中國(guó)的政治體制下，群團(tuán)組織本身具有雙重身份，既位于政黨和政府組織體系之中，也位于社會(huì)民眾之中，具有一般社會(huì)組織所具有的功能群體特征。相對(duì)于一般性社會(huì)組織而言，群團(tuán)組織擁有特定的功能群體對(duì)象。由于群團(tuán)組織的雙重身份，其黨和政府組織體系的身份得到強(qiáng)化，但其社會(huì)組織的身份往往弱化，即群團(tuán)組織存在的“機(jī)關(guān)化”和“行政化”等問題，以及由此可能導(dǎo)致的組織功能喪失。湖北省的基層治理體制改革將群團(tuán)組織納入基層治理體系之中，強(qiáng)調(diào)群團(tuán)組織作為社會(huì)組織的自我治理功能。湖北省通過強(qiáng)調(diào)群團(tuán)組織根據(jù)社會(huì)變化所帶來的群體新特點(diǎn)，推動(dòng)工青婦等群團(tuán)組織擴(kuò)大組織覆蓋面；通過將工作重心落到所聯(lián)系的群體身邊，增強(qiáng)組織內(nèi)聚力，實(shí)現(xiàn)密切聯(lián)系和服務(wù)其特定對(duì)象的組織目標(biāo)。
二是提升經(jīng)濟(jì)和社會(huì)組織的組織服務(wù)能力。經(jīng)濟(jì)和社會(huì)組織是直接體現(xiàn)、代表民眾需求和社會(huì)意愿的功能性群體。一方面，出現(xiàn)了群體聚合和組織化的趨勢(shì)，另一方面，組織自身的結(jié)構(gòu)和功能存在松散性和臨時(shí)性的特點(diǎn)。為了更好地發(fā)揮組織功能，湖北省基層治理體制改革主要著力于對(duì)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)組織的組織目標(biāo)、連接機(jī)制、組織結(jié)構(gòu)和行動(dòng)規(guī)范等層面。如要求農(nóng)村經(jīng)濟(jì)合作組織發(fā)揮集體產(chǎn)權(quán)的制度效應(yīng)，構(gòu)建更加清晰的聯(lián)農(nóng)帶農(nóng)機(jī)制；要求公益性、服務(wù)性和互助性的社區(qū)社會(huì)組織通過擴(kuò)大組織對(duì)象，建立與社區(qū)黨委、居委會(huì)等的溝通聯(lián)系機(jī)制等，在推動(dòng)其自身組織建設(shè)的同時(shí)，提升社區(qū)治理效能。
三是以精準(zhǔn)單元和靈活形式提升自治組織的治理效力。在傳統(tǒng)國(guó)家“官治”不足的形態(tài)下，“自治”一直是維持社會(huì)秩序的主要力量，并在長(zhǎng)期歷史發(fā)展中逐漸成為對(duì)一國(guó)政治體制發(fā)生持續(xù)影響的政治傳統(tǒng)。如西方政治傳統(tǒng)中的城市自治，與之相對(duì)應(yīng)的是中國(guó)農(nóng)村的社會(huì)自治，即被費(fèi)孝通概括為官治和自治的“雙軌政治”。如前文所述，“社會(huì)自治系統(tǒng)”在歷史上一直是我國(guó)基層治理體制的重要組成部分，但是并非法定的自治組織，而是實(shí)有組織。新中國(guó)成立后，這一自治傳統(tǒng)逐漸得到國(guó)家法律的正式授權(quán)，成為國(guó)家的一項(xiàng)有形的正式制度。在當(dāng)下國(guó)家治理現(xiàn)代化的導(dǎo)向下，基層治理體制改革的重心在于如何更好地激發(fā)或優(yōu)化基層治理的制度效能。從湖北省基層治理體制改革的內(nèi)容來看，社會(huì)自治制度的效能優(yōu)化體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一個(gè)方面是社會(huì)自治單元的再構(gòu)建。隨著城市化帶來的社會(huì)流動(dòng)及人們就業(yè)、居住等生產(chǎn)生活方式的變化，以人們的實(shí)際居住地而不是戶籍為依據(jù)構(gòu)建適當(dāng)規(guī)模的自治單元，如城市小區(qū)、農(nóng)村村灣、屋場(chǎng)等30—50戶相對(duì)集中的地域單元。另一個(gè)方面是以激活內(nèi)生動(dòng)力為導(dǎo)向，探索“村灣夜話”“七點(diǎn)議事”“小區(qū)黨支部、業(yè)主委員會(huì)和物業(yè)管理公司三方聯(lián)動(dòng)工作機(jī)制”等靈活多樣的自治實(shí)現(xiàn)形式。
（三）以共建共治共享的機(jī)制構(gòu)建解決基層治理的“中間難題”
“共建共治共享”是在國(guó)家治理現(xiàn)代化的導(dǎo)向下，黨的十九大提出的社會(huì)治理格局的構(gòu)建要求，黨的十九屆四中全會(huì)和二十大分別對(duì)此作出進(jìn)一步的強(qiáng)調(diào)?！肮步ü仓喂蚕怼睂?shí)際上內(nèi)生于我國(guó)基層治理體制的中間屬性。基層治理不僅要實(shí)現(xiàn)國(guó)家意志，也要滿足社會(huì)意愿，其中間性不僅意味著要實(shí)現(xiàn)雙重目標(biāo)，也意味著必須盡可能地減少國(guó)家目標(biāo)和社會(huì)目標(biāo)之間可能存在的差異和分歧，成為二者之間的“黏合劑”而不是相互對(duì)立的斷裂層，由此才能獲得一個(gè)穩(wěn)定有效的基層治理。
基層治理的中間性也帶來了“中間難題”。這一難題的核心在于如何實(shí)現(xiàn)國(guó)家意志和社會(huì)意愿的有效溝通和轉(zhuǎn)化，將國(guó)家意志轉(zhuǎn)化為社會(huì)行動(dòng)，將社會(huì)意愿轉(zhuǎn)化為國(guó)家政策，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)基層治理的雙重目標(biāo)。在我國(guó)傳統(tǒng)政治體制下，費(fèi)孝通先生認(rèn)為這一銜接溝通有賴于紳士所發(fā)揮的作用，當(dāng)國(guó)家意志嚴(yán)重違背社會(huì)意愿時(shí)，紳士可以做出一種“積極的消極表達(dá)”，積極地動(dòng)員社會(huì)關(guān)系從而實(shí)現(xiàn)對(duì)國(guó)家意志的消極抵制，“紳士可以從一切社會(huì)關(guān)系：親戚、同鄉(xiāng)、同年等等，把壓力透到上層，一直可以到皇帝本人”。費(fèi)孝通先生所描述的發(fā)揮作用的關(guān)鍵在于“紳士”，解決“中間難題”依靠的是“中間人機(jī)制”。而在現(xiàn)代基層治理體制下，隨著社會(huì)自治系統(tǒng)的制度化，解決“中間難題”需要構(gòu)建一套制度化的“中間機(jī)制”，這正是國(guó)家所強(qiáng)調(diào)的構(gòu)建“共建共治共享”的社會(huì)治理制度的重點(diǎn)所在，也是湖北省基層治理體制改革所強(qiáng)調(diào)的“機(jī)制創(chuàng)新”的關(guān)鍵所在。在湖北省的基層治理改革探索中，有兩項(xiàng)代表性機(jī)制發(fā)揮了重要作用。
一是基層議事協(xié)商機(jī)制。改革內(nèi)容包括以對(duì)話協(xié)商、書面協(xié)商、網(wǎng)絡(luò)協(xié)商等創(chuàng)新協(xié)商形式；以村規(guī)民約、居民公約、小組（小區(qū)）公約、管理規(guī)約健全議事協(xié)商規(guī)則，健全履行督促機(jī)制；以“兩代表一委員”“黨代表民情懇談日”“人大代表在行動(dòng)”提升政治協(xié)商制度的基層效能。
社會(huì)民眾是國(guó)家的主體，國(guó)家意志是個(gè)人意志的集合，具有訴求整體性、行動(dòng)統(tǒng)一性和執(zhí)行公共性的特征。這些特征意味著國(guó)家意志在整體上與社會(huì)意愿是一致的，社會(huì)意愿是國(guó)家決策的重要依據(jù)。但是社會(huì)由無(wú)數(shù)個(gè)體組成，基層治理的對(duì)象是每一個(gè)具體的個(gè)體，國(guó)家意志的集體性特征與社會(huì)意愿的差異化追求之間可能存在部分的不一致性。這些“部分的不一致”則可能是基層治理的薄弱環(huán)節(jié)或問題。同時(shí)，在執(zhí)行方式上，國(guó)家意志依靠國(guó)家正式體制科層化運(yùn)行，社會(huì)意愿則具有更多表達(dá)上的非正式性、變化性和臨時(shí)性。議事協(xié)商機(jī)制的核心在于引導(dǎo)協(xié)商主體圍繞公共議題或利益相關(guān)問題，通過交流溝通，深化認(rèn)識(shí)、達(dá)成共識(shí)，形成各方都能接受的方案。對(duì)于基層治理而言，它是過程和結(jié)果的統(tǒng)一，通過協(xié)商和溝通的“過程”實(shí)現(xiàn)達(dá)成一致的“結(jié)果”。
二是民意表達(dá)與回應(yīng)機(jī)制。改革內(nèi)容包括創(chuàng)新村灣夜話、逢事說事、七點(diǎn)半議事廳、政企早餐會(huì)等民意表達(dá)形式；以12345熱線、鄂匯辦APP、微鄰里等智能服務(wù)平臺(tái)暢通群眾信訪通道；建立“即訴即辦”的工作機(jī)制和制度流程，提升對(duì)民眾需求的回應(yīng)效率；發(fā)展新時(shí)代“楓橋經(jīng)驗(yàn)”健全村（社區(qū)）人民調(diào)解組織等。
對(duì)于基層治理的“中間難題”而言，國(guó)家意志自上而下沿著政府的科層體制運(yùn)行是一方面，社會(huì)意愿按照自下而上的通道得以表達(dá)是更為關(guān)鍵的另一方面。隨著國(guó)家基礎(chǔ)能力的增強(qiáng)，國(guó)家進(jìn)入和滲透社會(huì)的能力增強(qiáng)，如果其“進(jìn)入和滲透”難以獲得社會(huì)的支持和認(rèn)同，則會(huì)損害其基礎(chǔ)能力。因此，一方面，協(xié)商形成國(guó)家與社會(huì)團(tuán)體的協(xié)調(diào)合作是國(guó)家基礎(chǔ)能力的組成部分，另一方面，也需要暢通民眾意愿自下而上的表達(dá)渠道，并確保公共政策得到及時(shí)回應(yīng)，由此才能達(dá)成公共政策執(zhí)行意愿和公共治理行動(dòng)上的一致性。
基層治理是國(guó)家治理的組成部分，中國(guó)具有歷史悠久的基層治理傳統(tǒng)，且在長(zhǎng)期歷史實(shí)踐中形成了基層治理的多重屬性，只有理解基層治理的多重屬性，才能更好地理解其發(fā)展脈絡(luò)和改革邏輯。由此，基層治理才能為國(guó)家治理提供穩(wěn)定根基，即實(shí)現(xiàn)基層穩(wěn)則天下安。
（作者系華中師范大學(xué)中國(guó)農(nóng)村研究院/政治科學(xué)高等研究院教授、博士生導(dǎo)師。中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《理論與改革》2023年第5期）
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