——對農(nóng)村二輪土地延包的思考與建議
一、第二輪土地延包已經(jīng)開始試點。就像在昨天一樣，中國農(nóng)村剛剛經(jīng)歷了轟轟烈烈的農(nóng)村土地確權(quán)改革，這項自2013開始持續(xù)多年的“確權(quán)確地確四至”改革，折騰多年，也都確權(quán)頒證了。現(xiàn)在第二輪承包三十年就要到期了，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部已開始第二輪延包試點。考慮到“確權(quán)頒證”改革也是農(nóng)業(yè)農(nóng)村部主持搞的，現(xiàn)在試點延包就顯得十分奇怪。這還用試點嗎？直接將第二輪承包期再延長不就可以了嗎？
農(nóng)業(yè)農(nóng)村部又要搞第二輪延包試點，顯然是認為2013年進行的農(nóng)村土地確權(quán)頒證存在問題。現(xiàn)在要借第二輪土地延包來調(diào)整土地確權(quán)頒證中存在的問題。那么，2013年確權(quán)頒證存在哪些問題呢？至少存在三個問題：第一，以為確權(quán)頒證期限為永久不變是沒有依據(jù)的，因為土地是集體所有的；第二，在農(nóng)村人口快速減少，只有越來越少農(nóng)民種地，土地承包者與經(jīng)營者分離的情況下面，將耕地確權(quán)確四至，影響了土地耕作的便利，造成了土地生產(chǎn)效率的嚴重損失；第三，影響了農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，因為確四至容易造成釘子戶。正因為確權(quán)存在以上諸多問題，有一些地區(qū)確權(quán)卻沒有領(lǐng)證，還有地區(qū)則只確權(quán)而沒有確地更沒有確四至。至于蘇南地區(qū)以及一些經(jīng)濟比較發(fā)達地區(qū)，絕大多數(shù)農(nóng)戶早已不種地，而將土地反租給村集體，村集體再通過招租由最有能力耕種土地農(nóng)民去耕種，因此這些地區(qū)的所謂確權(quán)就只是走了過場。即使農(nóng)業(yè)部三令五申必須確權(quán)，蘇南農(nóng)村也只能是“臣妾做不到啊”，表面應付過去。
2013年土地確權(quán)應當有兩種不同方向的考慮：一種考慮是通過給農(nóng)民土地確權(quán)，讓農(nóng)民吃定心丸，從而讓農(nóng)民放心到城市打拼，打拼失敗了還可以回來種田。同時，因為確權(quán)確地確四至，這塊土地就永久是自己的了，也就敢于放心大膽在自己土地上投資搞基礎(chǔ)設(shè)施和土地增肥的建設(shè)了。另一種考慮則是，既然已經(jīng)確權(quán)確地確四至了，那些進城農(nóng)民就可以將自己承包地轉(zhuǎn)讓出去，從而讓市場主體通過流入土地形成規(guī)模經(jīng)營主體，由此重構(gòu)中國農(nóng)業(yè)的主體，達到最佳的市場資源配置效果。
確權(quán)頒證以來，至少第二種考慮完全沒有現(xiàn)實性，因為幾乎沒有農(nóng)民愿意將自己的土地永久地流轉(zhuǎn)出去。土地不只是經(jīng)濟資源，而且是自己與家鄉(xiāng)的血肉聯(lián)系，何況誰知道自己進城后還回不回來？同時，將承包地永久流轉(zhuǎn)出去，也只能用于耕種，種地的利潤是很少的，愿意永久流入土地的市場主體也肯定不可能高價流入土地。農(nóng)業(yè)部在武漢黃陂區(qū)搞承包地退出試點，即使按征地標準讓農(nóng)民退出承包地，農(nóng)民仍然不愿意退出。以5萬元一畝的標準流入土地用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，即使按最低5%的財務(wù)成本，每年利息就要二三千元，比一畝地種糧食的產(chǎn)值還要高，哪個市場主體流轉(zhuǎn)得起如此昂貴的土地？
農(nóng)業(yè)部在2013年主推土地確權(quán)，現(xiàn)在看來顯然是毫無意義的，實際上當時包括筆者在內(nèi)的很多三農(nóng)學者都是反對的。之所以會力推確權(quán)，主要是受到經(jīng)濟學家的誤導。經(jīng)濟學家忽悠成都搞土地確權(quán)改革，說只要土地確權(quán)了，就可以產(chǎn)生出巨額財富。這事過去了回頭看，經(jīng)濟學家能忽悠那么多人，也真是一件怪事。
二、第二輪土地延包，即第一輪土地延包三十年不變到期以后，是否繼續(xù)延包，延包的話，延包多少年合適，或是將延包改為永久不變？這就涉及到中國農(nóng)地制度向哪里去的重大制度與政策問題了。
中國農(nóng)地制度應當解決三個問題，或中國農(nóng)地制度設(shè)計必須要滿足三個條件，正是這三個條件決定了中國農(nóng)地制度的走向。
那么，這三個條件是什么呢？
第一個條件是，土地是農(nóng)業(yè)的基礎(chǔ)，沒有農(nóng)業(yè)發(fā)展，沒有糧食保障，不將飯碗端在自己手中，對于中國這樣的大國是不可想象的。因此，中國的土地必須要種糧食且中國的土地要高效利用起來種糧食，中國不僅要守住18億畝耕地紅線，而且土地資源不能浪費。保證土地農(nóng)業(yè)產(chǎn)出能力，以及保證土地適應農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化需要，提高土地生產(chǎn)率，都是十分重要的。有三種保證土地農(nóng)業(yè)產(chǎn)出的可能圖景：一是以小農(nóng)戶為基礎(chǔ)的小規(guī)模經(jīng)營，二是以中農(nóng)為基礎(chǔ)的適度規(guī)模經(jīng)營，三是以市場主體（資本）為基礎(chǔ)的大農(nóng)場制度。第二和第三種圖景都要涉及到土地流轉(zhuǎn)以及土地承包經(jīng)營權(quán)配套的問題。從中農(nóng)以及資本來講，若他們進入到農(nóng)地耕種領(lǐng)域，他們就需要從農(nóng)戶那里流轉(zhuǎn)土地，就涉及到土地經(jīng)營權(quán)的調(diào)整，乃至要涉及耕地小塊并大塊，以及農(nóng)田基本設(shè)施建設(shè)諸問題。
第二個條件是農(nóng)民的就業(yè)與收入問題。當前中國仍然有接7億多農(nóng)村戶籍人口，有5億農(nóng)村常住人口，其中相當部分農(nóng)民家庭和農(nóng)村人口仍然要從農(nóng)業(yè)中獲得就業(yè)與收入，最典型的有兩個農(nóng)民群體要從農(nóng)業(yè)中獲得就業(yè)與收入，一是農(nóng)村外出務(wù)工機會比較少的中老年農(nóng)民，身體卻還不錯，他們不僅要從農(nóng)業(yè)中獲取收入，而且種點田才比較充實，農(nóng)業(yè)就業(yè)是他們內(nèi)在的需要；二是通過土地流轉(zhuǎn)形成適度規(guī)模經(jīng)營的中農(nóng)，他們從農(nóng)業(yè)中獲取不低于外出務(wù)工的收入，又可以保持家庭生活的完整，土地對這些中農(nóng)就十分重要。正是中農(nóng)的存在，為農(nóng)村治理提供了“中堅農(nóng)民”。“中農(nóng)+老人農(nóng)業(yè)”可以形成互補，從而支撐起農(nóng)村、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)秩序與基層治理。
在未來十五年甚至二十年，中國一定都還有數(shù)以億計的農(nóng)民需要從農(nóng)業(yè)中獲取收入與就業(yè)。考慮到這些需要從農(nóng)業(yè)中獲得收入與就業(yè)的大都是農(nóng)民中的相對弱勢群體，這樣的農(nóng)業(yè)就業(yè)與收入機會就無比重要。這個意義上講，土地不僅要解決農(nóng)業(yè)發(fā)展和糧食安全問題，更要解決農(nóng)民問題尤其是要保證數(shù)以億計農(nóng)民中的弱勢群體的需要。
第三個條件則是政治性的，就是說，土地不僅要保證糧食安全，要為廣大的農(nóng)民中的弱勢群體提供基本就業(yè)與收入，而且要為中國現(xiàn)代化進程中可能出現(xiàn)的各種經(jīng)濟周期和社會不穩(wěn)定提供緩沖。中國現(xiàn)代化進程中，只要農(nóng)民這個最龐大的群體有出路，能保持穩(wěn)定，中國現(xiàn)代化就可以保證政治穩(wěn)定與安全。農(nóng)村是農(nóng)民的基本保障和進城失敗的退路，出現(xiàn)了經(jīng)濟周期，只要農(nóng)民還有退路，任何困難就都可以挺得過去。這個意義上講，在中國實現(xiàn)高度現(xiàn)代化之前，一定不能斷絕農(nóng)民與土地的聯(lián)系，一定要保留農(nóng)民在城鄉(xiāng)之間自由選擇的權(quán)利。任何斬斷農(nóng)民與農(nóng)村和土地聯(lián)系的做法都是錯誤的，都可能引發(fā)政治不安全。
三、毫無疑問，在快速城市化進程中，越來越多農(nóng)民進城，種地農(nóng)民一定會越來越少，土地向大戶集中，大戶也必須要形成適度規(guī)模經(jīng)營。蘇南地區(qū)解決這個問題的辦法是確權(quán)確股確利而不確地，這個辦法的好處是便于耕地流轉(zhuǎn)形成連片耕種，便于在耕地上進行農(nóng)田基本建設(shè)，以及便于農(nóng)業(yè)機械化。確權(quán)確地確四至的辦法會帶來釘子戶，會影響土地流轉(zhuǎn)，會產(chǎn)生土地效率的損害。
同時，農(nóng)村仍然會長期有數(shù)以億計相對弱勢農(nóng)民要依托小塊耕地來獲得就業(yè)與收入，無論這個就業(yè)與收入多么微不足道，對于農(nóng)民中的弱勢群體卻是極為重要甚至性命悠關(guān)的，因此，尤其是中西部地區(qū)的農(nóng)村，一定要防止大規(guī)模不可逆的土地流轉(zhuǎn)。同時，進城農(nóng)民不再經(jīng)營土地，他們流轉(zhuǎn)出來的土地應當優(yōu)先保證本地“中農(nóng)”的需要。“中農(nóng)”也是培育出來的，正因為有了中農(nóng)，在城市化的背景下，農(nóng)村仍然保留一部分青壯年農(nóng)戶，從而既為基層治理又為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)提供內(nèi)生的中堅力量。
再次，在未來20年，無論如何要為進城農(nóng)民保留與農(nóng)村聯(lián)系的渠道，以防止農(nóng)民進城失敗不再能返回農(nóng)村。保留農(nóng)民返鄉(xiāng)權(quán)利并非農(nóng)民一定要返鄉(xiāng)而是當他們在城市別無選擇時還仍然有返鄉(xiāng)這一條退路。返鄉(xiāng)的也許只是極少數(shù)，這個極少數(shù)卻是市場化和城市化中最為弱勢的那個極少數(shù)。只要這個最為弱勢的少數(shù)仍然有退路，中國現(xiàn)代化就可以經(jīng)得住各種風浪，就可以防止因為一次經(jīng)濟周期就帶來的社會政治不穩(wěn)定的萬劫不復。
四、從以上幾點來設(shè)計第二輪土地延包，則大致可以有以下幾點建議：
第一，延包時間不可能永久，也沒有必要永久，甚至都不用30年，因為絕大多數(shù)農(nóng)民都已不需要“長期”、“永久”的定心丸。可以先延續(xù)15年，到時再依據(jù)中國現(xiàn)代化建設(shè)情況做進一步?jīng)Q定。一般來講，再過15年，中國現(xiàn)代化已到高級階段，城市有能力為所有進城農(nóng)民提供保障，國家也有了很強的抗經(jīng)濟周期的能力。總之，先延包15年，15年以后再做決策也不遲。當然，第二輪延包30年也可以。
第二，第二輪延包，確權(quán)是必然的，確地和確四至就沒有必要了。給地方一定調(diào)整空間，以適應當前人地關(guān)系中存在的變動。一方面要保證農(nóng)民的土地權(quán)利，包括保證農(nóng)民耕種自己土地的權(quán)利和從土地中獲取收益的權(quán)利，一方面又要為鄉(xiāng)村集體保留一定的依據(jù)人地關(guān)系變動進行調(diào)整的權(quán)力。
第三，要防止資本進入農(nóng)業(yè)生產(chǎn)領(lǐng)域，限制資本集中土地進行規(guī)模經(jīng)營，從而保護農(nóng)村內(nèi)生的中農(nóng)和弱勢的老人農(nóng)業(yè)。
第四，第二輪土地延包不用大張旗鼓，可以靜悄悄地延包。農(nóng)地上利益有限，有能力進城的農(nóng)戶并不關(guān)心農(nóng)地上的微薄利益，農(nóng)民中的弱勢群體才需要從土地上獲得就業(yè)與收入機會。
第五，尤其要防止地方政府借第二輪土地延包推動土地向資本和大戶流轉(zhuǎn)。一直以來地方政府都有將小農(nóng)戶土地流轉(zhuǎn)出去以讓農(nóng)民成為流民的不知從哪里來的偏好。
第六，土地不是財產(chǎn)而是生產(chǎn)資料和基本保障，不要相信經(jīng)濟學家講的只要土地一入市就可以產(chǎn)生巨額財富的胡說八道。
世界上沒有無緣無故的財富，無論什么樣的土地制度安排，農(nóng)民都不可能靠農(nóng)地一夜暴富，甚至也不可能靠土地來獲得所謂財產(chǎn)性收入。所有在土地制度尤其是農(nóng)地制度上不切實際的幻想，都是有害的。
（作者系湖南師范大學中國鄉(xiāng)村振興研究院專家委員、武漢大學社會學院教授、院長，武漢大學中國鄉(xiāng)村治理研究中心主任。中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：新鄉(xiāng)土 微信公眾號）
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