摘要：在接續推進鄉村振興戰略的背景下，處理好鄉村振興戰略與推進縣域新型城鎮化之間的關系，探究縣域城鎮化戰略取向與政策選擇，具有重要的理論意義與實踐意義。文本在分析縣域新型城鎮化內涵的基礎上，通過對我國城鎮化相關政策、我國縣域城鎮化歷史和現實的分析，明確了縣域城鄉融合作為鄉村振興背景下縣域新型城鎮化的戰略指向的重要地位，指明了鄉村振興背景下縣域新型城鎮化的政策選擇。
關鍵詞：縣域城鎮化；縣域經濟；城鄉融合；鄉村振興
當前我國最突出的收入差距就是城鄉收入差距；最大的發展不充分，就是鄉村發展不充分。2017年，中共十九大做出了實行鄉村振興戰略的重大決策部署。2018年中央一號文件明確指出推進鄉村振興戰略對于解決我國社會主要矛盾、實現“兩個一百年”奮斗目標以及促進共同富裕的重要意義。在全面完成脫貧攻堅任務，全面建成小康社會的今天，接續推進鄉村振興，是全面建設社會主義現代化國家的必然要求，也是實現中華民族偉大復興的必然要求。2019年4月，中共中央、國務院發布《關于建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系的意見》，那么，在當前城鄉差距依然很大的前提下，城和鄉究竟怎樣融合，十九大規劃的戰略目標怎樣才能實現？2021年中央一號文件明確指出：“加快縣域內城鄉融合發展”，并明確提出：“把縣域作為城鄉融合發展的重要切入點，強化統籌謀劃和頂層設計，破除城鄉分割的體制弊端，加快打通城鄉要素平等交換、雙向流動的制度性通道。”“推進以縣城為重要載體的城鎮化建設，有條件的地區按照小城市標準建設縣城。”在這一背景下，縣域城鎮化建設的浪潮也在全國范圍內逐漸推開。2022年5月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于推進以縣城為重要載體的城鎮化建設的意見》（以下簡稱《意見》）、《鄉村建設行動實施方案》（以下簡稱《方案》），指明了縣域城鎮化以及鄉村振興的發展目標和具體任務，協同推進縣域城鎮化和鄉村振興正式提上了發展日程。縣域城鎮化是擴大內需，完善雙循環新發展格局必然要求。此外，推進縣域城鎮化，有利于貫徹“以人為核心”的新型城鎮化戰略方向，有利于緩解功能過載、環境污染等“大城市病”以及疫情等公共安全衛生事件的威脅。更重要的是，我國大部分鄉村都分布在縣城，縣城是城鄉融合發展的關鍵紐帶，也是推進鄉村振興的重要單元。在接續推進鄉村振興戰略的背景下，處理好鄉村振興戰略與推進縣域新型城鎮化之間的關系，探究縣域城鎮化戰略取向與政策選擇，具有重要的理論意義與實踐意義。
一、鄉村振興背景下怎樣認識縣域新型城鎮化
縣域新型城鎮化，從概念上來看應當是縣域內部城鎮化人口占縣域總人口比例不斷提高的過程。但縣域新型城鎮化并不單純是一個農村人口去縣城定居，或者農村戶籍人口轉換為縣城城市戶籍人口的過程。而是一個包含農村轉變為城鎮、傳統農業轉變為現代產業、農民轉變為市民的綜合性過程，需要充分考慮到產業發展、公共服務等各方面的需求，從經濟、政治、文化多方面協同推進。而在當前接續推進鄉村振興這一背景下，根據《意見》的精神，對于縣域新型城鎮化應該有一個更高層次的認知。
（一）《意見》對于縣域新型城鎮化建設內涵的概括
根據《意見》對于縣域城鎮化建設的有關論述，可將縣域新型城鎮化的內涵概括為：通過立足縣域特點、補全短板弱項、增強協同能力，實現的以人為核心的、統籌發展和安全的縣域人口向縣城轉移的城鎮化過程。具體而言，《意見》對縣域新型城鎮化的要求具有以下五大特點。
1.堅持立足縣域經濟社會發展。立足縣域經濟社會發展是推進縣域新型城鎮化的基本方向。截至2020年底，全國共有縣級單位2844個，其中，市轄區973個，縣級市388個，縣1312個，自治縣117個。立足縣域推進城鄉融合，主要是指縣級市、縣和自治縣，總數為1817個。數量眾多的縣（市）在地理位置、經濟基礎、人口基礎等各方面稟賦的不同決定了推進縣域城鎮化不可能采用同一套方案。因此《意見》指出應當科學把握功能定位，分類引導縣城發展方向，并分別針對大城市周邊縣城、專業功能縣城、農產品主產區縣城、重點生態功能區縣城、人口流失縣城五大類不同的縣城提出了針對性的發展規劃。
2.堅持夯實發展基礎。夯實發展基礎是推進縣域新型城鎮化的必然要求。縣域城鎮化歸根到底是一個人口向縣城轉移、定居的過程，這一過程的順利實現需要縣城具備足夠的吸引力，需要縣城補齊自身各方面的短板，實現全面發展。《意見》對于縣城各方面的發展均做出了明確要求。包括培育發展特色優勢產業，穩定擴大縣城就業崗位；完善市政設施體系，夯實縣城運行基礎支撐；強化公共服務供給，增進縣城民生福祉等。
3.堅持增強協同能力。增強協同能力是推進縣域新型城鎮化的實現路徑。縣城作為城鄉之間的“中轉站”，城鎮化發展過程中必然需要提升協同能力。結合《意見》的表述，縣域城鎮化“向上”需要強化與中心城市的協同，積極融入鄰近大城市建設發展，主動承接人口、產業、功能特別是一般性制造業、區域性物流基地、專業市場、過度集中的公共服務資源疏解轉移；“向下”需要強化與縣域內農村的協同，提高縣城輻射帶動鄉村能力，促進縣、鄉、村功能銜接互補，推進縣城基礎設施向鄉村延伸，推進縣城公共服務向鄉村覆蓋，推進鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉村振興有效銜接。
4.堅持以人為核心。以人為核心是推進縣域新型城鎮化的根本立場。早在2013年，《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》就提出了“推進以人為核心的城鎮化”，《意見》也強調“堅持以人為核心推進新型城鎮化”。堅持以人為核心是新型城鎮化與傳統的城鎮化的最大區別所在。從理論角度來看，只有以人為核心推進縣域城鎮化，堅持發展為了人民，才能夠真正增強人民的獲得感、幸福感，提高居民對縣城的歸屬感，才能真正實現高質量的縣域城鎮化。
5.堅持統籌發展和安全。統籌發展和安全是推進縣域新型城鎮化的底線。長期以來，我國在城鎮化水平快速提高的同時也帶來了大量環境污染、大拆大建、違規用地、“大城市病”等問題，嚴重影響了人們的福利水平，也制約了城鎮化建設的可持續性。《意見》明確在推進縣域城鎮化過程中應當統籌發展和安全，不得突破耕地和永久基本農田保護、生態保護、歷史文化根脈、地方債務風險等紅線。
（二）縣域新型城鎮化需要與鄉村振興相結合
上個世紀80年代，費孝通先生提出“小城鎮，大問題”思想，后經中央肯定上升為國家戰略。其目的是以小城鎮建設帶動農村經濟發展。與此同時，相當一部分學者認為，縣城城關鎮建設應該是小城鎮建設的重點，主要原因就是縣城城關鎮對縣域農村經濟的帶動能力較強。在新時代鄉村振興背景下，強調縣城為縣域城鎮化的重要載體，尤其是2021年中央一號文件明確指出有條件的縣城可以按照小城市標準進行建設，其目的也主要在于以縣城為依托，促進縣域鄉村振興。可見，兩辦在同一個月內發布《意見》和《方案》，充分說明兩個文件具有較強的內在聯系性。《方案》強調將鄉村建設作為實施鄉村振興戰略的重要任務以及國家現代化建設的重要內容，更是對鄉村振興與縣域新型城鎮的緊密結合提出了明確要求。一方面，縣域新型城鎮化需要增強縣城的協同能力，提高縣城帶動鄉村發展的效能，促進縣城各項建設、各項服務向鄉村覆蓋，這一實現路徑不僅僅是縣域新型城鎮化的要求，也是完善鄉村各項建設，接續推進鄉村振興的需要。因此，需要在實現縣域新型城鎮化的同時注重縣城協同能力，在夯實縣城發展基礎的同時接續推進鄉村振興。另一方面，鄉村振興戰略要求農業農村優先發展。這就意味著縣城新型城鎮化建設無法脫離鄉村振興。若在推進縣域城鎮化的過程中片面追求速度，僅僅依靠農村人口、資本向縣城的單向流動，忽視城鄉協同發展與人民福利提升，則會造成鄉村衰敗加速，勞動力再生產成本提高、基層治理問題增加等嚴重后果，阻礙鄉村振興的進程。因而在推進縣域城鎮化的過程中需要與鄉村振興相結合，充分發揮縣城帶動農村各項建設完善、帶動農村產業升級、帶動農民收入增加的作用，不可單純以戶籍人口的城鎮化為指標盲目推進。從現實層面來看，縣城作為我國最基本的功能齊備的行政單元，雖然屬于城鎮，但又具備貼近鄉村、貼近農民、貼近基層的特點，是統籌推進城鎮化和鄉村振興戰略的最佳場所，具有重要戰略地位。因此，在推進縣域新型城鎮化的過程中協同推進鄉村振興，具有充分的理論基礎和現實基礎。
二、縣域城鄉融合：鄉村振興背景下縣域新型城鎮化的戰略指向
與接續推進鄉村振興緊密結合是縣域新型城鎮化的現實需要，而全面推進縣域城鄉融合則成為鄉村振興背景下縣域新型城鎮化的戰略指向。作為連結城市與農村的“中轉站”，縣城是城鎮化建設以及城鄉融合的最前沿。相比于中心城市，縣城對于農村人口流入的門檻更低，更適合與農村進行資金、土地、人才等要素的交換，更有利于立足農業、農村進行產業升級，因而縣域是城鄉融合的天然載體。同時，完善鄉村建設是鄉村振興戰略的關鍵，而在推進縣域新型城鎮化的過程中也必然會涉及到縣域內城鄉之間在各方面的均等化建設與融合發展，縣域城鄉融合不僅僅成為提升縣域新型城鎮化協同力的必然方式，也是新時期落實《方案》要求，完善鄉村建設，接續推進鄉村振興的重要手段。2021年一號文件強調了縣城在城鄉融合發展中的重要地位，明確提出“把縣域作為城鄉融合發展的重要切入點”。《中華人民共和國鄉村振興促進法》也強調了國家以及地方政府推進城鄉融合的責任。2019年，《中共中央、國務院關于建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系的意見》對我國城鄉融合發展的體制機制和政策體系做出了全方位闡述，提出了城鄉融合的五大方向，而縣域城鄉融合正是實踐這城鄉融合五大方向的關鍵。因此，縣域城鎮化的最大載體在于鄉村，而鄉村振興的最大動力在于縣域。縣域城鄉融合不僅是將縣域城鎮化和鄉村振興連結起來的“紐帶”，更是鄉村振興背景下縣域新型城鎮化的戰略指向。
（一）鄉村振興背景下縣域新型城鎮化需要城鄉要素合理配置
隨著城鎮化建設的不斷推進，廣大農村地區面臨著大量青壯年勞動力外流的問題，近年來農民工“返鄉潮”的出現難以緩解農村“空心化”問題逐漸嚴重的現狀，農村的“空心化”以及農村人口的逐漸老齡化限制了鄉村振興的推進。同時由于農業生產天然面臨著自然風險和市場風險，以及農業生產的周期性、低附加值等特點都使得追逐利潤的資本對于農業農村的投入不足，鄉村產業發展和鄉村振興需要來自城市的人才、資金等各方面要素的支持。縣域新型城鎮化整體而言是農業生產產業化、農村人口集聚化的過程，這一過程需要農村各方面要素的參與和轉化，需要農村各方面要素的優化配置，更好地發揮其價值。因而，城鄉要素的合理配置，是鄉村振興背景下縣域新型城鎮化的必然要求。
（二）鄉村振興背景下縣域新型城鎮化需要城鄉基本公共服務普惠共享
農民是鄉村振興過程中重要的主體，也是縣域新型城鎮化的關鍵客體。鄉村振興背景下縣域新型城鎮化需要充分保障農民的福利水平，不斷提升農民獲得感、幸福感、安全感。當前，廣大農村在文化設施建設、最低生活保障水平、醫療衛生設施建設等各方面公共服務上普遍落后于縣城，雖然這一差距也部分構成了農村居民通過向縣城轉移實現縣域城鎮化的動力，但顯然是對農民主體、共享發展這一城鄉融合的基本原則的背離。推動縣域內城鄉基本公共服務普惠共享，促進縣域內城鄉在教育、醫療衛生、文化設施、社會保險、社會救助等方面的平等，實現農村基本公共服務提升，能夠直接提升農村居民的生活水平，縮小城鄉發展差距，這不僅僅是《方案》的直接要求和接續推進鄉村振興的必然選擇，更是鄉村振興背景下縣域新型城鎮化的戰略目標之一。
（三）鄉村振興背景下縣域新型城鎮化需要城鄉基礎設施一體化發展
我國城鄉在基礎設施建設方面存在著巨大差距。近年來我國城市基礎設施建設已經得到了較快推進，2020年全國城市供水普及率、燃氣普及率、污水處理率均已達到97%以上，縣城的供水普及率、燃氣普及率、污水處理率也分別達到了96.66%、89.07%、95.05%，綠化率和人均公廁數量也在穩步提升。而在鄉村基礎設施建設層面還存在著明顯短板，《方案》中也大量強調了鄉村在道路建設、人居環境、綜合服務設施等方面建設的要求。推進縣域內城鄉基礎設施一體化，加快推動鄉村基礎設施提檔升級，實現城鄉基礎設施統一規劃、統一建設、統一管護，是落實《方案》要求，促進城鄉之間互聯互通，促進縣域內部城鄉之間要素優化配置、產業協同發展的重要方式，也是縣域城鄉融合的重要任務。
（四）鄉村振興背景下縣域新型城鎮化需要鄉村經濟多元化發展
鄉村產業振興是全面推進鄉村振興的基礎和關鍵，大力發展鄉村特色產業，推動鄉村經濟多元化發展，是鄉村振興的必然要求。同時，縣域新型城鎮化需要強化縣城產業基礎，而縣城產業基礎的構建離不開縣域內鄉村經濟的多元化發展，規范化提升。從城鄉融合的角度來看，城鄉產業融合是城鄉融合的重要部分，縣域內鄉村和縣城在產業上的融合，成為提升縣域新型城鎮化協同力與帶動力的重要手段，這一融合方式可采取特色農產品加工業、觀光旅游、農業特色產業園區建設等形式，但上述形式除了需要具有地區特色的資源稟賦外，也對鄉村經濟基礎提出了要求。因而鄉村經濟多元化發展既成為鄉村振興背景下縣域新型城鎮化的戰略目標之一，同時也可以推動縣域新型城鎮化進一步提升，實現良性循環。
（五）鄉村振興背景下縣域新型城鎮化需要切實推進農民收入持續增長
農民收入持續增長作為鄉村振興的主要方面，也是鄉村振興“生活富裕”總要求的集中體現。農民收入的持續增長是縣域新型城鎮化得以不斷推進的基本動力。農民轉化為市民的過程需要成本，包括購置住房、子女教育成本、社會保險成本等等，農民收入不足以支撐城鎮化過程中產生的成本成為阻礙縣域城鎮化的重要因素，農民收入的持續增長，是消除不完全城鎮化現象的根本方式，也是實現穩定的、高質量的縣域城鎮化的要求。只有農民收入有了實質性提高，部分農民才有可能逐漸在縣城定居，農村的土地才可以更穩定地托管、入股，甚至最終退出。一些在農村就業（包括流轉土地或者為農業、農村發展提供社會化服務）的農民也可以充分利用交通便利的條件，采取“城市居住、農村上班”模式。在江蘇、山東、浙江等發達省份，很多農民已經選擇了這樣的居住模式。只有這樣，縣域城鎮化才有可能得到實質性發展。此外，農村作為縣域產業的市場，農民收入的增長在擴大縣域內部消費需求，優化縣域產業市場環境中起到重要作用。因此，鄉村振興背景下縣域新型城鎮化必然需要城鄉居民收入差距的縮小和農民收入的持續增長。
三、我國縣域城鎮化的歷史演進與現實困境
從歷史角度來看，我國的縣域城鎮化之路并非一帆風順，而是經歷了曲折的發展歷程；而立足當下，我國縣域城鎮化依然存在不少困難和問題，制約著發展速度和水平。探究我國縣域城鎮化的歷史脈絡與現實困境，分析其中的變化過程與內在動因，對于在鄉村振興下推進縣域新型城鎮化具有重要理論與實踐意義。
（一）新中國以來我國縣域城鎮化的發展歷程
改革開放前，是我國縣域城鎮化的停滯階段。在新中國成立初期，全力推進工業化成為國家的主要任務，農業主要承擔保障勞動力再生產需要，以及通過工農業產品價格剪刀差為工業發展提供剩余的任務。這一時期我國整體城鎮化發展陷于停滯，城鄉二元割據成為城鎮化的主要特征。1958年開始實施的《中華人民共和國戶口登記條例》，對城鄉之間人口流動進行了嚴格管制，促進了城鄉二元結構的形成，制約著城鎮化包括縣域城鎮化發展水平。
改革開放以來到新世紀初期，是我國縣域城鎮化的快速起步階段。我國的改革開放率先從農村開始，家庭聯產承包責任制的推進與鄉鎮企業的異軍突起使得政策層面開始重視小城鎮的發展，旨在消化農村剩余勞動力，拉動農村經濟發展。這一城鎮化模式對二元經濟社會結構開始了比較強有力的突破。1980年召開的全國城市規劃工作會議明確“嚴格控制大城市規模，合理發展中小城市，積極發展小城鎮”，1994年《關于加強小城鎮建設的若干意見》強調“加強小城鎮建設，改善和強化小城鎮的綜合作用，增強輻射力和吸引力”，均體現了這一時期政策上對于優先推進中小城市內部城鎮化的側重。事實上，城鎮化的推進依然需要經濟的積累作為支撐，沒有一定程度的工業化基礎，就難以談得上大規模的城鎮化，從這一角度來看，改革開放初期縣域城鎮化的快速發展不僅僅是政策側重的結果，也是由我國經濟基礎所決定的必然選擇。
新世紀初以來，我國縣域城鎮化整體而言處于緩慢發展的狀態。隨著我國工業化的不斷發展，推進工業化要求的資本、人口等要素的集聚對我國城鎮化水平提出了更高的要求。以小城鎮為主體的城鎮化面臨著規模化程度不足、產業發展和勞動生產率提高受限的問題，大城市的集聚效應對于我國經濟社會的發展變得越來越重要。因此這一時期我國的城鎮化戰略開始轉向推進大中城市和小城鎮共同發展，并在實際上形成了持續至今的“大城市偏好”型城鎮化道路。2000 年《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十個五年計劃的建議》已經開始將推進城鎮化的政策重心逐步轉向協調推進大中城市和小城市發展，2014年《國家新型城鎮化規劃（2014-2020年）》提出“以城市群為主體形態，推動大中小城市和小城鎮協調發展，以人的城鎮化為核心”。1993年，我國尚沒有市區人口規模在1000萬人以上的大城市，人口規模在500-1000萬人的城市只有3個，而到了2020年，我國人口規模超過1000萬人以上的大城市已經有8個，人口規模在500-1000萬人的城市也有12個，充分說明了這一階段城鎮化過程中人口主要向大城市流動的現象。這一現象也導致了該階段我國的縣域城鎮化整體而言發展速度緩慢的后果。表1反映了2006年來我國縣域城鎮化的基本情況，其中縣域城鎮化率采用了“（縣城人口+縣城暫住人口）/（縣人口+縣暫住人口）的方法進行計算。從整體來看，2006年以來我國縣城個數由于撤縣設市、撤縣設區等原因有所減少，雖然縣城平均人口在不斷增長，但增長速度落后于整體上城鎮人口增長速度，縣域城鎮化水平整體而言處于緩慢發展階段，2006-2020年14年間縣域城鎮化水平僅由16.07%增長到23.59%。
這一階段，在全國范圍內縣域城鎮化水平明顯滯后于整體城鎮化水平。結合圖1內容可以看出，2006年以來我國總體城鎮化率快速上升，而縣域城鎮化率雖然也有增長，但與總體城鎮化率之比呈緩慢下降趨勢。進一步將縣城人口與總城鎮人口進行對比，可以發現我國縣城人口占總城鎮人口的比例不斷下降。盡管由于縣城數量的逐年減少，這一計算結果可能存在一定誤差，但并不影響我們得出我國的縣域城鎮化進程長期以來滯后于整體城鎮化進程的結論。這一滯后也反映了我國在城鎮化過程中人口過度集中于大城市的特點。
（二）影響我國縣域城鎮化的因素分析
縱觀我國縣域城鎮化發展歷史，可以總結出縣域城鎮化發展速度和質量的影響因素。第一，國家政策指向是影響縣域城鎮化發展的關鍵因素。改革開放前長期的城鄉二元體制下，縣域城鎮化沒有發展的空間。只有從政策上重視縣域城鎮化，明確縣域城鎮化的目標、方向，為縣域城鎮化做好各方面的支持和保障，才能高質量地推進縣域城鎮化。近年來我國出臺了一系列推進縣域城鎮化發展的政策。除2021年一號文件之外，十四五規劃明確提出“推進以人為核心新型城鎮化，推進以縣城為重要載體的新型城鎮化建設”；2020年，國家發改委發布了《關于加快開展縣域城鎮化補短板強弱項工作的通知》，明確了推進縣域城鎮化的重點任務；2022年5月《意見》的出臺更是為我國縣域城鎮化的發展進一步指明了方向。第二，縣域城鎮化的發展需要各方面的積累。推進縣域城鎮化不是一個憑空的過程，需要工業化的拉動、農業剩余的積累以及人口的集聚。就每一個縣而言，推進縣域城鎮化的基本條件在于自身強大的產業基礎和經濟基礎。第三，縣域城鎮化的過程中不可避免地存在與其他城市的競爭，城鎮化過程是一個城市吸引人口的過程，而人口是有限的，縣域城鎮化的推進不可避免地會遭遇與大中城市的“人口爭奪戰”，新世紀以來我國縣域城鎮化水平長期滯后于整體城鎮化水平，一定程度上就是縣城面對大中城市在城鎮化的人口競爭中處于劣勢的結果。
（三）當前我國縣域城鎮化的現實困境
1.產業發展水平不足。產業是縣城建設和發展的根基，有產業才有就業崗位、才有人口集聚。而由于行政區劃的限制，縣域往往土地規模和人口規模偏小，決定了自身產業規模和市場規模的有限性。較小規模的人口和市場注定了縣城難以形成“大而全”的產業結構，難以進行規模化、多樣化生產并構建相對完整的產業體系，產業配套設施也不夠健全，既直接阻礙了技術、資金等要素的流入，也推高了企業的生產成本和運輸成本，沖抵了縣城勞動力和土地成本相對低的優勢，導致大部分縣城產業發展程度不足。另外大部分縣域在產業結構上也存在先天不足。由于我國農村大都分布在縣域內，因而縣域產業結構中第一產業比重必然遠大于全國平均水平。2019年我國縣域第一產業增加值總和為3.68萬億元，占縣域地區生產總值的17.32%，而2019年我國第一產業增加值占GDP的比重僅為7.11%。這說明當前大多數縣城城關鎮還是以農業及其衍生產業為主，產業層次較低，難以提供足夠的有吸引力、有成長性的工作，對于外來人口缺乏吸引力。
2.公共服務水平有待提高。公共服務水平是影響居民獲得感和幸福感的重要因素。縣城人口規模的不斷增長對公共服務水平提出了更高的要求。而現實情況是當前縣城的公共服務水平還有待進一步提高。借鑒已有研究，本文選取人均固定電話數、人均衛生機構床位數作為評價縣城公共服務水平的指標。根據計算，2019年我國能夠取得數據的1442個縣人均衛生機構床位數為每萬人41.21張；而全國城鎮平均為每萬人51.29張，考慮到全國層面的數據可能會由于遺漏而低估真實的衛生機構床位數，這一差距只可能會更大。2019年我國縣域人均固定電話數為每百人5.99部，而全國平均水平為13.64部。綜合來看，縣城的公共服務水平遠遠落后于全國城鎮的平均水平。
3.中心城市虹吸效應強。長三角、珠三角等特大城市群以及新一線城市等大型中心城市對人口的吸引力較大，縣城在“人才爭奪戰”中并不占優勢，面臨嚴重的人口流失壓力。以安徽省桐城市、山東省諸城市、江蘇省宜興市三個縣級市為例，2011年-2020年十年間，桐城市常住人口減少了7萬人，降低了10.66%；即便是位于東部地區的發達縣級市諸城市，十年間常住人口也降低了0.74%，而雖然宜興市十年間常住人口增加了4%，但還是落后于同期我國總人口增速5.38%，縣級市尚且如此，縣城人口凈流出現象只會更加嚴重。已有研究指出地區生產總值以及在崗人員平均工資均會顯著地正向影響人口流入意愿。中心城市作為區域經濟或政治中心，憑借其發達的產業體系，有競爭力的工作崗位，高水平的公共服務、教育資源、文化環境等優勢，在經濟規模和平均工資方面均遠遠領先于絕大部分縣城，因而對人口吸引力也遠遠強于縣城。近年來高校畢業生向一線城市集聚的現象已經相當明顯，我國長久以來的傳統觀念中也往往將在大城市工作視作“有本事”的表現。
4.城鎮化建設資金要素缺乏。自分稅制改革后，我國財稅方面呈現“財權上移，事權下移”的趨勢。總體來看稅收收入初次分配越來越集中到中央政府，而公共支出卻主要由地方政府財政加上轉移支付來負擔,以社會保險為代表的基本公共服務領域的事權和支出責任大部分在縣級地方政府。而轉移支付與專項支付的管理體制又削弱了縣級地方政府因地制宜統籌安排資金的能力。這種財權與事權劃分的不對稱導致了地方政府的財政困境。以上文提到的縣級單位為例，宜興市作為財力最發達的縣級城市之一，2020年一般公共預算收入與支出分別為127.59億元、172.44億元，一般公共預算收支比為1:1.35，諸城市為1: 1.32，成都市郫都區為1:1.47，地方財力最差的桐城市的一般公共預算收支比為1: 1.75，財政壓力可見一斑。財政收支壓力直接影響了城市公共服務供給。許多地區城鄉最低生活保障水平不一，2020年諸城市農村最低生活保障月人均標準僅為城市的75%，甚至低于山東省的76.5%。有學者指出，當前我國地方政府的財政自給率只有55%左右，地方財政赤字需要依靠土地使用權出讓收入來彌補。而隨著農村土地制度改革的深入，特別是允許集體經營性建設用地入市的改革，都將會縮小土地征收的范圍，擠壓縣級政府“土地財政”的空間，進而影響縣級財政收入和用于基礎設施、公共服務的投入。據統計，2013年我國縣城一般公共預算收入總額為7343.14億元，占全國一般公共預算收入總額（126630億元）的5.8%。縣城建設維護資金支出總額為2941.9億元，約占預算收入的40.06%；城市維護建設資金支出總額為10804.74億元，約占預算收入的8.53%。縣城建設維護資金支出占縣財政收入的比例已經數倍于全國平均水平，給縣級財政造成了巨大壓力。2019年，我國縣城一般公共預算收入總額為13161.76億元，占全國一般公共預算收入總額（192500億元）的6.84%，雖有增長，但依然是一個相當低的比例，城鎮化建設資金要素缺乏的現狀并沒有從根本上得到緩解。
四、鄉村振興背景下縣域新型城鎮化的政策選擇
《意見》全面系統地提出了縣域新型城鎮化的根本出發點和重點任務，推進縣域新型城鎮化的根本出發點是增強縣城綜合承載能力，提升縣城發展質量，更好地滿足農民到縣城就業安家需求和縣城居民生產生活需要；重點任務是抓好產業、市政設施、公共服務、環境基礎設施等方面建設，促進縣鄉村功能銜接互補。推進高質量的縣域新型城鎮化，需要緊緊圍繞《意見》的要求，結合縣域城鄉融合這一鄉村振興背景下縣域新型城鎮化的戰略指向、《方案》強調的重點以及我國縣域城鎮化建設的歷史經驗和現實困境，堅持從鄉村振興中汲取縣域城鎮化動力，著力做到縣域城鎮化與鄉村振興的互補發展。結合2021年5-7月作者在山東省諸城市、江蘇省宜興市、安徽省桐城市、四川省成都市郫都區四個縣級單位的專題調研成果，本文提出如下政策選擇：
（一）堅持縣域城鄉融合的戰略指向，以城鄉融合強化縣域新型城鎮化建設和鄉村建設
《中華人民共和國鄉村振興促進法》規定，“各級人民政府應當協同推進鄉村振興戰略和新型城鎮化戰略的實施，整體籌劃城鎮和鄉村發展”。我國一半左右人口居住在縣域，5億農村人口中的大部分居住在縣域內的鄉村地區。鄉村振興背景下的縣域城鎮化需要堅持縣域城鄉融合的戰略指向，提高縣城輻射、帶動鄉村的能力。
1.全面推進城鄉要素融合。按照《中共中央、國務院關于建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系的意見》和2021年中央一號文件精神，強化縣域內城鄉融合水平，堅決破除妨礙城鄉要素自由流動和平等交換的體制機制壁壘，促進各類要素更多向鄉村流動，在鄉村形成人才、土地、資金、產業、信息匯聚的良性循環，為鄉村振興注入新動能。例如諸城市不斷強化返鄉創業金融服務，根據濰坊市人民政府關于印發《濰坊市支持創新創業財稅政策30條》（濰政發〔2015〕10號）的相關規定，在返鄉創業較為集中、產業特色突出的地區，探索發行專項中小微企業集合債券、公司債券，擴大直接融資規模，進一步提高返鄉創業的金融可獲得性，加大對返鄉創業的信貸支持和服務力度。郫都區探索“共享田園”發展模式，以農用地認養為基礎，引入城市客群到鄉村體驗、生產、生活及消費，成為“新農人”，重點招引現代農業、鄉村旅游等8類緊缺人才，經2/3 以上村民（村民代表）同意后簽約成為“新村民”，共享農用地、集體建設用地流轉等權利，在吸引人才入鄉的實踐上做出了良好示范。
2.全面推進城鄉基礎建設、公共服務一體化。推動公共服務向農村延伸、社會事業向農村覆蓋，健全全民覆蓋、普惠共享、城鄉一體的基本公共服務體系。推進縣城基礎設施向鄉村延伸，實現城鄉水、氣、暖等基本生活資源供給一體化以及城鄉客運一體化，加快建設城鄉一體的垃圾、污水處理系統。結合《方案》要求，堅持建管并重、長效運行，推動建設城鄉一體的基礎設施管護運行機制。實施數字鄉村建設工程，大力發展鄉村“新基建”，推進城鄉信息基礎設施建設一體化。結合2019年中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《數字鄉村發展戰略綱要》的要求，深化農村光纖網絡、移動通信網絡、數字電視和下一代互聯網覆蓋，進一步提升農村通信網絡質量和覆蓋水平。如桐城市建立了全市統一的電子政務服務網絡，凡涉及群眾的公共服務事項，全部納入電子政務平臺集中辦理，同時建立了“智慧社區”數字化平臺，實行“市級統籌+鎮街管理+社區個性化呈現”模式，將各項文化服務通過廣電網絡送進千家萬戶。
3.全面推進鄉村經濟多元化發展和農民增收。一方面應充分挖掘鄉村在環境、物種資源、文化等方面的特色，大力發展鄉村特色產業。在堅持以農民增收為目標，利潤主要留給農民的前提下，通過延長農業產業鏈、擴展農業與鄉村功能等方式推進鄉村三產融合發展。另一方面應當大力發展智慧農業，結合數字鄉村建設工程，推進互聯網與農業產業深度融合。構建農業農村大數據體系，深入實施“互聯網+”農產品出村進城工程和“數商興農”行動，打造智慧農業大數據平臺。例如宜興市圍繞白塔村得天獨厚的生態資源，打造了白塔生態、白塔旅游、白塔文化、白塔農業和白塔味道等一系列產品，形成了五大園區、七大展館、八大高效農業和“觀光旅游”“休閑采摘八小時”“吃住白塔三天”的旅游模式。可同時接待游客1000人，年均接待量達80萬人次，2020年白塔村人均收入突破5萬元，村級可支配收入達800多萬元。諸城市惠發食品利用大數據、云計算等信息技術，推行中央廚房團餐定制模式，建設餐飲食材供應鏈平臺。在食品供應鏈上游打造生態農業、智慧農業系統，實現特色農業產業化，帶動農民增收致富。
（二）強化縣城經濟基礎，增強縣城競爭力
我國縣域城鎮化發展的歷史經驗告訴我們，縣域城鎮化的推進離不開縣城吸引力的增強，離不開縣域經濟實力的提升，為此需要采取針對性措施，針對縣城產業發展薄弱的問題進行重點突破，增強縣域新型城鎮化的標準和質量。
1.強化縣城產業基礎。堅持突出特色，錯位發展，立足本地資源稟賦優勢，引導優勢產業集聚發展，重點發展比較優勢明顯、帶動農業農村能力強、就業容量大的產業，促進產業轉型升級，大力構建集中化的產業集群，打造特色縣城。對于農業基礎較好，農業產業規模較大的縣，一方面應當充分挖掘當地特色農產品，推進特色產業園區建設和區域性農產品交易市場建設，著力增強農業生產科技化、集約化、標準化水平，打造特色農產品品牌，增強農業生產的綜合效益，充分挖掘“糧頭食尾”的利潤空間。另一方面應當著力培育農產品加工業集群，充分延長農業產業鏈，推進三產融合，充分發揮“農頭工尾”的帶動作用。對于文化旅游資源豐富的縣城，應充分利用自身優勢，發展旅游觀光、休閑康養、特色民宿等產業。同時加強對于優勢產業的政策扶持力度，通過簡化審批程序、稅收優惠、政策信貸等手段扶持當地產業發展壯大，形成獨特競爭力，增強縣域經濟實力、就業承載力。比如山東省諸城市在上個世紀90年代就是農業產業化發源地，近年來諸城市更是不斷創新產業化經營模式，依靠農業產業化提升企業集聚水平和縣域經濟發展水平，積極培育城鄉產業協同發展先行區，以現代農業為基礎，以國家農村產業融合發展示范園為重要載體，重點發展以肉雞、生豬、板栗、糧油、蔬菜五大產業為特色的主導產業，獨特的發展模式使諸城長期處于全國百強縣之列。
2.著力完善縣城產業基礎設施。加強財政對縣城產業基礎設施的投入，根據需要進行研發中心、產業園區、員工宿舍等配套基礎建設，優先規劃優勢產業基礎設施建設用地，促進縣城產業配套設施提質增效。著力提升產業平臺功能，鼓勵、支持具備產業基礎的縣城建設產業示范園區，推進縣域產業轉型升級，提質增效。健全縣域商貿物流設施建設，發展物流中心和專業市場，合理規劃用地。完善縣域倉儲設施、通用基礎制造設備、標準廠房等設施與場地建設。堅持低碳發展、綠色發展，完善污水處理、廢氣處理裝置配套，控制產業集聚產生的環境污染、噪音污染等問題，堅決遏制“兩高”項目盲目發展，深入推進產業園區循環化改造。作者調研的山東省諸城市等四市（區）都是通過提升產業發展基礎設施，集聚了越來越多的高質量企業，提高縣域經濟發展水平。比如山東省諸城市推進全市“智慧物流”及物流信息化平臺建設，建設可追溯的集農產品交易、物流、增值加工、物流金融、市場信息等于一體的現代農產品物流產業體系。實施冷鏈物流企業園區提升工程，培育得利斯、華寶、外貿等一批龍頭供應鏈服務企業，建設華寶智能冷鏈物流等一批重點項目，完善預冷分級、交易大廳、加工包裝、倉儲保鮮、物流配送等基礎設施，推動城鄉冷鏈物流集聚發展。發達便利的基礎設施供給是該市農業產業化水平不斷提高和產業化模式不斷創新的基礎。
3.著力完善縣城消費基礎設施。消費是地區經濟發展的重要引擎。應當圍繞產業轉型升級和居民消費升級需求，同時充分考慮到農業轉移人口的承擔能力，多層次改善縣城消費環境。結合縣城功能區規劃、人口布局和自身特色，打造商業步行街、城市綜合體、主題公園等綜合消費場所。基于網絡數字技術的新業態新模式，大力推進新型消費基礎設施建設，推動5G網絡、物聯網等對縣城內核心商圈、產業園區、交通樞紐等的全覆蓋。如郫都區堅持以產業功能區為載體，結合人文要素打造消費場景。建設成都川菜產業園、成都影視城、鄉村振興博覽園、電子信息功能區、文化時尚功能區等五大產業功能區，挖掘“風水林田園”稟賦，系統梳理大田景觀、林盤院落等自然資源，依托“風水林田園”等生態要素，打造環生態商業街區，充分激活生態資源與文化資源的商業價值。
（三）堅持以人為核心，提升縣域公共服務水平
縣域新型城鎮化，“新”就“新”在以人為核心, 以人為核心推進縣域新型城鎮化是《意見》的明確要求，這也就意味著推進縣域新型城鎮化應當注重提升人民，特別是農民和農業轉移人口的獲得感。
1.完善縣域醫療衛生服務體系建設。推進縣級醫院標準提升和設施改造，順應縣城人口流動變化趨勢，調節醫療機構服務能力，保證居民各方面的醫療需求。推進縣級疾控中心建設，完善疾病檢測設施，增強對于傳染病疫情等重大醫療衛生事件的應對能力和處理能力。強化與中心城市的醫療合作，建立健全中心城市三甲醫院對于縣級醫院的幫扶機制，通過專家交流、院系聯建等方式帶動縣級醫院醫療水平提升。完善鄉村醫療衛生體系，持續推進村衛生室建設，增強村級醫療衛生機構覆蓋范圍，優化醫療資源縣域配置，支持建設縣域醫療共同體。比如安徽省桐城市開展“縣管鄉用”和“鄉聘村用”醫療人才模式，通過人才在縣域醫療系統內部的流動有效解決了基層醫療人員的不足。該市的基層12所衛生院、4個社區衛生服務中心及所轄206個村衛生室都可以通過建設遠程心電、遠程影像診斷系統等接受遠程服務系統，促進了基層醫療衛生服務和公共衛生服務的提升。
2.完善社會保障體系建設。以新生代農民工為重點推動社會保險參保擴面，全面落實企業為農民工繳納職工養老、醫療、工傷、失業、生育等社會保險費的責任，合理引導靈活就業農民工按規定參加職工基本醫療保險和城鎮職工基本養老保險，提高對于低收入人群的包容度。擴大社會保障體系覆蓋面，建立針對殘障救助、疑難病癥、特殊教育的專項救助機制。完善以公租房、廉租房為主體的住房保障體系，適當提高農村的最低生活保障水平，進一步保障低收入人口生存條件。如宜興市早在2010年就實現了城鄉低保并軌，于2020年將特困人員供養基本生活標準由城鎮每人1470元/月、農村1300元/月并軌提高至每人1525元/月。2019年，宜興市重新細分深度救助困難家庭類型，將低保、特困家庭的救助比例從50%提高到了80%，將低保邊緣戶及低收入戶的救助比例從40%提高到了50%，將深度救助最高限額從15萬元提高到了20萬元，從源頭上著力解決深度救助面上覆蓋較少、救助比例較低等問題。
3.推進縣城公共服務設施提標擴面。完善縣域養老設施建設，擴大養老床位供給，鼓勵、支持民辦養老機構發展，健全老年人專用基礎設施建設。完善文化體育設施建設。推進縣城體育中心、文化活動中心、圖書館、音樂廳等規范化運行與高質量提升，促進室外運動場地建設，充分保證市民文體需求。完善縣域社會福利設施建設，保障福利院、收養中心、殘障人士康復中心等社會福利機構正常運行，充分發揮作用，對于設施陳舊、功能落后的要及時加以改造。如安徽省桐城市在2011年就啟動了城鄉居民養老保險試點工作，著力建設三級養老服務中心設施，全市相繼建設成3個街道養老服務指導中心，11個鎮養老服務指導中心和20個城市社區養老服務站，125個村級養老服務站，結合農村敬老院升級改造三年行動，改造后護理型床位共3360張，占比45.4%；每千名老人擁有床位數為72.8張。
（四）推進縣城與周邊大中城市協同發展，提高縣城吸引力
中心城市對人口的“虹吸效應”成為縣域城鎮化水平提高的重要制約因素，由于縣城在資源、經濟、人口上均處于相對劣勢，而在環境、生活成本等方面具備優勢，因而應當積極推進與中心城市、鄰近縣城的協同發展，在保持自身固有優勢的同時補全自身短板，提高縣城吸引力。
1.推進城市群建設。受限于自身規模，縣城更應該優先培植自身優勢，這一發展戰略固然有利于形成縣城獨特的競爭力，但也會導致縣城難以形成“大而全”的產業結構和市場結構的后果。為此，應當優化區域布局，推動以大城市為中心，以縣城為主體的城市群建設。鼓勵中心城市增強輻射帶動能力，逐步建設多中心互補、多層次互促的城市群格局,并完善相應的配套政策，支持、引導縣城融入城市群發展，推動縣城與中心城市、周邊城市加強互聯互通，在區域協調布局中實現規模效應，形成發展合力。
2.強化產業協作。一方面，縣城應充分利用自身比較優勢，在立足自身規模和承載能力的前提下，依托地域資源稟賦，占據產業鏈的有利位置，通過縣城之間產業鏈的分工合作充分發揮各自優勢，逐步形成分工明確、錯位發展、優勢互補的協同發展格局，減少縣城之間的不良競爭，避免形成“小而全”的同質化產業結構。另一方面，縣城可以充分利用勞動力成本、土地成本更低的長處，積極承接中心城市產業、人口、功能轉移，支持地理位置優越、有條件的縣城發展成為與鄰近大城市通勤便捷、功能互補、產業配套的衛星縣城。
3.推動城市群基礎設施互聯互通。統一而完善的基礎設施是提高城市群競爭力、助力產業升級、要素充分流動的前提，也是縣城充分融入城市群發展的必要條件。應當充分完善縣城與周邊城市、中心城市的交通網絡，著力強化綜合性交通樞紐建設，完善縣城間、縣城與中心城市間城際鐵路專線、客運專線等多層次聯運體系，有效連結城市群內各大城市，促進客運、物流全面對接。統籌推進城市群內部統一云數據、信息港等信息基礎設施建設，通過打造統一的產業數據平臺、信息服務平臺等，促進城市群內部信息、技術、知識等要素自由流動。
（五）緩解城鄉建設資金困境，為縣域城鎮化提供保障
縣域公共服務均等化以及城鄉基礎設施建設對縣級財政提出了更多的要求，若縣城的公共財政壓力得不到緩解，很可能會影響縣域基礎設施、公共服務水平，從而影響城鎮化建設可持續性。應充分評估城鎮化建設給縣級財政帶來的壓力，緩解城鎮化建設資金要素緊張的困境，防范地方債務風險。
1.健全財政投入保障機制。拓寬縣域新型城鎮化戰略資金來源，中央預算內投資繼續向縣域傾斜，既要推動存量調整，也要在增量分配上創新施策，確保土地出讓收入用于支持鄉城鄉融合發展的力度不斷增強。強化中央財政對鄉村建設的投入，將鄉村建設行動作為中央預算內投資重點予以支持，并向欠發達地區傾斜。進一步提高土地出讓收入用于農業農村比例，調整土地出讓收益城鄉分配格局，做好與相關政策的銜接，尤其是建立市縣留用為主、中央和省級適當統籌的資金調劑機制，土地出讓收入用于農業農村的資金主要由市、縣政府安排使用，賦予縣級政府合理使用資金自主權，緩解縣級財政壓力。同時應堅持《方案》提出的尊重規律、穩扎穩打的原則，防止超越發展階段搞大融資、大拆建、大開發，堅決防范債務風險。
2. 提高財政資金配置效率和使用效率。在城鄉建設項目規劃方面，應當完善項目支出的績效評估和支出預測制度，結合城市規劃發展目標、功能區建設、人口規模等進行中長期規劃，統籌規劃利用預算內資金。對于公益性項目，應當量力而行，側重總量控制；對于準公益性項目和經營性項目，應當綜合其預期收入情況對支出進行平衡。在項目建設方面，對已經實施的項目要及時進行“回頭看”，進一步完善財政資金使用、收益分配、績效評價等，確保把財政資金用好、用出最大效益。如桐城市在項目選擇時認真做好市場分析與項目前期調查論證工作，對年收益低于6%、綜合評分低于90分的項目不得立項，確保項目選得優、效益好、資金安全。
3.多方面運用外部資本進行城鄉建設。一方面充分利用社會資本進行城鄉建設。穩步推進“萬企興萬村”行動，鼓勵、支持、引導社會力量投入鄉村建設。通過引入市場機制、創新項目設計，利用PPP模式等手段撬動社會資金，引導社會資金參與縣域公共設施建設。另一方面拓寬城鄉建設融資渠道。創新金融服務，合理運用地方債券、政策性銀行融資、城鎮化建設專項企業債券等融資方式緩解資金壓力。開展金融科技賦能鄉村振興示范工程，支持金融機構針對鄉村實際情況創新鄉村建設金融服務，合理擴展農村建設抵押物范圍，拓寬鄉村建設融資方式。如山東省諸城市積極爭取各類資金，用于城鄉產業融合示范園區基礎設施建設，充分發揮平安銀行產業發展基金、合作互助資金及示范園3家銀行機構、1家小額貸款公司、1家擔保公司和濰坊銀行15個社區金融服務站作用，推廣“誠富通”、“農業龍頭企業+農民專業合作社+農戶+擔保公司+銀行”的“4+1”產業鏈、“專業合作社+農戶”等貸款模式，向農業專業合作社、家庭農場、種養大戶擔保貸款。江蘇省宜興市丁山養護院是全國第一批列入“城企聯動”的養老服務設施建設項目，總投資26629.64萬元，采用PPP模式中的BOT（建設-運營-移交）運作方式，即由社會資本組建的項目公司負責項目融資、建設、運營維護，合作期滿（合作年限30年，其中建設期3年、運營期27年）后項目資產及相關權利等無償移交給政府。這些經驗對于促進養老產業發展以及公共服務建設具有重要借鑒意義。
【作者孔祥智系中國人民大學農業與農村發展學院教授、博士生導師；何欣瑋系中國人民大學農業與農村發展學院博士研究生。中國鄉村發現網轉自：《新疆師范大學學報（哲學社會科學版）》第43卷第6期】
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