近日，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于推進(jìn)以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)意見(jiàn)》，其政策意涵是要繼續(xù)進(jìn)行擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣賦權(quán)改革，給縣城建設(shè)和縣域發(fā)展更大的政策空間，意圖把縣城打造為縣鄉(xiāng)村三級(jí)體系的中心樞紐，設(shè)置成農(nóng)民城鎮(zhèn)化、進(jìn)城就業(yè)定居的主要層級(jí)。
然而，結(jié)合近些年調(diào)研的情況來(lái)看，地方縣級(jí)政府普遍都在開(kāi)展激進(jìn)的“造城運(yùn)動(dòng)”，投入巨量公共資金制造城市景觀，統(tǒng)籌教育等公共服務(wù)資源向縣城集中，吸引農(nóng)民進(jìn)城購(gòu)房為政府的城鎮(zhèn)化目標(biāo)買(mǎi)單，尤其以“教育新城”與“教育興城”模式最為突出。當(dāng)前，我們調(diào)研過(guò)的幾乎所有的縣級(jí)政府領(lǐng)導(dǎo)，都有強(qiáng)烈地打造經(jīng)營(yíng)縣城的動(dòng)力，但無(wú)不潛藏著巨大的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，現(xiàn)在的縣城建設(shè)體制的問(wèn)題不是缺少政策空間，而是發(fā)展過(guò)熱，已經(jīng)完全處于透支狀態(tài)。縣城建設(shè)要慎重，教育新城模式不可取。
一、從“教育新城”到“教育興城”
近幾年在基層調(diào)研，發(fā)現(xiàn)“教育新城”、“教育新區(qū)”以及“教育工業(yè)園”等新詞匯不斷的出現(xiàn)在縣級(jí)政府的建設(shè)發(fā)展規(guī)劃中，并且也幾乎都在緊鑼密鼓地在進(jìn)行施工建設(shè)。可以說(shuō)教育新城已經(jīng)成為當(dāng)前中西部地區(qū)縣城建設(shè)與城市發(fā)展的主流模式，值得分析和關(guān)注。
所謂的教育新城，簡(jiǎn)單來(lái)說(shuō)就是縣級(jí)政府在已有的老城區(qū)之外，單獨(dú)規(guī)劃一塊面積很大的城市建設(shè)用地，然后在這塊區(qū)域集中進(jìn)行市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、優(yōu)質(zhì)教育資源和其他公共服務(wù)資源積聚以及房地產(chǎn)市場(chǎng)開(kāi)發(fā)。
通過(guò)觀察各地方縣政府開(kāi)展的轟轟烈烈的“造城運(yùn)動(dòng)”，就不難發(fā)現(xiàn)當(dāng)前的教育新城開(kāi)發(fā)模式的一些共性特征：
第一，熱衷于“教育新城”開(kāi)發(fā)模式的以中西部普通縣域?yàn)橹鳎⑶医^大多數(shù)都是農(nóng)業(yè)縣，以筆者在湖北5縣市調(diào)查的情況來(lái)看，其中有4個(gè)縣市都規(guī)劃了教育新城的城市化建設(shè)項(xiàng)目，并且?guī)缀跞客瓿闪诵鲁墙ㄔO(shè)，也就是說(shuō)縣級(jí)政府已經(jīng)實(shí)打?qū)嵉耐度肓斯藏?cái)政資金和項(xiàng)目資金，真金白銀地花了出去。
第二，所有的教育新城建設(shè)都投資巨大，數(shù)額驚人。我們調(diào)研中所看到教育新城的設(shè)計(jì)規(guī)格都極高，政府投入的建設(shè)成本都極大，新城整體的建設(shè)風(fēng)格氣勢(shì)恢宏、比歐仿美，完全能夠媲美國(guó)內(nèi)一線城市的基建水準(zhǔn)。例如，湖北W縣從2013年開(kāi)始在縣城城東規(guī)劃建設(shè)教育新城，占地總面積15平方公里，規(guī)劃人口總量15萬(wàn)人。各種市政工程、基礎(chǔ)設(shè)施、學(xué)校醫(yī)院、人民廣場(chǎng)、休閑公園、文體場(chǎng)館等各項(xiàng)總投入超過(guò)110億元，光是請(qǐng)中央美院設(shè)計(jì)新城規(guī)劃就豪擲900萬(wàn)，地方官員自豪的說(shuō)：“我們教育新城的建設(shè)目標(biāo)是50年不落后”。另一S縣在城西高鐵線附近規(guī)劃教育新城，計(jì)劃投資33億。B縣近些年的城區(qū)建設(shè)也投入有100多億，一年使用的建設(shè)用地指標(biāo)就達(dá)到2000畝左右。還有A市（縣級(jí)市）近些年開(kāi)展新型城鎮(zhèn)化補(bǔ)短板項(xiàng)目，總計(jì)劃投入666億，其中政府公共財(cái)政投入就有210億，不可謂不指點(diǎn)江山、揮斥方遒！
第三，與如此龐大的新城建設(shè)成本和政府投入形成鮮明反差的是，大搞新城建設(shè)的這幾個(gè)縣全部是人口凈流出縣，這些精致化的城市景觀鮮能發(fā)揮效能，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出本地城鄉(xiāng)居民的實(shí)際需求。如W縣戶籍人口有110萬(wàn)，每年外出務(wù)工的人口就有30萬(wàn)人，縣城常住人口只有20多萬(wàn)；浠水縣總?cè)丝趦H100萬(wàn)，常住人口僅70萬(wàn)人，而縣城常住人口則更少；天門(mén)市則人口外流則更為突出，全市戶籍人口158萬(wàn)，每年外出打工人數(shù)近40萬(wàn)，據(jù)最新“七普”統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，縣城區(qū)的常住人口已不到30萬(wàn)人。一到晚上在這些新城區(qū)的主街上散步，明顯發(fā)現(xiàn)周邊小區(qū)沒(méi)有幾家燈火，人氣不足。
第四，更為吊詭的是，搞教育新城開(kāi)發(fā)的縣市不僅人口外流，而且地方財(cái)政也相當(dāng)薄弱。中西部縣城普遍缺乏工業(yè)、制造業(yè)基礎(chǔ)，無(wú)法達(dá)成最低規(guī)模限度的產(chǎn)業(yè)積聚，這也就意味著地方的財(cái)政稅收相當(dāng)匱乏。此外，因?yàn)槿鄙僦圃鞓I(yè)基礎(chǔ)，第二、三產(chǎn)業(yè)就沒(méi)有發(fā)展的潛力，因此也就不能為所有縣域人口提供充分就業(yè)，這也是為什么當(dāng)?shù)厝丝诖罅客饬鞯母驹颉Ｕ{(diào)研的B縣、W縣、A市、S縣去年的一般公共預(yù)算收入僅有6.14億、20.67億、14.23億和7.3億，這與各縣建設(shè)教育新城所投入的建設(shè)成本相比根本就不在一個(gè)數(shù)量級(jí)。
第五，縣級(jí)政府有意識(shí)的將教育資源向新城集中，吸引農(nóng)民進(jìn)城。教育新城自然離不開(kāi)教育，調(diào)研縣所依托的新城開(kāi)發(fā)模式，無(wú)不是把優(yōu)質(zhì)教育資源集中打做廣告。W縣規(guī)劃的教育新區(qū)，僅新建學(xué)校就已投入公共資金13億元，預(yù)計(jì)增加學(xué)位1.3萬(wàn)個(gè)：一所公立幼兒園占地18.8畝，耗資1.8億；兩所公立小學(xué)，占地152.42畝，增加學(xué)位3000個(gè)耗資1.7億；一所公辦初中，占地212.12畝，增加學(xué)位4600個(gè)，耗資2.8億；一所公立高中，占地261.45畝，增加學(xué)位5000個(gè)，耗資3億；青少年館26.8畝，耗資1.7億。這些學(xué)校周?chē)椴挤慨a(chǎn)，且全部被劃為學(xué)區(qū)房，其中一所潤(rùn)光小學(xué)，投資6600萬(wàn)，增加了2200個(gè)學(xué)位，招生三天就全部招滿。A市近些年也在緊鑼密鼓的集中教育資源到縣城，總共新建和改擴(kuò)建的學(xué)校有10多所，增加義教階段學(xué)位2.7萬(wàn)個(gè)，據(jù)測(cè)算光土建成本就需要縣級(jí)政府籌資投入約7億元，相比之下全市每年投入到鄉(xiāng)村學(xué)校中的項(xiàng)目資金加起來(lái)不足2500萬(wàn)元。優(yōu)質(zhì)教育資源向新城集中吸引大量農(nóng)民家庭進(jìn)城買(mǎi)房，希望讓小孩享受房產(chǎn)所在“學(xué)區(qū)”內(nèi)更好的教育機(jī)會(huì)。據(jù)了解調(diào)研縣城的房?jī)r(jià)普遍漲到了5000元／平米，在縣城購(gòu)買(mǎi)一套商品房要花60萬(wàn)左右，這相當(dāng)于普通農(nóng)民家庭5～8年的經(jīng)濟(jì)純收入，很多農(nóng)民為了進(jìn)城買(mǎi)房供子女讀書(shū)不惜欠債。
通過(guò)對(duì)各個(gè)縣級(jí)政府大干快上建設(shè)的教育新城進(jìn)行一個(gè)白描，就不難看出，所謂的教育新城其實(shí)是地方政府的一種政績(jī)經(jīng)營(yíng)策略，即通過(guò)把優(yōu)質(zhì)教育資源向城區(qū)集中，刺激農(nóng)民的教育教育和教育預(yù)期，誘導(dǎo)農(nóng)民進(jìn)城買(mǎi)房以獲得更好的教育機(jī)會(huì)。這樣一方面，可以通過(guò)刺激房地產(chǎn)經(jīng)濟(jì)獲得土地財(cái)政收入；另一方面，所有的市政建設(shè)、基礎(chǔ)設(shè)施投資都可以算作地方發(fā)展GDP，屬于看得見(jiàn)、摸得著的政府考核政績(jī)。因此“教育新城”也可以看作是“教育興城”，也就是把教育作為撬動(dòng)農(nóng)民進(jìn)城買(mǎi)房消費(fèi)的杠桿，這樣一舉兩得的好事，地方政府當(dāng)然愿意去做，但還有個(gè)關(guān)鍵問(wèn)題是，錢(qián)從哪來(lái)？
二、“教育興城”的錢(qián)從哪里來(lái)？
很顯然，僅僅依靠縣級(jí)政府那點(diǎn)微弱的財(cái)政收入是不可能支撐的起如此巨大的城市建設(shè)成本的，而從中央、省級(jí)下來(lái)的轉(zhuǎn)移支付資金基本都投入了“保民生”、“保基本”領(lǐng)域，如三農(nóng)資金、基本公共服務(wù)資金，且都是專(zhuān)項(xiàng)“戴帽”資金，也不大可能用于新城建設(shè)。那么，在巨大的新城建設(shè)投資與微小的政府財(cái)政收入之間所產(chǎn)生的缺口如何彌補(bǔ)呢？地方政府找到了平臺(tái)融資這個(gè)捷徑。
大概與新城規(guī)劃建設(shè)的同時(shí)期開(kāi)始，許多縣級(jí)政府就成立了各式各樣的項(xiàng)目平臺(tái)公司、城投公司、土地公司等，它們都屬于國(guó)有公司，劃國(guó)資委管理。這些城投等平臺(tái)公司最主要的任務(wù)就是為城市建設(shè)所需成本進(jìn)行融資，融資的主要渠道就是銀行借款和發(fā)行城投債還包括政府一般債。前些年城投集團(tuán)以政府財(cái)政稅收作為擔(dān)保，與銀行簽訂借款合同，在中央防范金融風(fēng)險(xiǎn)的政策出臺(tái)后，銀行只接受城投以有潛在開(kāi)發(fā)價(jià)值的土地作為抵押物，因此保持土地價(jià)值就成為能否獲得融資貸款的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，自然吸引農(nóng)民進(jìn)城刺激房地產(chǎn)經(jīng)濟(jì)成為最為有效的土地保值手段，那么也就不難理解地方政府為何如此熱衷于以教育為手段來(lái)吸引農(nóng)民進(jìn)城，就是因?yàn)閷?duì)于絕大部分居民家庭而言，教育無(wú)疑是剛需。
教育驅(qū)動(dòng)農(nóng)民進(jìn)城維持土地價(jià)值所撬動(dòng)的融資規(guī)模相當(dāng)可觀。調(diào)研縣政府每年給城投公司下達(dá)的融資任務(wù)一般在15～40億之間，遠(yuǎn)超地方財(cái)政稅收收入。可問(wèn)題就是，這些借的錢(qián)總是要還的，不僅要還本金而且要還利息，據(jù)測(cè)算每個(gè)縣每年光是還本付息的壓力就在15億左右，這也就意味著地方政府搞教育新城開(kāi)發(fā)所借的錢(qián)大部分都要用來(lái)還利息，而在這個(gè)借新還舊的過(guò)程中，地方政府的負(fù)債情況就會(huì)不斷惡化，其中政府欠債最多的有125億，最少的也有70億，這其中還有隱性債務(wù)的問(wèn)題。
因此，地方政府的教育新城發(fā)展模式就會(huì)陷入絕對(duì)的惡性循環(huán)。一方面，地方政府為了做發(fā)展政績(jī)、打造縣城工程，集中教育資源和財(cái)政資源進(jìn)行新城區(qū)建設(shè)，并利用平臺(tái)公司融資獲取城市建設(shè)資本。農(nóng)民大量進(jìn)城對(duì)城區(qū)公共服務(wù)產(chǎn)生巨大壓力，倒逼縣級(jí)政府不得不繼續(xù)集中公共服務(wù)資源并借款建設(shè)；另一方面，地方財(cái)政匱乏使得政府不可能依靠自身財(cái)力來(lái)還本付息，就只能繼續(xù)借錢(qián)“拆東墻、補(bǔ)西墻”，想借錢(qián)就要吸引農(nóng)民進(jìn)城買(mǎi)房維持土地價(jià)值，那就得繼續(xù)依賴(lài)教育新城開(kāi)發(fā)模式。如此一來(lái)，城鄉(xiāng)教育差距和教育資源配置越來(lái)越失衡，農(nóng)民進(jìn)城壓力越來(lái)愈大不得不進(jìn)城買(mǎi)房，而地方政府債臺(tái)高筑，只能維系“借款建設(shè)－推動(dòng)農(nóng)民進(jìn)城－維持地價(jià)融資－還本付息－繼續(xù)借貸建設(shè)”的惡性循環(huán)，金融風(fēng)險(xiǎn)系數(shù)陡升甚至有破產(chǎn)的風(fēng)險(xiǎn)。
三、縣域發(fā)展、縣城建設(shè)如何定位
在《關(guān)于推進(jìn)以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)意見(jiàn)》中指出要：“促進(jìn)縣城產(chǎn)業(yè)配套設(shè)施提質(zhì)增效、市政公用設(shè)施提檔升級(jí)、公共服務(wù)設(shè)施提標(biāo)擴(kuò)面，提升縣城發(fā)展質(zhì)量，農(nóng)民到縣城就業(yè)安家規(guī)模不斷擴(kuò)大”，“建立多元可持續(xù)的投融資機(jī)制，鼓勵(lì)銀行金融機(jī)構(gòu)增加中長(zhǎng)期貸款投放，支持符合條件的企業(yè)發(fā)行縣城新型城鎮(zhèn)化建設(shè)專(zhuān)項(xiàng)企業(yè)債”。這事實(shí)上是要賦予地方政府以更多的資源工具和政策空間來(lái)打造縣城。
盡管《意見(jiàn)》對(duì)縣城發(fā)展做了分類(lèi)考量，但是各地政府已經(jīng)普遍開(kāi)始新城開(kāi)發(fā)模式，這種模式以城鄉(xiāng)公共服務(wù)尤其是教育供給失衡為代價(jià)，許多地方為了給城區(qū)學(xué)校快速補(bǔ)充教師，不惜從鄉(xiāng)村學(xué)校中抽調(diào)上百名骨干教師進(jìn)城，而給農(nóng)村學(xué)校則以代課教師作為補(bǔ)充，可以說(shuō)凡是搞教育新城的地方，城鄉(xiāng)教育失衡問(wèn)題都極為嚴(yán)重。更重要的是，最新文件無(wú)疑給縣級(jí)政府的新城開(kāi)發(fā)模式提供了更大的政策鼓勵(lì)，會(huì)加劇地方政府依賴(lài)教育新城開(kāi)發(fā)路徑，但這種縣城開(kāi)發(fā)模式伴隨著巨大的風(fēng)險(xiǎn)，不僅透支農(nóng)民家庭的經(jīng)濟(jì)積累，刺激農(nóng)民教育焦慮，而且政府債務(wù)問(wèn)題突出，陷入借錢(qián)還債的惡性循環(huán)無(wú)法退出。
2021年，“十四五”規(guī)劃明確提出要“統(tǒng)籌縣域城鎮(zhèn)和村莊規(guī)劃建設(shè)”，“強(qiáng)化縣城綜合服務(wù)能力”。縣域發(fā)展應(yīng)當(dāng)與地方經(jīng)濟(jì)實(shí)力和社會(huì)基本情況相匹配，并著重突出其統(tǒng)籌城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)一體化的功能定位。縣城作為基礎(chǔ)公共服務(wù)的重點(diǎn)層級(jí)，不應(yīng)當(dāng)是以激進(jìn)教育進(jìn)城為代價(jià)來(lái)剝削農(nóng)民家庭經(jīng)濟(jì)積累，更不是要借錢(qián)搞高大上的縣城景觀。對(duì)于占中國(guó)絕大多數(shù)的縣城而言，都沒(méi)有充足的地方財(cái)力去搞上檔次、講氣派的縣城建設(shè)。在當(dāng)前農(nóng)民快速城鎮(zhèn)化，尤其是進(jìn)入東部沿海大城市打工的時(shí)代背景下，縣域發(fā)展的工作重心要放在為城鄉(xiāng)居民提供公平且有質(zhì)量的基本公共服務(wù)上，解決農(nóng)民家庭發(fā)展和外出務(wù)工的后顧之憂，繼續(xù)釋放勞動(dòng)力價(jià)值。而不是刻意制造城鄉(xiāng)公共服務(wù)失衡來(lái)倒逼農(nóng)民進(jìn)城買(mǎi)房，剝削農(nóng)民的勞動(dòng)所得和家庭積累，更不是無(wú)限制的利用融資杠桿，欠債發(fā)展，這種取向的縣城發(fā)展缺乏根基，必然會(huì)留下隱患。
縣城發(fā)展如何定位需要理性的思考和慎重決策，教育新城的模式不可取，縣域經(jīng)濟(jì)也不可能建立在債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)激增的透支發(fā)展基礎(chǔ)之上。
（作者系武漢大學(xué)社會(huì)學(xué)院博士后。中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)》2023年第4期）
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