近日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《關于推進以縣城為重要載體的城鎮化建設意見》，其政策意涵是要繼續進行擴權強縣賦權改革，給縣城建設和縣域發展更大的政策空間，意圖把縣城打造為縣鄉村三級體系的中心樞紐，設置成農民城鎮化、進城就業定居的主要層級。
然而，結合近些年調研的情況來看，地方縣級政府普遍都在開展激進的“造城運動”，投入巨量公共資金制造城市景觀，統籌教育等公共服務資源向縣城集中，吸引農民進城購房為政府的城鎮化目標買單，尤其以“教育新城”與“教育興城”模式最為突出。當前，我們調研過的幾乎所有的縣級政府領導，都有強烈地打造經營縣城的動力，但無不潛藏著巨大的系統性風險，現在的縣城建設體制的問題不是缺少政策空間，而是發展過熱，已經完全處于透支狀態。縣城建設要慎重，教育新城模式不可取。
一、從“教育新城”到“教育興城”
近幾年在基層調研，發現“教育新城”、“教育新區”以及“教育工業園”等新詞匯不斷的出現在縣級政府的建設發展規劃中，并且也幾乎都在緊鑼密鼓地在進行施工建設。可以說教育新城已經成為當前中西部地區縣城建設與城市發展的主流模式，值得分析和關注。
所謂的教育新城，簡單來說就是縣級政府在已有的老城區之外，單獨規劃一塊面積很大的城市建設用地，然后在這塊區域集中進行市政基礎設施建設、優質教育資源和其他公共服務資源積聚以及房地產市場開發。
通過觀察各地方縣政府開展的轟轟烈烈的“造城運動”，就不難發現當前的教育新城開發模式的一些共性特征：
第一，熱衷于“教育新城”開發模式的以中西部普通縣域為主，并且絕大多數都是農業縣，以筆者在湖北5縣市調查的情況來看，其中有4個縣市都規劃了教育新城的城市化建設項目，并且幾乎全部完成了新城建設，也就是說縣級政府已經實打實的投入了公共財政資金和項目資金，真金白銀地花了出去。
第二，所有的教育新城建設都投資巨大，數額驚人。我們調研中所看到教育新城的設計規格都極高，政府投入的建設成本都極大，新城整體的建設風格氣勢恢宏、比歐仿美，完全能夠媲美國內一線城市的基建水準。例如，湖北W縣從2013年開始在縣城城東規劃建設教育新城，占地總面積15平方公里，規劃人口總量15萬人。各種市政工程、基礎設施、學校醫院、人民廣場、休閑公園、文體場館等各項總投入超過110億元，光是請中央美院設計新城規劃就豪擲900萬，地方官員自豪的說：“我們教育新城的建設目標是50年不落后”。另一S縣在城西高鐵線附近規劃教育新城，計劃投資33億。B縣近些年的城區建設也投入有100多億，一年使用的建設用地指標就達到2000畝左右。還有A市（縣級市）近些年開展新型城鎮化補短板項目，總計劃投入666億，其中政府公共財政投入就有210億，不可謂不指點江山、揮斥方遒！
第三，與如此龐大的新城建設成本和政府投入形成鮮明反差的是，大搞新城建設的這幾個縣全部是人口凈流出縣，這些精致化的城市景觀鮮能發揮效能，遠遠超出本地城鄉居民的實際需求。如W縣戶籍人口有110萬，每年外出務工的人口就有30萬人，縣城常住人口只有20多萬；浠水縣總人口僅100萬，常住人口僅70萬人，而縣城常住人口則更少；天門市則人口外流則更為突出，全市戶籍人口158萬，每年外出打工人數近40萬，據最新“七普”統計數據顯示，縣城區的常住人口已不到30萬人。一到晚上在這些新城區的主街上散步，明顯發現周邊小區沒有幾家燈火，人氣不足。
第四，更為吊詭的是，搞教育新城開發的縣市不僅人口外流，而且地方財政也相當薄弱。中西部縣城普遍缺乏工業、制造業基礎，無法達成最低規模限度的產業積聚，這也就意味著地方的財政稅收相當匱乏。此外，因為缺少制造業基礎，第二、三產業就沒有發展的潛力，因此也就不能為所有縣域人口提供充分就業，這也是為什么當地人口大量外流的根本原因。調研的B縣、W縣、A市、S縣去年的一般公共預算收入僅有6.14億、20.67億、14.23億和7.3億，這與各縣建設教育新城所投入的建設成本相比根本就不在一個數量級。
第五，縣級政府有意識的將教育資源向新城集中，吸引農民進城。教育新城自然離不開教育，調研縣所依托的新城開發模式，無不是把優質教育資源集中打做廣告。W縣規劃的教育新區，僅新建學校就已投入公共資金13億元，預計增加學位1.3萬個：一所公立幼兒園占地18.8畝，耗資1.8億；兩所公立小學，占地152.42畝，增加學位3000個耗資1.7億；一所公辦初中，占地212.12畝，增加學位4600個，耗資2.8億；一所公立高中，占地261.45畝，增加學位5000個，耗資3億；青少年館26.8畝，耗資1.7億。這些學校周圍遍布房產，且全部被劃為學區房，其中一所潤光小學，投資6600萬，增加了2200個學位，招生三天就全部招滿。A市近些年也在緊鑼密鼓的集中教育資源到縣城，總共新建和改擴建的學校有10多所，增加義教階段學位2.7萬個，據測算光土建成本就需要縣級政府籌資投入約7億元，相比之下全市每年投入到鄉村學校中的項目資金加起來不足2500萬元。優質教育資源向新城集中吸引大量農民家庭進城買房，希望讓小孩享受房產所在“學區”內更好的教育機會。據了解調研縣城的房價普遍漲到了5000元／平米，在縣城購買一套商品房要花60萬左右，這相當于普通農民家庭5～8年的經濟純收入，很多農民為了進城買房供子女讀書不惜欠債。
通過對各個縣級政府大干快上建設的教育新城進行一個白描，就不難看出，所謂的教育新城其實是地方政府的一種政績經營策略，即通過把優質教育資源向城區集中，刺激農民的教育教育和教育預期，誘導農民進城買房以獲得更好的教育機會。這樣一方面，可以通過刺激房地產經濟獲得土地財政收入；另一方面，所有的市政建設、基礎設施投資都可以算作地方發展GDP，屬于看得見、摸得著的政府考核政績。因此“教育新城”也可以看作是“教育興城”，也就是把教育作為撬動農民進城買房消費的杠桿，這樣一舉兩得的好事，地方政府當然愿意去做，但還有個關鍵問題是，錢從哪來？
二、“教育興城”的錢從哪里來？
很顯然，僅僅依靠縣級政府那點微弱的財政收入是不可能支撐的起如此巨大的城市建設成本的，而從中央、省級下來的轉移支付資金基本都投入了“保民生”、“保基本”領域，如三農資金、基本公共服務資金，且都是專項“戴帽”資金，也不大可能用于新城建設。那么，在巨大的新城建設投資與微小的政府財政收入之間所產生的缺口如何彌補呢？地方政府找到了平臺融資這個捷徑。
大概與新城規劃建設的同時期開始，許多縣級政府就成立了各式各樣的項目平臺公司、城投公司、土地公司等，它們都屬于國有公司，劃國資委管理。這些城投等平臺公司最主要的任務就是為城市建設所需成本進行融資，融資的主要渠道就是銀行借款和發行城投債還包括政府一般債。前些年城投集團以政府財政稅收作為擔保，與銀行簽訂借款合同，在中央防范金融風險的政策出臺后，銀行只接受城投以有潛在開發價值的土地作為抵押物，因此保持土地價值就成為能否獲得融資貸款的關鍵環節，自然吸引農民進城刺激房地產經濟成為最為有效的土地保值手段，那么也就不難理解地方政府為何如此熱衷于以教育為手段來吸引農民進城，就是因為對于絕大部分居民家庭而言，教育無疑是剛需。
教育驅動農民進城維持土地價值所撬動的融資規模相當可觀。調研縣政府每年給城投公司下達的融資任務一般在15～40億之間，遠超地方財政稅收收入。可問題就是，這些借的錢總是要還的，不僅要還本金而且要還利息，據測算每個縣每年光是還本付息的壓力就在15億左右，這也就意味著地方政府搞教育新城開發所借的錢大部分都要用來還利息，而在這個借新還舊的過程中，地方政府的負債情況就會不斷惡化，其中政府欠債最多的有125億，最少的也有70億，這其中還有隱性債務的問題。
因此，地方政府的教育新城發展模式就會陷入絕對的惡性循環。一方面，地方政府為了做發展政績、打造縣城工程，集中教育資源和財政資源進行新城區建設，并利用平臺公司融資獲取城市建設資本。農民大量進城對城區公共服務產生巨大壓力，倒逼縣級政府不得不繼續集中公共服務資源并借款建設；另一方面，地方財政匱乏使得政府不可能依靠自身財力來還本付息，就只能繼續借錢“拆東墻、補西墻”，想借錢就要吸引農民進城買房維持土地價值，那就得繼續依賴教育新城開發模式。如此一來，城鄉教育差距和教育資源配置越來越失衡，農民進城壓力越來愈大不得不進城買房，而地方政府債臺高筑，只能維系“借款建設－推動農民進城－維持地價融資－還本付息－繼續借貸建設”的惡性循環，金融風險系數陡升甚至有破產的風險。
三、縣域發展、縣城建設如何定位
在《關于推進以縣城為重要載體的城鎮化建設意見》中指出要：“促進縣城產業配套設施提質增效、市政公用設施提檔升級、公共服務設施提標擴面，提升縣城發展質量，農民到縣城就業安家規模不斷擴大”，“建立多元可持續的投融資機制，鼓勵銀行金融機構增加中長期貸款投放，支持符合條件的企業發行縣城新型城鎮化建設專項企業債”。這事實上是要賦予地方政府以更多的資源工具和政策空間來打造縣城。
盡管《意見》對縣城發展做了分類考量，但是各地政府已經普遍開始新城開發模式，這種模式以城鄉公共服務尤其是教育供給失衡為代價，許多地方為了給城區學校快速補充教師，不惜從鄉村學校中抽調上百名骨干教師進城，而給農村學校則以代課教師作為補充，可以說凡是搞教育新城的地方，城鄉教育失衡問題都極為嚴重。更重要的是，最新文件無疑給縣級政府的新城開發模式提供了更大的政策鼓勵，會加劇地方政府依賴教育新城開發路徑，但這種縣城開發模式伴隨著巨大的風險，不僅透支農民家庭的經濟積累，刺激農民教育焦慮，而且政府債務問題突出，陷入借錢還債的惡性循環無法退出。
2021年，“十四五”規劃明確提出要“統籌縣域城鎮和村莊規劃建設”，“強化縣城綜合服務能力”。縣域發展應當與地方經濟實力和社會基本情況相匹配，并著重突出其統籌城鄉基本公共服務一體化的功能定位。縣城作為基礎公共服務的重點層級，不應當是以激進教育進城為代價來剝削農民家庭經濟積累，更不是要借錢搞高大上的縣城景觀。對于占中國絕大多數的縣城而言，都沒有充足的地方財力去搞上檔次、講氣派的縣城建設。在當前農民快速城鎮化，尤其是進入東部沿海大城市打工的時代背景下，縣域發展的工作重心要放在為城鄉居民提供公平且有質量的基本公共服務上，解決農民家庭發展和外出務工的后顧之憂，繼續釋放勞動力價值。而不是刻意制造城鄉公共服務失衡來倒逼農民進城買房，剝削農民的勞動所得和家庭積累，更不是無限制的利用融資杠桿，欠債發展，這種取向的縣城發展缺乏根基，必然會留下隱患。
縣城發展如何定位需要理性的思考和慎重決策，教育新城的模式不可取，縣域經濟也不可能建立在債務風險激增的透支發展基礎之上。
（作者系武漢大學社會學院博士后。中國鄉村發現網轉自：《中國鄉村發現》2023年第4期）
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