摘要:近幾年全國農(nóng)村基層治理發(fā)生了翻天覆地的變化，其突出表現(xiàn)是，不僅東部沿海發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村村級(jí)治理正規(guī)化和規(guī)范化了，而且中西部農(nóng)業(yè)型農(nóng)村地區(qū)村級(jí)治理也開始正規(guī)化和規(guī)范化。村級(jí)治理正規(guī)化的原因，一是國家資源下鄉(xiāng)，二是受到國家治理現(xiàn)代化的驅(qū)動(dòng)，尤其受到國家治理體系現(xiàn)代化的驅(qū)動(dòng)。村級(jí)治理的特殊性在于，作為最基層行政建制，村級(jí)治理直接面對(duì)群眾且基層治理事務(wù)細(xì)小瑣碎、不規(guī)范不標(biāo)準(zhǔn)。正規(guī)化和規(guī)范化的村級(jí)治理體系片面追求治理精細(xì)化，過度強(qiáng)調(diào)精準(zhǔn)治理，往往缺少面對(duì)群眾和基層治理事務(wù)所需要的靈活性，出現(xiàn)了普遍的形式主義，導(dǎo)致基層治理無效。在當(dāng)前時(shí)期，村級(jí)治理現(xiàn)代化的重點(diǎn)不應(yīng)該是精細(xì)化和精準(zhǔn)治理，而應(yīng)該是治理有效。
隨著越來越多的國家資源下鄉(xiāng)，國家不再從農(nóng)村汲取資源，國家不放心村級(jí)組織，為村級(jí)組織制定了比較具體的行為規(guī)范與標(biāo)準(zhǔn)，要對(duì)村級(jí)組織進(jìn)行比較嚴(yán)密的監(jiān)督，從而將村級(jí)治理納入自上而下的國家行政體系的閉環(huán)：村級(jí)治理任務(wù)由上級(jí)布置，工作由上級(jí)考核，待遇由上級(jí)發(fā)放，治理資源由上級(jí)配備。為了更好地對(duì)村級(jí)治理進(jìn)行考核，以及更好地監(jiān)督村級(jí)治理，上級(jí)就會(huì)為村級(jí)治理提供標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范與程序，就會(huì)介入村級(jí)治理的細(xì)節(jié)問題。村級(jí)治理也就必須程序規(guī)范、辦事留痕。
然而問題是，村級(jí)治理組織是直接接觸群眾的，全國不同地區(qū)村級(jí)情況千差萬別，群眾情況更是無比復(fù)雜。在村莊這個(gè)熟人社會(huì)做群眾工作，僅靠標(biāo)準(zhǔn)程序和規(guī)范是不夠的，一件事情做得好不好，關(guān)鍵在于是什么人通過什么方式做什么樣的工作，是要具體問題具體分析、具體情況具體處理的，是要面對(duì)面做群眾工作的，是要將主要精力與時(shí)間用在回應(yīng)群眾特殊的細(xì)小瑣碎且千差萬別的需求上的。也就是說，更多國家資源投入村級(jí)治理及對(duì)村級(jí)治理的更高要求，有可能造成村級(jí)治理的普遍無效。
這就提出了一個(gè)重要問題，即在當(dāng)前村級(jí)治理現(xiàn)代化語境下，村級(jí)治理應(yīng)當(dāng)向哪里去？村級(jí)治理現(xiàn)代化到底應(yīng)該怎么走？
取消農(nóng)業(yè)稅前的村級(jí)治理
在取消農(nóng)業(yè)稅前，國家從農(nóng)村汲取資源，村干部的主要工作是協(xié)助上級(jí)完成任務(wù)和維護(hù)村莊基本生產(chǎn)生活秩序。因?yàn)閲夷芰κ怯邢薜模瑖液茈y為村民提供完善的公共服務(wù)，村民需要通過自治的辦法組織起來，內(nèi)生供給村莊公共產(chǎn)品。作為當(dāng)家人，村干部必須回應(yīng)村民生產(chǎn)生活需求，不僅要組織籌資籌勞，而且要形成決定，執(zhí)行落實(shí)，進(jìn)行建設(shè)。在維持生產(chǎn)生活秩序的過程中必然會(huì)伴有如何凝聚共識(shí)、少數(shù)服從多數(shù)、應(yīng)對(duì)釘子戶等各種困難。能創(chuàng)造性解決困難的村干部就可以保障村莊基本生產(chǎn)生活秩序，就是群體信任、上級(jí)放心的好干部。如果不能保障基本秩序，這樣的村干部就當(dāng)不下去，就要通過選舉或組織整頓產(chǎn)生新的能回應(yīng)群眾訴求、保障基本生產(chǎn)生活秩序的村干部。
村民自治是相對(duì)獨(dú)立于國家治理的領(lǐng)域，每個(gè)地區(qū)的村級(jí)治理都具有本地特色，也往往結(jié)合了本地實(shí)際。取消農(nóng)業(yè)稅前，村干部是不脫產(chǎn)干部，可領(lǐng)取誤工補(bǔ)貼，村務(wù)工作以外的時(shí)間依然進(jìn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，從而保證了家庭收入。隨著打工經(jīng)濟(jì)興起，因?yàn)閯?wù)工收入要遠(yuǎn)高于誤工補(bǔ)貼，村干部家庭中“務(wù)農(nóng)收入＋誤工補(bǔ)貼”的收入就反而不如一般農(nóng)戶“老年父母留守務(wù)農(nóng)＋年輕子女進(jìn)城務(wù)工”的收入。這樣一來，年富力強(qiáng)的村莊精英就不愿意再當(dāng)村干部。
但是，在大量農(nóng)村青壯年進(jìn)城務(wù)工的同時(shí)，一些不愿進(jìn)城或無法進(jìn)城的留守農(nóng)民則通過獲得進(jìn)城農(nóng)民讓渡出的獲利機(jī)會(huì)來擴(kuò)大家庭經(jīng)營規(guī)模，增加家庭收入，從而成了村莊中的“中堅(jiān)農(nóng)民”。因?yàn)椤爸袌?jiān)農(nóng)民”的生產(chǎn)生活都在村莊，也從村莊中獲得了有保障的收入來源，他們就是最佳村干部后備力量。因此，“中堅(jiān)農(nóng)民”擔(dān)任村組干部的前提仍然是不脫產(chǎn)，即他們必須依靠經(jīng)營收入才能具備擔(dān)任村干部的經(jīng)濟(jì)前提。
東部沿海發(fā)達(dá)地區(qū)的村級(jí)治理
以長三角和珠三角為代表的沿海發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村，早在20世紀(jì)末就已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了鄉(xiāng)村工業(yè)化，在區(qū)位上可以稱之為沿海城市經(jīng)濟(jì)帶的內(nèi)在組成部分，雖然建制仍然是農(nóng)村，但是其經(jīng)濟(jì)活動(dòng)、社會(huì)結(jié)構(gòu)以及治理模式均與城市無異。
沿海城市經(jīng)濟(jì)帶絕大多數(shù)農(nóng)民都已進(jìn)入第二、三產(chǎn)業(yè)就業(yè)。密集的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)、大量的外來人口、豐厚的集體經(jīng)濟(jì)收入以及復(fù)雜的社會(huì)關(guān)系，使得沿海發(fā)達(dá)地區(qū)有必要建立一套與之匹配的現(xiàn)代村級(jí)治理制度，其中主要方面包括村級(jí)組織正規(guī)化、村干部職業(yè)化、村級(jí)管理規(guī)范化。顯然，對(duì)于東部沿海發(fā)達(dá)地區(qū)來講，村級(jí)治理正規(guī)化源自兩方面原因：一是村級(jí)經(jīng)濟(jì)密集，村集體有了比較豐厚的收入，能夠支撐起高成本的村級(jí)治理；二是村莊治理本身繁復(fù)，需要有更加專業(yè)的治理隊(duì)伍和與之匹配的治理制度。比如，流動(dòng)人口管理催生了網(wǎng)格管理和治安巡邏，村級(jí)治理事務(wù)的復(fù)雜化要求村干部職業(yè)化，且村一級(jí)可能要建立起科層組織與提供必要的窗口服務(wù)。此外，村集體收入也有能力為村干部專職化提供收入保障，等等。
資源下鄉(xiāng)背景下中西部地區(qū)村級(jí)治理行政化
與東部沿海發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村工業(yè)化和就地城市化帶來的經(jīng)濟(jì)密集、人口流入不同，進(jìn)入21世紀(jì)以來，中西部地區(qū)農(nóng)村發(fā)生了相反方面的巨大變化，主要表現(xiàn)是中西部地區(qū)絕大多數(shù)農(nóng)村農(nóng)民開始了不可逆且快速的城市化進(jìn)程。農(nóng)村經(jīng)濟(jì)變得更加簡單，人口更少，村級(jí)治理復(fù)雜性降低了。
在農(nóng)民進(jìn)城的同時(shí)，國家陸續(xù)實(shí)施社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)、精準(zhǔn)扶貧和鄉(xiāng)村振興等戰(zhàn)略，國家向農(nóng)村投入越來越多的資源。資源下鄉(xiāng)對(duì)村級(jí)治理產(chǎn)生了兩個(gè)方面的影響。
第一，資源下鄉(xiāng)必然也是國家權(quán)力和國家意志的下鄉(xiāng)。隨著資源下鄉(xiāng)的是標(biāo)準(zhǔn)下鄉(xiāng)、規(guī)范和程序下鄉(xiāng)，以及監(jiān)督檢查下鄉(xiāng)。在這種背景下，村級(jí)治理主要是按國家標(biāo)準(zhǔn)、程序和規(guī)范完成上級(jí)安排的任務(wù)，應(yīng)對(duì)上級(jí)的監(jiān)督檢查。更重要的是，隨著國家權(quán)力的下鄉(xiāng)，大量之前相對(duì)柔性的任務(wù)剛性化，各種政治性任務(wù)下達(dá)到村（如精準(zhǔn)扶貧），因?yàn)槭钦涡匀蝿?wù)，村級(jí)無論是否存在特殊性，都要按上級(jí)普遍的標(biāo)準(zhǔn)化規(guī)范執(zhí)行。更多的任務(wù)、更高的要求，以及更多自上而下的標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范、程序和監(jiān)督檢查，就使得之前僅僅以維持村莊基本秩序?yàn)槟繕?biāo)的村級(jí)治理嚴(yán)重?zé)o法適應(yīng)形勢(shì)需要。
第二，大量國家資源進(jìn)村，也就可以為村級(jí)治理提供豐富的國家資源。其中最重要的一點(diǎn)是，國家為了讓村級(jí)治理完成國家任務(wù)，就必須改造村級(jí)治理，實(shí)現(xiàn)村級(jí)治理的現(xiàn)代化，這帶來的結(jié)果就是，隨著資源下鄉(xiāng)，村級(jí)治理標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化和程序化，倒逼村級(jí)治理現(xiàn)代化，表現(xiàn)出來的就是村干部職業(yè)化、村級(jí)治理行政化、村級(jí)組織正規(guī)化。在當(dāng)前中西部農(nóng)村地區(qū)普遍存在顯著差異的情況下，自上而下的標(biāo)準(zhǔn)化要求和千篇一律的村級(jí)治理規(guī)范化，必然造成村級(jí)治理中嚴(yán)重的形式主義。
村級(jí)治理現(xiàn)代化的兩種理解
作為國家治理現(xiàn)代化話題的延伸，村級(jí)治理現(xiàn)代化很容易被理解為村級(jí)治理體系與治理能力的現(xiàn)代化。實(shí)際上，村級(jí)治理與國家治理有著本質(zhì)的不同，主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面：第一，村級(jí)治理的對(duì)象是群眾，尤其是在中西部地區(qū)農(nóng)村，村級(jí)治理或村干部打交道的對(duì)象是朝夕相處、利益共享的熟人，對(duì)事不對(duì)人的正規(guī)治理遠(yuǎn)不如通過面對(duì)面做群眾工作有效。第二，村級(jí)治理是自治性質(zhì)的，是社會(huì)權(quán)力而非行政權(quán)力起作用，無論是權(quán)力來源還是權(quán)力行使方式都是不同的。
按國家治理現(xiàn)代化的范本來達(dá)成村級(jí)治理現(xiàn)代化，首先就要實(shí)現(xiàn)村級(jí)組織的正規(guī)化、制度化，其次就要做到村級(jí)治理的標(biāo)準(zhǔn)化。只有村級(jí)組織正規(guī)化、制度化，村級(jí)治理現(xiàn)代化才有了體系上的完備，也才有了實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化的前提。同時(shí)，村級(jí)治理必須標(biāo)準(zhǔn)化，因?yàn)椴粯?biāo)準(zhǔn)上級(jí)就無法考核評(píng)估，就難以做到有效激勵(lì)。
然而，村級(jí)治理標(biāo)準(zhǔn)化面臨著兩個(gè)問題：第一，不同地區(qū)農(nóng)村情況千差萬別，在不同地區(qū)進(jìn)行村級(jí)治理的重點(diǎn)可能是完全不一樣的；第二，村級(jí)治理的對(duì)象是熟人社會(huì)的農(nóng)民，熟人社會(huì)有著自己的規(guī)范，人與人之間面對(duì)面互動(dòng)，最重要的恰恰是特殊性原則在起作用，而非標(biāo)準(zhǔn)化的一般原則在起作用。因此，自上而下的標(biāo)準(zhǔn)化往往意味著排斥特殊性，無法做到因地制宜，用最符合當(dāng)?shù)貙?shí)際的最低成本的辦法來解決問題。
因此，我們是否還可以想象另外一種村級(jí)治理現(xiàn)代化，即具有高效回應(yīng)地區(qū)群眾千差萬別的訴求的村級(jí)治理現(xiàn)代化？具體地，我們是否可以以高效回應(yīng)群眾訴求能力作為村級(jí)治理現(xiàn)代化的目標(biāo)或指標(biāo)？
高效回應(yīng)群眾訴求的能力就必須建立在村級(jí)組織能有效應(yīng)對(duì)每位群眾、有較強(qiáng)能力做群眾工作的基礎(chǔ)上。在這種回應(yīng)群眾訴求的村級(jí)治理中，村莊是特殊的，群眾是個(gè)性的，每個(gè)事項(xiàng)都是不規(guī)則的，甚至解決辦法也是因人因事而異無法標(biāo)準(zhǔn)化的。因此，上級(jí)進(jìn)行考核基本上也是無效的。這樣的村級(jí)治理具有針對(duì)性，具體問題具體分析，具體困難具體解決，避免了各種無關(guān)雜事的干擾，將有限治理資源剛剛好地用到了本村重要的地方，從而低成本、高效率地回應(yīng)了群眾訴求，提高了群眾獲得感與滿意度，真正做到了村級(jí)治理有效。
如何才能讓村級(jí)治理高效回應(yīng)群眾訴求從而做到村級(jí)治理有效？必須有兩個(gè)前提：第一個(gè)前提是村級(jí)治理必須有一定自主性，就是村干部可以依據(jù)自己的判斷來決定村級(jí)治理中的優(yōu)先事項(xiàng)，并因此選擇相應(yīng)的應(yīng)對(duì)方式；第二個(gè)前提是村干部的自主性不能變成自行其是，更不能變成胡作非為。防止村干部自行其是的辦法是將群眾動(dòng)員起來，通過群眾參與、上級(jí)配備一定資源并進(jìn)行事后監(jiān)督來調(diào)動(dòng)村干部積極性，高效回應(yīng)群眾訴求。這是另一種類型的村級(jí)治理現(xiàn)代化。
表 1 村級(jí)治理典型特征
表1列出村級(jí)治理的五種形態(tài)及其典型特征，在這五種治理形態(tài)中，以精準(zhǔn)治理為目標(biāo)的基層治理現(xiàn)代化與以治理有效為目標(biāo)的基層治理現(xiàn)代化，應(yīng)該是目前兩種有很大差異和不同適應(yīng)性的基層治理現(xiàn)代化方向。
村級(jí)治理的三個(gè)維度
那么，村級(jí)治理主要治什么，怎么治？應(yīng)當(dāng)說，基層治理中存在著三種不同的體制，分別是行政體制、社會(huì)體制和市場(chǎng)體制。三種體制對(duì)應(yīng)不同的治理內(nèi)容，有著不同的運(yùn)作邏輯，解決不同的問題。
自上而下的行政體制強(qiáng)調(diào)依法行政，強(qiáng)調(diào)規(guī)范化、制度化、標(biāo)準(zhǔn)化、精細(xì)化。行政體制到村一級(jí)，主要是保底線、保基礎(chǔ)。用當(dāng)前的政策話語來講，就是要提供城鄉(xiāng)均等的基本公共服務(wù)。隨著國家財(cái)政收入快速增長，國家不僅不再從農(nóng)村收取稅費(fèi)，而且向農(nóng)村轉(zhuǎn)移越來越多的資源，之前主要依靠農(nóng)村內(nèi)生力量（主要是向農(nóng)民籌資籌勞）供給農(nóng)村公共品的機(jī)制被國家供給所替代。為了做到精準(zhǔn)使用資源，自上而下各個(gè)部門就必須制定出繁復(fù)的資源使用制度，進(jìn)行一輪又一輪的檢查評(píng)估，甚至為了政績將資源下鄉(xiāng)變成為農(nóng)民提供超過基本公共服務(wù)的競賽，且通過各種評(píng)優(yōu)表先樂此不疲地推動(dòng)地方政府去承擔(dān)實(shí)際上無力承擔(dān)的責(zé)任。村一級(jí)也就必須按上級(jí)要求做好各種資源下鄉(xiāng)的工作，迎接一遍又一遍的檢查。村干部的主要工作也就由之前的主要面向群眾籌資籌勞同時(shí)也接受群眾訴求與監(jiān)督，變成主要接受上級(jí)資源、接受上級(jí)檢查，而與群眾之間的聯(lián)系大幅減弱。
相對(duì)于自上而下的行政體制，以村民自治為代表的村級(jí)治理可以算作社會(huì)體制。社會(huì)體制強(qiáng)調(diào)自我服務(wù)和自我管理，良好的村莊居住環(huán)境、基本的生產(chǎn)生活秩序，都要靠村民集體共同去創(chuàng)造。因?yàn)榇嬖谕獠啃裕迦罕姳仨毿纬晒沧R(shí)才能籌資籌勞保建設(shè)；又因?yàn)槭枪财罚迦罕娡顿Y投勞進(jìn)行建設(shè)又可以產(chǎn)生超額福利。村民自己出錢出勞力，他們?cè)诮ㄔO(shè)公共品時(shí)一定會(huì)充分表達(dá)出自身需求偏好。村干部為了從村民那里籌資籌勞建設(shè)公共品，就不得不面對(duì)群眾訴求，不得不組織調(diào)動(dòng)積極分子，不得不去做落后分子的思想工作，不得不進(jìn)行艱苦細(xì)致的說服工作甚至義正辭嚴(yán)的動(dòng)員工作。總而言之，社會(huì)體制可以針對(duì)每個(gè)村莊的特殊性，利用每個(gè)村民的獨(dú)特性，進(jìn)行每一次都不可復(fù)制的建設(shè)工作。
在社會(huì)體制之外，更為基本的體制則是市場(chǎng)體制。市場(chǎng)體制最大的特點(diǎn)是自負(fù)盈虧，自己對(duì)自己的行為負(fù)完全責(zé)任。比如，致富的事情就應(yīng)當(dāng)是自己負(fù)全責(zé)。市場(chǎng)是最基本的體制，個(gè)人想要致富，就要投入要素到市場(chǎng)上，就要風(fēng)險(xiǎn)自擔(dān)，利益自享。若在市場(chǎng)上失敗，以至于失去了基本生活保障，國家也就可以通過基本社保來提供兜底保護(hù)。當(dāng)前的城鄉(xiāng)二元體制也為進(jìn)城失敗的農(nóng)民提供了農(nóng)村退路，這也是一種非市場(chǎng)的體制。
基層治理應(yīng)當(dāng)處理好行政體制、市場(chǎng)體制和社會(huì)體制的邊界。無論從哪個(gè)方面說，強(qiáng)國家、小社會(huì)和弱市場(chǎng)的匹配，是很難實(shí)現(xiàn)治理現(xiàn)代化的。
結(jié)語
當(dāng)前學(xué)界和政策制定部門對(duì)村級(jí)治理現(xiàn)代化的理解，基本上是按照精細(xì)治理，按照村級(jí)組織正規(guī)化，村級(jí)治理規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化，再加持技術(shù)治理，通過數(shù)字賦能，借助網(wǎng)格治理來理解的。這種理解將沿海發(fā)達(dá)地區(qū)村級(jí)治理和國家治理當(dāng)作模版，忽視了中西部地區(qū)農(nóng)村的實(shí)際情況，造成當(dāng)前中西部地區(qū)村級(jí)治理中普遍存在的嚴(yán)重治理無效，大量國家資源被浪費(fèi)，村級(jí)治理陷入空轉(zhuǎn)，村民群眾變成了村級(jí)治理中的客體。這顯然是不可持續(xù)且不應(yīng)持續(xù)的。
因此，未來村級(jí)治理現(xiàn)代化的思路可能需要調(diào)整，即村級(jí)治理現(xiàn)代化的重點(diǎn)應(yīng)當(dāng)是有能力高效回應(yīng)村民群眾訴求，解決村級(jí)治理中存在的高度差異化卻又細(xì)小瑣碎的各種問題。村級(jí)治理必須強(qiáng)調(diào)村民群眾的主體地位，強(qiáng)調(diào)做村莊的群眾工作，以及要有群眾的廣泛參與。離開自治，沒有廣泛的適應(yīng)性，僅靠法治以及自上而下的行政力量，是不可能實(shí)現(xiàn)村級(jí)治理現(xiàn)代化的。
（作者系武漢大學(xué)社會(huì)學(xué)院教授。中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《武漢大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）》2023年第6期）
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