——以X縣為例
黨的十九大以來，以習近平總書記為核心的黨中央帶領全國各族人民打贏了脫貧攻堅戰、全面建成了小康社會，中國特色社會主義逐漸發展,邁進新時代，跨上了新臺階，拉開了全面建設社會主義現代化國家的序幕。然而，現階段我國普遍的農村政治、經濟、文化、生態環境等發展制約因素較多，面對農村基層治理情況復雜、多變，只有嚴謹、用心的找出其中原因，并根據原因探索出一條符合農村現實情況的解決辦法，才是推進基層治理的明智之舉。本文基于對湘西X縣走訪、調研的基礎，總結分析在鄉村振興推進過程中，農村基層治理都面臨著哪些實際困境和難題？我們又該如何提供應對之策？
一、鄉村振興背景下農村基層治理困境
雖然X縣在農村基層治理工作中提出了許多從前沒有提出過的新口號，做出了許多從前沒有做到過的新成績，但是離鄉村振興建設“產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕”的新農村要求還有一定差距。
（一）多元共治局面仍未打開
一是農村基層自治組織“行政化”較為明顯。農村基層治理過程中，村支兩委作為基層治理主體，治理過程中對于和基層政府之間的關系往往難以準確把握，很容易由“指導”與“協助”關系，變為“指揮”與“服從”關系。二是農村村民參與自治“積極性”有待提高。村民作為農村基層治理的直接參與者和獲利者，參與治理意識不強，部分人把農村基層治理看成是政府部門和村干部的事，自己只是被動接受管理和享受服務者，再加上訴求渠道不夠暢通，導致參與治理的積極性還不夠高。三是社會組織參與共治“匹配度”尚需加強。社會組織由于參與數量不多、發揮作用不強、形式主義嚴重、與基層村委溝通不暢配合不高等問題，導致社會組織在農村基層治理中發揮作用的匹配度還不夠高。
（二）基層治理能力水平偏低
基層治理與社會治理和國家治理一樣，都是現代治理體系的重要組成環節，農村基層治理的好壞關系到現代國家治理體系的現代化進程。但由于農村點多、面廣、線長的特征，基層治理制約因素多，水平不夠高。這主要體現在以下三個方面：一是農村基層智慧治理能力不足。X縣積極順應時代潮流，充分利用信息技手段和設施，將先進的治理技術引入農村，但這些新技術的適老性、使用感、體驗感都存在不足，群眾評價普遍不太高，影響智慧治理的效果。二是農村基層政權治理能力不足。X縣目前經濟總量偏小，財政收支矛盾突出，所謂“上面千條線，下面一根針”，面對帶領村民致富和千頭萬緒的事務性工作，治理能力顯然不足。三是基層法治治理能力不足。村民知法懂法程度不高，且來源途徑也比較單一，主要以志愿者上門宣傳為主。
（三）農村產業發展后勁不足
產業發展是鄉村振興的關鍵，但農村產業發展問題涉及對象廣、覆蓋范圍大，無形中增加了產業發展的難度。以X縣為例，農村位置偏僻，交通不便，資源缺乏，產業發展受到很大制約。具體表現在以下三個方面：一是產業結構單一。X縣目前依然以第一產業作為全縣產業發展的基礎，第二產業帶動農村集體經濟發展的現狀也并不樂觀。二是集約化程度低。種植業高標準農田建設的相關土地政策不穩定，相應的配套政策和約束機制也不到位等直接影響了新增高標準農田建設的投資。養殖業上農村多以農戶庭院分散飼養為主，是粗放式的飼養、管理、經營，不能起到帶頭致富的作用。三是專業知識受限。先進科學技術的缺乏，電商的運營模式、概念不清，縣鄉村三級組織的素質培訓、專業技能培訓較少、質量不高等因素，都是導致農村產業發展后勁不足的影響因素。
（四）農村人才結構失衡嚴重
人才是發展的關鍵，但人才結構的失衡極大地制約著鄉村的發展。這主要表現在以下三個方面：一是年齡結構失衡。X縣農村主要以青壯年外出務工為主，留在村里的大多為“老、弱、病、殘、孕”，常住人口年齡結構偏大，身體素質欠佳。二是學歷結構失衡。調研顯示，X縣農村干部學歷主要以大專為主，本科學歷人才愿意留在農村發展建設的意愿仍不強。三是屬性結構失衡。X縣留守在農村的人員主要以老年人為主，年輕婦女留守在農村主要在家中育兒和照顧老人，很少有參與到農村基層治理過程當中來的，發展產業的年輕婦女也少之又少，青壯年留守農村中多是身體有疾病、精神有障礙或是文化水平偏低的人群。
二、鄉村振興背景下X縣農村基層治理困境的成因分析
針對上述問題，究其原因主要還是相關部門的宣傳動員不到位，導致各主體參與積極性不高，加上體制機制不健全、人才的缺失、產業發展的落后等，這些都導致了農村基層治理水平較低，鄉村振興成效不夠明顯。
（一）宣傳動員工作收效甚微
要動員群眾和社會組織，宣傳是十分重要的手段，但鄉村宣傳工作很難做。具體表現在以下幾個方面：一是群眾主動參與意識不夠。農村群眾參與議事主要通過村民代表大會，參與農村基層治理的手段和方式缺乏多樣化。加上忙于個人生產生活、鄉村兩級宣傳力度和力量不足導致群眾參與積極性不高。二是社會組織參與力量單一。目前X縣參與到農村基層社會治理的社會組織主要以政府、婦聯、團委等公益組織為主，兩新組織和其它服務性組織為輔，其它服務性組織參與較少。三是智能化技術適老性不足。雖然X縣政府積極探索科技化、智能化技術和設備加強農村基層治理。但在這個創新的過程中缺少調研和試點，導致一些線上辦事的應用、大廳的電子辦事機器對農村群眾的適用性并不強。
（二）基層體制機制尚未健全
體制機制是治理工作的保障，但體制機制的不健全讓基層治理舉步維艱。具體表現在以下幾個方面：一是基層政府容易“越位”或“錯位”。一方面上級工作壓頭，基層政府為了減輕本級工作壓力，會把具體工作任務分解到各村；另一方面，在村干部選舉、村賬管理等環節中基層政府也會適度地進行參與和管理。二是村務管理容易流于形式。村干部在進行村務管理的時候，有時會為了應對檢查把形式主義放在首位，以會議落實會議、以文件落實文件的情況時常存在，導致個別工作推進不力。三是基層干部容易脫離群眾。一部分村干部認為自己是“地方官”，沒有把群眾的利益當成自己的利益來維護，一部分村干部忙于繁雜的日常工作，到田間地頭調研的時間少了，和群眾打交道的次數也少了。漸漸地，這樣的干部和群眾的距離越來越遠。
（三）農村產業發展活力不足
產業發展作為鄉村振興的物質保證，間接地影響著鄉村治理的成效，但目前農村的產業發展面臨一些普遍性的問題。一是產品質量不高，產業特色不足。絕大多數農村企業從事的是粗加工產業，加上由于農村產業發展與外界的鏈接相對較少，很難把農村現有資源經過社會的整合轉化為集體資產，導致農村企業規模難以壯大，市場影響力難以增強。二是產業鏈條較短，前后延伸不足。目前X縣的農產品上下游鏈條關聯度較低，產品價格低，利潤少，往市以外的銷售鏈條仍然難打開，在網絡自媒體線上帶貨的能力還不強，無法通過新型營銷手段提高產品的附加值。三是籌資渠道不暢，發展潛力不足。發展產業的資金籌措渠道較少，個別貸款渠道的資金量較小，加上村級集體經濟收入較少、來源單一，難以為產業發展提供更多資金支持。
（四）農村人才發展空間壓縮
人才的匱乏無疑是鄉村基層治理過程中最核心的問題，嚴重造成農村基層治理動力不足。一是就業機會少，人才難引。許多年輕人獲得大專、本科以上文憑后，都往外省市流動，不愿回農村，也不愿吃苦，加上農村基礎設施陳舊、公共服務不完善，使得專業的人才不愿去服務農村、發展農村。二是培育扶持少，人才難育。針對村支兩委、村組干部、大學生村官的能力提升培訓較少，加上針對農村群眾的素質教育培訓多流于形式，導致人才培養難。三是工資待遇少，人才難留。農村基層干部待遇相對較低，雖然從2021年開始，村干部的工資都有不同程度的提高，但村干部離職率仍較高。
三、鄉村振興背景下農村基層治理的對策
中國特色社會主義進入新時期，農村大有可為。通過加強農村基層治理，不但可以提高農村治理水平，而且能夠大力發展和建設新農村，真正讓農民得到實惠，從而有效提升農村群眾的幸福感、獲得感、安全感，構建社會主義和諧美麗鄉村。
（一）推進“一主兩輔”的治理“新模式”
通過群眾參與，能夠提高農村基層治理的民主性，讓政策的制定和實行充分反映群眾意志；通過社會組織支持，能夠豐富農村基層治理方式，提供更多的志愿服務。為此，我們認為可以在以下幾個方面發力。一是黨建引領。通過“黨建引領、群眾參與、社會支持”的模式，細化“村級黨組織—網格（村民小組）黨支部（黨小組）—黨員聯系戶”的網格化管理體系，同時加強農村治理隊伍建設來引領農村基層治理的方向。二是群眾參與。要暢通村民反映個體訴求和對農村治理建言獻策的渠道，通過線上線下的方式，及時回應、及時辦結群眾急難愁盼問題。同時繼續做好村民代表大會的協商制度，發揚民主，尊重民主決策，加強村務公開，保障人民群眾的知情權。三是社會支持。注重發揮社會組織的共建作用，積極利用好社會的優勢，鼓勵社會組織參與農村基層治理。同時，采用“政府購買服務、民間力量運作、專業團隊管理、居民最終受益”的模式進行運營管理。
（二）健全“三聚三提”的治理“新格局”
既要保證村民在農村基層自治中的主體地位不動搖，又要注重發揮多元主體在基層治理中的作用，幫助村民更好地參與到基層治理當中去，使村民自治達到理想的效果。我們需要做到以下幾點。一是聚焦基層政府職能定位，提升農村基層治理活力。充分發揮政府的作用，減少行政化支配，減少人事干預、減少財務監控、減少任務安排。二是聚焦村級組織自治權限職責，提升農村基層治理能力。明確村委的管理權責，做到自我管理、自我教育、自我服務，防止出現權力“錯位”。三是聚焦法治與德智有機結合，提升農村基層治理質量。抓實人民調解工作，進一步充實人民調解員隊伍，加強矛盾糾紛排查化解。嚴格規范社區矯正管理，加強重點人員管理，開展集中教育、開展集中公益服務、開展心理矯治。加強基層組織建設。積極參與“1+1+3+5”基層治理體系建設，積極開展“三源共治”工作，進一步發揮人民調解、公共法律服務在基層治理體系建設的關鍵作用。
（三）培育“一懂兩愛”的三農“新隊伍”
面對當前農村基層治理的困境，只有懂農業，才能明確農業發展的正確方向，確保鄉村振興不迷路；只有愛農村，才能心甘情愿為農村建設付出，確保鄉村振興有人上，只有愛農民，才能全新全意為農民服務，確保鄉村振興能長久。為此，我們需要在以下幾個方面發力。一是懂農業，要知農時、懂農事，尊重農業生產規律；要知農技、懂農事，加強農業技術培訓，加快現代農業轉型；要強推廣，助農事，加強先進經驗的推廣更新。二是愛農村。肩上有責任才能扛起服務“三農”的責任擔當、身上有情懷才能為農民群眾辦實事、做好事、解難事。心中裝紀律才能防止侵害“三農”利益的腐敗現象滋生。三是愛農民。要從群眾中來，到群眾中去。經常深入田間地頭，站在農民的角度研究問題、制定政策、落實政策。授人以魚，不如授人以漁。加強“農民田間學校”建設，培養好生產經營型、技能扎實型、社會服務型的“三農”隊伍。
（四）探索“一特兩強”的產業“新路子”
基層治理在根本上需要為農村和農民帶來實惠，在產業發展上做大做強是反映基層治理好壞的直接表現。為此，我們認為可以在以下幾個方面努力發展。一是培育特色優勢產業。打造特色產業，培育“一村一品”、“一縣一特”。創建更多“兩品一標”企業。利用“X縣茶油”“X縣金銀花”獲地理標志證明商標，“X縣稻花魚”獲國家農產品地理標志登記等擴大產品影響力，不斷提高X縣產業市場競爭力。創建“紅色旅游”之城，在周圍農村發展農家樂、旅游講解等服務業，拓寬“互聯網+”銷售渠道，提供更多的就業機會和創業機會。二是做強現代集約農業。推進土地規模化，整合土地確權，實現集中連片經營和生產規模化。支持農村合作社發展壯大，做強農產品“全產業鏈”生產模式，改進生產技術、發展生態種養殖、加強冷鏈物流。三是加強農民素質教育。培養一批又一批能夠很好地適應現代農業的新型農民，針對具體的培訓內容、培訓方式，重點開展農業科技培訓和專業技能培訓。
（作者文賢慶系湖南師范大學教育部人文社會科學重點研究基地中華倫理文明研究中心暨哲學系教授；譚惠系懷化市交通運輸局四級主任科員；來源：《中國鄉村發現》2024年2期）
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