內容提要：鄉村治理現代化是農業農村現代化的制度基礎，更是國家治理現代化的重要組成部分。本文在系統梳理治理現代化內涵的基礎上，明確提出鄉村治理現代化的多元化、一體化、法制化、精細化和高效化“五化”目標。在此基礎上，以治理體系和治理能力現代化為框架，結合實際情況指出鄉村治理現代化建設中凸顯出的兩大難點，即基本公共服務均等化與公共服務供給高效率間的矛盾、鄉村治理自治性要求與行政性傾向間的矛盾，并從六個方面給出了針對性建議。
關鍵詞：鄉村治理現代化；治理體系；治理能力
黨的十九大明確要求，從2020年到2035年，在全面建成小康社會的基礎上要基本實現國家治理體系和治理能力現代化，現代社會治理格局基本形成；從2035年到本世紀中葉，在基本實現現代化的基礎上，實現國家治理體系和治理能力現代化。
鄉村治理現代化是國家治理現代化的重要組成部分，也是建成社會主義現代化強國的題中之義，涵蓋了鄉村治理體系和治理能力的雙重現代化。中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《關于加強和改進鄉村治理的指導意見》提出，鄉村治理體系和治理能力現代化的推進，要以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，緊緊圍繞統籌推進“五位一體”總體布局和協調推進“四個全面”戰略布局，堅持把保障和改善農村民生、促進農村和諧穩定作為根本目的，建立健全黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障、科技支撐的現代鄉村社會治理體制，以自治增活力、以法治強保障、以德治揚正氣，健全黨組織領導的自治、法治、德治相結合的鄉村治理體系，構建共建共治共享的社會治理格局，走中國特色社會主義鄉村善治之路，建設充滿活力、和諧有序的鄉村社會，不斷增強廣大農民的獲得感、幸福感、安全感。
一、鄉村治理現代化的內涵與目標
現代化是指人類從傳統社會向現代社會的轉變。廣義的現代化主要是指自工業革命以來現代生產力導致社會生產方式的大變革，引起世界經濟加速發展和社會適應性變化的大趨勢。現代社會是一個相對概念，是社會發展階段上人類的理想與現實條件和能力的一種耦合，即在某一歷史時段人類向理想社會邁進所能達到的最佳狀態。在現代化的語境下，中國的國家治理現代化包含國家治理體系現代化和治理能力現代化，是治理體系不斷法制化、制度化、科學化、規范化、程序化的歷史過程，是將中國特色社會主義各方面的制度優勢轉化為國家治理效能的有機整體。
（一）鄉村治理現代化的內涵
治理指官方或民間公共組織在一個既定范圍內運用公共權威維持秩序，滿足公共需要。具體到農村地區，廣義的鄉村治理是指涉及鄉村社會運行的基礎制度安排及公共品保障體系，包括鄉村財產關系的保障制度、鄉村組織及居民與政府之間的公共事務往來關系，以及鄉村社會通過非政府組織系統實現的公共事務往來關系；狹義的鄉村治理是指政府或政府通過其他組織對鄉村社會公共品保障做出的制度安排。鄉村治理主要是要解決農村公共事務的高效決策和良好秩序，其關鍵是解決農民合作的問題。
在全力實現第二個百年奮斗目標的背景下，如何高效貫徹、落實推進鄉村治理現代化，成為實現國家治理現代化和農業農村現代化的關鍵一環。鄉村治理現代化是指在鄉村公共服務治理、公共安全治理、公共事務治理以及環境治理等治理內容中，不斷呈現出透明性、有效性、參與性、回應性等現代特征的鄉村治理過程。黨的十八大以來，在“五位一體”總體布局和“四個全面”戰略布局的貫徹落實中，鄉村治理的制度建設持續推進，黨、政府、社會組織、村民等多元主體共建共治共享的治理格局和自治、法治、德治相結合的治理機制不斷深入發展。鄉村治理現代化與多元共治和“三治”結合在邏輯理路上具有內在一致性，同時也需要在體制機制上大力創新，探索鄉村善治的有效實現形式。
鄉村治理現代化包括治理體系現代化和治理能力現代化兩方面。鄉村治理體系現代化是指用規范化、程序化和規則化的治理體制替代人格化和隨意性強的傳統治理體制，用現代治理技術替代傳統治理手段，用精準到人到戶的政策替代傳統的以村莊為單位的模糊政策，是一個多系統、復合式的治理體系躍升過程。鄉村治理能力現代化是鄉村治理主體對基層事務處理能力的整體性地、質的提升，它是一個過程，也是一個目標。
（二）鄉村治理現代化的“五化”目標
從戰略部署來看，鄉村治理的“兩步走”目標任務已經在2018年發布的《中共中央 國務院關于實施鄉村振興戰略的意見》中被明確提出，即到2020年，以黨組織為核心的農村基層組織建設進一步加強，鄉村治理體系進一步完善；黨的農村工作領導體制機制進一步健全；到2035年，鄉村治理體系更加完善。
2019年，《關于加強和改進鄉村治理的指導意見》中鄉村治理現代化的兩步走目標更為具體：到2020年，現代鄉村治理的制度框架和政策體系基本形成，農村基層黨組織更好發揮戰斗堡壘作用，以黨組織為領導的農村基層組織建設明顯加強，村民自治實踐進一步深化，村級議事協商制度進一步健全，鄉村治理體系進一步完善。到2035年，鄉村公共服務、公共管理、公共安全保障水平顯著提高，黨組織領導的自治、法治、德治相結合的鄉村治理體系更加完善，鄉村社會治理有效、充滿活力、和諧有序，鄉村治理體系和治理能力基本實現現代化。
結合以上鄉村治理的“兩步走”目標任務、治理現代化的具體內涵與鄉村治理的現實情況，可將鄉村治理現代化的目標細化為“五化”。
1.從政府部門單一化推進的治理模式轉向治理多元化。治理多元化包括多元主體的治理可參與性和政府治理機構的高回應性兩個特點。一方面，農村居民個人、新型農業經營主體、農村其他經濟組織和社會組織、農村公共服務的各供給主體，以及社會治理中的其他利益相關主體，均可以通過合法、具體的方式，真實有效地參與鄉村治理。另一方面，治理機構要具備積極回應民眾需求、適時調整治理內容和手段的意識及能力。提供預期穩定的治理安排可以極大地促進知識和勞動的分工，減少協調成本，提高治理效能。此處的“適時調整”并非指多變的、可能破壞穩定預期的治理模式，而是指適時調整那些已經明顯不符合經濟社會發展規律和治理需求的體制機制，如人民公社制度瓦解，村民自治制度建立的過程，就是“適時調整”的生動體現。單向度的、自上而下強制推行的、僵化不變的鄉村治理模式，都難符合治理現代化的要求，只有與村民及村莊各類組織相互動的、上下并行的、適時調整的鄉村治理模式，才能真正發揮治理多元化的效能。
2.從二元分割的治理模式轉向治理一體化。將社會治理區分為城市治理與鄉村治理，并在兩個場域實行不同的制度，這與國家治理現代化的要求南轅北轍。社會治理的城鄉二元分異，會阻礙生產要素的高效流動，影響人力資本的積累和作用發揮，最終導致經濟效率降低、社會公平缺失甚至是社會動蕩。因此，以城鄉一體化治理進而“市域社會治理”思路來替代鄉村治理，是實現治理現代化的重要目標。
3.從人格化的治理模式轉向治理法制化。法制化是現代社會的突出特征之一，鄉村治理的法制化是治理現代化的基本屬性。當前的鄉村治理體系已然處在自治、法治、德治相結合的發展路徑上，但法治的程度依然有很大的提升空間。一方面，農村居民的守法行為基本源自于內化規則、習俗與禮貌，其懂法、用法程度依然較低；另一方面，村“兩委”在鄉村治理過程中也會有簡單、粗暴的行為，甚至與法律法規有所沖突，治理的法制化亟需加強。
4.從治理內卷化轉向治理高效化。治理內卷化是指鄉村治理中存在的治理權力過密化、基層民主自治空間遭擠壓、村民參與治理不足等導致治理成本快速增加但治理效能卻緩慢提升甚至徘徊不前的問題，而治理高效化則是針對內卷化問題和現代化發展要求所提出的治理目標。治理高效化既包括用現代治理技術替代傳統治理手段，也包括以透明化的治理過程和結果替代模糊的、監督缺位的治理過程和結果。一方面，以數字化、智能化為代表的現代治理技術，可以延伸民主投票、村務決策等公共事務的民主半徑，提高公共產品和公共服務的供給質量，提升鄉村治理的多元參與性和受監督程度，是確保善治、共治的重要手段。另一方面，治理過程和結果的透明性是保障治理主體開放多元、治理程序合法正義、治理過程高效合理、治理手段和結果都能夠被監督的關鍵要求，是治理體系和治理能力現代化的重要目標。
5.從治理方式統一化轉向治理精細化。精細化治理摒棄千村一面的治理思路，針對不同的治理對象和治理需求，采用最為適配的治理手段，以對癥下藥、因地制宜為原則。一方面，當下發展的不平衡突出體現在區域間、城鄉間和個體間的顯著差異上，不具備單一治理模式的現實基礎。另一方面，治理現代化是滿足個體全面發展需求的治理改進過程，而個體及個體需求的多樣性就從本質上規定了治理的精細化要求。所以，現代化的治理要緊緊抓住區域發展需求和資源稟賦，立足自身特點，以差異化視角和精細化手段，精準提高治理效能。
二、推進鄉村治理現代化的兩大難點
在推進鄉村治理現代化的進程中，面對農村空心化的突出特征和持續趨勢，基層治理一方面要以共同富裕為目標，回應基本公共服務均等化的社會需求，另一方面又要將公共服務供給效率維持在合理的范圍內，這是一個現實難題。與此同時，鄉村治理現代化既要堅持村民自治的基本方向，發揮農民的主體性政治地位，又要貫徹國家治理理念，平衡基層治理自治性與行政性間的關系，這也是推進鄉村治理現代化的難點。
（一）妥善處理基本公共服務均等化與公共服務供給高效率間的矛盾
鄉村治理高效化最直接的要求就是提高治理效能，控制成本——收益比，盡量“花小錢辦大事”。然而，這在農村具有較大的難度。廣大農村地區尤其是中西部農村地區存在著嚴重的基礎設施或公共服務短板，但還兼具明顯的空心化、老齡化問題。一方面，基本設施和基本公共服務短板明顯：飲用水安全性和便利性不足，電力供應存在缺口，道路硬化率偏低、路面狹窄、缺乏管護，醫療、養老及教育等公共服務數量不足、質量較低，互聯網基礎設施建設明顯滯后于城市，光纖網、寬帶網在農村的有效覆蓋不足。另一方面，對于很大一部分“短板”明顯的村鎮，受地形地勢、勞動力流動等因素的影響，空心化程度高，且居住形態分散。這就形成了亟待解決的治理難點：這些“短板”村鎮的“短板”較短，亟需補齊，但優化提升所需的建設、管護費用高，利用率偏低，總體經濟效率明顯不足。基于此，學界和政界都曾提出過“有些村就幾戶人家，是不是也要給他們修橋、鋪路，配套醫院、學校？”“這樣做的成本是不是過高？甚至高到與產生的社會效益不相匹配？”等疑問。所以，如何破解鄉村治理在該類地區中公共服務供給“補短板”與“提效率”間的矛盾，是治理高效化進而現代化的一個難點。
（二）妥善處理鄉村治理自治性要求與行政性傾向間的矛盾
“政府的邊界和角色是社會科學家必須應對的一個難題”，鄉村治理現代化在追求治理主體多元化的目標時，如何界定好各級政府的角色和功能，如何發揮好各治理主體的能動性，如何平衡好鄉村治理的村民自治需求與落實鄉鎮及以上政府機構要求之間的關系，無疑是當前鄉村治理現代化的難點之一。
從治理體系和治理能力現代化的內在要求出發，村民自治要向參與性、回應性、規范化和程序化推進，即加強農民的治理主體地位和自治的范圍、深度。村民自治的制度化建設無疑是鄉村治理體系現代化的制度基礎。同時，當前鄉村治理的基本格局是“鄉政村治”，鄉鎮與村莊之間是指導與被指導的關系，而不是支配性的領導與被領導關系。這一治理安排從組織架構和事務推進上強調的也是村民自治的制度化建設。
但在具體實踐中，隨著國家財政支出能力增強、從嚴治黨向基層延伸和技術治理手段的運用，目前鄉村治理進入強國家階段，村民自治被越來越大地納入國家統一治理的整體范疇。目前，絕大多數地方的村支書、村主任和集體經濟組織董事長“三職一肩挑”。村主任既是村民自治的代理人，也是黨在基層自治中的代理人，這就不可避免地導致基層治理多被上級政府的諸多任務和考核要求所限制，陷入“規章驅動的政府”而不能自拔，行政化傾向日益凸顯。因此，在推進鄉村治理現代化的進程中，既需要激活基層治理的自主性，避免國家治理消解基層治理；又需要將國家治理能力轉化為基層治理能力，實現國家治理與基層治理的相互強化。
三、破解思路
（一）以均等化的布局理念，確保兜穩農村基本公共服務網底
公共服務內容眾多、外延廣闊，也有多種分類方法。根據不同公共服務在公平性、重要性上的差異，可將其中最核心最基礎的部分劃歸為基本公共服務。基本公共服務是由政府主導、保障全體公民生存和發展基本需要、與經濟社會發展水平相適應的公共服務。基本公共服務均等化是指全體公民都能公平可及地獲得大致均等的基本公共服務，其核心是促進機會均等，重點是保障人民群眾得到基本公共服務的機會，而不是簡單的平均化。基本公共服務具有三個主要特征：一是惠及最大多數人；二是具有普遍社會性并由政府主導提供；三是對公平性要求較強。其中，基本公共服務中的民生類服務，即義務教育、公共醫療衛生和社會保障服務是重中之重。按照保障基本民生的總體要求，要嚴格遵循“幼有所育、學有所教、勞有所得、病有所醫、老有所養、住有所居、弱有所扶、優軍服務保障、文體服務保障”9個方面、22個大類、80個基本公共服務項目的國家最低標準“補短板”，這一過程中不能過多考慮經濟效率的問題。
一方面，對于涉及到基本生活且不易從其他渠道獲得的、難以被鄉級或縣級公共服務覆蓋到的基本公共服務，應本著“民生第一、效率第二”的原則，優先保證農村居民的正常生活，如安全飲水問題等。按照基本公共服務均等化的政策思路，這類服務的水平至少要達到標準化的程度，這是共同富裕的本質要求，也是全面建成社會主義現代化國家的要求。另一方面，從看重短期成本——收益轉向對長期發展成本與效率的權衡。為仍留守在村的少數居民提供基本公共服務在短期內可能不經濟，但從長期角度來看，“凋敝”的只是一個特殊階段下農村居民的生產生活表象，而不是整個農業、農村和農民。不管未來村莊是以新型農業經營主體、龍頭企業為主體在村域內進行規模化農業經營活動，還是會成為一二三產業融合發展的新業態所在地，村莊都不可能缺少必要的基礎設施。因此，規劃時要從長遠發展的角度，合理布局公共基礎設施，尤其要利用好周邊鄉鎮甚至縣級公共服務資源，注重使用的可及性而非簡單平均布設設備、場所，做到在長期內提升村莊的生活、生產功能。
與此同時，要關注農村社會轉型進程，強化農業農村優先發展政策體系。一方面，對于農村要充分考慮其農業弱質性和城鎮化、工業化轉型過程中所帶給農村的更為嚴峻的老齡化、空巢化現實，有針對性地向農村供給專項扶助政策。以養老為例，目前國家雖然出臺了一系列養老制度規定，但對于農村養老發布的專門制度卻比較少，向農村的傾斜程度不足，這不利于農村養老和鄉村治理現代化建設。事實上，由于農村的老齡化、空巢化程度遠高于城市，且醫療服務水平較低，積極養老和健康養老的難度更大，因此，城鄉間養老政策路徑應該同中有異、向農傾斜。也就是說，在政策設計中，一要有針對性，在城鄉融合治理的框架內考慮農村的特殊情況；二要有傾向性，適當提高農村基礎養老金水平；三要考慮農村的實際情況，充分研究可行性和成本——收益問題，切勿為了政績和形象就盲目上馬“高大上”的養老項目。另一方面，城市的職業技能培訓服務水平、居民數字化素質均普遍優于農村，因此要以彌合城鄉間勞動力素質差異和數字鴻溝為目標，出臺傾向于農村的組合政策，重點關注農民的職業技能培訓、職業資格認定、數字技術培養，為農民、農村賦權賦能。
（二）以一體化為提效策略，促進公共服務可及性提高
有的放矢、對癥下藥，實踐中要精準確定目標，并根據具體情況，找到破解“補短板”與“提效率”的可行路徑。優化提升公共服務的目標是切實提高公共服務的可及性及利用效率，而非在每個鄉鎮甚至每個村都布置各項公共服務基礎設施。醫療、教育、助餐、助浴等公共服務具有效益的外溢性特征，但在傳統的政策藩籬和技術手段下，外溢半徑小于潛在值。
破解思路是，要突出強調公共服務設施的共享性，以共享性促進設施布局的合理性，以布局合理性提升設施利用的高效性。縣鄉村公共服務一體化是在縣域內的城市和鄉村間實現的公共服務一體化。縣域內的城區包括縣城城區所在地、中心集鎮等，鄉村包括所有村莊及一些社區等。縣鄉村公共服務一體化的核心是縣域內所有居民都能均等地享受到基本公共服務。這是一種在縣域內城鄉基本公共服務沒有差異的狀態，是實現共同富裕在基本公共服務方面的體現。
按照縣鄉村公共服務一體化的發展思路，以縣域整體謀劃、整體發展為方向，利用促進生產要素和服務自由流動的一整套政策和“互聯網+”等數字技術，充分擴大公共服務的覆蓋范圍，提升邊遠地區、經濟欠發達地區被縣級、鄉級公共服務覆蓋到的范圍及程度。縣鄉村公共服務一體化要在綜合考慮居民際需求、公共服務輻射半徑、成本——收益比等多重因素之后統籌規劃，使縣域內公共物品達到相對均衡的布局。
縣鄉村公共服務一體化，關鍵是提高縣城輻射帶動鄉村的能力，促進縣鄉村功能的銜接互補。在公共服務的縣鄉村一體化過程中，要注重推進縣城基礎設施向鄉村延伸：推動市政供水供氣供熱管網向城郊鄉村及規模較大的鎮延伸，在有條件的地區推進城鄉供水一體化；推進縣鄉村（戶）道路連通、城鄉客運一體化；以需求為導向逐步推進第五代移動通信網絡和千兆光網向鄉村延伸；建設以城帶鄉的污水垃圾收集處理系統；建設聯結城鄉的冷鏈物流、電商平臺、農貿市場網絡，帶動農產品進城和工業品入鄉；建立城鄉統一的基礎設施管護運行機制，落實管護責任。在公共服務一體化過程中，還要注重縣城公共服務向鄉村覆蓋：縣級醫院可與鄉鎮衛生院建立緊密型縣域醫療衛生共同體，利用派駐、巡診、輪崗等方式發展醫療服務，提升非縣級政府駐地特大鎮衛生院醫療服務能力；發展城鄉教育聯合體，深化義務教育教師“縣管校聘”管理改革，推進縣域內城鄉之間校長教師交流輪崗；健全縣鄉村銜接的三級養老服務網絡，發展鄉村普惠型養老服務和互助性養老。
（三）以數字化為重要手段，推動優質公共服務資源的均衡配置
數字化既是治理現代化的目標，也是治理現代化的重要方法。數字化與基本公共服務的融合，一是可以使公共服務獲得手段實現躍升。這可以減少空間對公共服務可及性的限制，以“信息跑路”的方式代替個體長距離奔波，提高效率、提升使用感受。以數字政務為例，個體對水、電、暖、燃氣、醫療保險、養老保險、寬帶光纖等服務的購買無需到實體場所，可直接通過手機“一鍵實現”。二是可以使服務內容獲得躍升。通過數字技術，可以實現公共服務的優質資源共享，大幅提升服務質量。網絡問診、線上課堂等形式，就是個體超越空間限制、獲得優質資源的典型示例。在公共衛生事件發生的特殊情況下，輕癥患者可以網絡問診，學生可以通過“云課堂”停課不停學。可見，數字化的公共服務已成為解決基本民生問題、提高行政效率的關鍵手段。在實踐中，數字技術與農村基本公共服務的融合還存在供給內容偏少、供給主體單一、供給對象有限等問題。鑒于此，要有針對性地從以下三方面入手，不斷提升數字化對公共服務和農民農村共同富裕的作用。
首先，在農村基本公共服務的數字化供給內容上，要從點到線，由線及面。目前農村的很大一部分公共服務已經運用了數字化手段，提高了公共服務可及性，例如村級政務服務站、鄉鎮醫院遠程醫療、農村中小學校“智慧黑板”等。然而這些只是數字化、智慧化在公共服務中一些離散的“點”，未來的方向是在更大范圍內和更深層次上的運用，是對公共服務各個領域、各個環節的數字化改造，要做到從點到線。例如，為了提高優質醫療資源的可及性，可把電話及網絡預約掛號、智能排號叫號、電子化病例、手機終端繳費、藥品配送等環節串聯起來，提高整個服務鏈條的數字化水平。在從點到線的基礎上，還要逐步打破不同項目之間的“各自為政”，實現民政、教育、醫療、財政、城建、司法等部門間數據信息的互聯共享，建立公共服務大數據系統，使公共服務數字化由線及面。
其次，在農村公共服務的數字化供給主體上，要從政府供給轉為多元供給。可將現有的以政府單主體供給為主的模式，數字化升級為多主體協同供給，鼓勵農民、企業、社會組織等利用社交媒體、問政平臺等，共同參與公共服務供給，表達多元化訴求、提出多樣化措施，以達到共建共享、共同富裕的政策效果。
最后，在農村公共服務的數字化使用主體上，要從“數字優勢”群體拓展到全部農村居民。在現階段的農村中，還存在相當多的以老年人為代表的尚未熟練掌握數字技能的群體。公共服務數字化所帶來的可及性增量對于他們來講，恰恰是難以逾越的“數字鴻溝”。在對公共服務進行數字化升級時，要將該群體考慮在內，開發配套的適老化便利措施，使全民尤其是弱勢群體共享發展成果。
（四）以多元化為發展方向，廓清政府尤其是鄉鎮政府在鄉村治理現代化中的地位和作用，激活農民的治理主體性
與國家治理針對整體社會不同，基層治理是重點回應群眾需求和維護基層社會秩序。鄉村治理現代化的發展方向是公共政策精準化供給與多元主體共治，使各方訴求得以表達，各種力量得以發揮。在治理體系建設中，基層治理具備一定的獨立性和自主性，推進鄉村治理現代化需妥善處理國家治理與農村基層治理的關系，廓清政府尤其是鄉鎮政府在鄉村治理現代化中的地位和作用。
首先，堅持政府和村“兩委”在鄉村治理中的基礎性作用。我國的發展經驗尤其是脫貧攻堅成果表明，村民自治不意味著政府的隱退，一個穩定的、能確保社會制度與規則有執行保障的政府是治理有效的基礎性條件。治理規劃必須堅持黨的領導，借助國家的力量，給農村社會發展提供安全、穩定的預期。
其次，在現代化發展方向之下，鄉鎮政府對村級工作的指導應當保持在“原則性”層面上，適合農民自主決策的事務應當通過村民自治來完成。市縣級、鄉鎮級政府要理順政府行政權力與農村基層治理之間的體制關系，調整角色定位，從直接參與者向秩序維持者和公共服務提供者的角色轉變，為培育村治規則和構筑村莊社會公共性提供保障，進而使農村基層治理獲得必要的自主空間。同時，市縣級、鄉鎮級政府要控制直接“交辦”給村級的行政工作任務和考核任務，減少過細、過多的規章制度。在基層治理中，一定的規章制度是必要的；但如果這種些規定過繁過細，就會形成政策落實當中的形式主義和文牘主義，也會壓抑組織成員的創造性，降低供給效率。
最后，制定與村民利益相容、與鄉村內在規則相一致的治理辦法，激活農民的治理主體性。只有治理的社會邏輯與村民的經濟邏輯一致時，村民才會更多地參與鄉村治理，如承擔村莊的環境整治、安全巡查等公共事務；只有農村居民和鄉村治理的激勵機制相容且能產生較大的預期收益時，他們才有可能參與治理行為并發揮效能；如果激勵機制不相容或預期收益小于成本，就會造成農民居民在鄉村治理中的缺位。在構建現代化的鄉村治理體系時，要突出強調農民的治理主體地位。一是基層治理機構要切實回應在村農民的治理訴求，要切實解決農民亟需的養老問題、就業信息問題、農業生產和生活的社會化服務問題以及職業技能培訓問題，將農民需求放置在治理內容的最前端。二是各地要豐富農民參與治理的具體形式，完善不同類型的村莊組織，充分發揮村民會議、村民代表會議、村民議事會、村民理事會、村民監事會等組織在村民自治中的表達意見和監督反饋功能。
（五）以法制化治理為行為底線，警惕各級政府和村“兩委”的越位做法
法制化是治理現代化的底線要求，要嚴防各級政府和村“兩委”的越位做法，真正尊重村民合法的私人空間、個人習慣和行為偏好。有些基層以鄉風文明或美麗鄉村建設為“旗號”，粗暴干涉村民的私人領域，不洗碗筷、蹲地用餐、客廳物品擺放凌亂等都要被罰款。治理現代化要求的是法制化、精細化，這樣過細的、充滿主觀性的、職責越位的治理規定明顯與治理現代化理念背道而馳。這種行為不僅不能起到有效治理的作用，還會使村民產生抵觸情緒，破壞村民自治的社會氛圍，扭曲黨以人為本的執政理念，要高度警惕。
（六）以全社會之力，充盈鄉村治理資源，多渠道引入、培養鄉村治理人才
筆者調研發現，很多村莊治理能力低的主要原因是缺乏必要的公共事務處置資金。“窮的村集體是沒辦法帶領富人，掌握話語權，或者做出更多決策的”，這是基層工作者表達在治理方面有心無力的現實寫照。所以，上級政府應給予農村基層與其治理任務和范圍相匹配的、制度性、長期性的、穩定的資金支持，切實保障農業農村優先發展；鼓勵社會資本以合法合規的形式進入鄉村，繼續鞏固市場在資源配置中的作用，拓寬基層治理的資金來源。村集體也應發揮好自己所掌握的村集體資產的最大潛在價值，利用自身優勢、尊重市場規律，為基層治理提供經濟支持。
缺乏人才的治理體系只能勉強維持低效運轉，不可能實現治理現代化。當下普遍存在村“兩委”成員年齡大、受教育程度低的問題；同時農村教育、醫療等基本公共服務也存在工作人員數量不足、質量不高、流動性大等重大問題；更為關鍵的是，長期存在的城鄉間差異導致農村人才被源源不斷地虹吸至城鎮，使得城鄉間人才缺口呈現擴大之勢。對此，一是要根據不同區域、不同經濟發展情況和治理情況，鼓勵將適宜職業化的村級工作進行職業化、規范化運作，甚至可以考慮面向市場招聘村“兩委”工作人員，待遇與工作量和工作績效相掛鉤，改善村級自治組織的年齡結構和教育結構，提高辦事效率。二是要改良教育、醫療等公共服務共同體的運作機制，將村級公共服務與鄉鎮級甚至縣市級納入到一個激勵機制相容的共同體之中。共同體不僅要形成利益——效益共同體，還有成本——風險共同體，緩解現階段諸如上級醫生下沉只走流程不走心，下級醫生不愿利益被分割或無法獲得業務水平提升機會的兩難現象。
作者單位：中國社會科學院農村發展研究所；中國鄉村發現網轉自：《鄉村治理評論》2024年第2期
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