導讀：新常態下，理解和把握現代農業發展的新形勢，認識和厘清現代農業發展的內涵和外延，深化體制機制創新、形成加快推進農業現代化的強大動力，具有重大的現實意義和深遠的歷史影響
我國經濟發展已進入新常態。認識新常態、適應新常態、引領新常態，是當前和今后一個時期經濟發展的大邏輯。日前發布的2015年中央1號文件以加大改革創新力度、加快農業現代化建設為主題，提出了主動適應經濟發展新常態的要求。新常態下，理解和把握現代農業發展的新形勢，認識和厘清現代農業發展的內涵和外延，深化體制機制創新、形成加快推進農業現代化的強大動力，繼續為國民經濟提供有力支撐，具有重大的現實意義和深遠的歷史影響。
一、準確理解和把握新常態下現代農業發展面臨的新形勢
認識形勢是做好農業工作的基本前提。去年召開的中央經濟工作會議，明確提出經濟發展進入新常態，改革進入深水區，經濟社會發展進入新階段，并圍繞經濟發展進入新常態帶來的趨勢性變化，從消費需求、投資需求、出口和國際收支等九個維度作了系統分析。這些趨勢性變化集中體現在三個大的方面，即：速度變化，經濟增長速度由高速增長轉為中高速增長；結構優化，經濟結構由低端產業結構、低端產業布局轉為高端的產業結構和布局；動力轉化，推動經濟發展的動力由過去更多依賴土地、勞動力等資源要素投入，轉為更多依靠科技創新。經濟發展進入新常態，對包括農業在內的各行業發展都有深刻影響。同時，現代農業自身的變化也是經濟發展變化的重要組成部分。必須科學認識現代農業發展的趨勢性變化，沉著應對現代農業發展面臨的挑戰，精準發力、有所作為。
（一）現代農業發展呈現五大趨勢性變化
從需求結構、供給模式、資源配置、經營方式和調控行為看，現代農業發展正在發生深刻變化。
1.需求結構發生變化。中央經濟工作會議對經濟發展新常態帶來趨勢性變化的第一個判斷，是消費需求在發生變化。從過去具有明顯的模仿型排浪式特征，轉變為模仿型排浪式消費階段基本結束，個性化、多樣化消費漸成主流，保證產品質量安全、通過創新供給激活需求的重要性顯著上升。從農業看，需求結構的變化也非常明顯，可以歸納為兩個大的方面：第一，從品種結構看，水稻、小麥等糧食類產品消費比較穩定，肉類、蔬菜、水產品、水果以及奶制品等附加值高的產品需求日益旺盛。據國家統計局數據，2010-2012年，農村居民人均糧食消費量下降9.4%，豬牛羊肉、水產品、肉禽、瓜果、奶制品消費量分別增長3.8%、3.8%、5.9%、16.3%和47.2%。第二，從質量水平看，不同收入水平的消費者對農產品需求表現出差異化分層態勢，但總體上對農產品質量安全的要求都越來越高。國際經驗表明，當恩格爾系數降至40%以下時，人們對食品營養、安全衛生水平的要求更迫切，而2013年我國城鎮和農村居民恩格爾系數已分別達到35.0%和37.7%。
2.供給模式發生變化。過去，農產品供給更多聚焦于一個市場、一種資源，糧棉油糖、畜牧業的若干產品，以及水產品，都要求高自給率。我國加入世貿組織以來，進口農產品數量顯著增加。2014年共進口谷物1951萬噸、大豆7140萬噸，已占我國去年糧食產量的15%。據測算，通過國際貿易和合作，我國利用了國際上相當于7億畝播種面積的土地生產糧食和大豆、棉花、糖料等作物。在開放的環境下，沒有必要也沒有條件通過自給解決全部的農產品供給。堅持立足國內基本解決吃飯問題，適當擴大國內緊缺農產品進口和加快農業走出去步伐，農產品供給模式更多聚焦于自給加進口，已成為當前和今后一個時期農產品供給的基本格局。
3.資源配置發生變化。過去，農業生產主要依靠資源投入，屬于粗放型增長模式，對資源和生態環境造成很大壓力。2014年糧食產量12141億斤，比2013年增加103億斤，增長0.9%，實現了十一連增。十一連增的取得，一方面得益于糧食生產條件的改善，不管是自然災害頻發，還是風調雨順，都能只增不減；另一方面，主要是投入了大量的資源，用占世界10%的耕地、6%的淡水養活了世界20%的人口，提供了世界20%的糧食，同時也使用了全世界40%的化肥，單位面積的農藥施用量也是世界平均水平的2.5倍。最近幾年，生態文明建設、資源的可持續利用理念逐步深入人心，農業不僅要承擔產品供給功能，生產過程也要實現資源節約、環境友好，還要釋放觀光旅游休閑等多種功能，表現出低碳化、生態化特征。這種節約集約利用資源、實現可持續發展的趨勢非常明顯，也已成為不少地方的自覺行為。
4.經營方式發生變化。農業經營方式表現在農業生產和農產品流通兩個方面，既涉及生產力，也涉及生產關系。從農業生產看，過去，農業生產的主體是2.3億個承包農戶，主要表現為小規模分散經營；近年來，新型經營主體方興未艾，與傳統承包農戶一起，共同從事農業生產與服務，農業生產的商品化、規模化、集約化、專業化、組織化、社會化程度大大提高。從農產品流通看，過去從種到收、從田間到餐桌，主要表現為實物形態的流通模式，鏈條長、環節多、損耗大、效率低，生產者與銷售者、消費者距離較遠。最近幾年，冷鏈物流加快發展，各類產銷對接日趨活躍，電子商務蓬勃興起，阿里巴巴、京東等互聯網企業踴躍進入農產品營銷領域，電子商務將對農產品流通產生革命性影響。據農業部數據，全國農產品電商平臺有3000多家，2013年農產品電子商務交易額已超過500億元。總之，經營方式已由過去的“人力+畜力+精耕細作+分散經營+實體流通”，轉變為現在的“人力資本+機械化+現代科技+新型農業經營主體+適度規模經營+電商與實體流通相結合”。
5.調控行為發生變化。過去，政府調控農業以直接干預的方式為主，并在具體的操作辦法上不斷演進。人民公社時期，政府按照嚴密的計劃安排農業生產經營和農產品購銷的各項活動；改革開放以后，逐步確立了家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制，變革了統購統銷的農產品流通體制，讓農民逐漸成為獨立的生產經營主體，讓市場機制開始在農業發展中發揮積極作用，并加大了對農業基礎設施建設、科技推廣等方面的投入，對農民提供了直接補貼，形成了對農業的支持保護體系。黨的十八大強調，要使市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用。本屆政府對簡政放權、激發市場活力也有很高期望，采取有效措施大力推進。形勢的變化就要求政府對農業的調控行為應作出相應調整。一方面，財政收入增速放緩，支農投入難免受到影響，財政很難也不宜包打天下，而是應通過政策引導，用市場的方法撬動更多社會資本、金融資本，加大對農業的支持力度；另一方面，要在放寬農業準入門檻、加強事中事后監管、維護市場秩序上采取更有力的措施，讓市場機制能夠順暢運行，逐漸在調控農業生產中發揮更重要作用。
（二）現代農業發展面臨兩大挑戰
新常態下，現代農業主要面臨內部發展條件制約和國際市場沖擊兩大挑戰。
1.從內部發展條件看，包括經濟增速下降，農產品價格和農業補貼政策接近“天花板”，生產成本上升和資源環境約束“緊箍咒”趨緊三方面。
第一，經濟增速放緩，影響對農業的投入和需求，促進農業穩定發展的外源動力減弱。據國家統計局數據，2014年我國GDP增速為7.4%，低于2013年7.7%的增速，更低于1979-2013年9.8%的平均增速；財政收入為14.0萬億元，比2013年增長8.6%，增速創下1992年以來的新低，連續3年低于1979-2013年14.5%的平均增速。經濟增速、財政收入增速放緩，不僅使現代農業發展面臨更加嚴峻的宏觀環境，給支撐現代農業發展的高投入這一因素帶來變數，對農業作為工業原料的需求等也產生不利影響。
第二，主要農產品價格高于國際農產品價格，農業補貼接近世貿組織規定的上限，繼續提高均受到制約。國際農產品成本優勢明顯，資源性農產品到岸稅后價已全面低于國內農產品批發價或到港價。據農業部市場司數據，2014年7月，國內每公斤大米、小麥、玉米到港價或批發價已分別比進口到岸稅后價高0.14元、0.4元和0.68元，大豆到港均價比進口到岸稅后均價高12%，豬肉、牛肉、羊肉集市均價更比進口到岸稅后均價高49%-53%。不僅農產品價格遇到“天花板”，我國對小麥、玉米、稻谷等的支持已接近承諾上限，對棉花的支持已超出約束上限，加大“黃箱”支持也遇到了“天花板”。
第三，農業生產成本上升，資源環境承受很大壓力，依靠投入的發展空間越來越小。隨著農業生產要素特別是土地流轉費用、勞動力成本不斷上升，我國農業已全面進入高成本時代。據農業部市場司數據，2006-2013年我國稻谷、小麥、玉米、棉花、大豆生產成本年均增長率分別為11.0%、11.6%、11.6%、13.1%、12.0%。同時，資源環境約束也日益趨緊。人均耕地和淡水資源分別僅為世界平均水平的1/3和1/4，不僅先天不足，還面臨城鎮化、工業化進程中擠占和污染的威脅。據環保部數據，全國中重度污染耕地已達5000萬畝。目前，不合理農業生產對環境也造成了一定損害，影響了資源環境的支撐能力。全國年施用化肥折純量5900萬噸，當季利用率僅為30%；農藥181萬噸，有效利用率為35%；使用農膜238萬噸，回收率為40%，142萬噸留在了環境中。
2.從國際市場沖擊看，農產品貿易逆差連年拉大，進口農產品數量大幅增加，迫切需要提高農業國際競爭力。加入世貿組織以后，我國農業遇到外部的挑戰日趨明顯。農產品國際貿易2004年首次出現逆差并不斷擴大，到2013年已達511億美元。2014年由于國際農產品價格降低等原因略有減小，但仍達505.8億美元。由于國內外農產品存在價差等原因，進口農產品數量不斷增加，我國已成為世界上第一大農產品進口國、第二大農產品貿易國。農產品大量進口，形成了對我國相關產品價格的限制，進而影響了相關產業的利潤空間和持續發展。如近年來受進口影響，大豆種植及科研、技術推廣、倉儲服務等整個產業鏈都缺乏投入意愿。多個品種的農產品大量進口，更使我國通過調整結構來應對進口沖擊的余地越來越小。
（三）牢牢把握推動現代農業發展的三個著力點
順應新變化，應對新挑戰，需要牢牢把握調結構、轉方式和促改革三個著力點，推動現代農業持續發展。
1.調結構。新常態下，農產品的需求結構、供給模式、資源利用的方式都發生了深刻變化，調整農業結構成為現實需要。同時，糧食連年豐收，倉容緊張、財政負擔較重，也對調整農業結構提出迫切要求。調整農業結構，首要的是在穩定糧食生產的基礎上，科學確定主要農產品自給水平，合理安排農業產業發展優先序；核心是要堅持“消費導向”、立足資源稟賦，發揮各個地區、各類產業、各種經營模式的比較優勢，實現數量質量效益并重，提高農業綜合競爭力。可以采取的措施包括發展綠色農業、特色農業和品牌農業，推動農產品轉化加工流通，促進一二三產業融合互動等。
2.轉方式。依賴消耗資源、損害生態環境的粗放經營難以為繼，必須加快轉變農業發展方式。這是2014年中央經濟工作會議明確的農業領域的一項主要任務。與2013年中央經濟工作會議強調穩定糧食生產不同，這一要求是為促進農業持續發展作出的戰略性、方向性調整。核心就是綜合運用經濟、法律及必要的行政手段，建立健全激勵約束機制，建設資源節約型、環境友好型農業。途徑是通過強化農業科技創新驅動作用，推行農業標準化清潔生產、農業資源循環利用、加大農業生態修復和污染防治力度等措施，提高農業資源利用率，逐步使農業與自然資源和生態環境相得益彰，實現永續發展。
3.促改革。新常態下推進現代農業發展，根本動力是改革創新。核心是通過改革激發經營主體的創造力，釋放農業經營主體活力。主要包括三個大的方面：第一，改革土地制度，堅持農村土地集體所有權、穩定農戶家庭承包權、放活土地經營權，引導土地經營權有序流轉；第二，改革經營制度，堅持和完善農村基本經營制度，堅持農民家庭經營主體地位，培育新型農業經營主體，發展多種形式適度規模經營，促進家庭經營、集體經營、合作經營、企業經營共同發展；第三，改革產權制度，對土地等資源性資產、非經營性資產、經營性資產全面進行改革，將資產變成資本，增加農民財產性收入。
（四）堅持推動現代農業發展的三條原則
新常態下推動現代農業發展，必須堅持順應規律、守住底線、有所作為三條原則。
1.順應規律。經濟發展進入新常態，是我國經濟發展階段性特征的必然反映，不以人的意志為轉移。在這一階段發展現代農業，需要洞察形勢、把握規律：農業現代化是國家現代化格局中的短板，又具有限制性和不可替代性，必須加快推進；市場在資源配置中起決定性作用是大趨勢，農業現代化進程中必須更加重視發揮市場的作用，按市場規律辦事；隨著收入水平提高，消費者對農業的消費結構升級、需求更加多樣，既包括優質安全農產品，也包括觀光休閑、美好生態環境體驗、農耕文化教育傳承等，這是全社會需求層次梯度演進的結果，是發展現代農業進程中需要遵循的基本指引。
2.守住底線。習近平總書記在2013年中央農村工作會議上強調，悠悠萬事，吃飯為大。農業事關13億人的吃飯問題，來不得半點馬虎。保障農產品有效供給，始終是發展現代農業必須堅守的一條底線。與此同時，發展現代農業不能“見物不見人”，解決了農業問題而忽視了甚至造成了農民問題。尊重農民意愿、增加農民收入、保障農民權益，是發展現代農業必須堅守的又一條底線，不能在發展和改革中損害農民的利益。
3.有所作為。新常態下，如果看不到新變化、新挑戰，甚至不愿承認新變化、新挑戰，習慣于粗放型增長，通過拼資源消耗、拼農資投入、拼環境污染發展現代農業，即使暫時能有一些產出，最終還是要付出代價、承擔后果。面對新形勢，需要順勢而為、乘勢而上，明確現代農業發展的定位和目標，走出一條中國特色的現代農業發展道路。
二、走中國特色的現代農業發展道路
在新常態下走中國特色的現代農業發展道路，要體現時代要求，立足現有基礎，遵循現代化規律。2007年中央1號文件提出了發展現代農業的六條標志：用現代物質條件裝備農業，用現代科學技術改造農業，用現代產業體系提升農業，用現代經營形式推進農業，用現代發展理念引領農業，用培養新型農民發展農業。2014年中央1號文件要求，努力走出一條生產技術先進、經營規模適度、市場競爭力強、生態環境可持續的中國特色新型農業現代化道路。2014年中央經濟工作會議進一步強調，要堅定不移加快轉變農業發展方式，盡快轉到數量質量效益并重、注重提高競爭力、注重農業技術創新、注重可持續的集約發展上來，走產出高效、產品安全、資源節約、環境友好的現代農業發展道路。中央的新部署新要求，豐富了現代農業的內涵，是對現代農業發展道路的權威表述。領會這一概念，走中國特色現代農業發展道路，需要明確一個定位、把握一個特征、樹立三個目標、完成三大任務。
（一）明確現代農業的定位
中國農業發展在定位上，要與工業化、城鎮化、信息化發展階段相吻合，適應四化同步發展的需要，與大國地位相協調。
我國在工業化、城鎮化、信息化方面的發展步伐非常快，從2010年起已成為全球制造業第一大國，2013年裝備制造業產值已占全球1/3以上；城鎮化水平從20%提升到54%，僅用了30年，比英美法等國少用了35-70年；信息化水平基本和發達國家同步進步，屬于中等發達國家水平。但農業現代化發展相對滯后，盡管已經是農業大國，還不是農業強國。農產品生產體量較大，谷物占全世界產量的21.3%，棉花占26.8%，蔬菜占52.1%，水果占21.9%，茶葉占35.6%，肉類占26.8%，禽類占40.5%，水產品占37.1%，均處于世界首位。生產的大量農產品，不僅消耗了大量資源，勞動生產效率也比較低。據世界銀行測算，2013年我國農業勞動力人均農業增加值僅為世界平均水平的64%、高收入國家平均水平的2%、美國的1%。從國內看，農業勞動生產率也低于第二、三產業，2013年第一產業勞動生產率與第二、三產業勞動生產率的比值僅為1：4.57和1：3.75。
同時，在國際貿易格局中，世界上70-80%的大宗農產品貿易由少數跨國公司掌控。美國通過其跨國公司、芝加哥期貨市場、信息預測和發布，對國際農產品市場擁有很強的話語權。而我國對利用國際市場和資源尚缺乏頂層設計和總體規劃，缺乏定價權和話語權等問題非常突出，與我國的大國地位不相符合。迫切需要加快發展農業現代化，實現四化同步發展，并在農產品國際市場競爭中占據一席之地。
（二）把握現代農業的多元化特征
從國際上看，在實現農業現代化過程中，各發達國家立足自身資源稟賦，探索出了各具特色的路徑。但在其國內由于各地資源稟賦相似，作為一個國家呈現單一的農業現代化模式。美國、加拿大、澳大利亞作為農業資源大國，人少地多，基本特征是依靠機械代替人力，發展土地密集型、資本密集型農業，強調提高勞動生產效率；而日本、韓國、以色列和荷蘭等農業資源小國，人多地少，著重發展勞動密集型、技術密集型農業，強調提高土地產出率。與這些國家不同，由于農業資源稟賦及經濟社會發展的不平衡，我國現代農業發展體現明顯的多元化特征。表現在三個方面：
1.產品和產業結構多元。從橫向看，我國農業既包括農林牧漁等傳統產業，也包括觀光旅游休閑、生態環境恢復等多重功能。據農業部加工局數據，目前全國休閑農業與鄉村旅游經營主體有180多萬家，其中農家樂150萬家，規模以上休閑農業經營主體超過4萬家。成都平原等許多地區的農民，不再以農產品產出為就業、收入來源，而是以觀光旅游休閑作為就業和收入來源。從縱向看，農業的范疇已由過去從種到收的單一生產范疇，發展為目前的包括產前生產資料投入，產中社會化服務，產后的收獲、加工、流通、貿易、營銷等各環節，形成了從田間到餐桌的完整產業鏈條，體現了農業產業鏈的貫通化、復合化趨勢。
2.經營模式多元。我國地域廣闊，耕地、水、勞動力等農業資源分布很不均衡，氣候條件差異顯著，再加上經濟社會發展條件不同，各地從自身實際出發，逐步形成了各具特色的農業現代化模式。可歸納為六大類：即東北地區的規模化農業、沿海發達地區的集約化農業、西北地區的旱作農業、西南地區的精耕細作特色農業、城市郊區的都市農業和北方草原牧區的草畜平衡農業。不同的發展模式都發揮了各地區的比較優勢，都在保障農產品供應、促進農民增收方面起到了積極作用，但更多體現了各自特性，各模式之間存在較大差異。如東北地區大型農機保有量居全國前列，黑龍江墾區田間作業綜合機械化程度達97.5%，單個農機合作社投資總量達到1000萬元，服務的土地面積為5萬畝左右，與浙江、福建等地的模式明顯不同。
3.經營主體和經營方式多元。與世界其他國家不同，我國農業經營主體以承包農戶為基礎，還包括國有農場、實行集體經營的村集體經濟組織、家庭農場與種養大戶、各種類型的農民合作社、產業化龍頭企業、進入農業的工商資本等，呈現多種經營主體、多種經營方式共同發展的格局。從經營行為看，美國是“家庭農場+社會化服務”模式，日本、韓國是“農戶+農協”模式，都較為單一。但我國經營主體的行為多元化特征明顯，各地探索了“家庭農場+社會化服務”、“合作社+基地+農戶”、“龍頭企業+家庭農場”、“龍頭企業+合作社+農戶”等多種路子。
（三）明確發展現代農業的三大目標
農業在經濟社會發展全局中舉足輕重，發展目標的確定具有深遠影響。在新形勢下，走有中國特色新型農業現代化道路，既要考慮生產因素、消費因素，又要更加突出經濟和生態等因素，在確保產出總量的同時，更加重視農產品質量安全和生產效益問題，實現數量質量效益并重。
1.穩定數量。實現發展現代農業的數量目標，核心是要保障糧食安全。習近平總書記在2013年中央農村工作會議上強調，要堅持以我為主、立足國內、確保產能、適度進口、科技支撐的國家糧食安全戰略。一是以我為主。“中國人的飯碗任何時候都要牢牢端在自己手上”。目前糧食已經比較穩定地實現了基本自給，但仍面臨需求剛性增長，始終需要高度重視。二是立足國內。“我們的飯碗應該主要裝中國糧”，確保谷物基本自給，口糧絕對安全。2014年全年進口谷物1951萬噸，已經占當年國內谷物產量的3.5%，比2013年提高了近1個百分點，這方面趨勢需要引起關注。三是確保產能。產能的基礎是耕地。進行農業結構調整，一些耕地不可避免會不種糧食，但不能破壞耕地耕層土壤，更不能搞非農化。關鍵是守住18億畝耕地紅線、劃定基本農田、保住水田和水澆地、大興農田水利、建設高標準農田。四是適度進口。在明確國內必保的農產品品種基礎上，需要研究進口農產品的品種、數量、來源、時間、方式，制定中長期規劃和策略。五是科技支撐。我國單產水平與發達國家還有較大差距，必須依靠科技投入提高單產水平。美國玉米平均畝產是700公斤，我國只有400公斤；巴西、澳大利亞甘蔗畝產是10噸，我國僅有4噸。提高科技支撐，涉及研發、轉化、推廣、人才培養四個環節。關鍵是要發揮好公益性科研機構和企業兩個積極性，從源頭提高科技成果的適用性實用性。
2.確保質量。隨著城鄉居民收入增長，消費結構升級，消費者對農產品的安全和品質更加重視。習近平總書記在2013年中央農村工作會議上強調，確保食品安全體現黨的執政能力，農產品質量安全是食品安全的源頭和基礎保障，必須首先抓好。農業部按照中央要求，連續多年都把確保不發生重大農產品質量安全事件作為農業農村經濟工作的重要目標。提高農產品質量安全，需要抓住產和管兩個環節。在產的環節，關鍵是凈化產地、規范生產過程、培養教育組織生產者；在管的環節，重點要健全監管體系、明確監管責任、加強基層監管力量、建立產地準出和市場準入銜接機制、實現全鏈條可追溯，確保人民群眾“舌尖上的安全”。同時，在品種選育、種養技術、產后處理等環節應更加注重農產品的品質，提供“舌尖上的美味”。
3.提高效益。長遠來看低效益的農業難以持續，必須提高農業的經濟效益、社會效益和生態效益。增加經濟效益，應在穩定糧食生產的基礎上，注重發展經濟作物和畜牧業，提高比較效益；注重應用現代科技和物質裝備，提高生產效率；注重提升農業的規模化水平，實現規模效益；注重引導農業生產向優勢區域集中，發揮不同區域、不同經營模式的比較優勢；注重發展農產品加工、流通和采摘觀光休閑，加強品牌建設，提高農產品附加值。體現社會效益，要充分發揮農業的多功能性。應延伸農業鏈條、挖掘農業內部就業潛力，增加對青少年農耕文化的教育，更好地發揮農業在吸納就業、農耕文明體驗與傳承等方面的作用，讓農業成為農民過上體面生活的職業，成為市民看得見田野、記得住鄉愁的樂園。發揮生態效益，需要注重發揮農業對自然資源和生態環境的正外部性。保住耕地、果園、水塘、牧場，本來就是優化國土空間開發格局、提高生態系統自我修復功能的基本舉措，需要加大力度；還應合理進行農業生產，更好地涵養水源，培肥土壤，吸收溫室氣體，吸納工業生產和居民生活排放的廢棄物，為推進生態文明建設作出更大貢獻。
（四）努力完成發展現代農業的三大任務
農業是國民經濟的基礎，對經濟社會發展全局有重要的支撐作用。基于獨特的產業性質，現代農業發展要重點完成保供給、促增收、可持續三大任務。
1.保供給。在每個發展農業產業的國家，農業的第一要務都是保障農產品供給。中國是一個比較特殊的發展中大國，農業具有明顯的大國農業特征，核心的就是對農產品需求規模大。目前，全國糧食、食用油、肉類年消費量分別達5.5億噸、2400萬噸、8000萬噸左右。巨大的消費量需要在發展現代農業過程中，首先確保供給。新常態下，在農業國際市場開放的情況下，自給加進口已成為保證供給必須采取的措施。關鍵是要對重要農產品進行戰略排序。根據農產品重要程度、需求規模、國內生產潛力和利用國際市場、國外資源的可能，統籌規劃、合理確定各品種的階段性自給率目標，有保有壓有放，并相應調整產業結構。在國家層面，確保糧食、棉花、油料、食糖、生豬主要依靠自給解決，在大宗農產品保障上保持話語權。以糧食特別是水稻為首要保障對象，棉花、油料等經濟作物可適當進口，對沒有比較優勢、無關國計民生的小宗農產品，完全可以放開進口。
2.促增收。近年來農民增收勢頭良好，農業作出了重要貢獻。2013年農民8896元人均純收入中，來自家庭經營的占42.6%。2014年農民人均純收入達9892元，同比實際增長9.2%；城鎮居民人均可支配收入28844元，同比實際增長6.8%。農民人均純收入比城鎮居民人均可支配收入增幅高2.4個百分點，城鄉居民收入差距為2.92：1，自2002年以來首次回到3：1以下。通過發展現代農業促進農民增收，有五條途徑：一是發展專業化、規模化經營，讓農民獲得勞動分工收益和規模效益；二是調整農業結構，發展高效農業，推進農產品加工流通，發展休閑觀光農業，讓農民獲得農業產業增值收益；三是發展壯大農民合作社，鼓勵龍頭企業與農民形成緊密型利益聯結關系，讓農民分享產業鏈增值收益；四是推廣運用新品種新技術，提高產出效率，讓農民獲得技術進步收益；五是降低生產成本，通過科學施肥、合理用藥、適當使用農業機械替代勞動力，減少物化和人力成本支出，讓農民實現節本增收，獲得資源配置收益。
3.可持續。實現農業生產良性循環和資源環境永續利用，是建設現代農業必須完成的又一大任務。農業生產既受資源環境的約束，又可能因發展方式不當對資源環境造成損害。目前，農業年產生秸稈8億噸、畜禽糞便30多億噸，對環境造成很大壓力。據環保部發布的環境統計年報，2013年全國廢水中化學需氧量排放量為2352.7萬噸，其中來自農業的1125.8萬噸，占47.8%；氨氮排放量245.7萬噸，來自農業的77.9萬噸，占31.7%。實現可持續發展，需要采取三項措施：一是強基礎。建設旱澇保收的高標準農田，引導農民施用有機肥，推廣深松整地、保護性耕作，培肥地力、改良土壤。對地下水超采區、重金屬污染耕地等進行治理修復，嚴格保護耕地和水資源，留住農業發展的根基。二是降壓力。在超過農業資源環境承載能力的地方，實行退耕還林還草、還濕還湖，在有條件的地區推廣糧經作物與綠肥輪作、適度休耕。推廣應用節肥、節藥、節水和清潔生產技術，讓農業資源環境休養生息。三是少排放。大力推廣使用緩釋肥、低毒高效農藥、可回收農膜，采取有效措施轉化利用秸稈、畜禽糞便等農業廢棄物，減少殘留和排放，減輕對資源環境的損害。
三、促進現代農業發展的制度和政策創新
新常態下現代農業發展有困難、有壓力、有挑戰，更面臨難得機遇。機遇主要來自政策環境和產業發展兩個方面。第一，來自于黨中央國務院對“三農”問題一以貫之的高度關注。習近平總書記在2013年中央農村工作會議上提出，“中國要強，農業必須強；中國要美，農村必須美；中國要富，農民必須富”；2014年在福建考察時強調，全面建成小康社會，不能丟了農村這一頭，并就如何抓好“農村這一頭”，提出了“五新”要求：要努力在提高糧食生產能力上挖掘新潛力，在優化農業結構上開辟新途徑，在轉變農業發展方式上尋求新突破，在促進農民增收上獲得新成效，在建設新農村上邁出新步伐。這些要求與黨的十八大和十八屆三中、四中全會精神一脈相承，豐富了黨的“三農”理論思想庫，為做好“三農”工作提供了強大保障。第二，來自于農業產業自身對各類主體投資的吸引力。新常態下，非農傳統產業處于買方市場，產業相對飽和，供給能力大幅超出需求，亟需優化調整產業結構。而農業產業總體處于賣方市場，內涵和外延大大拓展、具有廣闊的成長空間，作為經濟發展新增長點的前景可期。現代農業不僅為數以億計的農戶提供了從業的保障，也為新型經營主體從事農業提供了發展的契機，自身也從集聚資源要素的角度在非農傳統產業轉型提質中迎來了新的機遇。必須牢牢把握機遇，從規范和調整決定資源配置的制度方面不斷創新，強化政府行為導向，完善相關政策措施，為走中國特色的現代農業發展道路提供強大動力。主要包括創新土地制度、經營制度、人才培養、政府行為引導四個方面。
（一）土地制度改革要堅持穩定和放活并重
土地制度改革創新是所有制度創新和政策創設中的核心問題。2014年中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《關于引導農村土地經營權有序流轉發展農業適度規模經營的意見》（中辦發〔2014〕61號）（以下簡稱《意見》），對新形勢下農村土地承包、流轉和適度規模經營等問題作出了全面的政策安排，是今后十到二十年指導農村土地制度和農業經營制度改革創新的綱領性文件。貫徹落實文件，要抓住五個關鍵點：一是三權分置理論要把握，二是土地流轉要有序，三是規模經營要適度，四是新型主體培育要規范，五是工商資本要監管。
在堅持農村土地集體所有權、穩定農戶承包權的基礎上，引導經營權有序流轉、發展農業適度規模經營，是工業化城鎮化深入推進背景下發展現代農業的內在要求。《意見》順勢而為，提出堅持農村土地集體所有，實現所有權、承包權、經營權三權分置，具有強烈的現實意義和偉大的理論創新意義。經營權流轉源起于農民需要，在推進過程中也必須尊重農民的主體地位。為此，《意見》強調要因地制宜、循序漸進，不能搞大躍進，不能搞強迫命令，不能搞行政瞎指揮，不得違背承包農戶意愿、不得損害農民權益、不得改變土地用途、不得破壞農業綜合生產能力和農業生態環境。同時，經營規模擴大的確會帶來規模效益，但也不能過大，否則既會出現規模報酬遞減，也可能引發土地過度集中，不利于兼顧效率與公平。《意見》為此強調，農業適度規模經營發展要與城鎮化進程和農村勞動力轉移規模相適應，與農業科技進步和生產手段改進程度相適應，與農業社會化服務水平提高相適應，并在這一前提下，提出了適度的兩個具體表現：一是務農收入相當于當地二三產業務工收入，二是土地經營規模相當于當地戶均承包地面積10至15倍。土地經營權的流轉、適度規模經營推進的過程，就是新型經營主體發展的過程。各類主體組織屬性、運行機制、功能作用各不相同，要避免一些經營主體為了獲得政策支持，變個名字、換個牌子就成了另外的主體。特別是工商企業直接租地經營，容易加劇“非糧化”、“非農化”傾向，應建立健全資格審查、項目審定和風險保障金三項制度，嚴格準入門檻，加強事后監管。
貫徹落實中辦61號文，推進土地制度創新，應堅持穩定和放活相結合。穩定，主要指堅持農村土地農民集體所有、堅持家庭承包的基礎地位、堅持農村土地承包關系長久不變。第一，農村土地集體所有不能變。農村土地既不能國有、也不能私有，只能堅持集體所有。國有意味著公權無限化，以公益性用地名義占用耕地的行為將更加普遍和容易施行，保住18億畝耕地紅線將變得非常困難。私有則會吸引全社會資本競相購買土地，形成土地兼并風險。第二，家庭承包的基礎地位不能變。這是農民土地承包經營權的根本，也是農村基本經營制度的根本。家庭承包的基礎地位不能變，集中體現在農民家庭是集體土地承包經營的法定主體，其他任何主體都不能取代農民家庭的土地承包地位。第三，土地承包關系不能變。這是維護農民土地承包經營權的基礎和關鍵，也是發展適度規模經營的客觀需要。只有穩定土地承包關系，農民才能放心長期流轉，流入方才能獲得穩定的經營預期，避免短期行為。
放活，主要指在穩定的前提下，放活土地經營權，發展多種形式農業適度規模經營。第一，放活土地經營權的重要基礎是確權登記頒證工作。做好這項工作，可以給農民吃上“定心丸”。2014年，已在山東、四川、安徽等3個省及27個縣開展確權登記頒證整體試點，基本完成7.3萬個村，完善合同2086萬份，測量承包地1.47億畝。全國已有1988個縣在推進此項工作。在此基礎上，今年將擴大到12個整省開展試點，其他省也將選取1個縣開展整縣試點。農業部將聯合有關部門制定下發專門意見，專門對這項工作進行部署。第二，放活土地經營權的重要目的是發展適度規模經營。適度規模經營是農業現代化的必由之路。土地經營權流轉是農業適度規模經營的重要方式。隨著環境條件的變化，小規模經營的局限性凸顯，不利于應用先進科技成果、接受金融服務、提高農產品質量安全水平、提高市場競爭力和經濟效益，必須突破這一限制。通過土地經營權流轉，可以使流入方擴大土地經營規模，提高勞動生產率。第三，放活土地經營權的重要遵循是因地制宜、尊重農民選擇。放活土地經營權，并不是只有土地經營權有償轉讓一條路。有的地方農民群眾通過股份合作、土地入股等形式，以土地經營權作為資本參與合作社、企業的經營，獲得了農業產業增值收益；有的地方農民群眾通過土地托管或在部分生產經營環節接受農業社會化服務等方式，解決了生產經營中的困難，獲得了規模效益；還有的農民群眾采取互換并地等方式實現了連片經營，也取得良好效果。應堅持因地制宜、尊重農民意愿，讓土地經營權真正活起來，為現代農業發展增添動力。
（二）改革經營制度的目標是構建新型農業經營體系
經營制度與土地制度一起，構成現代農業發展的制度基礎。順應現代農業發展需要，改革農業經營制度，必須著力構建以農戶家庭經營為基礎、合作與聯合為紐帶、社會化服務為支撐的立體式復合型現代農業經營體系。
1.堅持農戶家庭經營的基礎地位。家庭經營符合農業自身特性，從全世界范圍看都是農業生產中的基本形式。目前全國有2.3億戶承包農戶，其中60-80%是自給型、生存型。這部分農戶即使只能解決自身溫飽問題，也是對國家糧食安全作出的貢獻。廣大承包農戶和新型經營主體將長期共存，這是人多地少國家農業發展的普遍規律。要繼續加大扶持力度，幫助小規模農戶解決實際困難，引導他們通過共同使用農業機械、開展聯合營銷等方式發展聯戶經營，增加技術、資本等生產要素投入，提高經營效益。
2.發展多元化新型農業經營主體。新型農業經營主體是商品性農產品的主要提供者。目前，平均規模在200畝的家庭農場達87萬家，平均規模在50畝以上的專業大戶達317萬戶，各類農民合作社達到128萬家，產業化經營組織33萬個，其中農業產業化龍頭企業12萬家。各類新型經營主體都有獨到的功能和比較優勢，有各自的適應性和發展空間，需要促進多元主體共同發展，讓農民自主選擇適合的經營方式。家庭經營類主體成員利益高度一致，勞動監督成本低，在種養業生產環節占據主導地位；集體經營類通過占有共同資源實現規模化發展，有利于提高農業集約化和組織化水平；合作經營類將分散農戶組織起來，提高市場談判地位，降低生產和交易成本，在生產資料供應和產品銷售方面具有規模效益；企業經營類技術裝備先進、融資和抗風險能力較強，在農產品精深加工、開展創新型農業生產經營活動中具有明顯優勢。
3.發揮農業社會化服務的支撐作用。適度規模的眾多經營主體和全程社會化服務相結合，是我國農業現代化的一個重要路徑選擇。目前，全國共有社會化服務組織115萬個。除公益性社會化服務組織外，經營性社會化服務組織圍繞農業各環節為各類經營主體提供完善的社會化服務，也發揮了重要作用。特別是一些經營性服務組織以全托管、半托管的模式，在供種供肥、農機作業、生產管理、產品銷售等環節為農戶提供服務，既不改變農戶承包關系，又保證地有人種、地能種好，讓一家一戶少投入資本、少投入勞動力也能有收益，服務主體自身還能夠通過服務規模的擴大，獲得更多經營效益，很有生命力。
4.強化工商資本引領現代農業的示范作用。工商資本進入農業勢頭迅猛，如何發揮工商資本在現代農業中的示范引領作用值得關注。聯想集團作出的探索富有啟示意義。聯想集團實施“三全”戰略，引領示范農戶共同發展，引入先進品種技術，打造自有品牌，在山東青島發展了1.5萬畝藍莓、在四川蒲江經營了1.3萬畝獼猴桃。全產業鏈運行，建立了涵蓋育苗、種植、加工、冷鏈物流、營銷網絡的全產業鏈架構；全球化布局，收購了新西蘭、智利等地的種植基地和果蔬公司，實現全年均衡供應；全程可追溯，將生產全過程分解為100多個作業工序，實現了可檢測可追溯。不僅為農業輸入了現代生產要素和經營模式，還通過自建基地、連鎖種植、聯合合作社帶農戶等方式，提高了農戶的質量意識和技術水平，帶動農戶共同發展了產業。發揮工商資本的積極作用，一是要選擇有實力有耐心的工商資本；二是要加強農產品質量安全監管，維護區域公共品牌，培育壯大優勢產業；三是要積極培育多元經營主體，促進其在工商資本引領下協同發展。
（三）培養新型職業農民的關鍵是讓務農有準入有收益有尊嚴
經營制度改革更多是解決“地怎么種”、“地怎么種好”的問題，破解“誰來種地”問題的一個重要制度創新就是培養新型職業農民。這一問題不僅在我國存在，在人多地少、經濟快速增長的日本、韓國等東亞國家普遍存在。主要原因是這些國家人均農業資源稟賦少，務農比較效益低，不足以保障全體家庭成員生活，農民只能外出就業。再加上東亞國家在子女間均分家庭財產的文化傳統，使得家庭經營規模難以擴大。反觀美國、德國等歐美發達國家，“誰來種地”問題并不突出。原因就在于農村人少地多，法律又規定單嗣繼承，確保農場保持一定規模，靠這一規模可以獲得不低于從事非農產業的收入。收入有保障、職業體面，這是歐美發達國家農業后繼有人的根本保證。培養新型職業農民，為現代農業培養有文化懂科技會管理的生力軍，我國也需要加大教育培訓和政策扶持力度，讓務農有準入有收益有尊嚴。
1.加強職業農民教育培訓。實施新型職業農民培育工程，圍繞主導產業開展農業技能和經營能力培養培訓，擴大農村實用人才帶頭人示范培養培訓規模，加大對專業大戶、家庭農場經營者、農民合作社帶頭人、農業企業經營管理人員、農業社會化服務人員和返鄉農民工的培養培訓力度，把青年農民納入國家實用人才培養計劃。要以生產經營類新型職業農民培育為重點，對農業基礎經營者、獲證農民、農業后繼者和農業服務人員實行分層培養。
2.實行職業農民準入制度。采取相應措施，使農業成為進入有要求、經營有收益、收入有保障、職業有尊嚴的行業。堅持政府主導和農民自愿的原則，針對不同類型、不同層次的職業農民，實施差異化的認定標準，積極探索新型職業農民認定管理制度和農業行業準入制度。不斷加大政策扶持力度，加快推進包括農村土地在內的集體產權制度改革，加快健全城鄉發展一體化體制機制，推進城鄉要素平等交換和公共資源均衡配置，使留在農村的勞動者和城鎮居民一樣，能夠盡快享有同等的生產要素權益和社會保障權益，真正讓新型職業農民過上體面生活。
3.建立高素質人才回流機制。加快制定和完善大中專院校畢業生到農村務農的激勵政策，鼓勵吸引畢業生興辦家庭農場和農民合作社。爭取將骨干務農農民的農科職業教育，特別是中等職業教育，納入國家職業教育免學費政策范圍，吸引農村有志青年學習農業、投身農業。從政府補貼、項目扶持、金融服務、土地流轉、職稱評定等方面創新制度和政策，吸引大中專畢業生和專業技術人員從事農業，并在戶籍、社會保障等方面給予城鎮居民同等待遇。
（四）政府行為引導要義是在新常態下實現有效作為
發展現代農業，政府行為至關重要，是必不可少的外部條件。新常態下，政府行為應堅持兩個原則：一是堅持以工補農、以城帶鄉，不斷加大對農業的支持保護力度，完善農業政策框架；二是農業政策的調整要符合世貿組織規則，與國際接軌，并注重發揮社會資本、金融資本的作用。重點是在投入政策、價格政策、補貼政策和金融保險政策四個方面有所創新。
1.投入政策。應在財政預算中把農業作為重點來安排，建立各級財政農業投入穩定增長機制。重點是強化農業基礎設施建設，注重發揮農業科技、農業機械的引導驅動作用，加強農業面源污染防治，為促進農業結構調整、發展方式轉變，實現持續發展提供支撐。一是全面開展永久基本農田劃定，推進高標準農田建設，加快千億斤糧食新建倉容建設進度，加快建設跨區域冷鏈物流體系。二是深入推進糧食高產創建和綠色模式攻關，加大對園藝作物標準園創建、標準化規模養殖場建設等支持力度。三是加快生物育種、智能農業、農機裝備、生態環保等領域科技創新，加強農業面源污染治理，擴大重金屬污染耕地修復等試點范圍。特別是要在中西部地區建設一批重大引調水工程、大型水庫和節水灌溉骨干渠網，既夯實農業持續發展基礎，又擴大投資、促進增長、改善民生。
2.價格政策。在這方面，應堅持農產品價格形成機制“市場定價、價補分離”的改革方向不動搖，繼續執行稻谷、小麥最低收購價政策，完善重要農產品臨時收儲政策，總結棉花、大豆目標價格改革試點經驗，積極開展農產品價格保險試點。去年中央已安排新疆棉花和東北、內蒙古大豆目標價格改革試點，取得初步成果，但操作成本很高，需要進一步加強政策效果評估總結，研究改進操作方式方法。糧食等農產品價格保險試點，農民參加保險、財政適當補貼保費，當農產品價格低于目標價格時由保險公司賠付，是防范價格風險、保障農業收益的新路子。
3.補貼政策。應堅持存量不動，增加總量，向主產區、新型經營主體和糧食等重要農產品生產傾斜的原則，提高補貼的針對性、精準性和實效性。一是存量不動。繼續實施種糧農民直接補貼、良種補貼、農機具購置補貼、農資綜合補貼等。對已經發放給農民的補貼應保持穩定，體現農業補貼政策的連續性和穩定性。二是增加總量。繼續擴大農業補貼規模，重點增加生產性補貼。更多運用“綠箱”支持，實施農業生產重大技術措施推廣補助政策，擴大節水灌溉設備購置補貼范圍，加大在農業投入品、農業災害救助、資源和生態保護、農民培訓等方面的補貼力度。三是適度傾斜。新增補貼重點向主產區、新型經營主體和糧食等重要農產品生產傾斜，增強補貼對生產的激勵效應。對糧油生產大縣、糧食作物制種大縣、生豬調出大縣、牛羊養殖大縣、現代農業示范區，加大財政獎勵補助力度。加快完善糧食主產區利益補償、耕地保護補償、生態補償制度。
4.金融保險政策。融資難是制約我國現代農業發展的重要瓶頸，對傳統農戶和新型經營主體都是如此。金融的供給和需求脫節失衡，既有供給方的原因，也有需求方的原因。從作為供給方的金融機構看，主要是“三個不足”：對新形勢下農業具有增值成長和盈利空間的產業特征認識不足，針對農業特點進行金融產品和服務設計的技術不足，解決農業金融交易成本高問題的貨幣、稅收、補貼和監管等配套政策不足。從作為需求方的農業經營主體看，主要是“兩個缺乏”：既缺乏有效抵押物，又缺乏高等級信用。為此，金融保險政策創新的重點是要推進農村金融的機構創新、產品創新、服務方式創新，完善政策性農業保險。一是推進機構創新。關鍵是要堅持嚴格規范、強化監督的原則，創設更多面向農民的村鎮銀行、資金互助組織、社會性金融組織，形成商業性金融、合作金融、政策性金融一體的農村金融體系。二是推進產品創新。核心是搭建交易平臺，創新抵押產品。立足各地實際，培育中介服務組織、建立產權交易市場，探索開展農村土地經營權、農村住房財產權、大型農機具、林權、農產品等抵押模式。三是推進服務創新。重點在于加快建設信用體系，開展信用評級，發展信用貸款。對信用評級高的農戶給予貸款優先、額度優厚、利率優惠等政策支持。鼓勵金融機構運用移動互聯、云計算等技術，為農戶提供便捷高效的金融服務。四是完善政策性農業保險。首要的是加大中央、省級財政對主要糧食作物保險的保費補貼力度，逐步擴大農業保險補貼覆蓋范圍，穩步提高農業保險風險保障水平。針對新型農業經營主體，提供多種檔次的保費保額選擇，探索開展產量保險、價格保險、收入保險等新型保險產品試點。建立和完善農業再保險體系，探索建立財政支持的農業大災風險分散機制。鼓勵地方開展特色產品、農業設施等方面的保險。
（作者系農業部農村經濟體制與經營管理司司長）
中國鄉村發現網轉自：財新網
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