2000年，李昌平提出“農民真苦，農村真窮，農業真危險”，高度總結了十多年前的三農特征。時至今日，看著農村動則上百萬建筑成本的花園洋房、80%勞力進城務工經商、大多數農村房屋空置、很多農村小學變為養殖場，覺得用“苦，窮，危險”不能再說明當前的三農問題。筆者認為當前的三農問題主要表現為：“農民分化、農業弱化、農村空心化”。
一、農民分化
第一，戶籍農民不等于職業農民，“農民”需重新介定。我們通稱的“農民”包含戶籍意義和職業意義。與城鎮人口相對應的“農村人口”是戶籍管理上的概念，而“農民”則是職業概念。本文仍然按原政策口徑將“戶籍農民”簡稱為“農民”。
中國到底有多少農村戶籍人口呢？據2011年中國第六次人口普查公報，鄉村人口6.74億人，占總人口50.32%。這里的鄉村人口指鄉村常住人口，而不是戶籍人口。2012年國家發改委李鐵說，“我國有6.9億的城市人口，戶籍人口只占73.5%，農民工有2.2億。”按照這個數字推算，我國農村戶籍人口約為8.3億，約占我國全部人口的62%。事實上，至少還有1億到1.5億農民處于城鄉之間來回流動的狀態,所以，實際長期居住在農村的人口可能不到5億人，占戶籍農民的60%左右。
40%的戶籍農民在城市，職業呈多元化，已非為職業農民。制訂農村政策，如無視規模分化如此之巨的戶籍農民與職業農民，仍混為一談，肯定文不對題。
第二，農村勞動力大部分進城務工經商。農村戶籍人口約為8.3億，60歲以下的勞動力約50%， 2.2—3.3億進城務工經商，超過農村勞動力的50%。也就是說，農村勞動力的主體在城鎮務工經商。研究當代農村問題，繞不開農民工問題。
改革開放以來，中國的人口紅利主要在農民工身上得到體現。城里的重活、累活、臟活基本上是農民工在做，農民工成為工廠最吃苦耐勞的群體。但大多數農民工又不愿意回到農村去種田，因為在城市能夠按月獲得現金收入，沒有干農活那么累，還可能獲得發財機會，他們習慣了城市生活。所以絕大多數農民工的夢想，是在城里擁有自己的住房，子女在城市就學，象城里人一樣全家團聚，按時作息。
第一代農民工有濃厚的鄉土情結，人在城里，根在鄉里。他們掙了錢，首先是把老家的房子改建，準備到鄉里養老。而“新生代農民工”文化程度比上一輩高，對體力勞動的耐受能力比上一輩低，對農村情感比上一輩淡。在外出打工的村民當中，“新生代農民工”占到約60%的比例，他們雖然有農村生活的經驗，但是卻少有農業生產的經驗，也沒有培養起對土地和農業的情感。這一批人不愿意回到農村生活。
第三，城郊農民成為集體土地資產受益主體和利益博弈主體。城郊的農民憑借地緣優勢，成為農民當中一個特殊的群體，既獲得更好、更多的地利，又陷入利益博弈場。
一是城郊農民的土地收益高。一般而言，城郊種植蔬菜的農民，年收入約為農民平均收入的三倍；城郊土地租金約也在相對邊遠地區的二倍以上。
二是城郊農民成為征地拆遷的受益主體。雖然當前征地拆遷官方價格并不高，但一個不爭的事實是，因城市擴展被征地的區域，農民普遍富裕起來。征地分紅和房屋、門面出租等使失地農民獲得持續收益，遠遠超過種植收入。特別是城郊農村的村組干部，通過合作開發等形式，更成為征地拆遷的最大受益者。
三是城郊農民成為農民利益博弈主體。由于城市發展和工業園區建設在地域選擇上的不可替代性，征地拆遷不可避免，給城郊農民帶來喜與憂，也由此產生要高價與強征強拆的博弈。湖南省一縣域工業園招商引資某企業，歷時五年，選址三處，都因個別農民不愿拆遷，至今未能落地。如一農戶的蔬菜地要價100萬/畝，征地部門感到無計可施。
第四，農民群體分化、利益多元、收入差距擴大是不可否認的事實，也造成農民的利益訴求多樣化。
在鄉務農的農民，希望外出務工經商的農民在城里落戶，然后把全家遷入城市，并無償放棄村組集體資產。而進城務工經商的農民，卻希望家鄉的資產能夠資本化，能夠變現，同時希望在城市落戶的成本不要太高。
城市周邊等待征地拆遷的農民希望農地徹底私有化，農地能夠直接轉變為建設用地，或者直接賣給開發商，失地農民能夠獲得更大的收益；但問題是，如果大幅度提高征地拆遷的成本，影響公共服務投入，農民進城落戶的成本也將進一步推高，對農民工就業和落戶城市都是不利的。因此說，被征地拆遷的農民與其他農民的利益是負相關的而不是正相關。
最近中央積極推行戶籍改革，取消戶口遷移限制（特大城市除外）。但只要戶籍農民作為集體經濟組織成員的身份不改變，在當前農村土地集體所有、土地不能買賣的政策下，進城農民不管是否在城市買房，都會盡量保留農村戶口，保有在集體經濟組織內的權益，猶如擁有一種期權。全國性出現農轉非易，非轉農難，戶口仍然只能單向流動。這種政策的必然結果就是以土地為核心的農村生產資料凝固成細碎狀態，無法實現資源的合理流動，難于實現生產要素的有效整合。
綜上所述，當前農民的新特點是——農民分化：職業分化、收入分化、生存狀態分化、利益訴求分化。
二、農業弱化
近年，農村免除農業稅和統籌提留，推行農民醫保，建設農村交通電力等基礎設施，很多農民快樂自在。但農業發展中存在的“土地資源整合難、農業貸款難、農村引資難、農產品安全保障難、集體經濟振興難”等問題日益凸顯，農業沒有改變弱化的頹勢。
一是土地資源“整合難”。全國2.5億農戶承包了18億畝耕地，平均每戶經營7畝，其中14省人均耕地不到1畝，660多個縣人均耕地不足0.5畝。經營規模小，效益低，導致大量農田被拋荒棄耕。華中科技大學中國鄉村治理研究中心邢成舉曾調查一個村，全村2400余畝耕地，總拋荒面積在800畝左右，占30%，有的村民小組土地拋荒比例高達50%。筆者調查一個雙季水稻主產區，即便有國家雙季稻補貼和鄉村干部的努力動員，拋荒率仍然在20%左右，種雙季稻的比例不到30%，雙季改單季的達70%。農村土地資源整合的難度很大。
二是農業“貸款難”。近二十年來，商業銀行相繼退出農村，只留下農村信用社和郵政儲蓄。郵政儲蓄在農村基本上只存不貸，信用社雖放貸但多數農民很難獲得貸款。為什么？核心問題是農民缺乏可抵押的資產。農村土地產權不清晰，集體所有制虛化了產權主體；農民的住房、宅基地和承包權(林地、牧場)變現難或無法變現，都無法用來抵押；農具折舊很快，沒有抵押價值。為什么農村的房屋不能抵押，而城鎮的房屋又能夠抵押呢？因為農村的房屋難于變現！除了地形限制以外，城鎮的公用設施屬于國有，農村的公用設施屬于集體所有，集體經濟組織內的成員都有權以種種理由對買賣和使用進行干預，除了本集體的成員，誰買了抵押物都難于使用。
資金瓶頸仍然是農業發展極大的制約因素。
三是農村“引資難”。 農業是薄利產業，受自然環境和市場環境的影響大。投資農業周期長、利益少、風險大，使農業招商引資很難。由于土地產權的集體性質，存在個別農戶以集體的名義推翻協議的可能性，使投資農業的風險更大。
當前國家出臺政策，試圖在集體經濟的框架下，通過推行所有權、承包權、使用權三權分離的方式，推進農業集約經營。地方政府也積極推動土地流轉以促進農業產業化。事實上，越是三權分離，越無法有效解決貸款抵押的問題。改革開放三十年，國內雖可找到投資農業的成功例子，但與搞集體化的成功例子一樣，比例不高，不具備普遍性。各級政府用巨資打造的新農村建設示范點，也猶如皇帝的新裝，不具有示范意義，因為不可能所有村都獲得示范點一樣的財政支持。
資金是經濟的血液，缺血的土地沒有生機。不引入城市資本下鄉，建設新農村沒希望。
四是農產品“安全保障難”。重金屬超標的大米，農藥超標的蔬菜，含瘦肉精的肉，注臟水的牛肉，避孕藥養的水產，速生的雞鴨，死豬肉做的香腸，加入潲水油的菜油，含三聚氰安的奶粉……不管是在超市買的，還是從農貿市場買的，甚至從老家父母菜園子采的，都不安全。因為農藥、化肥、飼料究竟含些什么東西，誰也不知道。
由于小農經濟的特點，我國無法建立可靠的農產品質量監控體系。在經濟全球化的今天，外國的農產品不斷進入中國的高端消費市場，而中國的農產品很難通過發達國家和地區的質量檢測，難于賣出去。這種情況下，中國的農業能夠發展嗎？農產品安全無法保障，不僅影響城鄉居民的身體健康和幸福指數，而且已經成了制約我國農業發展的瓶頸。
中國農業必然要經過集中兼并，規模經營，方能依靠現代信息技術建立實在的農產品身份證，建立可靠的農產品質量監控體系。輔以嚴厲打擊假冒偽劣，保護優質品牌，方能打造國產的放心食品和可靠品牌。
筆者判斷，家庭小農經營無法建立農產品安全保障體系，更無法實現農業產業升級。
五是集體經濟“振興難”。村組集體功能退化是不爭的事實，村組集體資產不斷縮水，籌資籌勞功能喪失，這些不是一句壯大村組集體經濟的口號能夠解決的。那么多國有企業倒閉破產，憑什么村組集體經濟就能夠獨善其身？更何況外出務工經商農民的心思根本沒放在家鄉幾畝農田上。
外出的農村人口家有責任田，集體資產占有份額，但很少承擔集體義務。對責任田，或農忙時回來自已耕種，粗放經營，或無償給別人耕作，或任其荒蕪。大多數外出的農民沒有把責任田看成是自已的，采取不放棄，也不珍惜，更不愿意投入的態度。第二代第三代農民工更甚，即使農忙時回家，也不愿意干農活，不愿意在農村基礎設施建設上出錢出力，沒有在老家安居的打算。在鄉務農的不愿投入資金讓別人搭便車，掠奪式的耕作過一年算一年。如此狀況，能夠讓集體經濟重新壯大起來嗎？
村組集體經濟衰落了，該認真反思土地集體所有制度了。
三、農村空心化
近年來，雖有國家加大農村投入，但未能有效阻止農村各種資源加速流出，農村空心化進一步加劇。資源外流主要表現形式為勞力外流、資金外流、公共產品外流。
一是勞力外流。從事農業生產的群體被寓為“386199部隊”，意思是老人、婦女和兒童。現在，許多婦女也出外打工了，兒童到鎮里讀寄宿學校去了，從事農業生產的幾乎都是老人。
部分鄉村，常住人口遠沒達到農村戶籍人口的60%。基層三農學者劉放生2006年春節過后，遍訪老家所在村，據實統計，全村568人，外出就業的勞動力341人，跟隨外出的老幼90人，留村居住的137人（僅占戶籍人口的24.1%），全村101棟住房中，有35棟空無一人。這就是農村的真實寫照。
農村的專業化服務還是有的。有一技之長的人，在農村購置農機具或專業設備，有償開展專業化服務，才使得老人們能夠勉強耕作，也使農業產業能夠免強維持。
問題是，離不開農村的老人在不斷逝去。留守老人會越來越少是毋庸置疑的，未來農業怎么辦？
二是資金外流。在農地不多的地方，打工收入成為農村資金的源頭活水。這些錢除了請幫工和供老人小孩消費，剩下的存在農村信用社和郵政銀行。據本人調查，金融機構在農村吸收的存款返貸給農村的不足30%，借款對象限于那些實力雄厚的大戶。隨著進城務工經商的農民回農村建房的高潮過去，在城市買房的越來越多，資金存入農村的趨勢正在減弱。
農民進城的趨勢不可逆轉，資金流出農村的勢頭難于遏制，而城市工商資本進入農村卻有政策障礙，資金抽水式流出，農村能不衰敗？
三是公共產品外流。改革開放以來，對經濟發展趨勢最敏感的銀行相繼撤出農村；人民公社時期遺留下來的衛生保健服務體系逐步收縮，集中建設鄉鎮衛生院；農村教育場所逐步減少，教學點加速撤并，農村小孩上學越來越遠；各地并村的步伐加快，農民找村干部更難了。
隨著農村人員的減少和資本的流出，部分公共產品外流也是情理之中。筆者無意阻止，也無力阻止。問題是，農地逐步荒蕪，資源無法整合，資本無力參與，政府主導公共產品進與退，這難道能建設好新農村？三十年不變？長久不變？
四、改革農村生產關系，促進資本下鄉、農民進城，促進農業產業升級和農民增收
世界貿易組織框架內，國內外市場連成一體，農業國際競爭已不再是初級農產品的競爭，而是產業體系的競爭。在城鎮化、市場化、國際化要求面前，農民人均耕地太少，地塊零散，無法形成農業產業化，無法應對國際化的競爭。
城鎮化是大勢所趨，農民工進城安居順理成章。是讓農民工凈身進城，還是讓農民工有權處置農村的產業進城，不僅是一個經濟問題，也是一個民權問題。這些人的走向，決定著中國的發展和穩定，決定著中國的未來。
面對新的三農問題，應該以城鄉互動的思路，綜合考慮農業產業升級、農民工進城安居、農村長遠發展，改革農村的土地制度，改革城市的戶籍制度，優化城鄉的社保制度，放活資本和人員的自由流動，促進資本下鄉，農民進城，從根本上打破城鄉二元結構，這是解決新三農問題的唯一出路。
（作者系湖南省衡陽縣經濟和信息化局局長）
來源：第八屆縣鄉干部論壇
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